Особенности межбюджетных отношений
Статья129. Основы межбюджетных отношений
1.Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной властиРоссийской Федерации, органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления.
2.Межбюджетные отношения основываются на принципах:
распределенияи закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системыРоссийской Федерации;
разграничения(закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативамрегулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
равенствабюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных правмуниципальных образований;
выравниванияуровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации,муниципальных образований;
равенствавсех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом,равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РоссийскойФедерации.
Такимобразом, становится очевидным, что межбюджетные отношения имеют две основныесоставляющие экономическую и политическую (именно две, а не какую-либо одну,как полагают многие). Экономическая составляющая представляет собой решениявопросов «Как и куда собирать деньги?» и «Как и куда эти деньгитратить?». Политическая составляющая связана с вопросом«функциональности» или «самостоятельности» того или иногоуровня власти. Как результат построения 3-х уровневого государственногоустройства и, как следствие, 3-х уровневой бюджетной системы возникают триуровня межбюджетных отношений: «Федеральный центр – Регион»,«Регион — Муниципальное образование», «Федеральный центр –муниципальное образование». И если последний из них является, как бы,«номинальной проблемой», существующей, но оказывающей незначительноевлияние на характер взаимоотношения различных уровней власти исоциально-экономическое развитие территории, то первые два являются предметомжарких споров.
Принципы и проблемы межбюджетныхотношений
Бюджетный федерализм – это отношения междуфедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий. В первую очередьречь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основесочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов иинтересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальныхобразований. В идеале здесь предполагаются самостоятельность бюджета каждогосубъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременносохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловыхвопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства.
Базовыми принципами бюджетного федерализмаявляются:
• единство общегосударственных ирегиональных, а также местных интересов;
• сочетание централизма и децентрализма вразграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикалибюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетамиразличных уровней на объективной основе;
• высокая степень самостоятельностибюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за егосбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциаласоответствующих территорий при наделении властных структур необходимой дляэтого налоговой инициативой;
• активное участие субъектов РФ вформировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.
Решение основных проблем бюджетногофедерализма и, в частности, межбюджетных отношений зависит прежде всего отсвоевременного перечисления в регионы трансфертов из федерального бюджета.Причина такой зависимости – финансовая слабость предприятий, их пораженностьэкономическим кризисом. Достаточно сказать, что объемы просроченнойзадолженности по платежам в бюджет сегодня больше, чем суммарный объемналоговых доходов консолидированного бюджета. В отдельных республиках (Алтай,Саха, Бурятия) более половины предприятий являются убыточными, причем вбольшинстве случаев не осуществляется их банкротство. Жесткие меры постабилизации финансовой системы страны привели к снижению уровня реальныхдоходов населения. В силу известных причин фактически раздельно функционируютфинансовый сектор экономики и производство, которое работает на основе бартераи взаиморасчетов. Отсутствие эффективных стимулов повышения доходноститерриториальных бюджетов привело к появлению большого числа хроническидотационных территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных(в том числе республиканских) бюджетов за счет дотаций и субвенций создало урегиональных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитиюих хозяйственной инициативы. Негативное влияние имеет преимущественноефинансирование отраслевых приоритетов по сравнению с приоритетамитерриториальными. Оно ведет к усугублению диспропорций в уровнесоциально-экономического развития республик и других субъектов Федерации. Наконец,свою лепту внесло и многолетнее командное перераспределение национальногодохода между регионами, что усугубило неравенство территорий по уровню идинамике бюджетной обеспеченности населения. К тому же существующая методикарасчетов и оценок здесь такова, что бюджетная обеспеченность формальнооказывается высокой в регионах с низкими экономическим потенциалом и уровнемсоциально-экономического развития. Примером могут служить такие республики, какКалмыкия, Бурятия, Алтай, Тува.
Другая группа проблем связана с такназываемым вертикальным и горизонтальным выравниванием. Вертикальное выравнивание– это устранение несоответствий между расходными функциями региональныхбюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Этимдолжно заниматься федеральное правительство, располагающее соответствующимиправами экономического регулирования и необходимыми объемами налоговыхпоступлений. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональноераспределение налогов между субъектами РФ для устранения или снижениянеравенства в налоговых возможностях территорий. При этом, как показывает практика,должный эффект может дать только разумное сочетание вертикального игоризонтального выравнивания.
