Перспектива развития межбюджетных отношений на 2005-2010 гг.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кафедра «Финансы и кредит»
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине«Финансы»
 натему:"Перспектива развитиямежбюджетных отношений на 2005 -2010 года"
Ростов-на-Дону 2004

Содержание
СОДЕРЖАНИЕ                                                                                                            
ВВЕДЕНИЕ                                                                                                                  
1 Теоретические основы межбюджетных
отношений
2 Современное состояние межбюджетных
 отношений в России  
   2.1Взаимоотношения  региональных бюджетов с федеральным центромсегодня
2.2Регулирование межбюджетных отношений в регионах
3 Перспектива развития межбюджетных отношений на 2005 -2010 года  3.1Взаимоотношения  региональныхбюджетов с федеральным
 центром в будущем 
      3.2Варианты регулирования межбюджетных отношений в
субъектах Российской Федерации
Заключение
список используемой литературы
 

Введение
Осуществление политических иэкономических преобра­зований в России потребовало формирования качественноновой бюджетной системы, адекватной федеративному уст­ройству государства,разработки принципиально иной моде­ли межбюджетных отношений. Для этого былотпущен ис­ключительно короткий исторический промежуток времени. Во многомстихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственныморганам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовы­ватьсвои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов междуфедеральным центром и субъ­ектами Федерации, между региональными и территориаль­нымиорганами власти. Положение усугублялось нарастани­ем кризисных явлений во всехсферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всегопореформенного периода вносить изменения в порядок орга­низации и механизмреализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и недавали же­лаемого результата.
Разработанная и одобреннаяпостановлением Правительст­ва РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования меж­бюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах»,определившая основные направления бюджетной политики, внесла определенныепозитивные сдвиги в бюд­жетный процесс, но всех проблем не решила. Процессрефор­мирования межбюджетных отношений остается незавершен­ным, остротапроблемы не снижается, а напротив, возрастает. Не случайно одной из основныхзадач департамента межбюд­жетных отношений, образованного в качествеструктурного подразделения Министерства финансов Российской Федера­ции вфеврале 2003 г., является подготовка предложений по совершенствованию бюджетнойсистемы Российской Федера­ции,развитию принципов бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений ссубъектами Российской Федерации и целях наиболее полного учета интересов и воз­можностейфедерального бюджета и бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации.

1.  Теоретические основы межбюджетных
 отношений.
Во всех государствах в результате дея­тельностихозяйствующих субъектов создаются ВВП и национальный доход. Произведенный всфере материального производства наци­ональный доход проходит последовательностации распределения и перераспределения. Важнейшую роль в перераспределении идальнейшем использовании национального дохода играет бюджет. В процессеперераспределения национального дохода страны часть его в денежной формепоступает в бюджет и образует централизо­ванный фонд финансовых ресурсов.
Бюджет представляет собой форму образования и расходованияфонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач ифункций государства.
Бюджетное устройство — это совокупность принципов построения государственногобюджета и бюджетной системы страны, их структу­ры, взаимосвязи бюджетов,входящих в бюджетную систему, и право­вых основ их функционирования.
Основы бюджетного устройстваопределяются формой государственного устройства страны, действующими в нейосновными зако­нодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроиз­водствеи социальных процессах.
Часть бюджетного устройства составляет бюджетная система.
Бюджетная система — это совокупность бюджетовгосударства, ад­министративно-территориальных образований, самостоятельных вбюджетном отношении государственных учреждений и фондов, ос­нованная наэкономических отношениях, государственном устрой­стве и правовых нормах.Бюджетная система — это главное звено финансовой системы государства.[1]
Уровни бюджетной системы РФ. Построение бюджетной системыРоссийской Федерации основано на Конституции РФ и конститу­циях республик всоставе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетнымкодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трехуровней:
• федерального бюджета и бюджетовгосударственных внебюд­жетных фондов;
• бюджетов субъектов РоссийскойФедерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственныхвнебюд­жетных фондов;
• местных бюджетов.
Внастоящее время бюджетная система Российской Федерации включает: федеральныйбюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых иобластных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областнойбюджет авто­номной области, десять окружных бюджетов автономных округов и около29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселко­вые и сельскиебюджеты).
