Федеральное государственное образовательное учреждениевысшего профессионального образования
Северо — Кавказская академия государственной службы
Кафедра экономики, финансов и природопользования
Курсовая работа
на тему:
«Бюджет субъекта РФ: проблемы формирования ииспользования финансовых средств»
Выполнила: студентка
Факультета ГМУ
Группы 547
Кухарева И.Е.
Научный руководитель:
к.э.н., Крутова С.Г.
Ростов-на-Дону
2010 г.
Содержание
Введение
1. Бюджетрегиона: содержание, формирование, финансовое управление
1.1Экономическое содержание и особенности формирования регионального бюджета
1.2Финансовое управление и финансовая устойчивость регионального бюджета
2.Региональный бюджет: финансовое состояние и проблемы совершенствования
2.1Финансовое состояние региональных бюджетов на современном этапе
2.2Проблемы совершенствования бюджетного процесса в регионах
Заключение
Списокиспользованной литературы
Введение
Проводимые в Российской Федерациирадикальные преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовалиразработки новой бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающейважнейшей составной частью в системе мер государственного воздействия наэкономические процессы. Построение федеративного государства с предоставлениеммаксимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальнымобразованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной имтерритории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений,отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам субъектов РФ, иорганов местного самоуправления.
В настоящее время, несмотря на сменуконцепций, программ, совершенствование бюджетного законодательства, модельвзаимодействия уровней власти все еще не отвечает основополагающим принципамбюджетного федерализма. Очевидными проявлениями несовершенства межбюджетныхотношений являются чрезмерная дифференциация регионов по уровнюсоциально-экономического развития и неоправданная бюджетная асимметрия. Реалиейсовременной действительности является наличие высокодотационных регионов снизкой динамикой социально-экономических показателей и невысоким уровнем жизнинаселения.
Недостаточная реализация такихпринципов бюджетной системы, как самостоятельность бюджетов, разграничениедоходов и расходов, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетнойсистемы, усилению тренда вертикального финансового дисбаланса – росту профицитафедерального бюджета при увеличении дефицита бюджетов субъектов РФ.
Ключевой проблемой на региональном иместном уровне остается недостаточное финансовое обеспечение. Уровень доходоврегиональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федеральногозаконодательства. В таких условиях особую актуальность приобретают вопросыформирования и использования финансовых средств бюджета региона.
На современном этапе особую важность приобретает организациябюджетного процесса на региональном уровне, поскольку именно из бюджетовсубъектов Российской Федерации должна финансироваться значительная доля каксоциально-направленных расходов, так и расходов на развитие экономики (вчастности поддержка сельского хозяйства и промышленности).
Целью курсовой работы являетсярассмотрение проблем формирования и использования финансовых средств бюджетарегиона.
Из цели вытекают следующие задачи:
— выявление экономического содержания иособенностей формирования регионального бюджета;
— анализ методики финансовойустойчивости регионального бюджета;
— изучение содержания финансовогоуправления региональным бюджетом;
— раскрытие финансового состояниярегиональных бюджетов на современном этапе;
— анализ проблем совершенствованиябюджетного процесса в регионах.
Курсовая работа состоит извведения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованныхисточников.
1. Бюджет региона: содержание, формирование, финансовоеуправление1.1 Экономическое содержание и особенностиформирования регионального бюджета
Бюджет любого уровня – это основополагающий документ,определяющий систему взаимоотношений в сфере государственных или муниципальныхфинансов. По существу он является программой производства и перераспределенияобщественных благ.
Экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены природойи функциями государства, нуждающегося в денежных ресурсах для осуществления своихфункций.
Государственный бюджет рассматривают в совокупности: какобъективную экономическую категорию (обусловленную функциями государства), каксистему денежных отношений, как основной централизованный фонд денежныхсредств, как основной финансовый план государства, как важнейший финансовыйрегулятор (инструмент государственной финансовой политики), как показательдвижения денежной наличности, ежегодных доходов и расходов государства.
Бюджет можно охарактеризовать с нескольких позиций,отражающих комплексность, присущую понятию «бюджет». Исходя изресурсного признака, бюджет следует рассматривать как фонд денежных средствгосударства, образованный посредством обособления части валового внутреннегопродукта, из финансового – как совокупность денежных отношений, возникающих всвязи с образованием и использованием централизованных денежных фондовгосударства в процессе перераспределения валового внутреннего продукта; изправового – как юридически оформленный документ, необходимость которогообусловлена требованиями рационального ведения хозяйства, учета источниковдоходов, направлений и объемов расходования средств; из функционального – какинструмент финансовой политики государства, функционирующий через систему налоговыхставок и льгот, политику государственных расходов, что оказывает определяющеевлияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.
