ОПТИМИЗАЦИЯБЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ ПРИ ВНЕДРЕНИИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
М.В.Самарина,
Н.А. Мыльникова
г. Шадринск
Шадринскийфинансово-экономический колледж-филиал федерального государственногообразовательного учреждения высшего профессионального образования «Академиибюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации»
Направлениябюджетной политики на среднесрочную перспективу. Методы оценки эффективностибюджетных расходов. Бюджетирование, ориентированное на результат в практикепланирования бюджетных расходов.
Распределениебюджетных ресурсов для решения социально-экономических задач в сферегосударственных и муниципальных финансов, поиск оптимальных критериев, методикраспределения ресурсов между публично-правовыми образованиями или междуполучателями бюджетных средств в рамках одного публично-правового образования —тематика, которая не теряет свою актуальность от года к году.
Последнеедесятилетие для бюджетной системы страны ознаменовалось периодом ростабюджетов, ресурсов бюджетной системы, пик которого пришелся на 2007-2008 гг. Иесли 90-е годы и начало 2000-х проходило под девизом выявления и сокращенияизбыточных затрат, то с середины 2000-х годов акцент перемещается в сторонупоиска способов наиболее эффективного израсходования тех дополнительныхдоходов, которые стали поступать в бюджетную систему страны.
Однако 2009 г. сформировал отличные от существовавших ранее условий распределенияресурсов бюджетной системы. В новых условиях субъектам бюджетного планированияприходится не распределять дополнительные доходы, а выбирать пути сокращениярасходов.
Внастоящее время наблюдаются процессы банальной экономии. Но для решения даннойзадачи программно-целевые методы управления бюджетными расходами не нужны. Едвали кто-то из субъектов бюджетного планирования может заявить, что применяяметод (алгоритм или технологию) БОРа, они пришли к необходимости сократитьзатраты на ту или иную цель на столько-то процентов.
Выявлениеи ранжирование приоритетов расходов возможно путем применения одного изследующих подходов: пропорциональное сокращение всех расходов; деление расходовна социально значимые и второстепенные; выявление приоритетных расходов исходяиз готовности субъекта бюджетного планирования отказаться от затрат нареализацию иных собственных целей.
Подход,предполагающий пропорциональное сокращение расходов всех главных распорядителейоснован на том, что все сферы бюджетного финансирования равноценны дляобщества, несмотря на различия в структуре затрат в различных сферахдеятельности.
Применяяпропорциональное сокращение бюджетных расходов субъектов бюджетногопланирования, мы приходим к формализации их приоритетов, выявляем иерархиюзатрат, установленную самим субъектом бюджетного планирования. Впоследствии этиприоритеты могут быть сопоставлены между собой и при необходимости внесеныкоррективы. Уровень сокращения расходов определяется возможностями бюджета.
Определенныепредпосылки для реализации данного подхода были заложены еще в 2007 г. — создание автономных учреждений. Однако, как показала практика, правовой формы бюджетныхучреждений оказалось недостаточно.
Вполневозможно, что в связи с этим и получила распространение практика дифференциациирасходов на социально значимые и второстепенные, которые и подлежалипервоочередному сокращению.
Однакоесли посмотреть на них иначе — это не столько социально значимые расходы,сколько расходы, управление которыми допускает минимальный маневр для принятияуправленческого решения.
Такойподход, в отличие от пропорционального сокращения, предполагает, что сферыбюджетного финансирования для населения имеют неравнозначную ценность, иуровень удовлетворенности качеством оказываемых услуг неодинаков.Соответственно, чем выше приоритетность сферы, тем в меньшей степени расходы наданную сферу должны быть подвержены сокращению.
Следующийподход ориентирован на выявление приоритетов исходя из готовности субъектабюджетного планирования отказаться от затрат на финансирование иных расходов,отнесенных к компетенции данного субъекта. Здесь возможно применение следующихинструментов: анализа использования доходов от предпринимательской и инойприносящей доход деятельности (если таковые доходы имеются); готовностиглавного распорядителя сократить текущие расходы для мобилизации средств науплату собственной доли софинансирования; предоставление бюджетных кредитов наконкретные целевые направления.