Но горизонтальное выравнивание значительносложнее, чем вертикальное ввиду огромных различий в экономическом положении ибюджетных возможностях территорий, региональных и местных властей. И особенносложным оно стало в условиях экономического спада, сужения налогооблагаемойбазы, когда наметилась тенденция централизации доходов в федеральном бюджете. Взначительной мере именно с этим связана другая тенденция, но уже в регионах –централизация расходных полномочий в региональных бюджетах, что фактическиоставляет без достаточных средств местные муниципальные власти.
Стимулы для укрепления финансоврегионов
Для исправления недостатков прежде всегоследует совершенствовать нормативно-правовую, в первую очередь законодательнуюбазу распределения полномочий и функций между органами власти различныхуровней, в том числе там, где это необходимо, на договорной основе. И содновременным закреплением ответственности и передачей вплоть до местногомуниципального уровня финансовых ресурсов (как по источникам, так и порасходам), требуемых для их осуществления. Тут целесообразны соответствующиерешения, в том числе законодательные и иные нормативно-правовые акты, как нафедеральном, так и на региональном уровнях. Ясно также, что поднять уровеньсобственных доходов регионов уже сейчас можно путем преобразования частиотчислений от федеральных регулирующих доходов в собственные доходытерриториальных бюджетов. Эти отчисления можно закрепить за регионами в формеквот на долговременной основе. Подобное правило следовало бы ввести и врегионах для муниципальных образований, что существенно повыситзаинтересованность администраций не только в дальнейшем увеличении уровня собственныхдоходов, но также и в наиболее полном и своевременном сборе регулирующихналогов на территории. Для получения своей части регулирующих налоговнеобходимо обеспечить полностью поступление их в бюджетную систему. Чтокасается твердо квотируемой части, то она должна поступать отналогоплательщиков непосредственно в территориальные бюджеты. Этот стимул можетбыть усилен, если сверх закрепленных на постоянной основе долей регулирующихналогов вместо различных дотаций утверждать временные (но не менее чем на год)нормативы отчислений в порядке бюджетного регулирования. А к дотациям следуетприбегать в последнюю очередь, когда исчерпаны все другие меры по разграничениюналогов между уровнями бюджетной системы и установлению нормативов отчисленийот регулирующих доходов. Гибким должен быть и подход к установлению нормативовотчислений от регулирующих доходов. Принципиально должно обеспечиватьсяоптимальное сочетание единых для всех территорий нормативов с нормативамидифференцированными – как по налоговому потенциалу той или иной территории, таки по видам налогов, а также по уровню или размеру устанавливаемого норматива(максимальный или минимальный).
Как показывает опыт, единый подход ктерриториям должен заключаться не в одинаковых (единых) размерах нормативовотчислений, а в единых методиках их исчисления. Например, как это делается приформировании трансфертов. Здесь по единой формуле устанавливаютсядифференцированные (в %) доли субъектов РФ в федеральном Фонде финансовойподдержки регионов (ФФПР). При этом факторы, включаемые в формулу (численностьнаселения, бюджетные доходы и расходы), одинаковы для всех территорий, но ониимеют разное количественное выражение, что и позволяет лучше учитыватьособенности каждого региона или территории.
Однако все это, по существу, является лишьсовершенствованием существующей практики регулирования межбюджетных отношений.На наш взгляд, уже назрел вопрос замены действующего нормативно-долевого методаопределения финансовой помощи регионам другим, более справедливым и эффективным.В последние годы в консолидированных бюджетах субъектов РФ собственные доходысоставляют от 30 до 33%, а средства бюджетного регулирования от 67 до 70%. Притаком соотношении о действительной самостоятельности региональных бюджетовсерьезно говорить не приходится. Механизмы поступления средств бюджетногорегулирования также далеки от совершенства. Так, размеры отчислений из ФФПР,как правило, в несколько раз (в 1998 г. – в 3 раза) меньше реально недостающихсредств. Несмотря на то, что доля получаемых из этого фонда трансфертовсоставляет всего лишь 10,1% доходов территориальных бюджетов, длявысокодотационных регионов они имеют большое значение.