Региональный бюджет, являясь одним из основных инструментовперераспределения национального дохода, созданного субъектом РФ, осуществляетрегулирование территориальных пропорций общественного воспроизводства, преждевсего в части установления равновесия между величиной созданного продукта иобъемом конечного потребления территории, обеспечивая необходимый уровеньдоступности региональных благ.
Объем ресурсов, концентрируемый в региональных бюджетах,задает объективные границы возможности региона осуществлять свободноеволеизъявление в решении всех вопросов внутренней жизни и управлениисобственным хозяйством. В условиях, когда формирование региональных бюджетовсосредоточено на проблемах текущего финансирования и не предусматривает прямыхинвестиционных вложений в перспективные отрасли региона, нельзя признаватьэффективным бюджетное воздействие на развитие территории.
С позиции системного подхода элементами бюджетной системыявляются различные бюджеты, но четко не определено, что является системообразующейсвязью бюджетов.
Поскольку главной формой финансовых взаимосвязей,обеспечивающей существование бюджетной системы, являются межбюджетныеотношения, то бюджетная система – это основанная на государственном устройстве,регулируемая нормами права совокупность бюджетов всех уровней власти и бюджетовгосударственных внебюджетных фондов, находящихся во взаимосвязи друг с другом впроцессе межбюджетных отношений.
Компромисс интересов Федерального центра и регионовдостигается при условии обеспечения самостоятельной финансовой базы регионов,при недостаточности которой применяются различные формы межбюджетных отношений,оказывающих непосредственное влияние на финансовую устойчивость бюджетовсубъектов РФ.
Оптимальное распределение доходных источников между уровнямибюджетной системы выражается в сокращение доли регулирующих налогов ибезвозмездной помощи, увеличении собственных доходов, и, следовательно,сокращении финансовой зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих. В этойсвязи межбюджетные отношения следует определить как отношения распределениярасходных полномочий и доходных источников между различными бюджетами, а такжеоказания различных форм финансовой помощи в целях повышения финансовой устойчивостибюджетов всех уровней.
Субъекты РФ участвуют в межбюджетных отношениях «с двухсторон»: отношения между Федеральным центром и субъектами РФ и отношениямежду субъектами РФ и муниципалитетами. Следовательно, формирование бюджеталюбого субъекта РФ следует рассматривать исключительно во взаимодействии сфедеральным и местными бюджетами.
Формирование бюджета как формы образования и расходованияденежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функцийгосударства и местного самоуправления, предполагает последовательное ивзаимосвязанное управление его доходами и расходами.
Однако в зависимости от принятой концепции управленияобщественными финансами приоритеты решения возникающих проблем могут смещатьсяв ту или иную сторону. Так, концепция текущего сбалансированного бюджета исходитиз достижения целей бюджетной политики в условиях жестких ограничений величиныпотенциальных доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.Показатели бюджета в этом случае задаются состоянием экономики, но не являютсяинструментами стимулирования экономического роста.
Экономическое развитие Российской Федерации в последние годысоздало предпосылки для перехода к концепции бюджета, сбалансированного на основедолгосрочной оценки ситуации, что позволяет формулировать стратегические цели ирешать масштабные задачи стимулирования хозяйственных процессов. Однакореальное внедрение этой концепции управления общественными финансами ограниченолишь сферой исполнения федерального бюджета. Региональные органы власти,испытывая дефицит инструментов бюджетного управления и ресурсов, ориентируютсяпреимущественно на решение текущих задач и проблем краткосрочного характера.
Большинство субъектов Российской Федерации принимаютдефицитные бюджеты, но их реальное исполнение в большинстве случаев в 2004-2006гг. сопровождается превышением доходов над расходами, что ведет к усложнениюорганизации бюджетного процесса и сдерживает оперативное решение ранееотложенных актуальных задач социально-экономического развития, принижает рольбюджета в системе экономических отношений.
Повышение доли изъятия налоговых платежей в пользу федеральногобюджета — с 45,4% в 1998 г. до 74,6% в 2006 г., увеличивает его регулирующуюроль в экономике, в том числе возможности решения проблемы увеличениямежтерриториальной дифференциации уровня социально-экономического развития, ноодновременно централизация сужает возможности включения регионов в реализациюконцепции распределенного управления общественными финансами, ориентированнойна параллельное движение к стратегическим целям развития общества. Фактическоеисключение регионов из процесса совершенствования управления общественнымифинансами на долгосрочной основе не только снижает результативность бюджетнойреформы, но и сдерживает развитие федеративных отношений.
