Проблемысовершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации
Введение
Для выполнения государством своих функцийи задач перед обществом в масштабе государства формируется централизованныйфинансовый фонд называемый федеральным бюджетом. Согласно ст. 71 Конституции РФ в веденииРоссийской Федерации находится федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы,федеральные фонды регионального развития. Через федеральный бюджет происходитраспределение и перераспределение валового внутреннего продукта и национальногодохода между отраслями народного хозяйства, регионами и слоями населения. Изфедерального бюджета финансируются все мероприятия оборонного характера,развитие науки, подготовка кадров, органы государственного управления, развитиеинфраструктуры. Средства федерального бюджета являются основным источникомфинансирования структурной перестройки экономики, развития перспективныхнаправлений производства, освоения новых месторождений и новых технологий.
Доход федерального бюджета формируется засчет налоговых и неналоговых поступлений, заимствований, безвозмездныхперечислений и взаиморасчетов, поступающих из бюджетов субъектов РФ,
К налоговым источникам поступленийотносятся:
• федеральные налоги и сборы;
• таможенные пошлины и сборы;
• пени и штрафы.
• К неналоговым источникам поступленийотносят доходы:
• от использования имущества, находящегосяв государственной собственности;
• продажи или другого возмездногоотчуждения имущества, находящегося в государственной собственности;
• от платных услуг, оказываемых органамигосударственной власти и бюджетными организациями;
• полученные в результате мергражданско-правовой, административнойи уголовной ответственности;
• от других неналоговых источников дохода.
В доходах бюджета от неналоговыхисточников учитываются:
• средства, полученные в виде аренднойплаты или иной платы за сдачу во временное владение и пользование имущества,находящегося в государственной собственности;
• средства, полученные в виде процентов поостаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
• средства, полученные от передачиимущества, находящегося в государственной собственности, под залог или вДоверительное управление;
• средства, полученные от возвратагосударственных Кредитов и бюджетных ссуд; и т.д.
Расходы бюджета представляют собой распределениеи использование финансовых средств, аккумулированных в доходной частифедерального бюджета на основании закона бюджете на очередной финансовый год.
Формирование расходов бюджетных средствлюбого уровня бюджетной системы базируется на единой методологической основе,нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затратах наоказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ и законом РФ.Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяютсяна текущие и капитальные.
Текущие расходы бюджета обеспечиваютвыполнение текущих задач, например, таких как функционирование органов власти,оказание помощи другим бюджетам и отраслям экономики в форме дотаций, субсидийи субвенций. Капитальные расходы бюджета связаны с расширенным воспроизводствоми выделяются на создание или увеличение имущества, обеспечение инновационной иинвестиционной деятельности. К ним относятся расходы на инвестированиекапитальных ремонтов, выделение кредитов на инвестиционные программы и т.д.
1. Государственныевнебюджетные фонды и бюджетное законодательство РФ
Вступивший в действие в 2000 г.Бюджетный кодекс РФ (далее – Б К РФ) включил и состав Бюджетной системы РФбюджеты государственных внебюджетных фондов. При этом нельзя не отметитьопределенное смысловое противоречие между словами «бюджет» и «внебюджетный»,содержащихся в данном словосочетании. Определения, приведенные в начале ст. 6БК РФ, разделяют понятия «бюджет» и «внебюджетный фонд» как разные формыорганизации денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственнойвласти. Если бюджет определяется как форма образования и расходования фондаденежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функцийгосударства и местного самоуправления, то государственныйвнебюджетный фонд – форма организации денежных средств, образуемых внефедерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Таким образом, привычное в теориимногоаспектное рассмотрение термина «бюджет» (фонд денежных средств или формаформирования и использования финансовых ресурсов, финансовый план, правовойакт) не в полной мере подходит к понятию «бюджет внебюджетного фонда»; «бюджет»в словосочетании «бюджет государственного внебюджетного фонда» означает толькофинансовый план и правовой акт, но не фонд денежных средств.
1.1 Бюджетноезаконодательство
Бюджетное законодательство определяет всоставе государственных внебюджетных фондов Пенсионный фонд РФ, Фондсоциального страхования РФ, а также Федеральный и территориальные фондыобязательного медицинского страхования, т.е. фонды, формирование ииспользование которых связано с социальным страхованием. Выделение средствсоциального страхования из состава бюджетов органов государственной власти иместного самоуправления характерно для многих стран, поскольку это одно изтребований международных организаций, определяющих принципы социальногострахования. Тем не менее, исключив средства социального страхования из составафедерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Законодатели включили бюджеты государственныхвнебюджетных фондов в состав бюджетной системы РФ. Это вызвало большое числопротиворечий в бюджетном законодательстве, поскольку механизм формирования и использования,государственных внебюджетных фондов, изначально рассматриваемый как страховой,принципиально иной, чем бюджетный механизм. Страховой механизм предусматриваетчеткую связь между доходами и расходами страховых фондов, причем доходы должныопределяться исходя из оценки вероятности предстоящих выплат. Бюджетныймеханизм предусматривает обезличивание поступающих в бюджетный фонд средств,многоцелевой характер использования средств.
1.2 Принципы бюджетнойсистемы
Многие из сформулированных БК РФ принциповбюджетной системы РФ не могут быть реализованы при формировании и использованиигосударственных внебюджетных фондов. Это относится к принципам: разграничениядоходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельностибюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;общего (совокупного покрытия) расходов бюджетов. Так, при расшифровке принциповразграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы,самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов РФ имуниципальных образований в ст. 30, 31, 31.1 речь о бюджетах государственныхвнебюджетных фондов вообще не ведется. Формирование и использование средствгосударственных внебюджетных фондов, определенных пенсионным законодательством,законодательством о социальном страховании, обязательном медицинскомстраховании, предусматривает определение конкретных источников соответствующихрасходов фондов. Это противоречит принципу совокупного покрытия расходовдоходами и источниками финансирования дефицита бюджета, определенного ст. 351Ж РФ. Формирование накопительной части трудовой пенсии просто невозможно присоблюдении принципа совокупного покрытия расходов доходами и источникам ифинансирования дефицита Пенсионного фонда РФ, это также относится к выплатам,осуществляемым из внебюджетных фондов за счет поступлений из федерального бюджета,к разным видам социального страхования, проводимых через Фонд социальногострахования РФ, когда за каждым расходом закреплен конкретный источникфинансирования.
В целях реализации принципа единствабюджетной системы РФ с 2003 г. доходы и расходы бюджетов государственныхвнебюджетных фондов группируются по единой бюджетной классификации РФ, наорганы управления государственными внебюджетным и фондами распространены единыепринципы бюджетного учета, отчетности. Несмотря на это, к государственным внебюджетнымфондам нельзя в пол ной мере отнести единый порядок формирования доходов иосуществления расходов бюджетов. Органы у правления государственнымивнебюджетными фондами сталкиваются с проблемой, когда при единой бюджетнойклассификации РФ и единой инструкции по бюджетному учету возникаетнеобходимость в дополнении данных документов, чтобы запланировать и учесть всеоперации, связанные с формированием и использованием средств государственныхвнебюджетных фондов. В настоящее время есть расхождения в классификациирасходов на содержание органов управления государственными внебюджетнымифондами: если в бюджетах Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхованияРФ эти расходы отражаются по разд. 10 «Социальная политика», то в бюджетеФедерального фонда обязательного медицинского страхования – в разд. 01«Общегосударственные вопросы». Серьезной проблемой также на данный моментявляется необходимость дополнительной группировки доходов и расходов дляанализа операций, связанных с формированием и использованием средствгосударственных внебюджетных фондов. Например, такая дополнительная группировканеобходима для того, чтобы разделить операции по социальному страхованию наслучай общего заболевания и операции по социальному страхованию от несчастныхслучаев на производстве профессиональных заболеваний по Фонду социальногострахования РФ.