Входя в бюджетную систему страны, всебюджеты взаимосвяза­ны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения — это отношения между органами госу­дарственной властиРоссийской Федерации, органами государствен­ной власти субъектов РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием иисполнением соот­ветствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на принципах:
• распределения и закреплениярасходов бюджетов по опреде­ленным уровням бюджетной системы РоссийскойФедерации;
• разграничения (закрепления) напостоянной основе и распре­деления по временным нормативам регулирующих доходовпо уров­ням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектовРоссийской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальнойбюджетной обеспеченно­сти субъектов Российской Федерации, муниципальныхобразований;
• равенства всех бюджетов РоссийскойФедерации во взаимоот­ношениях с федеральным бюджетом, равенства местныхбюджетов.во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.[2]
В соответствии с этими принципамиотдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федеральногобюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъек­товРоссийской Федерации в местные бюджеты.
В основу процесса распределениярасходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенствабюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральнымбюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполага­етиспользование единой методики расчета нормативов финансовых за­трат напредоставление государственных и муниципальных услуг, нор­мативов расчетафинансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплатыфедеральных и региональных налогов.
Современные межбюджетныевзаимоотношения начали складываться в Рос­сийской Федерации с 1991 г. с образованием независимого российского госу­дарства. К этому времени бюджетная система РСФСРпредставляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза.Она состояла из со­юзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик,бюджета го­сударственного социального страхования. Государственные бюджетысоюзных республик в свою очередь состояли из республиканского бюджета союзнойрес­публики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в со­ставсоюзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялисьтри группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения,районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в составбюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структуройгосударственных бюджетов союзных республик), бюд­жеты автономных областей(округов), бюджеты городов областного (краево­го) подчинения, районов. Бюджетырайонов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районныебюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельскиебюджеты.
Подписание Федеративного договораположило начало новому российско­му федерализму. Статус субъекта Федерациинаряду с республиками обрели края, области и другиеадминистративно-территориальные образования. Но все они тогда еще не получилиодинакового правового статуса. Распределение субъектов по статусу по нисходящейлинии выглядело следующим образом: республики, края, области, городафедерального значения, автономные обра­зования.[3]
Современную систему бюджетныхвзаимоотношений в Федерации пре­допределила принятая в 1993 г. Конституция РФ, Все крупные националь­но- и административно-территориальные образованияполучили статус субъектов Российской Федерации, Введение в юридический обороттерми­на «субъект Федерации» имело отнюдь не формальное значение, аозначало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Феде­рации,статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отно­шений с ними вдоговорную плоскость и признание их суверенитета в обла­стях, не переданных введение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочийРоссийской Федерации и ее субъектов были оп­ределены и зафиксированы три уровнякомпетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации ивопросы их совместного веде­ния. Местное самоуправление отделено отгосударства, и определена сфера его компетенции.
Конституция закрепила составсубъектов Российской Федерации. В нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10автономных округов, 6 краев, 1 ав­тономная область, 49 областей и 2 городафедерального значения — Моск­ва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерациипризнаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органамигосударствен­ной власти.
В то же время Конституция сохранилаэлементы неопределенности стату­са (правомочий) субъектов Федерации. Вчастности, в надстроечных воп­росах (язык, гражданство, право на принятие неустава, а Конституции) рес­публики получили больший статус, чем нереспублики. Внекотором смысле особое положение среди субъектов Федерации заняли автономнаяобласть и автономные округа, входящие в состав иных субъектов Федерации. Небыли полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между фе­деральным ирегиональным уровнями, нечетко определены предметы веде­ния (ст. 71 и 72). Крометого, Конституция предоставила федеральному пра­вительству право заключать срегионами двусторонние соглашения. Все эти моменты создают основу возникновенияпроблемы асимметричных бюджетных взаимоотношений в Федерации.[4]

2.   Современное состояние межбюджетных
 отношений в России
 
2.1  Взаимоотношения  региональных бюджетов с федеральнымцентром сегодня
Достижение устойчивого экономическогороста в России, стабильного социально-экономического раз­вития регионовневозможно без создания оптимальной системы бюджетных отношений. В современныхусло­виях важно обеспечить направленность реформирова­ния процесса исполнениярегиональных и местных бюджетов на создание эффективных средств управле­ниярегиональными и муниципальными финансовыми ресурсами.