Перспектива2010—2012 гг. такова, что регионам и муниципалитетам по-прежнему предстоитвыявлять, и сокращать расходы, имеющие меньший приоритет в сравнении с другимизатратами, в связи с чем применение технологий БОРа остается также актуальным.Наверное, не следует воспринимать финансовый кризис исключительно какнегативное явление для бюджетной системы страны. Помимо сокращения доходнойчасти бюджетов, сокращения ресурсов, которыми располагают публично-правовыеобразования для решения социально-экономических задач, финансовый кризис далеще один импульс для переосмысления сложившихся приоритетов затрат с учетом ихэффективности.
Эффективностьбюджетных расходов — одно из направлений, которому в последние годы уделяетсядостаточно много внимания. Это обусловлено как возросшим интересом к методампрограммно-целевого планирования, так и первым опытом использования оценкидеятельности органов государственной власти и местного самоуправления черезпризму эффективности их деятельности. Однако зачастую эффективностьотождествляют с экономностью, результативностью, рациональностью и т.д.
Можносформулировать два основных подхода приведения в сопоставимые величинырезультата и затрат в бюджетном секторе. Первый подход состоит в приведениирезультатов бюджетных расходов к денежному эквиваленту. Второй — в приведениикак результатов бюджетных расходов, так и бюджетных затрат к единомуабстрактному эквиваленту — индексу. Каждый подход представлен наборомхарактерных методов измерения эффективности. В зависимости от того, чторассматривается результатом бюджетных расходов, можно сформулировать ряд методовоценки эффективности бюджетных расходов.
Методоценки доходов бюджета предусматривает расчет эффективности бюджетных расходовисходя из соотношения доходов, полученных в бюджет в результате расходованиябюджетных средств к расходам бюджета с учетом временного фактора.
Методоценки доходов населения определяет эффективность как соотношениедополнительных доходов, полученных гражданами в результате предоставления имбюджетных услуг к бюджетным затратам на предоставление бюджетных услуг с учетомвременного фактора.
Методоценки экономии затрат предусматривает расчет эффективности бюджетных расходовисходя из соотношения достигнутой экономии затрат на предоставление бюджетнойуслуги к произведенным бюджетным расходам с учетом временного фактора.
Методоценки стоимости бюджетной услуги предусматривает расчет эффективностибюджетных затрат исходя из соотношения стоимости произведенной бюджетной услугии затрат бюджета на ее предоставление.
Методсоотношения условных эффективностей предполагает соотношение условной эффективностибюджетных расходов бюджетного учреждения на предоставление определеннойбюджетной услуги и условной эффективности аналогичного учреждения попредоставлению данной бюджетной услуги.
Методоценки изменения потребностей предполагает расчет эффективности бюджетныхрасходов, исходя из отношения изменения состояния удовлетворения потребностейжителей в бюджетной услуге к изменению бюджетных расходов на ее предоставление.
Нанаш взгляд это наиболее перспективный метод оценки измерения эффективности использованиябюджетных средств.
Вцелом, отметим, что приведение к индексным показателям как результатоврасходования бюджетных средств, так и самих затрат обусловлено в том случае,когда ориентиром является достижение социального результата наименее затратнымспособом.
Такимобразом, метод оценки эффективности бюджетных расходов обусловленсформулированными приоритетами бюджетной политики и напрямую зависит от уровняпублично-правового образования и сферы применения.
Однимиз важнейших направлений бюджетной реформы является разработка и внедрениебюджетирования, ориентированного на результат (БОР). БОР подразумеваетпрозрачность, подконтрольность и повышение эффективности распределения ииспользования финансовых ресурсов.
Вопросынормирования — использования системы социально-экономических нормативов вфинансовом планировании являются традиционными для бюджетирования вкоммерческих предприятиях. В сфере государственных и муниципальных услугприменение методов нормирования должно преследовать достижение не толькоконечных экономических, но и социальных целей. Следует отметить, что дляразработки адекватных социально-экономических нормативов необходимо располагатьданными, характеризующими результаты оказания услуг, в частности, данными,позволяющими провести оценку их эффективности и результативности. Эффективностьхарактеризуется параметрами, проводящими сопоставление результатов с затратамина их достижение.