До 2005 г. главы БК РФ, посвященныеисполнению бюджетов, вообще не касались бюджетов государственных внебюджетныхфондов. Но и действующая в настоящее время редакция БК РФ рассматриваетгосударственные внебюджетные фонды на стадии исполнения бюджета только в частираспространения полномочий органов Федерального казначейства по кассовомуобслуживанию на бюджеты государственных внебюджетных фондов. Использованиепроцедур санкционирования расходов бюджета при организации расходовгосударственных внебюджетных фондов представляется абсурдным. Разработкасводной бюджетной росписи, утверждение лимитов бюджетных обязательств – этипроцедуры основаны на практике исполнения федерального бюджета по расходам, вкотором принимает участие огромное число распорядителей и получателей бюджетныхсредств, расход средств носит многоцелевой характер, в то же время средствамикаждого государственного внебюджетного фонда управляет один орган, пусть и имеющийтерриториальную структуру. Кроме того, нельзя лимитировать бюджетныеобязательства, связанные с выплатами по социальному страхованию, поскольку ониносят вероятностный характер и, как правило, со стопроцентной точностью ихзапланировать нельзя, поэтому здесь возможен и перерасход, и неполноеиспользование средств. Распространение процедур санкционирования расходовбюджета на расходы государственных внебюджетных фондов, на наш взгляд, увеличитдокументооборот, не обеспечит дополнительную прозрачность движения средств, нопри этом может привести к задержкам выплат, связанных с социальнымитрансфертами.
1.3 Процедуры исполнениябюджетов
Проблема применения процедур исполнениябюджетов, описанных в гл. 24 БК РФ, связана и с тем, что действующеезаконодательство не дает однозначного ответа на вопрос: распространяется липонятие «бюджетные средства» на средства, государственных внебюджетных фондов.Статья 32 БК РФ эти понятии разделяет: «Все государственные и муниципальныерасходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средствгосударственных внебюджетных фондов аккумулированных в бюджетной системе РФ» нопри определении распорядителей и получателя бюджетных средств (ст. 158–162) к понятии распорядителяи получателя бюджетных средств: относит учреждения, финансирующиеся из бюджетовгосударственных внебюджетных фондов. Это также касается применения кгосударственным внебюджетным фондам ст. 236 БК РФ о недопустимостиразмещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средствв доверительное управление, поскольку изложения о государственных внебюджетных.фондах и уставы фондов обязательного медицинского страхования предполагаюткапитализации средств государственных внебюджетных фондов. Кроме того,пенсионная реформа строится на том, что страховые взносы на накопительную част трудовойпенсии должны передаваться в доверительное управление управляющим компаниям Статья236 оговаривает, что запрет на размещение платежных средств в финансовые активыне касается случаев, оговоренных БК РФ, но в том-то и дело, что ни одна статьяБК РФ эти случаи не оговаривает.
В настоящее время в структуре расходов федеральногобюджета по функциональной классификации первое место занимает раздел «Межбюджетныетрансферты», в том числе и потому что к таким трансфертам относитсяперечисленные средства федерального бюджета в государственные внебюджетные фонды.При этом принципы организации межбюджетных трансфертов между федеральнымбюджетам и бюджетами государственных внебюджетных фондов, между бюджетамисубъектов РФ и бюджетами территориальных фондов обязательного медицинскогострахования совершенно иные, чем межбюджетные трансферты между федеральнымбюджетом, бюджетам (субъектов РФ и местными бюджетами, поскольку речьнеидет о достижении сбалансированности нижестоящего бюджета, передачи государственныхполномочий с одного уровня на другой. В конечном счете, это создало курьезнуюситуацию, когда средства, выделяемые из федерального бюджета на покрытие дефицитабюджета Пенсионного фонда РФ, отражаются не в источниках финансированиядефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, а в доходах бюджета Пенсионного фондаРФ.
Глава 17 «Государственные внебюджетные фонды»содержится в разд. IV БК РФ «Сбалансированность бюджета» наряду с главами, посвященнымидефициту, профициту бюджета, Стабилизационному фонду РФ, государственному имуниципальному долгу, межбюджетным трансфертам. Тем не менее, законодательствоне рассматривает и не может рассматривать государственные внебюджетные фондыкак механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов органов государственнойвласти и местного самоуправления.
Доходы и расходы бюджетов государственныхвнебюджетных фондов вопреки принципу единства бюджетной системы РФ рассматриваютсяотдельно от разд. 2 «Доходы бюджетов» и 3 «Расходы бюджетов». Глава13 БК РФ, посвященная дефициту бюджетов бюджетной системы РФ, не содержитстатьи, посвященные источникам финансирования дефицита бюджетов государственныхвнебюджетных фондов, хотя бюджетная классификация РФ такие источникипредусматривает. Источниками покрытия дефицита бюджетов государственныхвнебюджетных фондов являются увеличение остатков средств на счетахсоответствующих фондов, в отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектовРФ государственные заимствования не могут служить источником покрытия дефицитабюджета государственного внебюджетного фонда. Но при увеличении остатковсредств на счетах соответствующих фондов фактически речь идет не о дефицитесредств социального страхования, а о недоиспользовании средств, что можетобъясняться искусственным занижением расходов, отсутствием методики определениярезервов государственных внебюджетных фондов или неточностью определенияплатежей в систему социального страхования.
1.4 Государственныевнебюджетные фонды
Еще одним примером противоречия бюджетногозаконодательства является то, что оно не дает ответа на вопрос о формесобственности территориальных государственных внебюджетных фондов. Статья 143 БК РФ определяет, что средства государственных внебюджетных фондов находятся вфедеральной собственности, вместе с тем в соответствии со ст. 145составление, рассмотрение и утверждение бюджетов территориальных государственныхвнебюджетных фондов относится к полномочиям органов государственной властисубъектов РФ.
Предлагаемые Минфином России поправки вдействующую редакцию Б К РФ лишь частично снимают указанные противоречия.Принципиальном образом изменения в законодательстве разрешают противоречие вопределении внебюджетною фонда – форма формирования и использования денежныхсредств или юридическое лицо: если в действующей редакции участниками бюджетноепроцесса назывались внебюджетные фонды, то вносимые поправки предполагаютиспользовать термин «органы управления внебюджетными фондами». При этом взаконах о бюджетах государственных внебюджетных фондах под фондами понимаютсяименно юридические лица, а термин «бюджет» трактуется как синоним финансовыхресурсов, находящихся в управлении у этих юридических лиц.
Таким образом, в настоящее время лишьотдельные элементы бюджетного устройства и бюджетного процесса касаютсягосударственных ' внебюджетных фондов. А именно:
• группировка доходов, расходовбюджетов государственных внебюджетных фондов, источников финансированиябюджетного дефицита осуществляется на основе единой бюджетной классификации;
• проектыбюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федеральногофонда РФ рассматриваются в составе документов вместе с проектом закона офедеральном бюджете на соответствующий год и утверждаются в форме федеральногозакона, проекты бюджетов территориальных фондов обязательного медицинскогострахования рассматриваются вместе с проектом закона о бюджете субъекта РФ иутверждаются в форме закона субъекта РФ. В законодательной форме такжеутверждаются отчеты об исполнении бюджетов соответствующих фондов;
• государственныйфинансовый контроль на стадии рассмотрения проектов бюджетов фондов (экспертизапроектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов), их исполненияи отчетов об исполнении осуществляется теми же органами, что и в отношении федеральногобюджета и бюджетов субъектов РФ;
• часть доходов государственныхвнебюджетных фондов (отчисления от единого социального налога, от единыхналогов в рамках специальных налоговых режимов, суммы штрафных санкций поданнымналогам и другие доходы) зачисляется первоначально на счет, открытыйуправлениям Федерального казначейства по субъектам РФ «Доходы, распределяемые органамиФедерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ», а затем насчета соответствующих фондов. Единые принципы бюджетного, счета распространяютсяна исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетноезаконодательство предусматривает перевод счетов по учету средств государственныхвнебюджетных фондов РФ в органы Федерального казначейства после принятия соответствующегофедерального закона.