Современное состояние межбюджетныхотношений в Российской Федерации в значительной степени зависит от того, какони складываются между федеральным цен­тром и регионами.
Прошло 10 лет с тех пор, как в 1994 г. перешли на формализованный метод определения финансовой по­мощи субъектам Федерации, целькоторого — исклю­чить субъективное влияние, как выше, так и нижестоя­щихорганов власти на результаты расчетов.
За последние три года произошло существенноепро­движение вперед в реформировании межбюджетных отношений. Вместе с тем, вПослании Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Собранию в мае 2003 г. вчисле причин, препятствующих России всерьез про­тивостоять стоящим перед нейугрозам, названа и та, что «иждивенческие настроения не отступают, а рас­тут».Это — результат и действующего механизма меж­бюджетных отношений.[5]
Рассмотрим анализ доходов и расходовконсолидиро­ванных бюджетов Российской Федерации в расчете на одного жителя за2000 г. (табл. 1 и 2) и 2003 г. (табл.3 и 4).
Таблица 2.1
Группировка субъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов
в расчете на одного жителя в 2000 г. (в руб.)
№
п/п Показатели Количество субъектов РФ в данной группе Средний доход по группе Максимальное значение в группе Минимальное значение в группе 1 свыше 20000 8 30687,6 67128.7 22941,0 2 от 15000 до 20000 3 15459.4 156373 15113,3 3 от 10000 до 15000 5 10520 13480,8 10148,1 4 от 5000 до 10000 20 6413,1 9368.6 5092.9 5 менее 5000 52 3550,3 4994.6 2395,6 Итого 88 7207,6 67128.7 2395.6
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 7
В 2000 г. 8 территорий России имелидоходы в расче­те на одного жителя свыше 20000 руб. Максимальное значениедоходов в расчете на одного жителя у Таймыр­ского (Долгано-Ненецкого) АО — 67128,7 руб., мини­мальное — 2395,6 руб. — у Пензенской области. Разница междумаксимальным и минимальным показателями по доходам — 28 раз.
Таблица2.2
  Группировка субъектов РФ по расходам консолидированных бюджетов врасчете
 на одного жителя в 2000 г. (в руб.)№ п/п Показатели Количество субъектов РФ в данной группе Средний расход по группе Максимальное значение в группе Минимальное значение в группе 1 свыше 20000 9 27417,1 62745,2 20034.1 2 от 15000 до 20000 2 15054,6 15380,5 15014.0 3 от 10000 до 15000 3 10310,3 1.1012,2 10119,5 4 от 5000 до 10000 21 6504.3 9850,9 5041/1 5 менее 5000 53 3592,1 4970,1 2384,5 Итого 88 6970,1 62745,2 2384,5
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 8
9 регионов имели расходы на одногожители свыше 20000 руб. Максимальное значение расходов на одного жителя уХанты-Мансийского АО — 62745,2 руб. У 53 регионов России расходы в расчете наодного жителя составляют менее 5000 руб. Минимальный показатель у Пензенскойобласти — 2384,5 руб. Разница между мак­симальным и минимальным показателями порасходам в расчете на одного жителя — более 26 раз.
Таблица2.3
Группировка субъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов в расчете
на одного жителя в2003 г (в руб.)п/п Показатели Количество субъектов РФ в данной групп Средний доход по групп
Максимальное значение в группе Максимальное значение в групп Минимальное значение в групп 1 свыше 20000 15 37800.6 161566,1 20107,3 2 от 15000 до 20000 7 16137,5 17548,5 15054,3 3 от 10000 до 15000 24 11750,5 14877,5 10001,7 4 от 5000 до 10000 42 8142,7 9795,6 6089,8 Итого 88 13356,5 161566,1 6089,8
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 8
Таблица 2.4
Группировка субъектов РФ по расходам консолидированных бюджетов в расчете
 на одного жителя в 2003 г. (в руб.)