Однако главный недостаток состоит в том,что основным критерием выделения централизованной помощи служит отставаниерегионального бюджетного среднедушевого дохода от среднего по России, а он неучитывает резкую дифференциацию потребностей территориальных бюджетов вфинансовых ресурсах из-за специфики природно-климатических условий,демографической ситуации, транспортно-географического положения,социально-экономического развития и т.д. Случается и так, что право натрансферты регион получает не по среднедушевым показателям, а по простомупревышению расходов над доходами. К тому же на федеральном уровне несоблюдается требование, чтобы все законодательные акты, влекущие увеличениерасходов в территориальных бюджетах, принимались только при наличиисоответствующих источников финансирования (примерами служат передача вмуниципальную собственность ведомственного жилфонда и объектов социальнойсферы, решения о выплате детских компенсаций, реализации закона “О ветеранах” идр.). Трансферты при этом фактически становятся просто бюджетной компенсацией(чаще всего далеко не полной) этих дополнительных расходов, что не отвечаетфункциональному предназначению трансфертов как таковых.
Бюджетные компенсации уже по определениюне имеют никакого отношения к финансовой помощи. Они должны устанавливаться,учитываться отдельно и утверждаться не в процентных долях, а в абсолютныхсуммах исходя из возможностей федерального бюджета. Давно напрашивается вывод,что надо сузить круг субъектов Федерации, пользующихся финансовой помощью изФФПР. И сделать это путем утверждения дифференцированных на объективной основенормативов отчислений от регулирующих доходов, например от НДС. Существеннымнедостатком является и то, что механизмы финансовой поддержки регионов, посуществу, не увязаны с долгосрочными задачами региональной политики и не имеютцелевой направленности. При этом не соблюдаются требования обеспеченияэффективности использования федеральной финансовой помощи и соответствующейответственности за последующие результаты. Немаловажно, что применяемые нафедеральном уровне подходы во многом копируются в регионах. Так, во многихреспубликах (Бурятия, Мордовия, Марий Эл, Адыгея, Северная Осетия, Чувашия идр.) нормативно-долевой метод применяется для определения дотаций (трансфертов)муниципальным образованиям. Различия проявляются только в источниках формированияфонда финансовой поддержки муниципальных образований. У одних это трансферты изФФПР, у других – один или несколько федеральных регулирующих налогов в пределахнормативных отчислений. Источником также могут служить отчисления от общегообъема доходов (налоговых) регионального бюджета – по аналогии с подходом нафедеральном уровне, где норматив отчислений в ФФПР установлен в размере 15%налоговых поступлений в федеральный бюджет и т.д.
Регионам – дифференцированный подход
Из анализа текущей финансово-экономическойситуации, а также опыта, накопленного за период экономических и, в частности,бюджетных реформ, можно сделать вывод: при всех условиях в России наиболееэффективным было бы применение комбинированного подхода в выборе методовбюджетного регулирования. Как представляется, по мере экономическойстабилизации и роста производства, а следовательно, и улучшения ситуации вбюджетной сфере межбюджетные отношения будут меняться. В условияхэкономического роста можно будет сделать меньший упор на выравниваниемежрегиональных различий, что само по себе имеет позитивный потенциал:
• ослабит иждивенческие настроения истимулирует хозяйственную инициативу властей на местах в росте налогооблагаемойбазы и сокращению дотационности территорий;
• даст возможность и стимулируетреинвестирование средств в процветающие регионы, повышая тем самым их рольлокомотивов экономического роста страны.
По-другому можно будет строить ифинансовую поддержку регионов.
Во-первых,она должна стать более независимой от селективной отраслевой политики.
Во-вторых,представляется целесообразным выделение в приоритет территорий:
• располагающих благоприятнымиприродно-географическими и экономическими предпосылками для превращения их взоны ускоренного развития экономики – по типу свободных экономических зон;
• существенно отстающих в экономическомразвитии и уровне жизни населения от общероссийских показателей и не имеющихдостаточных собственных источников для преодоления кризисного состояния;
• используемых для реализации экономическихи социальных программ общегосударственного значения или затрагивающих интересымногих субъектов Федерации (освоение крупных водохозяйственных проектов,строительство энергетических станций и др.);
• подверженных экологическим бедствиям,угрожающим жизни и здоровью людей, охватывающих несколько субъектов Федерацииили имеющих общегосударственное либо международное значение.
Экономическая поддержка этих приоритетныхтерриторий может оказываться на долевых началах из федерального бюджета,внебюджетных фондов регионального развития, специальных фондов, создаваемых засчет средств заинтересованных субъектов Федерации, а также путем участиягосударства в реализации проектов, осуществляемых на акционерной основе.