Включение бюджетов государственныхвнебюджетных фондов в состав бюджетной системы привело к тому, что в последнеевремя увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетнымифондами и между последними и федеральным бюджетом (см. рисунок), что нарушаетцелевую направленность средств, формируемых в рамках фонда. Вопреки регулярнымрекомендациям российских и зарубежных экспертов «вывести» из государственныхвнебюджетных фондов «нестраховые» доходы и расходы, количество расходов,несущих нестраховую природу, с каждым годом увеличивается. С 2005 г. вдоходах и расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхованиясредства, не связанные с обязательным медицинским страхованием, имеютнаибольший удельный вес.
В 2006 г. предусмотрены перечисленияв Фонд социального страхования РФ из Федерального фонда обязательногомедицинского страхования на оплату услуг по дополнительной диспансеризацииработающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, а такжеоплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения помедицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в периодбеременности и родов, что явилось следствием уменьшения ставки единогосоциального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования РФ исоответствующим увеличением ставки в Федеральный фонд обязательногомедицинского страхования.
Происходит передача средств фондасоциального страхования РФ министерству здравоохранения и социального развитияРФ (до 2004 г. Министерству труда и социального развития РФ) – средствасоциального страхования от несчастных случаев на производстве ипрофессиональных заболеваний, на осуществление мероприятий, связанных собучением, по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных ифинансирование научно-исследовательских работ по вопросам охраны труда.Поскольку министерство здравоохранения и социального развитие РФ не имеетсамостоятельного банковского счета, так как ему открыт лицевой счет иФедеральном казначействе к счету по учету средств федерального бюджета, тосредства со счета фонда социального страхования будут перечислены на счетфедерального бюджета.
Дополнительные денежные потоки делают непрозрачнымдвижение средств системе социального страхования; в условиях инфляции они приводятк потере средств, предназначенных для социальных выплат; мешают реализоватьпреимущество, которое дает внебюджетная форма формирования финансовых ресурсов,связанное с получением дополнительных источников финансирования социальныхвыплат за счет размещения временно свободны, средств фондов.
С 2005 г. в составе доходов ирасходов бюджетов государственных внебюджетных фондов явились расходы,абсолютно не связанные с социальным страхованием, а предполагающие реализациюгосударственных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан,относящихся к компетенции федеральных органов государственной власти, а такжереализацию национальных проектов. К ним относятся расходы:
• Пенсионного фонда РФ на ежемесячную денежнуювыплату гражданам, отказавшимся от пакета социальных услуг;
• Фонда социального страхования РФ пооплате услуг родильных домов на основе родовых сертификатов и услуг лечебно-профилактическихучреждений, связанных с дополнительной диспансеризацией граждан, работающих во вредныхусловие производства;
• Федерального и территориальных фондов обязательногомедицинского страхования на реализацию программы обеспечения бесплатнолекарственной помощью лиц, на которых распространяется федеральная социальнаяподдержка и выбравших пакет социальных услуг, доплат врачам в рамкахнационального проекта.
Поскольку Министерство здравоохраненияи социального развития РФ не имеет территориальной структуры, но с другойстороны является федеральным органом исполнительной власти, курирующим государственныевнебюджетные фонды, то реализация положений Федерального закона от 72.08.04 №122-ФЗ«О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторыхзаконодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправленияРФ была возложена на органы управления внебюджетными фондами. Это приводит ктому, что вместо сосредоточения деятельности органов управления внебюджетнымифондами на основных задачах (например, реализация пенсионной реформы исоциальное страхование работающих граждан, обязательное медицинскоестрахование) часть их работы связана с новыми процедурами, обеспечивающимиреализацию права граждан на выбор пакета социальных услуг, лекарственным обеспечением,оплату родовых сертификатов и т.д. Работники органов управления всехгосударственных внебюджетных фондов констатируют многократное увеличение и усложнениедокументооборота в условиях сохранения или даже сокращения сотрудников фондов.
В условиях реформы бюджетного процесса, ключевойзадачей которой является повышение результативности бюджетных расходов,организация финансирования расходов федерального бюджета через государственныевнебюджетные фонды выглядит алогичной, поскольку разделяется ответственностьмежду большим числом участников бюджетного процесса, рассредоточиваютсятрудовые усилия и материальные ресурсы на выполнение различных функций.Зарубежная практика показывает, что для достижения долгосрочного эффектаусловия деятельности должны быть стабильными, при этом законодательноустанавливается мораторий на изменение правового регулирования деятельной иинститутов финансового рынка в течение 8–10 лет. Если проводить аналогии, тонужно отметить, что расчеты по пенсионной реформе в РФ, проводимые в 2001 г.,не предусматривали не только существенных изменений условий обязательногопенсионного страхования (изменение станки ЕСН, исключение из накопительной системычасти застрахованных), но и расширение функций страховщика – Пенсионного фондаРФ.
Подводя итог, следует отметить, чтопопытка распространить все правовые нормы формированиям использования средств федеральногобюджета, бюджета субъектов РФ и честных бюджетов на формирование ииспользование средств государственных внебюджетных фондов создало целый рядпротиворечий в бюджетном законодательстве, не обеспечивает четкогоорганизационного выделения средств социального страхования от бюджетныхсредств, смешивает бюджетный механизм и механизм государственных внебюджетныхфондов, что ставит под сомнение целесообразность самих государственныхвнебюджетных фондов.
2. Основные принципыформирования финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетамисубъектов РФ и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочнуюперспективу
2.1 Основные подходы
Основные подходы к формированию финансовыхвзаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерациии муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективуразработан в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации,Федеральному Собранию Российской Федерации. Программой развития бюджетногофедерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, основнымипараметрами прогноза социально-экономического развитии Российской Федерации на2005 год и на период до 2007 года.
Отличительной чертой следующего бюджетногогода является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РоссийскойФедерации» и, частично, Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», в соответствии с которыми, подготовлены соответствующие поправки вБюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
Кроме того, Правительством РоссийскойФедерации внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РоссийскойФедерации проект федерального закона «О внесении изменений в законодательныеакты Российской федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесенииизменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федеральных законов «Овнесении изменений и дополнений в Федеральный закон», «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», который принят впервом чтении.
2.2 Преследуемые цели
Целью данного законопроекта являетсяприведение федерального законодательства в соответствие с законодательством оразграничении полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации иорганами местного самоуправления.
Результатом реализации поправок в законодательствостанет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственнойвласти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления поформированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем и порядокосуществления выплат будет определяться региональными и муниципальныминормативными правовыми актами.
Вместе с тем, пересмотр значительной частизаконодательства потребует серьезной и интенсивной работы с представительнымиорганами власти на местах с целью принятия до начала 2005 года полного перечнязаконов и решений по каждому из собственных полномочий.
Кроме того, необходимо в возможно сжатыесроки определить перечень бюджетных учреждений, передаваемых и принимаемых отдругих уровней бюджетной системы.