№
п/п Показатели Количество субъектов РФ в данной группе Средний расход по группе Максимальное значение в группе Минимальное значение в группе 1 свыше 20000 14 40916,7 175272.0 20779.6 2 от 15000 до 20000 9 16844,3 19247,7 15244,1 3 от 10000 до 15000 25 11754,4 14810,2 10050,! 4 от 5000 до 10000 41 8138,5 9870,9 6360,4 Итого 89 13707,9 175272,0 6360,4
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 9
В 2003 г. уже 15 территорий имелидоходы в расчете на одного жителя свыше 20000 руб. Максимальное зна­чениедоходов в расчете на одного жителя у Чукотского АО — 161566,1 руб., минимальное- у Кабардино-Бал­карской Республики — 6089,8 руб. Разница между мак­симальными минимальным показателями — 26,5 раз.
14 регионов России имели расходы врасчете на од­ного жителя свыше 20000 руб. Максимальное значение расходов врасчете на одного жителя у Эвенкийского АО — 175272 руб. От 5000 до 10000 руб.расходов и расчете на одного жителя в 2003 г. имеет 41 территория. Мини­мальноезначение у Кабардино-Балкарской Республики-6360,4 руб. Разница междумаксимальным и минимальным показателями по расходам в расчёте на одного жители в2003 г — более 27 р.,  или практически не изменилась за четыре года.[6]
Исходя из анализа данных таблиц можносделать вывод, что механизм (финансового  выравнивания уровня развития регионовРоссии необходимо совершенствовать. И первое, о чем сразу необходимо сказать — этораспределение между регионами России средств Федерального фонда финансовойподдержки субъектов Российской Федерации.
Таблица 2.5
Группировка субъектов РФ по объему средств из Фондафинансовой поддержки субъектов РФ в расчете на одного жителя в 2004 г, (в руб.)№ г/п
Количество субъек-
тов РФ в данной
группе
Средний
объем
по группе
Максимальное
значение в
 группе
Минимальное
значение в
группе 1 свыше 10000 9 14798,6 42187,1 10832,2 2 от 5000 до 10000 6 7070.5 9586,2 5271,8 3 от 2000до5000 22 3188 4971,9 2220.1 4 от 1000 до 2000 18 1279,9 1893,7 1038,4 5 от 500 до 1000 8 776,2 956,8 613,5 6 от 200 до 500 7 340,3 469,7 205,0 7 менее200 1 7.7 7,7 7.7 8
не получают дотацию на
выравнивание уровня
бюджетной обеспеченности 18 Итого 89 1227,1 42187,1 7,7
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с.10
Анализ распределения средств фондафинансовой поддержки в 2004 г. в расчете на одного жителя (табл. 6) показывает,что 9 территориям России размер трансферта определяется более 10000 руб. начеловека, мак­симальный показатель уЧукотского АО — 42187,1 руб. на человека, минимальный показательу Свердловской области — 7,7 руб. на человека. Не получают трансфер­та 18территорий.
Распределить общий пирог не просто,но еще труд­нее добиться, чтобы он был достаточного объема. Дос­тигнуть этогонельзя без «необходимого экономичес­кого прорыва», о котором сказал ПрезидентРФ 18 мар­та 2004 г. на совместном заседании коллегий Министер­ства финансов РФи Министерства экономического раз­вития и торговли РФ.
Межбюджетные отношения должны статьсерьез­ным фактором экономического роста. Но без особой заинтересованности втаком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и мест­ныхвластей на подведомственных им территориях эту задачу не решить.
Между тем, из двух основных функциймежбюджетных отношений в последние годы все в большей степени преоб­ладаетвыравнивающая функция. Это вызывает рост ижди­венческих настроений на местахкак результат все нараста­ющего усиления централизации и перераспределениясредств в регионы через федеральный бюджет в форме безвозмездных перечислений.Уровень их в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации увеличилсяболее чем в два раза: с 9,5% в2000г.  до19,5% в2003г.
При первичном распределении доходов ирасходов по вертикали бюджетной системы, то есть до перерасп­ределения их изодного уровня бюджетной системы в другой (без учета единого социальногоналога), доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы увеличилась с54,0% в 2000 г. до 58,8% в 2003 г. В то же время доля расходов сократилась с47,1 до 44,9%. При этом превышение доли доходов над долей расходов воз­рослосоответственно с 6,9 до 13,9 процентных пункта.[7]
Прямо противоположные результаты вконсолиди­рованных бюджетах субъектов Федерации.