Что касается регионов с наиболее низкимиуровнем собственных доходов и налоговым потенциалом, то по каждому из них нужноопределить пути для поэтапного их повышения, а также размеры помощи со стороныфедерального центра и действия региональных властей. Для таких регионов можетбыть применим метод особых бюджетных режимов, если только это не станетмассовым явлением. Но и при этом в первую очередь основной упор должен бытьсделан на создании условий для повышения заинтересованности на местах вувеличении доли собственных доходов и усилении бюджетной самостоятельности помере достижения позитивных результатов в экономическом развитии.
Минфин разработает новую концепцию межбюджетныхотношений
07/03/2008
Каковы должны быть идеальныемежбюджетные отношения между федеральным центром и регионами? Как избежать диспропорциив бюджетной обеспеченности субъектов федерации, но одновременно стимулироватьрегионы к развитию и избежать иждивенчества? На эти и многие другие вопросыдолжна ответить новая концепция межбюджетных отношений, разрабатываемая сейчасМинфином.
Современная российская системамежбюджетных отношений выстраивалась в течение последних примерно десяти лет.Если не брать в расчет налоговое регулирование, ее составляют несколькоосновных блоков межбюджетных отношений.
Первое направление межбюджетных отношений- это создание единых условий для всех субъектов Федерации, выравниваниебюджетной обеспеченности, т.е выделение средств, на выполнение каждым региономсвоих функций, оказание бюджетных услуг, которые входят в его полномочия — вобласти образования, здравоохранения, культуры.
Второе направление — это оказаниеподдержки осуществления региональных полномочий по тем направлениям, вотношении которых заинтересован центр, например, выделение субсидий на выплатупособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т.д.
Третье направление — выделение средств нареализацию делегированных центром полномочий. Это тоже целевое выделениесредств для исполнения конкретных полномочий региональными и местными властями,которые ими выполняются более качественно, чем из центра: оплатажилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.
Что плохо и что хорошо в сложившейсясистеме? Много говорилось о том, что нужно преодолевать иждивенчестводотационных регионов, с тем, чтобы они больше зарабатывали. В последние двагода в этом направлении были приняты важные решения. Раньше центр предоставлялпомощь тем большую, чем беднее регион. Это дестимулировало регионы наращиватьсвою собственную базу. Сейчас же выстроена система (она была частично введена в2007 и в большей степени с 2008 года), при которой не уменьшается финансоваяпомощь региону, который богатеет более высокими темпами, чем другие регионы.Таким образом, можно говорить о том, что созданы необходимые стимулы дляувеличения регионами своих доходов.
«Возьмем Московскую область, — приводитпример замминистра финансов РФ Антон Силуанов. — Это динамично развивающийсясубъект РФ. По сути, Московская область уже является донором, т.е. имеетфактический уровень доходов бюджета на душу населения выше, чем средний поРоссии. Но мы по-прежнему направляем этому региону финансовую помощь, причемнемаленькую — по 2-3 млрд. рублей ежегодно. Это как раз результат примененияразработанных механизмов и долгосрочного планирования. И таких регионов достаточномного». Какая задача стоит сейчас? Конечно, более эффективное и качественноерасходование субъектами тех средств, которыми они располагают. Ведь частобывает: субъекты, которые имеют достаточно хорошую бюджетную обеспеченность, невсегда эффективно распоряжаются средствами, допускают кредиторскуюзадолженность по своим обязательствам. И наоборот, регионы с небольшимибюджетами четко и вовремя выполняют свои обязательства. Задача центра, такимобразом, состоит в том, чтобы рекомендовать регионам и поощрять использованиеэффективных методов расходования тех средств, которыми они располагают.