На 2005 год планируется изменениеналогового законодательства, предусматривающее централизацию в федеральномбюджете 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачислениев полном объеме в Федеральный бюджет водного налога и 95% поступлений по налогуна добычу полезных ископаемых по нефти. Распределение налоговых доходов междууровнями для внедрения средне идолгосрочного бюджетного планирования, повысит стабильность и предсказуемостьдоходов территориальных бюджетов.
2.3 Ожидаемые результаты
После одобрения Государственной ДумойФедерального Собрания Российской Федерации законодательных инициативПравительства Российской Федерации в отношении снижения ставки единогосоциального налога (с 35,6% до 26%) и перевода основной массы натуральных льгот отдельным категориямграждан в денежную форму, регионы не только получат существенную прибавку вобъемах поступлений доходов, но и выиграют от улучшения финансового положенияпредприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций, повышенияобъективности и прозрачности финансового обеспечения государственныхобязательств по предоставлению льгот. В результате произойдет увеличение ресурсногопотенциала регионов, интенсификация экономического роста и поступлений доходовв целом в бюджетную систему Российской Федерации. Распределение единогосоциального налога будет осуществляться в следующем порядке:
Пенсионного фонда Российской Федерации – 14,0%,Фонда социального страхования Российской Федерации – 3,2%. Федерального фондаобязательного медицинского страхования – 0,8%, территориальные фондыобязательного медицинского страхования – 2,0% поступлений.
В целях повышения эффективностигосударственных расходов Правительством Российской Федерации принятопостановление от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышениюрезультативности бюджетных расходов».
3. Понятие «Бюджетнаяобеспеченность» в российском бюджетном праве
Для целенаправленного и успешногорегулирования государством всей системы бюджетных отношений важное значениеимеет определение базовых понятий бюджетного права. В ст. 6 Бюджетногокодекса РФ приведены понятия и термины, нормативное закрепление которых играетпринципиальную роль л организации бюджетной деятельности государства. Однако невсе они в достаточной мере обоснованны, что приводит к проблемам в практическойреализации бюджетных отношений.
К числу таких понятий относится бюджетнаяобеспеченность, которая положена в основу механизма бюджетного регулирования,применяемого как в России, так и за рубежом. Однако экономическое содержаниеэтого понятия не до конца понято, раскрыто и поддается формализованномувыражению, несмотря на упоминания о нем в ряде законодательных актов, принятыхв РФ ил протяжении последнего десятилетия.
Впервые понятие бюджетной обеспеченностипоявилось в Законе РСФСР от 06.07.1991 №1550–1 «О местном самоуправлении вРСФСР». При этом оно не было определено, закон лишь предписывал рассчитыватьсреднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя дляустановления нормативов отчислений в местные бюджеты.
Позже принимались законодательные акты,в которых фигурировали разные определения, имеющие отношение к бюджетнойобеспеченности. Наиболее употребляемыми были понятия норматива минимальнойбюджетной обеспеченности и минимального бюджета.
Одним из таких законодательных актов,использующим (по не определяющим!) понятие норматива минимальной бюджетнойобеспеченности, является Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления и Российской Федерации». Нормативминимальной бюджетной обеспеченности связывается с расходной частью местныхбюджетов (ст. 37). Там же присутствует понятие «минимальный местныйбюджет» без какого-либо его толкования.
3.1 Минимальная бюджетнаяобеспеченность
Понятие норматива минимальной бюджетнойобеспеченности и минимального местного бюджета впервые было определено иФедеральном законе от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправленияв Российской Федерации»: под первым понимался расчетный показатель минимальнонеобходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образованияпо текущим расходам', второе понятие было определено как расчетный объемдоходов и расходов местного бюджета, учитывающий минимальные государственныесоциальные стандарты (ст. 1). Эти определения имели важное для своеговремени значение, так как, во-первых, были ориентированы на упорядочениемежбюджетных отношений в регионе и на распределен не финансовой помощи поединым критериям, во-вторых, увязывали величину бюджетных средств с минимальнымигосударственными социальными стандартами.
Однако согласно Федеральному закону от09.07.1999 №159-ФЗст. 1 указанного закона утратила силу с I января 2000 г. Приэтом, отменив определение понятий норматива минимальной бюджетнойобеспеченности и минимального местного бюджета, законодатель не изъял первое изних из содержания самого закона, создав, таким образом, еще большую путаницу втерминологии.
Действующий до настоящего времениФедеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправленияв Российской Федерации» увязывает норматив минимальной бюджетной обеспеченностис формированием местных бюджетов в целом, не уточняя, к какой именно (доходнойили расходной) части этих бюджетов он должен применяться (ст. 5). Крометого, в ст. 10 Закона используется понятие «душевая обеспеченностьбюджетными средствами муниципального образования», расширяющее понятие бюджетнойобеспеченности до неопределенности.
Примечательно также, что принятый в 1993 г.и утративший силу с 1 января 2000 г. закон от 15.04.1993 №4807–1 «Обосновах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетныхфондов…» содержал определения, касающиеся бюджетной обеспеченности: это«минимальный бюджет» и «средняя финансовая обеспеченность» (ст. 1).Понятие минимального бюджета не отличалось краткостью и четкостью формулировки,но при этом полностью раскрывало его экономическое содержание. В отличие оттакого формулированного понятия минимальный местный бюджет» это определениеиспользовалось для характеристики состояния и других видов бюджетов, включаяконсолидированные бюджеты. Кроме того, закон конкретно определял, за счет какихисточников должен формироваться минимальный бюджет: не менее 70% должны былисоставлять закрепленные доходы.
В трактовке же утратившей силу ст. 1принятого позже Федерального закона «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации» минимальный местный бюджет увязывалсялишь с минимальными государственными социальными стандартами, но не с доходнымиисточниками его формирования, что и определенном смысле было шагом назад вгосударственных гарантиях бюджетных доходов муниципальных образований. Но вданном случае отмена этой нормы в соответствие с реально складывавшейсябюджетной практикой формированиядоходов местных бюджетов, в которыхпрепарировали регулирующие доходы.
3.2 Стандартизациягосударственных гарантий
Бюджетная политика, ориентированная настандартизацию государственных гарантий, получила законодательное отражение вбюджетном кодексе Российской Федерации, который определил понятие «минимальнаябюджетная обеспеченность» как минимально допустимую стоимость государственныхили муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органамигосударственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душунаселения за счет средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс РФоперировал и такими понятиями, как «норматив минимальной бюджетнойобеспеченности» (ст. 132, 135). «уровень минимальной бюджетнойобеспеченности» (ст. 129. 133 – 135, 139). В частности, указывалось, чтонормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются основой для расчетафинансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета (ст. 132), а припредоставлении финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ речьшла о выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 134,139);, которое при этом рассматривалось как общий принцип организациивсей вертикали межбюджетных отношений в РФ (ст. 129). О смысле этихпонятий можно было только догадываться, так как терминологически они не былиопределены.
Бюджетный кодекс РФ связывал выравниваниеуровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальныхобразований с необходимостью финансирования расходов, обеспечивающихминимальные государственные социальные стандарты (ст. 135, 139). В этомположении раскрывалось, на взгляд авторов, тождество (равенство) между уровнемминимальной бюджетной обеспеченности и минимальными государственнымисоциальными стандартами так же, как если бы это была сбалансированность междудоходами и расходами минимального бюджета.
Представляется, что соотношение междууровнем минимальной бюджетной обеспеченности и стандартами должно определяться иначе:формирование доходов следовало бы связать с понятием норматива минимальнойбюджетной обеспеченности, рассчитанного на основе минимальных государственныхсоциальных стандартов. Понятие бюджетной обеспеченности и различных егоинтерпретациях (минимальная, расчетная, нормативов и др.), на взгляд авторов,имеет отношение к формированию доходен, но не расходов бюджетов, поэтомунапрямую не может быть связано с понятием минимальных государственныхсоциальных стандартов.