Резкое усиление централизации доходовнаблюда­лось и в субъектах Федерации. Если не считать Москву (где не быломуниципальных образований). Республи­ку Саха (Якутия) (где имелось только однотакое обра­зование) и Санкт-Петербург с внутригородскими му­ниципальнымиобразованиями, наиболее высокий уро­вень централизации средств в 2002 г. был в Эвенкийском АО — 87,8%, Тюменской области — 84,4%, Ненецком АО — 80,7%. Ниже этогоуровня, но свыше 70% он сло­жился в 5 регионах: Чукотском, Ханты-Мансийском,Корякском и Агинском Бурятском АО и в Тамбовской области. Свыше 50 до 66% онбыл у 40 регионов.
Это естественно сказалось на местныхбюджетах, доля доходов которых в бюджетной системе России со­кратилась с 16,5%в 2000 г. до 13,5% — в 2003 г., а доля расходов не снизилась и даже нескольковозросла: с 24,4 до 24,8%. Соответственно в бюджетной системе превы­шение долирасходов над долей доходов местных бюд­жетов увеличилось с 7,9 до 11,3 пунктов.
При этом наибольшие диспропорции впервичном распределении доходов и расходов внутри субъектов Федерации были вХанты-Мансийском АО, где в регио­нальном бюджете доля доходов превышала долюрасхо­дов на 39,3 пункта и соответственно противоположный результат был вместных бюджетах.
Такие отклонения составили 29,5пункта в Тамбовс­кой области, 29,4 в Кемеровской области, 26,8 в Тюмен­скойобласти, 25,0 в Камчатской области, 23,9 в Крас­ноярском крае, 23,3 вРеспублике Бурятия и 22,0 пункта в Челябинской области.
В указанных регионах нормативныеотчисления от федеральных регулирующих налогов преимуществен­но оставались врегиональном бюджете, а из него в ос­новном путем безвозмездных перечисленийрегулиро­валась бюджетная обеспеченность местных бюджетов, увеличивая ихдотационность.
С 1998 по 2000 гг. вконсолидированных бюджетах субъектов Федерации наблюдалась устойчивая тенден­цияроста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично напостоянной (без ограниче­ния сроком) основе: с 13,3 до 44,6%. Однако потом про­цесспошел в противоположном направлении: 2001 г. — 41,5%, 2002 г.-39,2, аза 2003 г.-35,3%.
В результате изменений в федеральномналоговом и бюджетном законодательстве, доля налоговых доходов в регионахснизилась с 75,3% в 1998 г. до 68,8% в 2003 г. В частности, полная централизация НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете; введение новогопорядка расчета налоговой базы по налогу на прибыль, позволяющего предприятиямсущественно уменьшать облагаемую прибыль; резкое снижение про­центной долиотчислений в бюджеты субъектов Феде­рации от налога на добычу полезныхископаемых в виде углеводородного сырья; отмена налога с продаж, а так­же рядаместных налогов и некоторые другие.
В доходах местных бюджетов снизиласьотноситель­ная величина доходов, мобилизуемых на подведомствен­ной территории,т.е. без учета безвозмездных перечис­лений из бюджетов другого уровня, с 72 0%в 2000 г до 60,0% в 2003 г.
Доля местных налогов, составлявшая в2000 г. 12,6% доходов указанных бюджетов, в 2002 г. упала до 1,1, а в 2003 г.- до 0,7%.[8]
Сокращение уровня доходов,закрепленных на постоянной основе, в доходах консолидированных бюджетовсубъектов Федерации и доли налоговой составляющей — тенденции, противоречащиезадаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятель­ностибюджетов.
Зависимость местных бюджетов отрегиональных бюджетов возрастала: безвозмездные перечисления им  из этогобюджета в среднем в их доходах составляли: 28,2% в 2000 г., 34,0% в 2001 г., 40,6% в 2002 г. и 40 8% в 2003г.
Если в 2001 г. число регионов, где финансовая по­мощь и компенсации местным бюджетам превышали 30% ихдоходов, составляло 60, то в 2003 г. — 72, а при уровне свыше 40% — количествотаких регионов возросло с 43 до 50.