Сложившаяся модель распределения налоговых доходов привела ктому, что сегодня субфедеральные бюджеты с учетом формирующих их налогов в меньшейстепени зависят от внешних рисков, но подвержены рискам внутриэкономическойконъюнктуры, инструменты воздействия на которую крайне ограничены: предельныйобъем региональных налоговых льгот не превышает 1% от общей суммы налоговыхпоступлений. Поэтому происходит постепенный переход от предоставления льгот наоснове единых принципов к индивидуальному подходу в оказании поддержки спомощью отсрочек и рассрочек налоговых платежей.
Учитывая размеры бюджетного фонда, участие в егоформировании большого числа субъектов, сложность точного прогноза рыночной конъюнктуры,существует высокий риск адекватной оценки плановых бюджетных показателей.Поэтому в ходе исполнения регионального бюджета нередко приходится уточнятьбюджетные показатели, исходя из объема поступивших и планируемых к поступлениюдо конца финансового года доходов. В данном случае ведущую роль играют именноналоговые доходы, динамика которых задает параметры изменения расходов.
Важно отметить, что бюджеты субъектов РФ — это один изглавных каналов доведения до населения конечных результатов общественногопроизводства. В последнее время все большее значение придается роли субъектовРФ в решении социальных и экономических вопросов, что требует эффективностииспользования бюджетных средств. Важным инструментом повышения эффективностибюджетных расходов является бюджетирование, ориентированное на результат,поскольку оно в корне меняет не только содержание всех стадий бюджетногопроцесса, но и саму концепцию управления бюджетными расходами. Прибюджетировании особая роль отводится мониторингу качества предоставлениябюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов.
Важными условиями для реализации бюджетирования,ориентированного на результат, являются:
— стабильность структуры расходов бюджета субъекта РФ всреднесрочном периоде;
— обязательность ежегодного осуществления запланированногообъема расходов бюджета;
— минимизация дефицита бюджета;
— исполнение бюджетной дисциплины.
1.2 Финансовое управление и финансовая устойчивостьрегионального бюджета
Финансовая устойчивость регионального бюджета – этообусловленное внутренними и внешними факторами состояние бюджета региона,характеризующееся независимостью от внешних источников и обеспечивающее стабильныевозможности для финансирования расходов. Обобщение существующих методик анализафинансового состояния и качества управления бюджетами, содержащихся в различныхисследованиях и приказах Министерства финансов РФ, позволило исследователямусовершенствовать методику анализа финансовой устойчивости бюджета. В качествеинструментария для оценки финансовой устойчивости регионального бюджетаприменяются показатели, представленные в таблице 1.1.
Таблица 1.1. Показатели финансовойустойчивости регионального бюджета.
/>
Вместе с тем, приведенные показатели неотражают потребности в исследовании финансовой устойчивости региональногобюджета. Поэтому современные исследователи предлагают дополнительноиспользовать следующие показатели:
1) Среднегодовые темпы ростасобственных доходов.
/>, (1)
где /> –собственные доходы бюджета в последнем анализируемом году;
/> –собственные доходы в базисном году.
Опережающие темпы роста данногопоказателя по сравнению с темпами роста общих доходов свидетельствуют обулучшении финансовой самостоятельности регионального бюджета.
2) Среднегодовые темпы сокращенияфинансовой помощи.
/>, (2)
где /> –финансовая помощь из федерального бюджета в последнем анализируемом году;
/> –финансовая помощь из федерального бюджета в базисном году.
Значение данного показателя ниже 1говорит о тенденции сокращения объема финансовой помощи и повышения финансовойустойчивости бюджета.
Преимущество данной методикизаключается в том, что производимые расчеты основываются на данных законов обюджетах, методика проста в применении и позволяет оценить финансовое состояниерегионов в динамике, как по годам, так и в сравнении регионов между собой.Предлагаемая система показателей финансовой устойчивости регионального бюджетаможет использоваться в целях:
— повышения эффективности управлениябюджетными ресурсами субъекта РФ;
— выявления регионов с кризиснымфинансовым состоянием бюджета;
— использования в качестве основы дляопределения статуса «финансовой несостоятельности» субъекта РФ припринятии решений о ходатайстве в Арбитражный суд в целях введения временнойфинансовой администрации в субъекте РФ;
— использования в качестве информациипри реализации межбюджетных отношений, в частности при принятии решений овыделении трансфертов;
— своевременного выявления возникающихдиспропорций в бюджетных доходах и расходах региона и принятии мер по ихустранению.