Наличие и Бюджетном кодексе РФ двухблизких по содержанию понятий «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и«минимальная бюджетная обеспеченность», первое из которых не определено, недобавляло ясности в механизм регулирования бюджетных отношений. Представляется,что целесообразно было бы использовать лишь понятие «норматив минимальнойбюджетной обеспеченности», определив его как минимально необходимый объемдоходов бюджета, позволяющий обеспечить выполнение расходных обязательств,возложенных на соответствующий уровень власти и управления,
В отношении же формирования расходов можнобыло ограничиться использованием в Бюджетном кодексе РФ понятия «минимальныегосударственные социальные стандарты». К тому же определения минимальнойбюджетной обеспеченности и минимальных государственных социальных стандартов,содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, близки по своему экономическомусодержанию: первое основывается на втором. Представляется, что минимальныегосударственные социальные стандарты следует рассматривать, прежде всего, каккачественную характеристику обязательств государства, как гарантии, составкоторых зависит от уровня социально-экономического развития страны и задачбюджетной политики, Их денежное выражение не может быть оторвано от финансовыхвозможностей государства и должно определяться с учетом количественныхограничений последних.
Таким образом, по мнению авторов, понятия«норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальные государственныесоциальные стандарты» складываются в понятие «минимальный бюджет»: первое естьколичественное выражение доходной, а второе – расходной части этогобюджета (рис. 1).
Понятие бюджетной обеспеченностииспользуется и в ряде программных документов. Так, например, в Программеразвития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. используютсяпонятия «бюджетная обеспеченность регионов», «бюджетная обеспеченностьмуниципальных образований», «бюджетная обеспеченность по текущим расходам»; вОсновных положениях региональной политики в РФ «уровень бюджетного самообеспечения субъектовРФ и муниципальных образований» и др. Как видно, эти определения различаютсятак же, как и их экономические содержание. Обобщая сказанное относительнотолкования бюджетной обеспеченности в законодательстве РФ, можно отметитьследующие недостатки:
• имеет место несогласованность положенийотдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулировании, ипутаница в терминах отдельные из которых не определены законодательством.
• нет единства в том, с какимипоказателями бюджетов, связаны понятия бюджетной обеспеченности: с доходами илирасходами; отсутствие ясности в этой сфере не позволяет однозначно определитьпонятие и расчет бюджетной обеспеченности. Уменьшение интереса к проблемебюджетной обеспеченности территории со стороны разных ветвей власти в последниегоды очевидно и. с одной стороны, оправданно, поскольку и реформированиимежбюджетных отношений налицо определенные достижения. Но, с другой стороны,отсутствие упоминаний о минимальных государственных социальных стандартах втекстах последних бюджетных посланий Президента России высшему законодательномуоргану страны и исключение из содержания новой редакции Бюджетного кодекса РФсвидетельствует о том, что бюджетная обеспеченность и ее выравниваниепревращается во все более техническую проблему: как, каким способом ее достичь?Но достичь для чего? Для какой цели?
Когда выравнивание бюджетнойобеспеченности увязывается с минимальными государственными социальнымистандартами, в самом определении которых содержится ответ на поставленный вышевопрос, то смысл государственной бюджетной политики ясен: сохранить Россию какединое экономическое пространство и дать это почувствовать каждому гражданинустраны независимо от места его проживания. Очевидно, что бюджетная политика,затрагивая интересы всех граждан страны, далеко выходит за пределы решениявопросов о финансировании тех услуг, которые государство берет на себя, а,значит, обязано обеспечить соответствующими доходами.
Однако независимо от того, ориентируетсягосударство в своей бюджетной политике, прежде всего на принятые обязательстваи поиск адекватных источников их финансирования или исходит из возможноймобилизации доходов и принятия соответствующих обязательств, бюджетное регулированиеостается обязательной составной частью бюджетной политики. Обличение различныхформ бюджетного регулирования в правовые нормы – одно из условий отражения в бюджетной политикеинтересов всего общества.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» вводит понятия «расчетная бюджетнаяобеспеченность», «бюджетная обеспеченность городских и сельских поселений»,«бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов» (ст. 60,61). При этом оговаривается, что расчет бюджетной обеспеченностиустанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии стребованиями этого закона и Бюджетного кодекса РФ. ст. 131, 138 и 141которого в новой редакции содержат порядок определения ее уровня для субъектовРФ, муниципальных районов (городских округов) и поселении соответственно. Вчастности, бюджетную обеспеченность муниципальных образований предлагаетсяизмерять как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которыемогут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня развития иструктуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичнымпоказателем в среднем по муниципальным образованиям одного уровня с учетомструктуры населения, социально-экономических, географических, климатических ииных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставленияодного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
В этом определении содержатся существенные уточнения в пониманиибюджетной обеспеченности муниципальных образований. Во-первых, она должна бытьрассчитана на основе доходов не прошлых лет, а будущего периода; во-вторых,учитываются только налоговые доходы, величина которых зависит от уровняразвития и структуры экономики, что. В свою очередь, определяет налоговыйпотенциал территории; в-третьих, проводится корректировка стоимостипредоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одногожителя с целью приведения ее к сопоставимым условиям. Кроме того, бюджетнаяобеспеченность может иметь несколько значений в зависимости от этапа бюджетногорегулирования; первоначально это исходная величина, которая корректируется последовательнов зависимости от принятой методики распределения фондов финансовой поддержкимуниципальных образований.
В таком понимании бюджетная обеспеченностьпрактически не отличается от используемой при распределении фонда финансовойподдержки регионов, когда бюджетная обеспеченность субъектов РФ измеряетсявеличиной приведенных к сопоставимым условиям валовых налоговых ресурсов ирасчете надушу населения. Это свидетельствует о принципиально одинаковомподходе к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальныхобразований, что абсолютно оправданно в масштабах страны.
Однако при расчете налогового потенциаламуниципальных образований следует учитывать не только те объективные трудности,которые имеют место при прогнозировании любого сложного явления, но иотсутствие необходимых данных, знаний, навыков и опыта у муниципальных служащихв силу того, что планирование традиционно осуществлялось на основе достигнутогов прошлом периоде результата. Более того, и регионы не имеют необходимого опытапрогнозирования бюджетной обеспеченности, поскольку в применявшейся методикераспределения финансовой помощи субъектам РФ средний уровень налоговых доходовсубъектов РФ в расчете на душу населения, и удельные валовые налоговые ресурсы,и индекс бюджетных расходов рассчитывались не субъектами РФ, а Минфином России.Причем удельные валовые итоговые ресурсы определялись на основе ретроспективных,а не прогнозных данных о структуре экономики регионов. Вероятно, по этому жепути пойдут и регионы в своих взаимоотношениях с муниципальными образованиями.