За эти же годы число регионов, гдезависимость местных бюджетов от регионального была выше 50%, увеличилось с 23до 33, а выше 60% — с 15 до 19, выше 70% — с 8 до 12 регионов. В условияхбюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений в принципеможет быть приемлемо, но если оно осуществляется не как  стратегическоенаправление развития экономических основ федеративных отношений, а каквременный маневр. Например, в особо кризисной ситуации.[9]
Поэтому необходимо иметь критерии дляопределе­ния обоснованного уровня централизации и децентрализации средств вбюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:
 - пределом централизации доходов ввышестоящих  уровнях бюджетной системы должна быть граница, за  которойвыравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующейфунк­ции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;
— пределом децентрализации при распределении дохо­дов по уровнямбюджетной системы является такая грань, за которой инициатива исамостоятельность в наращива­нии налогового потенциала на местах подменяетсяуси­лением сепаратизма, ведет к нарушению единого эконо­мического пространстваи не отвечает сочетанию обще­государственных, региональных и местных интересов.
О недостатках действующего механизмамежбюд­жетных отношений свидетельствует, в частности, воз­росшая рольнеформализованного метода регулирова­ния консолидированных бюджетов субъектовФедера­ции и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вы­шестоящих звеньевбюджетной системы.
Они использовались не только дляпокрытия еже­годно повторяющихся кассовых разрывов в связи несов­падением втечение года по объективным причинам сро­ков финансирования расходов ипоступления средств в бюджет, но и для покрытия годового дефицита. Это про­тиворечитБюджетному кодексу РФ, предусматривающе­му обязательный их возврат до концатекущего года.
Такой порядок не соблюдался, а невозвращенные до конца года бюджетные ссуды в нарушение Кодекса пролонгировалисьфедеральным центром на следую­щий год. Это служило сигналом поступать таким жеоб­разом и внутри регионов. Значит, действующий меха­низм межбюджетныхотношений, включая разграниче­ние по вертикали бюджетной системы расходных обя­зательстви соответствующих им доходных источников, давал серьезный сбой.
Во многих случаях в нарушениеБюджетного кодек­са РФ бюджетные ссуды уже при формировании мест­ных бюджетовна очередной финансовый год предус­матривались в качестве источника покрытиядефицита не в течение года, а в целом за год. То есть, заранее счи­талось, чтоони не будут возвращены до конца года.
Это приводило к нарушению и другого положения Бюджетного кодекса — о том,что текущие расходы не могут превышать утвержденный на очередной год объемдоходов бюджета.
2.2   Регулирование межбюджетных отношений в регионах
В современных условиях важнейшейцелью является приближение местного самоуправления к населению и обеспечениеэффективности деятельности муниципаль­ных образований в решении вопросовместного значе­ния и осуществления отдельных государственных пол­номочий. Этотребует изменения территориальных ос­нов местного самоуправления исовершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъек­тамиРоссийской Федерации и органами местного са­моуправления.
Эта концепция заложена в федеральномзаконе «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в РоссийскойФедерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.), который обеспечивает тесную взаимосвязьмежду тер­риториальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой.
Наряду с этим в ноябре 2003 г. в Государственной Думе Российской Федерации приняты в первом чтении проект федеральногозакона «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс РоссийскойФедера­ции и признании утратившим силу Закона Российской Федерации » Обосновах налоговой системы в Российс­кой Федерации" и проект федеральногозакона «О вне­сении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации в части регулирования межбюд­жетных отношений», внесенныеПравительством Рос­сийской Федерации.
Проект федерального закона «Овнесении измене­ний и дополнений в Бюджетный кодекс РФ а части регулированиямежбюджетных отношений» предусмат­ривает создание и введение начиная с 2006 г. новой системы межбюджетных отношений на основе уточне­ния разграничения бюджетных и налоговыхполномо­чий между органами власти разного уровня, измене­ния бюджетногоустройства и общих принципов орга­низации бюджетной системы разграниченияналоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации.
Требования к новой системемежбюджетных отно­шении состоят в следующем:
— формирование двух уровней местныхбюджетов (районного и поселенческого);
— определение перечня собственных полномочийор­ганов власти с «автономным» формированием расхо­дов их бюджетов;
— введение субвенций наделегированные государ­ственные полномочия;
— долгосрочное закрепление доходов забюджетами всех уровней;
— использование принципаобъективности при вы­равнивании бюджетной обеспеченности регионов и му­ниципалитетов;
— введение «отрицательных трансфертов»;
— установление института временнойфинансовой администрации.