Содержание финансовогоуправления бюджетом сводится к взаимодействию субъекта и объекта, в ходекоторого происходит реализация функций государства посредством особогофункционального механизма. Объектом служат финансовые потоки, проходящие черезбюджетную систему. Субъектами являются, с одной стороны, структуры иподразделения внутренней среды государства (министерства и ведомства, всераспорядители и получатели бюджетных назначений и т.д.), а с другой стороны, —многочисленные внешние контрагенты: от граждан и негосударственных юридическихлиц своей страны до различных зарубежных экономических субъектов, включаяотдельные государства и международные организации (рис.1.1.).
Следует отметить, что объект управления региональным бюджетом включаетденежные фонды, денежные потоки, отношения финансовых контрагентов по поводуформирования и использования финансовых ресурсов. Субъект управления вбюджетном менеджменте представляет собой специфический орган или подразделение(финансовый департамент, администрация и т.д.).
Качество финансово-бюджетного менеджмента во многом зависит от характераиспользования отдельных компонентов функционального механизма. Чем рациональнеебудут применяться его методы и управленческие инструменты, особеннопланирование и мотивация, тем стабильнее будут государственные, региональные иместные финансы, а следовательно, выше благосостояние граждан.
/>
Рис.1.1.Экономическая сущность и структура финансово-бюджетного управления.
Трем уровням власти соответствуют три подсистемы бюджетного менеджмента.Функции бюджетного менеджмента на региональном и местном уровнях возлагаются напредставительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации имуниципальных образований. Прямое влияние на ход реформ данная управленческаясистема оказывает посредством взимания налогов, изменения их ставок,установления факта нарушений и сбора штрафов, пеней, неустоек и т.д. Все этонапрямую изменяет уровень доходов воспроизводства и рыночную конъюнктуру.Важнейшим направлением развития бюджетного менеджмента должно стать комплексноеприменение прямых, косвенных и смешанных форм бюджетного регулированияэкономики на современном этапе.
Основную цель бюджетного менеджмента применительно к региональному имуниципальному уровню можно сформулировать следующим образом: повышениеблагосостояния населения территорий. Эта цель получает конкретное воплощение вувеличении собственных доходов территорий и эффективности их использования.
В процессе реализации основной цели бюджетный менеджмент направлен нарешение следующих основных задач:
1. Обеспечение высокой финансовой устойчивостиадминистративно-территориальных образований в процессе ихсоциально-экономического развития. Эта задача реализуется путем формированияэффективной бюджетно-налоговой политики, благоприятного инвестиционногоклимата, управления формированием доходов территории за счет различныхисточников и их эффективного использования.
2. Оптимизация денежных потоков на территорииадминистративно-территориальных образований. Эта задача достижима за счетсинхронизации поступлений и расходования бюджетных средств, в том числе за счетвнедрения казначейской системы исполнения бюджета, а также последовательногопроведения следующих мероприятий по ее модернизации: Обеспечение минимизации рисканеисполнения бюджета. Реализация бюджетирования, ориентированного на результат.Все перечисленные задачи взаимосвязаны.
2. Региональный бюджет: финансовое состояние и проблемысовершенствования
2.1 Финансовоесостояние региональных бюджетов на современном этапе
Финансовое состояние регионоввесьма различно по своим характеристикам. Регулярно проводимый мониторингисполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и по темпам роста собственныхдоходов, по действующим и принимаемым расходным обязательствам, получаемой изфедерального бюджета финансовой помощи и другим показателям регионы делятся нанесколько групп. Невозможно четко разделить субъекты по признаку финансовойустойчивости региональной финансово-бюджетной системы.
Как показывает анализ, субъекты РФ, принимая бюджеты наочередной финансовый год, в большинстве случаев планируют дефицит. Это вызваножеланием исполнить действующие расходные обязательства и принять новые, необеспеченные доходными источниками. Источником покрытия планового дефицитабюджета в основном служат привлеченные средства в виде бюджетных кредитов икредитов коммерческих банков, используется и такой инструмент, как эмиссиирегиональных и муниципальных ценных бумаг. Значительная доля дефицитов бюджетовсубъектов РФ покрывается остатками средств на счетах Федерального казначействана 1 января бюджетного года.
В 2006 и 2007гг. почти все субъекты приняли бюджеты сдефицитом. Статья 92 Бюджетного кодекса РФ ограничивает предельный размердефицита 15% от утвержденного общего объема доходов бюджета субъектов РФ безучета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Дефицит местного бюджетане должен превышать 10% от утвержденного общего годового объема доходовместного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/илипоступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Можно назвать для примера 10 регионов,которые в 2007г. максимально использовали свое право запланировать дефицит: этоБелгородская, Оренбургская, Псковская, Самарская, Саратовская, Сахалинская,Ульяновская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Удмуртская Республика игород Санкт-Петербург. По итогам исполнения финансового года из 10 названныхсубъектов с дефицитом вышли только пять (рис.2.1.).