Припроведении планирования и мониторинга результативности оказания бюджетных услугпрежде всего, необходимо определение целей, задач и потребителей услугбюджетной организации. Цели указывают на желательные долгосрочные результаты.Задачи ориентированы на более конкретные результаты, поддаются измерению ипозволяют определить потребителей услуг, получающих блага от деятельностиорганизации.
Результативностьи эффективность предполагают, что, во-первых, будут введены некоторыепоказатели – «индикаторы» используемые для измерения прогресса в достижениипоставленных целей, а, во-вторых, будет разработана система сбора информации,необходимой для их оценки.
ВРоссии имеется система наблюдения за отдельными составляющими процесса оказаниягосударственных услуг — сбор статистической информации. В отношении оказанияуслуг обычно собираются сведения о базовом состоянии материальных ресурсов всоответствующей отрасли, определенных аспектах их использования, о потребителяхуслуг. Однако сбор данных о результатах оказания услуг, качестве, степениудовлетворенности потребителей практически не осуществляется. При этом, какправило, сам ожидаемый результат оказания услуги заранее не определен. Такаясистема наблюдения не отвечает требованиям ориентированного на результатбюджетирования.
Оценкаэффективности программных расходов является продолжением наблюдения и включает всебя следующие элементы:
1. Оценкапланирования;
2. Оценкарезультативности программы;
3. Оценкасоблюдения плана реализации программы;
4. Оценкаэффективности реализации программы;
5. Оценкасоблюдения процедур при реализации программы.
Несмотряна очевидные достоинства бюджетирования, ориентированного на результат, с нимтакже связаны определенные проблемы:
1.Бюджетное задание, как уже отмечалось выше, необходимо увязать с конечным,социально значимым результатом. Установление такой связи может потребоватьпроведения дополнительных исследований в социальной и экономических сферах,далеко выходящих за рамки собственно бюджетного процесса и требующихдополнительных затрат.
2.Необходимо создание системы контроля качества государственных (муниципальных)услуг, что также потребует дополнительных затрат.
3.Достаточно сложным и также затратным процессом является сама разработка иподдержка в актуальном состоянии норматива финансирования.
4.Бюджетирование, ориентированное на результат, необходимо сопоставлять страдиционными методиками. Это облегчит процесс бюджетирования в переходныйпериод от традиционного бюджетирования к БОР, а в дальнейшем можетиспользоваться в целях организации системы контроля расходования бюджетныхсредств. При этом, как уже отмечалось, обязательным является установлениевзаимосвязи показателей, характеризующих непосредственное планированиедеятельности сети бюджетных учреждений, с конечными, отражающими достижениесоциальных целей.
5.Для наибольшей эффективности и упрощения расчетов методика бюджетирования,ориентированного на результат, должна использовать автоматизированныетехнологии приема, подготовки, учета, организации хранения и использованияархивной, текущей и прогнозной информации, необходимой для обеспечениядеятельности бюджетных организаций, формирования централизованного электронногохранилища документов и данных, сегментированного по функциональному назначениюи принадлежности. Таким образом, БОР требует серьезного и комплексного подходак его внедрению, составления стандарта государственных и муниципальных услуг,автоматизации процесса. В то же время бюджетирование, ориентированное нарезультат, является очень емким инструментом, позволяющим обеспечитьпрозрачность и высокую отдачу управления финансовыми ресурсами. Ориентация нарезультаты способствует подотчетности и направляет внимание и ресурсы наулучшение результатов деятельности бюджетных организаций.
Списоклитературы:
1. ЗавьяловД.Ю. Оптимизация бюджетных расходов в условиях финансового кризиса // Финансы.2009. №12. С. 9-12
2. ЗавьяловД.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы.2008. №10. С. 6-10.
3. БатинаИ.Н., Тульская А.Ю. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг// Финансы. 2008. №8. С. 19-22.