Отметим, что предлагаемые новойредакцией Бюд­жетного кодекса изменения в структуре бюджетной си­стемыобусловлены тем, что в соответствии с действу­ющими нормами БК бюджетнаясистема Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФприсутствует 4 уровня. Так, в 24 субъек­тах Федерации созданы местные бюджеты 2уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные«государственные» бюджеты. Кроме того, в составе бюд­жетов районовимеются сметы доходов и расходов по­селков и сельских администраций.
В связи с тем, что число уровнейбюджетной систе­мы должно соответствовать числу уровней публичной власти,установленному федеральными законами о ре­форме федеративных отношений иместного самоуп­равления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней:бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорийгородов федераль­ного значения и бюджеты городских и сельских поселе­ний. Приэтом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.[10]
С принятием Федерального закона «Овнесении из­менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилосьформирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетныхотношений, принципы и основные эле­менты которой были определены Программойразви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года,одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. №584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональнаянормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектахФедерации.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ,реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципахорганизации местного самоуп­равления в Российской Федерации», содержит болеедетальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах РоссийскойФедерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то жевре­мя для регионов сохраняется достаточно широкая сфе­ра регулирования,включая определение порядка (ме­тодик) соответствующих расчетов, в значительнойсте­пени влияющих на качество межбюджетных отноше­ний.
Прямое федеральное регулированиехарактерно, прежде всего, для разграничения расходных обяза­тельств,непосредственно вытекающих из единых прин­ципов разграничения компетенцииорганов публичной власти разных уровней.
Органы государственной властисубъектов Федера­ции (за исключением городов Москвы и Санкт-Петер­бурга) неимеют права устанавливать вопросы местно­го значения или предопределять объемвытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, недопускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных длямуниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюдже­тов(в том числе — на предоставление натуральных льгот отдельным категориям гражданили на выплату зара­ботной платы муниципальных служащих и работниковмуниципальных учреждений). Эти нормы призваны га­рантировать самостоятельностьорганов местного са­моуправления в реализации своих полномочий и фор­мированиирасходов, а также предотвратить возникно­вение «необеспеченных мандатов».
В то же время при наделении органовместного са­моуправления отдельными государственными полно­мочиями установлениесубъектами Федерации норма­тивов, используемых для расчета субвенций местнымбюджетам, является обязательным.
При этом следует различать две формытакой пере­дачи полномочий.
По двум полномочиям (организацияучебного про­цесса в общеобразовательных школах и предоставление адресныхжилищных субсидий малообеспеченным граж­данам) федеральными законами уже введенрежим «об­щего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам местногосамоуправления (муниципальных рай­онов и городских округов). В данном случаесубъект РФ своими законами должен установить нормативы финан­сового обеспеченияэтих полномочий (включая норма­тивы заработной платы учителям, критерии иусловия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующиесубвенции местным бюджетам.
В отношении других полномочий органовгосудар­ственной власти субъектов РФ субъект Федерации впра­ве принять решениеоб их делегировании органам мес­тного самоуправления, обеспечив при этомсоблюде­ние установленных федеральным законодательством требований по расчету ипредоставлению субвенций.
В связи с этим следует особо выделитьслучай уста­новления законами субъектовРФ натуральных льгот длякатегорий граждан (прежде всего, ветеранов труда и тружеников тыла), социальнаяподдержка которых от­несена к полномочиям органов государственной влас­тисубъектов Федерации. Поскольку натуральные льго­ты (по оплате жилья икоммунальных услуг, транспор­тных услуг и т.д.) как правило, предоставляютсямуни­ципальными предприятиями и организациями, при их введении практическинеизбежным решением являет­ся делегирование их предоставления органам местногосамоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставлятьсясубвенции из региональных фондов компенсаций. В то же время при переводе нату­ральныхльгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора междувыплатой соответ­ствующих компенсаций непосредственно из региональ­ного бюджетаили их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.