Вместе с тем приходится с сожалением констатировать,что в принятом Федеральном законе от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений» Бюджетныйкодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» встатьях, касающихся бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальныхобразований, исчезло слово «минимальная». 15 статьях 131, 138 речь идет обуровне расчетной бюджетной обеспеченности, который определяется на основеоценки налогового потенциала. Фактически это означает, что утрачивается связьмежду бюджетной обеспеченностью и минимальными государственными социальнымистандартами, на которую было указано в п. 1 и п. 3 ст. 135 прежнейредакции Бюджетного кодекса РФ. С одной стороны, понятно стремлениезаконодателя изъять практически не работавшую норму закона. Минимальныегосударственные социальные стандарты были разработаны лишь применительно кобязательному медицинскому страхованию, а также и ряде субъектов РФ. С другойстороны, исключение из ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятий «минимальныегосударственные социальные стандарты» и «минимальная бюджетная обеспеченность»свидетельствует о переориентации бюджетного планирования: точкой отсчетастановятся доходы, потерявшие связь с государственными гарантиямифинансирования расходов в соответствии с определенными нормативами. Акцент вдвух последних законах сделан на бюджетную обеспеченность и ее выравниваниеисходя из возможной мобилизации налоговых доходов и размеров фондов финансовойподдержки территорий. Причем федеральный фонд на очередной финансовый год всоответствии с п. 2 ст. 131 Федерального закона «О внесении измененийв Бюджетный кодекс Российской Федерации вчасти регулированиямежбюджетных отношений» должен определяться путем корректировки объема фондатекущего года на индекс инфляции. Если учесть, что в течение последних, покрайней мере, пяти лет фактические темпы инфляции превышали прогнозируемое еезначение, и размер финансовой помощи в реальном выражении при применениипредлагаемого способа ее расчета неизбежно бы сократился.
Кроме того, следует констатироватьограниченность в понимании бюджетной обеспеченности, выражающую в том, что еесвязывают со средствами одного бюджета, не принимая во внимание расходование втерритории субъекта РФ или муниципального образования средств бюджетов другихуровней. В большинстве случаев в законодательных актах употреблялся термин«минимальная бюджетная обеспеченность». Это, с одной стороны вполне оправданнос точки зрения предоставления государственных гарантий на формированиеминимальных бюджетов; с другой стороны, это оставляет возможность дляманеврирования в области более широкого понимания бюджетной обеспеченности;наконец, использование термина «минимальная» обязывает органы власти кустановлению некого норматива минимальной бюджетной обеспеченности.
Вместе с тем во всех приведенных вышеопределениях подчеркивается значимость принципов разграничения доходов ирасходов между уровнями бюджетной системы и самостоятельности бюджетов. Но длягосударства как целого первостепенное значение имеет принцип единства бюджетнойсистемы, исходя из которого, строятся взаимоотношения между ее субъектами. В связис этим необходимо определение бюджетной обеспеченности для реализациикомпетенции одного уровня власти дополнить анализом совокупной бюджетнойобеспеченности, которая связана с бюджетной деятельностью всех уровней власти,реализующих
Бюджетные средства, расходуемые на территориисубъектов РФ или муниципальных образований, не ограничиваются собственнымидоходами бюджета территории и средствами, передаваемыми в порядке бюджетнойрегулирования. В каждой территории расходуется значительная часть средстввышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевыхпрограмм, реализуемых в территориях. Эти средства наряду со средствамибюджетного регулирования подвергаются бюджетному перераспределения и оказываютсущественное влияние на социально-экономическое положение территорий. Поэтому,на взгляд авторов, в законодательном определении бюджетной обеспеченности должнынайти отражение: во-первых, максимальный охват всех бюджетных ресурсов,расходуемых на территории, с выделением той их части, которая направляется нафинансирование текущих расходов; во-вторых, узкое и широкое толкование бюджетной,обеспеченности как объекта бюджетного регулирования.
4. Бюджетное посланиепрезидента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике
Настоящее Бюджетноепослание подготовлено в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации и содержит основные направления и ориентиры бюджетнойполитики в 2006 году.
4.1 Итоги бюджетной политики в 2004 году и вначале 2005 года
Проводимая бюджетная политика в целомпозволила обеспечить сохранение макроэкономической стабильности. Однакопредусмотренный Федеральным законом о Федеральном бюджете на 2004 годпрогнозный уровень инфляции был превышен. Недопустимо высоким остается уровеньинфляции и в начале 2005 года.
В результате усилились риски замедлениятемпов и снижения качества экономического роста. Высокая инфляция взначительной степени снижает эффективность мер по повышению уровня доходовнаселения. Полагаю, что имевшиеся возможности сдерживания инфляции не былиполностью использованы.
Характерной особенностью бюджетнойполитики в 2004 году и в начале 2005 гола стала практическая реализациямасштабной реформы федеративных отношений.
Внесены изменения в законодательство,регулирующее отношения в различных сферах государственного управления, которыеобеспечивают разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти.
Бюджетным и Налоговым кодексами РоссийскойФедерации на долгосрочной основе закреплены доходные источники, необходимые длявыполнении этих обязательств.
Впервые законодательно определена методикаделегирования субъектам Российской Федерации ряда федеральных полномочий спредоставлением субвенций из федерального бюджета.
В то же время не были своевременно принятынеобходимые решения Правительства Российской Федерации о выделении субъектамРоссийской Федерации субвенций на исполнение делегированных федеральныхполномочий.
Радикально сокращен объем нефинансируемыхфедеральных мандатов, ранее содержавшихся в законодательстве.
Бюджеты всех уровней бюджетной системыРоссийской Федерации на 2005 год сформированы с применением новой бюджетнойклассификации, обеспечивающей большую свободу маневра для органовгосударственной власти и органов местного самоуправления в процессе исполнениябюджетов.
Проводилась работа по внедрению элементовсреднесрочного финансового планирования. В ряде федеральных органовисполнительной власти начата экспериментальная апробация механизмовпрограммно-целевого бюджетирования, ориентированного на достижение конкретныхрезультатов.
Снижалась налоговая нагрузка на экономику.В числе наиболее значимых решений – снижение с 35,6 процента до 26 процентовбазовой ставки единого социального налога.
Внесены изменения в Налоговый кодексРоссийской Федерации, направленные на активизацию жилищного строительства иформирование рынка доступного жилья.
Налоговый кодекс Российской Федерациидополнен главами о водном и земельном налогах, государственной пошлине.
С 1 января 2005 г. осуществленаплановая индексация заработной платы работников федеральных организацийбюджетной сферы. Приняты решения о совершенствовании оплаты труда федеральныхгосударственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудниковправоохранительных органов.
Проведена реформа системы социальнойподдержки отдельных категорий граждан, значительная часть натуральных льготпереведена в денежную форму. Объемы бюджетного финансирования системысоциальной поддержки населения резко увеличены.
Однако последствия принимаемых решений помонетизации льгот и механизмы их реализации оказались не до концапроработанными. Первоначальная оценка бюджетных затрат на проведение реформысистемы социальной поддержки населения была неоправданно занижена. Из-за этогопришлось многое менять на ходу, спешно искать выходы из создавшегося положения.Возникла потребность в существенной корректировке расходной части федеральногобюджета на 2005 год. Увеличился реальный размер пенсий. Наиболее существеннуюприбавку к пенсиям получили граждане старше 80 лет и инвалиды, имеющиеограничение способности к трудовой деятельности III степени.
Для ветеранов Великой Отечественной войныи жертв нацизма предусмотрены дополнительные денежные выплаты и иные мерысоциальной поддержки в связи с 60-летием Победы.
Сокращен объем государственного внешнегодолга. Досрочно погашена задолженность Российской Федерации перед Международнымвалютным фондом.
Для повышения эффективности бюджетнойполитики необходимо решение ряда проблем.
Действующее налоговое законодательствопока не в полной мере обеспечивает благоприятные условия для эффективногоразвития отечественного бизнеса, реализации долгосрочных инвестиционныхпроектов.
В налоговой системе все еще сохраняютсяэлементы, искажающие экономически обоснованную предпринимательскую мотивацию ипрепятствующие выводу хозяйственной деятельности из тени.
Налоговый учет и отчетность остаетсянеоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднегобизнеса.
Процедуры рассмотрения проектафедерального бюджета излишне затянуты и громоздки.
Законодательство о государственныхзакупках не отвечает современным требованиям. Из-за несовершенства применяемыхмеханизмов государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки приосуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций.