/>
Рис.2.1. Плановая сбалансированность бюджетов РФ за 2007 г.,количество субъектов.
В 2008г., на завершающем этапе бюджетной реформы, припринятии трехлетнего бюджета большинство регионов основное внимание уделилисбалансированности своих бюджетов. При неформальном подходе к планируемымбюджетным назначениям как финансового органа, так и главных распорядителейбюджетных средств на три года учитывались расходные обязательства, регулярно неисполняемые на протяжении последних лет. Результатом стали остатки на счетах поучету бюджетных средств и профицитный бюджет, обусловленный не столькоперевыполнением плана по доходам, сколько невыполнением плана по расходам (речьидет об уточненных планах в течение года).
За 2006г. исполнили бюджеты с профицитом 54 субъекта РФ, за2007г.– 50. Причем все субъекты РФ, завершившие год с дефицитными бюджетами,перевыполнили первоначальный план по доходам– впрочем, как и те, что завершилигод с превышением доходов над расходами. Однако есть и несколько исключений:Республика Дагестан, Магаданская область, Агинский Бурятский автономный округ(рис.2.2.).
/>
Рис. 2.2. Фактическая сбалансированность бюджетов РФ за 2007г., количество субъектов РФ.
Перевыполнение плана по доходам при их неполномиспользовании до конца года служит дополнительным источником покрытия дефицитабюджета на будущий год или дополнительным доходным источником при профицитномбюджете. Однако основным источником является привлечение средств в видекредитов и выпуска ценных бумаг. Расходы на обслуживание государственного имуниципального долга в 2006г. составили 30,2млрд руб., в 2007г.– 32,1млрд., чтосоставляет 0,8 и 0,7% расходов консолидированных бюджетов субъектов РФсоответственно. Возникает вопрос о необходимости внесения регулярных измененийв плановые показатели доходов при сохранении дефицита. При этом в результатеиспользования платного источника его покрытия отвлекаются бюджетные средства,которые могли бы использоваться на текущие расходы или служить резервом вслучае кассовых разрывов при исполнении бюджетов.
В качестве примера можно назвать Московскую область, где в результатеисполнения бюджета на 2007г. фактический дефицит составил 21,4млрд. руб.,причем уточненный план по доходам перевыполнен на 31,6млрд. В Ханты-Мансийскомавтономном округе дефицит был равен 10млрд. руб. при перевыполнении плана подоходам на 22,5млрд., в Самарской области эти показатели достигли 4,4млрд. и10,1млрд. соответственно, в Иркутской области– 3,3млрд. и 14,5млрд. Аналогичнаяситуация наблюдается еще в 30 субъектах РФ. Общий дефицит бюджетов этихрегионов составил 87,7млрд. руб., а общее перевыполнение плана по доходам–286,6млрд.
Необходимо обратить внимание и на такой показатель, какфинансовая помощь из федерального бюджета. В2007г. доля межбюджетныхтрансфертов в доходах (без учета субвенций) консолидированных бюджетовсоставила 12,9%, в 2006г.– 15,3%. Однако как показатель устойчивости ее следуетрассматривать с позиции каждого субъекта РФ, поскольку существуют регионы, гдедоля межбюджетных трансфертов составляет более 60%. Таких субъектов 10:Чеченская Республика (92,2%), Корякский автономный округ (87,0%), РеспубликаИнгушетия (88,7%), Республика Тыва (76,4%), Республика Дагестан (75,9%),Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (71,5%), Чукотский автономный округ(70,6%), Республика Алтай (69,0%), Республика Адыгея (61,1%), Карачаево-ЧеркесскаяРеспублика (63,9%).
Менее 5% безвозмездная помощь занимает в Ненецком автономномокруге (4,3%), Вологодской области (4,3%), Свердловской области (4,0%),Санкт-Петербурге (3,5%), Тюменской области (1,8%), Ямало-Ненецком автономномокруге (0,8%), Ханты-Мансийском автономном округе (0,6%). На долю получателейдотации из федерального бюджета в 2007г. приходилось около 53% от общих доходовконсолидированных бюджетов субъектов РФ. На долю субъектов РФ, не получающихуказанные дотации, приходится соответственно 47% от общих доходов.