«У нас есть несколько механизмовстимулирования улучшения качества управления региональными финансами, — поясняет Антон Силуанов. — Есть специальные фонды, из которых мы поощряемлучшие регионы и муниципалитеты, а сейчас, в соответствии с указом Президента,будет осуществляется оценка деятельности субъектов РФ. Для этого также выделенысредства для поощрения лучших регионов». За последние лет пять уровеньуправления финансами повысился во многих регионах. Вот лишь некоторые из них:Астраханская область, Тверская область, Калужская область, Кабардино-БалкарскаяРеспублика… За счет чего это произошло? Естественно, не без стимулов центра.Но в первую очередь это связано с политикой региональных властей. Там, гдеуправленческие принципы не меняются, серьезных изменений к лучшему непроисходит. А там, где приходят грамотные управленцы, подход совершенно другой.Проблем еще много. Но главная — более эффективное использование средстврегионами и муниципалитетами. Есть и другие проблемы. Так, в России сложилосьочень много видов и форм межбюджетных трансфертов. Например, одних субсидий(средства, которые предоставляются на реализацию полномочий регионов) около80-ти. Причем правила предоставления и использования их разные, и большоеколичество субсидий предоставляется бессистемно. Очевидным представляетсясокращение общего их числа с последующим укрупнением по блокам: социальнаясубсидия, инвестиционная, инфраструктурная и т.д. В прошлом году наметилосьдвижение в сторону решения этого вопроса, были объединены субсидии на оказаниесоциальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла. Объединение субсидийкроме того способствовало бы тому, чтобы регионы сами определяли, на решениекаких приоритетных задач в рамках блока их направить. Но для реализации этойидеи требуется серьезная перестройка бюджетных потоков. К тому же, существуютпроблемы межведомственного характера, потому что, если укрупнить субсидии, тоэто приведет к объединению финансовых потоков, контролируемых разнымиведомствами. А если регионы плохо спланируют свои бюджеты, в результате чегосоцсфера не дополучит необходимого финансирования, то ответит за это центр илирегиональные власти? «Сейчас мы уже не следим за регионами как за младшимибратьями, объясняет Антон Силуанов. — Субъекты РФ наделены широкими правами поисполнению своих полномочий. Ну, а если полномочия выполняются плохо — это зонапрямой ответственности администраций регионов. Сейчас тенденция — больше даватьполномочий регионам и больше спрашивать за их выполнение. У субъектов, в целом,достаточно своих собственных доходов, есть финансовая помощь для выравниваниябюджетных возможностей, при этом, если случаются непредвиденные ситуации сбюджетом, мы можем оказать дополнительную поддержку регионам». Между тем, одноиз направлений, которым Минфин собирается заняться в ближайшее время — болеесправедливая оценка расходных обязательств субъектов РФ для использования прирасчете трансфертов. Сейчас центр «выравнивает» регионы по доходам на душунаселения для обеспечение равных возможностей для выполнения своих полномочий.Но возникает вопрос, насколько эффективна созданная в регионе бюджетная сеть.Есть регионы, например, где в результате избыточного числа учреждений среднегои дошкольного образования расходы на образование очень высоки. Оценить этуситуацию непросто, безусловно, необходимо учитывать территориальный фактор,плотность городского и сельского населения, множество других факторов. Анализсложившейся в субъекте федерации структуры расходов, учет ее при расчетемежбюджетных трансфертов, внедрение стимулов для оптимизации расходов регионов- глобальная задача, которая будет стоять, в том числе, при подготовке новойконцепции межбюджетных отношений на 2009-2013 гг., которую Минфин планируетразработать в этом году. Есть, правда некоторые механизмы финансового взаимодействия,которые уже заработали эффективно. Например, механизм софинансирования.Реализация нацпроектов — тому подтверждение. В рамках софинансирования центрсейчас предоставляет средства регионам при условии не только выделениясобственных ресурсов, но и улучшения качества управления финансами. Те жесоциальные выплаты выделяются при условии отсутствия кредиторской задолженностипо этим выплатам. Как только задолженность появляется, центр уменьшаетсофинансирование на эту сумму. Т.е. региону становится невыгодно иметькредиторскую задолженность. И еще один вопрос, нуждающийся в совместнойнастройке центра и регионов — переход к трехлетнему бюджетному планированию навсех уровнях. Ряд субъектов уже приняли трехлетний бюджет на 2008-2010 гг.Остальные приняли трехлетний финансовый план. В течение трех лет большинствосубъектов РФ перейдет на принятие трехлетних бюджетов, поскольку очевидность плюсовтрехлетнего бюджета понятна всем. Что касается муниципалитетов, то тут ситуациянесколько сложнее, потому что многие из них только что образовались, и сейчастолько накапливают опыт бюджетного планирования. Еще только формируетсястатистическая база, поступает налоговая информация, формируются расходныеобязательства, необходимые для перехода к 3-х летнему бюджетному планированию.Тем более понятно, что без перехода регионов на трехлетнее бюджетноепланирование принятие аналогичного решения для большинства муниципальныхбюджетов невозможно, поскольку зависимость доходной базы местных бюджетов отфинансовой помощи со стороны субъектов РФ существенная.