В части, касающейся разграничениядоходных ис­точников, за местными бюджетами Бюджетным кодек­сом закрепленыместные налоги и минимально гаран­тированные, единые для всех муниципальныхобразо­ваний определенного типа нормативы отчислении от федеральных налогов,специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нор­мамипрямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектамиФедерации.
Субъект Федерации обязан передатьместным бюд­жетам сверх минимальных нормативов не менее 10% налога на доходыфизических лиц. При этом ему предо­ставлено право выбора между зачислением этихдохо­дов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении ихмежду этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) илидопол­нительных (на соответствующий финансовый год) нор­мативов.
В случае принятия решения о передаче10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам подополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требованияпо их расчету в рамках распределения дотаций регионально­го фонда финансовойподдержки поселений или соот­ветствующей части дотаций регионального фонда фи­нансовойподдержки муниципальных районов и городс­ких округов. Таким образом, в этомслучае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений от на­лога надоходы физических лиц по подушевому принци­пу (что может рассматриваться вкачестве аналога за­числения части этого налога в местные бюджеты по ме­стужительства граждан). Следует особо отметить, что установление субъектамиФедерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в мес­тныебюджеты от других видов налогов не допускается.
Субъект РФ оправе передать любыеналоговые дохо­ды, подлежащие зачислению и региональный бюджет, в местныебюджеты. В этом случае единственным требова­нием федерального законодательстваявляется установ­ление законом субъекта Федерации единых (для муници­пальныхобразований определенного типа) нормативов без указания срока их действия.Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых до­ходовмуниципальными районами поселениям.[11]
Наиболееширокими полномочиями субъекты РФ наделены в отношении регулированиямежбюджетных трансфертов местным бюджетам.
Федеральноезаконодательство вводит обязанность субъекта федерации по созданию двух фондов- фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевомупринципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемогопо усмотрению субъекта Федерации по принципу вы­равнивания бюджетнойобеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансо­войподдержки регионов) или по подушевому принци­пу. Кроме того, субъект Федерациидолжен определить принципы формирования и распределения дотаций рай­онныхфондов финансовой поддержки поселений.
Всеостальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из региональногобюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводятся по ус­мотрениюсубъекта Федерации.
Такимобразом, субъект Российской Федерации обя­зан с 1 января 2006 г. ввести в действие законы, устанав­ливающие:
— порядок расчета, предоставления и использования субвенций из региональногофонда компенсаций мест­ным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процессаи выплату адресных жилищных субсидий;
— порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10% налога на доходыфизических лиц;
— порядок образования и распределения дотаций ре­гионального фонда финансовойподдержки поселений;
— порядок образования и распределения дотаций ре­гионального фонда финансовойподдержки муниципаль­ных районов и городских округов;
— общий порядок образования и распределения дота­ций районных фондов финансовойподдержки поселений;
— порядок снижения нормативов отчислений в бюд­жеты муниципальных районов навыполнение межму­ниципальных функций (для субъектов Федерации, в со­ставкоторых входят муниципальные районы, предста­вительные органы которыхформируются по принципу делегирования).
Крометого, субъект Российской Федерации имеет право:
— наделять органы местного самоуправления отдель­ными полномочиями органовгосударственной власти субъектов федерации (в том числе — по выравниваниюбюджетной обеспеченности поселений, включая уста­новление дополнительныхнормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселе­ний)с предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального фондакомпенсаций;
— передавать местным бюджетам по единым нормати­вам часть поступлений отфедеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональныйбюджет:
— устанавливать порядок образования ираспределения субсидий регионального фонда муниципального развития и/или фондасофинансирования социальных расходов, а также порядок предоставления других меж­бюджетныхтрансфертов местным бюджетам:
— вводить режим «отрицательныхтрансфертов» и определять порядок его применения.
Бюджетный кодекс не содержиттребований к фор­ме законодательного регулирования данных вопросов. Однако вцелях обеспечения системности к формиро­ванию новой системы межбюджетныхотношений в субъекте Федерации рекомендуется включить данные нормы в единыйзакон «О межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации», либоотразить их в соответствующих главах закона «Об основах бюджет­ной системы (бюджетногоустройства и бюджетного процесса) в субъекте Российской Федерации».