Нельзя не упомянуть о дотационности бюджетов муниципальныхобразований. За показателями дотационности консолидированных бюджетов регионовне всегда видна проблема финансовой самостоятельности местных бюджетов. И еслив городских округах доля безвозмездных поступлений в 2007г. составляла 44,7%,то в муниципальных районах и сельских поселениях собственные доходы былизначительно меньше финансовой помощи, оказываемой из бюджета субъекта: долямежбюджетных трансфертов равнялась 70,8 и 67,3% соответственно.
За период с января по ноябрь 2008 г. бюджеты субъектов РФисполнялись со значительным ростом к уровню прошлого года (33 %). Это позволилосоздать существенные заделы для исполнения расходных обязательств. Но начиная сноября 2008 г. в доходной части консолидированных бюджетов субъектов РФпроисходит значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций(поступление в ноябре составило 38 % от уровня ноября прошлого года, в декабре— 91 % по сравнению с уровнем декабря 2007 г. против прироста на 45 % за 10месяцев 2008 г.). Темпы роста поступлений от налога на доходы физических лицтакже снижаются (114 % в ноябре и 100 % в декабре против 136 % за 10 месяцев2008 г.).
Сокращение доходов в большей степени затрагивает экономическиразвитые регионы, бюджеты которых сформированы на основе собственных налоговыхдоходов, которые поступали от имеющихся на их территории крупных предприятийчерной и цветной металлургии, машиностроения и металлообработки и т. п.(Белгородская, Калужская, Владимирская, Липецкая, Вологодская, Самарская,Свердловская, Челябинская области). Проблема в немалой степени затронула и терегионы, которые зависят от поступлений НДПИ по нефти (Республика Коми,Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Пермский край, Томская, Оренбургская,Тюменская области и другие). Субъекты РФ, доходная база которых формируетсяглавным образом за счет финансовой помощи из федерального бюджета, страдают вменьшей степени.
Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008 г. составили6,2 трлн. руб., что на 28 % выше уровня 2007 г. Расходы составили 6,3 трлн.руб. (131 % к уровню 2007 г.).
В 2009 г. прогнозируется существенное снижение доходнойбазы, что обусловит сокращение доходов в целом на 15 % по сравнению с уровнем2008 г. — до 5,4 трлн. руб. При этом снижение поступлений по налогу на прибыльожидается на уровне 40–60 %, по налогу на доходы физических лиц 5–15 %. Попредварительной оценке, дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009г. прогнозируется в объеме более 700 млрд. руб..
Таким образом, к оценке устойчивости региональных бюджетовнеобходимо подходить дифференцированно.2.2 Проблемы совершенствования бюджетного процесса врегионах
Как уже отмечалось в первойглаве, ядром новой организации бюджетного процесса России в настоящее времястала концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результат, врамках среднесрочного финансового планирования», суть которой — распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и(или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимостиот достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии сосреднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределахпрогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Бюджетирование, ориентированное нарезультат – это комплекс действий (методов) по планированию, исполнению,подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетныхсредств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам ифункциям государства с учётом приоритетов государственной политики иобщественной значимости, ожидаемых и конечных результатов использованиябюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом ихрасходования.
Наряду с развитием указанных методов бюджетного планированияи созданием системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модельпредполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлениемчетких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышениемпредсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетныхсредств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходныхобязательств в зависимости от степени их предопределенности и правилпланирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждениябюджета переориентируется на выработку четких расходных приоритетов и оценку ихреализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменениеперечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочийорганов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса всовременный период осуществляется по следующим направлениям:
1) реформирование бюджетной классификации и бюджетногоучета;
2) выделение бюджета «действующих» и «принимаемых»обязательств;
3) совершенствование среднесрочного финансовогопланирования;
4) развитие и расширение сферы применения программно-целевыхметодов бюджетного планирования;
5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Главными недостатками прежней системы постатейногобюджетирования являлось отсутствие системы оценки результативности иэффективности бюджетных расходов, а также низкий уровень ответственности иинициативности нижнего звена государственного (муниципального) управления,отсутствие заинтересованности в экономии средств.
В соответствиис одобренной Правительством РФ «Концепцией реформирования бюджетногопроцесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» выстроена системауправления общественными финансами на принципах бюджетной прозрачности,стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов, эффективной и справедливойсистемы межбюджетных отношений, консолидации бюджета и бюджетного процесса,среднесрочного финансового планирования, бюджетирования, ориентированного нарезультаты, эффективного финансового контроля, отчетности и мониторинга.
Если целью БОР является повышение эффективностииспользования бюджетных средств, то задачи заключаются в следующем:
— обеспечении программно-целевого использования бюджетныхсредств;
— проведении мониторинга результатов бюджетногофинансирования;
— разработке и применении качественных и количественныхиндикаторов оценки расходов бюджетных средств;
— оптимизации использования ресурсов, прежде всегофинансовых и трудовых;
— расширении самостоятельности и ответственностиадминистраторов бюджетных средств;
— совершенствовании среднесрочного и стратегическогобюджетного планирования.