Не завершено упорядочение сети федеральныхгосударственных унитарных предприятий и учреждений. Недопустимо медленнопринимаются решения о дальнейшей судьбе федеральных учреждений, функции которыхпризнаны избыточными.
Сохраняется проблема невыполненияпрогнозных планов приватизации. Неоправданно затягиваются сроки принятиярешений по значимым приватизационным сделкам. Не решена проблема реализациимелких пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.
Осуществление функции государственновласти по-прежнему остается чрезмерно сконцентрированным на федеральном уровне.Требуется дальнейшее расширение перечня федеральных полномочий, исполнениекоторых полностью делегируется органами государственной власти субъектов РФ спредоставление субвенций из федерального бюджета. Эта работа должна бытьсинхронизирована с реализацией мер по совершенствованию схемы размещения исокращения штатной численности территориальных органов федеральных органовисполнительной власти.
Далеко не полностью урегулирована проблемаисполнения судебных решении по искам к органам государственно власти и органовместного самоуправления. Это нарушает права и законные интересы граждан,является недопустимым примером неуважения к судебно власти.
Основные задачи бюджетной политики на 2005год
Обеспечение макроэкономическойустойчивости остается важнейшей задачей бюджетной политики. В 2006–2008 годахнеобходимо обеспечить последовательное снижение уровня инфляции.
Недопустимо превышение прогнозных темповинфляции, учтенных при формировании федерального бюджета. Это требует какповышение качества государственных прогнозов социально-экономического развития,так и взвешенных решений по формированию расходной части бюджета. Темпы ростанепроцентных расходов не должны превышать темпы роста экономики. Необходимкомплексный учет бюджетных последствий проводимых структурных преобразований вэкономике и социальной сфере. В противном случае бюджет становится фактоммакроэкономической нестабильности.
В целях обеспечения сбалансированности иустойчивости бюджетной системы РФ, безусловного выполнения федеральныхрасходных обязательств, повышение эффективности бюджетных расходовПравительству Российской Федерации надлежит предпринять действия по следующимнаправлениям.
Первое. Разработка и утверждениеперспективного финансового плана на 2006–2008 годы.
В нем должны быть раздельно отраженыдействующие и вновь принимаемые расходные обязательства Российской Федерации.
Второе. Новые расходныеобязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспеченияприоритетов государственной социально-экономической политики и при условиипроведения оценки их ожидаемой эффективности.
Третье. Активизация работы посовершенствованию механизмов применения программно-целевых методов припланировании и осуществлении бюджетных расходов.
Четвертое. Практический переход краспределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходовисходя из поставленных перед ними целей.
Особое внимание необходимо уделитьформированию системы реальных и объективных индикаторов достиженияадминистраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения определенных задач.
Пятое. Принятие новогофедерального закона о государственных закупках, действие которого будетраспространяться на все уровни публичной власти.
Шестое. Уточнение параметровформирования Стабилизационного фонда Российской Федерации не должно затрагиватьосновные принципы, определенные при его создании. Средства, накопленные сверхустановленного минимума, и в 2006 году могут быть использованы только назамещение источников погашения внешнего долга.
Седьмое. Совершенствованиенормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органамгосударственной власти и органам местного самоуправления.
Восьмое. Формирование механизмовпривлечения частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурныхпроектов национального масштаба.
Девятое. Модернизация процедурсоставления и рассмотрения проекта федерального бюджета. Целесообразно перейтик рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете вГосударственной Думе в трех чтениях. Эти положения следует включать в Бюджетныйкодекс Российской Федерации и применять уже при формировании проектафедерального бюджета на 2007 год.
4.2 Основные направления налоговойполитики
В 2005–2006 годах особое вниманиепредстоит уделить завершению налоговой реформы.
Считаю, что проблема снижения базовой ставкиналога на добавленную стоимость и ее унификацию по-прежнему остаетсяактуальной.
Требует совершенствованияадминистрирование налога на добавленную стоимость.
Необходимо, прежде всего, устранитьимеющиеся барьеры и нормы, нарушающие нейтральность действия налога надобавленную стоимость и приводящие к необоснованному изъятию средств из оборотапредприятий. В частности, следует уже в весеннюю парламентскую сессию 2005 годапринять решение, о переходе начиная с 2006 года к общему порядку принятия квычету налога на добавленную стоимость при осуществлении капитальногостроительства. Действующий порядок, при котором уплаченный налог на добавленнуюстоимость принимается к вычету только после ввода объекта капитальногостроительства эксплуатацию, приводит к удорожанию инвестиционных проектов, азачастую
Следует поддержать меры посовершенствованию налогообложения прибыли организаций:
полностью включить в состав затрат расходына научные исследования опытно-конструкторские разработки, предоставить правовключать в состав затрат капитальные вложения в размере 10 процентов отстоимости приобретаемых основных средств, а также разрешить перенос убытковпрошлых лет на будущие периоды.
Механизмы начисления амортизации должнысовершенствоваться и в дальнейшем.
Предлагаю также рассмотреть вопрос осовершенствовании налогообложения дивидендов, получаемых российскимиюридическими лицами от инвестиций в дочерние общества, что должно стимулироватьразмещение холдингов компаний в Российской Федерации.
Считаю необходимым принять меры налоговогостимулирования развития отношении компаний, осуществляющихтехнико-внедренческую деятельное и особых экономических зонах, предусмотревснижение базовой ставки единого социального налога.
Целесообразно поддержать предложениеПравительства Российской Федерации о повышении для организаций малого бизнесаверхнего предела дохода, при котором возможен переход на упрощенную системуналогообложения.
Необходимо обеспечить введение в Налоговыйкодекс Российской Федерации главы о местном налоге на недвижимость.
Местный налог на недвижимость являетсяважной частью законодательных мер, направленных на стимулированиецивилизованного рынка недвижимости.
Полагаю необходимой отмену налога наимущество, переходящее в порядке наследования, что будет способствоватьцивилизованному переходу имущества из поколения в поколение.
Следует продолжить работу по поискуоптимальной модели дифференциации ставок налога на добычу полезных ископаемых взависимости от горно-геологических и экономико-географических характеристикместорождений.
Необходимо, чтобы механизм предоставленияотсрочек и рассрочек налоговых платежей, установленный Налоговым кодексомРоссийской Федерации, наконец заработал на практике. В частности,налогоплательщики должны иметь возможность оформить отсрочку или рассрочкусроком до одного года непосредственно в налоговом органе. Решения опредоставлении налогоплательщикам отсрочки или рассрочки сроком от одного годадо трех лет должны приниматься Правительством Российской Федерации.
Дополнительным основанием для ихпредоставления, должно стать возникновение задолженности по уплате налогов,пени и штрафных санкций, выявленной по результатам контрольной работы налоговыхорганов.
Все основания предоставления отсрочек и рассрочек,налоговых платежей должны быть установлены законодательно.
Необходимо также исключить бюджетныеограничения по их предоставлению, устанавливаемые федеральным законом офедеральном бюджете.
Кроме того, необходимо реализовать ряд мерв области налогового администрирования, позволяющих обеспечить четкуюрегламентацию полномочий и действий налоговых органов при осуществлении имиконтрольных мероприятий, включая определение порядка проведения всех видовналоговых проверок досудебного урегулирования налоговых споров, истребованиядокументов, установление жестких максимальных сроков проведения проверок, атакже ограничений по количеству проверок налогоплательщика в течение одногогода. Указанные меры должны быть реализованы уже в2005 году. Дальнейшеезатягивание работы по внедрению стандартов деятельности налоговых инспекцийнедопустимо.
После принятия новых редакций Лесного иВодного кодексов Российской Федерации необходимо ввести, в действие системуплатежей за пользование этими природными ресурсами, Размер платежей должен бытьадекватен их реальной стоимости.