В настоящее время проводится эксперимент по распределениюсредств федерального бюджета между федеральными органами исполнительной властина конкурсной основе, в зависимости от степени использования ими методовбюджетирования, ориентированного на результат. Постепенно активизируетсярегиональный уровень реформирования бюджетного процесса. Принят Федеральныйзакон РФ от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год ина плановый период 2009 и 2010 годов», что означает переход на многолетнеебюджетное планирование, с установлением четких правил изменения объема иструктуры ассигнований, повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемыхадминистраторами бюджетных средств. Формирование и утверждение федеральногобюджета на 3-летний период Президент РФ предлагает рассматривать в качествеосновы для перехода к долгосрочному финансовому планированию (на период до10-15 лет и более).
Исходя из практики внедрения механизмов БОР в российскихрегионах, можно отметить, что внедрение среднесрочного программногобюджетирования не проходит гладко, постоянно появляются новые трудности, чтоявляется вполне допустимым, т.к. невозможно ожидать простого внедрения стольсложного инструментария. Изменения в бюджеты вносятся ежеквартально, а иногда ичаще. Доля программных расходов остается крайне низкой.
На региональном уровне треть территорий даже не приступала кформированию перспективных финансовых планов. Лишь 39 регионов проводят такуюработу, а 29 приняли среднесрочные бюджеты. В некоторых субъектах РФ доляпрограммных бюджетов гораздо выше, чем на федеральном уровне, и достигаетполовины бюджета, иногда и более. Однако проблемы здесь те же: низкое качествопланирования, постоянное внесение изменений. Справедливости ради отметим, чтоесть и такие регионы, где бюджет корректируется крайне редко. Есть субъекты,законодательно ограничившие количество изменений бюджета.
Что касается муниципальных бюджетов, то здесь тоже активновнедряется среднесрочное бюджетирование. Так, мониторинг Минфина Россиипоказал, что 25% муниципальных бюджетов, в том числе более 4 тыс. бюджетовсельских поселений, – трехлетние. Конечно, об их качестве можно толькодогадываться, но сам факт создания среднесрочных бюджетов не может не радовать.Уже появились такие субъекты РФ, в которых трехлетние бюджеты приняты во всехбез исключения публично-правовых образованиях, как на региональном уровне, такна уровне городов, районов и поселений,– в частности, Тюменская и Новгородскаяобласти.
Для того, чтобы повысить качество бюджетного процесса исоответственно качество бюджетов имеется достаточно широкий спектринструментов, которые успешно применяются в настоящее время и будут применятьсяв дальнейшем, – доклады о результатах и основных направлениях деятельности(ДРОНД), реестры расходных обязательств, долгосрочные и ведомственныепрограммы, обоснования бюджетных ассигнований, публичные пояснительные записки,мониторинги качества финансового менеджмента. Все эти инструменты нашлиотражение и были успешно отработаны в экспериментах по внедрению методов БОР,проводимых в течение последних лет. Основным достоинством проведения подобногорода экспериментов среди федеральных органов исполнительной власти можноназвать начало интеграции и применения в бюджетном процессе новых инструментовбюджетирования, а для участников – возможность использовать принципиально новыйподход и накапливать неоценимый опыт.
Существенно изменилась публичность государственной власти. Внастоящее время на сайтах федеральных органов исполнительной властипредставлены как плановые документы, характеризующие их цели и задачи, так иотчетные – сколько средств потрачено и с каким результатом. На начальном этапеважную роль сыграл элемент материального стимулирования, позволивший приминимальных затратах вовлечь в процесс реформирования практически всех ГРБС федеральногобюджета, что в конечном счете привело к значительному росту эффективностибюджетных расходов.
Естественно, при реализации экспериментов возникалинекоторые проблемы. Применение методов бюджетирования на практике позволиловыявить их недостатки, которые учитывались при внесении корректив всоответствующие документы. Менялась и сама направленность экспериментов: отначального этапа, направленного на внедрение докладов, ориентированных нарезультат, до акцентирования на качественной составляющей элементов БОР –финансовом менеджменте. Исходя из полученных результатов и опыта можно сказать,что время экспериментов прошло и система основных инструментов среднесрочногорезультативного бюджетирования уже функционирует.