Необходимо серьезно переработать системуплатежей за негативное воздействие на окружающую среду. Новая система платежейдолжна исключить возможность принятия индивидуальных решений по размерамплатежей для каждого плательщика и стимулировать переход на современныеэнергоэффективные технологии производства.
Правительству Российской Федерациинадлежит продолжить работу по снижению либо отмене ввозных таможенных пошлин натехнологическое оборудование, которое не производится и в ближайшей перспективене планируется к производству в Российской Федерации. Это даст дополнительныйимпульс к ускорению технологической модернизации производства.
Основные приоритеты Бюджетных расходов
Действующие расходные обязательствафедерального бюджета в 2006 году должны, безусловно, выполняться. Особоевнимание следует уделить обеспечению устойчивого функционирования пенсионнойсистемы безусловной выплаты заработной платы и выполнения иных финансовыхобязательств перед населением.
Вновь принимаемые расходные обязательствав приоритетном порядке должны способствовать решению проблемы повышенияжизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральныхгосударственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц.Следует определиться с возможностями и сроками реального повышения оплаты труда в среднесрочнойперспективе. Необходимо начать переход к внедрению отраслевых систем оплатытруда работников организаций бюджетной сферы, позволит обеспечить соответствиемежду качеством труда и уровнем заработной платы в бюджетном секторе.
Необходимо модернизировать механизмыпроведения активной политики занятости и реализации других мер, способствующихповышению качества человеческого капитала.
Особое внимание следует уделить повышениюрезультативности бюджетных расходов. Прежде всего, это относится к обеспечениюдоступности и качеству услуг здравоохранения и образования, непосредственновлияющих на уровень жизни населения. Решение этой задачи потребует, в том числеизменения сложившихся механизмов финансирования. Необходимо восстановитьпрестижную общественную значимость профессии врача и учителя, создать условияпривлечения в здравоохранение и образование квалифицированных кадр техническогоперевооружения и развития этих отраслей.
Следует также оказывать поддержку в рамкахфедеральных программ проводимым на региональном уровне мероприятиям по оказаниюгосударственной социальной помощи малоимущим гражданам и многодетным семьям, попередаче детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемные семьи,по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Рассматриваю такиедействия как реальный вклад в дело борьбы с бедностью и ликвидацией иных очаговсоциального неблагополучия
В 2006 году необходимо обеспечить дальнейшееулучшение материального положения пенсионеров, увеличение размеровсоциальных и трудовых пенс в объемах, опережающих рост потребительских цен.
4.3 Совершенствованиемежбюджетных отношений
Обеспечение стабильности закрепленных зауровнями публичной власти доходных источников и расходных полномочий должностать важнейшим принципом бюджетной политики федеральных органовгосударственной власть органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Одновременно необходимо проанализироватьпрактику исполнения субъектами Российской Федерации делегированных имфедеральных полномочий предоставлением субвенций из федерального бюджета. Стоитпродолжить работу по расширению круга таких полномочий.
Нужно оказать содействие субъектам РоссийскойФедерации и органам местного самоуправления в работе по оздоровлению ихбюджетов. Следует активнее внедрять принципы лучшей практики планирования ииспользования бюджетов, не допускать образования бюджетной задолженности, чтоозначает, четкое исполнение органами власти обязательств перед хозяйствующимисубъектами населением. Именно так должен строиться бюджетный процесс – отрегиона до поселения.
Необходимо на долговременной основеопределиться с направлениями использования Федерального фонда региональногоразвития, изменить механизм его формирования и распределения с учетомприменения единых методологических принципов отбора регионов, для оказанияинвестиционной поддержки и порядка предоставления средств из фонда с учетомфинансовых возможностей субъектов РФ.
В составе Фонда софинансированиясоциальных расходов необходимо предусматривать достаточные средства длясоциальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц илиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, жертв политическихрепрессий, граждан, имеющих детей, а также для предоставления малоимущимгражданам жилищных субсидий.
С 2006 года предстоит перейти кформированию бюджетов закрытых административно-территориальных образований впорядке, установленном для формирования бюджетов муниципальных образований. Впроекте федерального бюджета следует предусмотреть средства на выплату бюджетамзакрытых административно-территориальных образований компенсации дополнительныхбюджетных расходов и (или) потерь, связанных с их статусом.
Практическое осуществление в 2006 годуреформы местного самоуправления требует от федеральных органов государственнойвласти оказания действенной методологической помощи субъектам РоссийскойФедерации и муниципалитетам.
Вновь образованные органы местногосамоуправления должны быть готовы к решению отнесенных к их компетенциивопросов местного значения. При формировании бюджетов субъектов РоссийскойФедерации на 2006 год предлагаю уделить особое внимание решению проблемысбалансированности местных бюджетов.
Президент Российской Федерации В. ПУТИН
Москва, Кремль 26 май 2005 года.
Заключение
Для целенаправленного и успешногорегулирования государством всей системы бюджетных отношений важное значениеимеет определение базовых понятий бюджетного права. В ст. 6 Бюджетногокодекса РФ приведены понятия и термины, нормативное закрепление которых играетпринципиальную роль л организации бюджетной деятельности государства. Однако невсе они в достаточной мере обоснованны, что приводит к проблемам в практическойреализации бюджетных отношений.
К числу таких понятий относится бюджетнаяобеспеченность, которая положена в основу механизма бюджетного регулирования,применяемого как в России, так и за рубежом. Однако экономическое содержаниеэтого понятия не до конца понято, раскрыто и поддается формализованномувыражению, несмотря на упоминания о нем в ряде законодательных актов, принятыхв РФ ил протяжении последнего десятилетия.
Впервые понятие бюджетной обеспеченностипоявилось в Законе РСФСР от 06.07.1991 №1550–1 «О местном самоуправлении вРСФСР». При этом оно не было определено, закон лишь предписывал рассчитыватьсреднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя дляустановления нормативов отчислений в местные бюджеты.
Бюджетная политика, ориентированная пастандартизацию государственных гарантий, получила законодательное отражение вбюджетном кодексе Российской Федерации, который определил понятие «минимальнаябюджетная обеспеченность» как минимально допустимую стоимость государственныхили муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органамигосударственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душунаселения за счет средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс РФоперировал и такими понятиями, как «норматив минимальной бюджетной обеспеченности».
Я думаю, что материальное благополучиеРоссийской Федерации во многом зависит от того, какое направление бюджетнойполитике будет задано нашим правительством, и поэтому считаю, что принятые меры(изменения) в бюджетном кодексе непременно положительно скажутся наэкономическом развитии нашей страны.
Список используемойлитературы
1. Бюджетнаяорганизация. Экономика и учет. – 2004. – №9. – С. 3 – 10.
2. И. Гарнов«Экономика и жизнь» 2005. – №2 (янв.) – ЭЖ Досье, С 8–20.
3. А.М. Балтина,Л.Б. Мохнаткина «Финансы и кредит». – 2005. – №2 (янв.). – С. 51–58.
4. Бюджет.Орг. «Экономика и учет». – 2005. – №9. – С. 31–38.
5. А. Вифлеемский.«Бюджетная организация, бух. Учет и налогообложение. – 2006 – №10 (окт.). – С. 16–27.
6. М.Л. Седова«Бух. Учет в некоммерческой организации» 2006. – №24 (дек.). С. 29 – 34.
7. И.М. АлександровБюджетная система РФ: Учебник. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков иК», 2006. – 486 с.
8. А.М. Годин,Н.С. Максимова, И.В. Подпорина. Бюджетная система РФ: Учебник. – 3-еизд., испр. и доп. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006. – 568 с.