Валерий Сидоренко, заместитель директора Департаментабюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ отмечает, что внастоящее время необходимо максимально увеличить долю собственно программногобюджета, активно используя инструменты как долгосрочных, так и среднесрочныхведомственных программ, и более четко увязать все действующие инструменты,автоматизировать весь процесс.
Кроме того, с 2009 г. в бюджетном процессе начнутприменяться государственные и муниципальные задания на предоставлениегосударственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам, что даствозможность перейти от финансирования сети бюджетных учреждений к заказуопределенного объема государственных и муниципальных услуг в соответствии сутвержденными критериями качества их предоставления.
При внедрении БОР в субъектах РФ в основном дублируетсяфедеральный опыт. Причем это дублирование зачастую происходит достаточноформально, без учета особенностей «эффекта масштаба», когданеобходима гораздо более точная привязка к конкретным полномочиям, расходным обязательствам,объектам финансирования с большей степенью ответственности за конечныйрезультат. С другой стороны, широкое использование бюджетных программ внекоторых регионах позволяет более эффективно расходовать бюджетные средства,что, кстати, было бы неплохо перенять и другим субъектам и даже Федерации.
Внедрение в бюджетные программы оценки стоимостирезультатов, стоимости целей и задач, безусловно, является прогрессивным сточки зрения БОР. К сожалению, на федеральном уровне подобных программ практическинет, и это основной их недостаток.
Механизм принятия и согласования федеральных и ведомственныхпрограмм очень затруднен, что усложняет управление ими. Кроме того, подобныепрограммы зачастую носят межотраслевой характер, не способствуют повышению эффективностиисполнения бюджета, у них отсутствуют связи с ДРОНД и т.д.
Преимущества изменения подхода к планированию расходовсубъектов бюджетного планирования главных распорядителей с затратного напрограммный очевидны: цели можно достичь, только определив ее. Другое дело, чтореализация ведомственных программ требует проведения большого объемаподготовительных работ, тренингов для исполнителей и распорядителей бюджета.
В региональных бюджетах также зачастую дублируетсяфедеральный опыт – практически с тем же результатом. С другой стороны, там, гдепрактика применения более гибка, эти программы позволяют совершенствоватьбюджетный процесс. Иными словами, там программы работают.
К числу положительных можно отнести и тот факт, что в рядерегионов подобные программы шире, чем на федеральном уровне, и в них включаетсябольший объем расходов: не только инвестиционные расходы и расходы на НИР иНИОКР, но и расходы на управление программами, на предоставлениегосударственных услуг, целевые межбюджетные трансферты.
Что касается реестра расходных обязательств, то данныйинструмент применяется практически повсеместно. На федеральном уровне дляреестра пока характерно некоторое отставание от бюджетного цикла и слабая связьс планированием бюджета, поскольку реестр просто не успевают встроить в жесткийбюджетный цикл. Его необходимо использовать для точного определения бюджетадействующих обязательств, пока же он характеризует либо действующий бюджет,либо уже рассчитанный проект бюджета с учетом вновь принимаемых расходов.Существуют также проблемы отражения и классификации расходных обязательств.Достоинством реестра сегодня является тот факт, что с его помощью можносистематически проводить инвентаризацию расходных обязательств и оценкустоимости действующих расходных обязательств.
На региональном уровне проблемы похожи. Здесь важно выделитьследующую положительную тенденцию: в некоторых регионах реестр выступает каксредство оценки расходов не только на принятые нормативными документамирасходные обязательства, но и на реализацию поставленных целей.
Что касается перспектив практического применения реестра, токроме задач внутреннего планирования при определении стоимости передаваемыхполномочий, например на региональный уровень, можно использовать, в числепрочего, и федеральный реестр расходных обязательств. Это актуально, посколькупроцесс передачи полномочий еще не завершен и существует тенденция их передачис одного уровня на другой. Кроме того, данный реестр удобно использовать темсубъектам РФ, которые еще не перешли на среднесрочный бюджет, но уже составилиреестры на три года. В дальнейшем описанная практика послужит основой припереходе на среднесрочное планирование бюджета.
Итак, даже с помощью существующих инструментов при ихэффективном использовании можно серьезно приблизиться к реализации принциповбюджетирования, ориентированного на результат. В совокупности предлагаемая квнедрению система бюджетирования создает правовую основу для новой организациибюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышениясамостоятельности и ответственности органов государственной власти и органовместного самоуправления и в конечном счете — повышения эффективности ипрозрачности управления общественными финансами.
Таким образом, внедрениепринципов программно-целевого бюджетирования в России только начинается,нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги покане сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители ихрезультативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствоватьразработка муниципальных минимальных социальных стандартов.
Несмотря на организационную сложность и масштабностьвносимых в бюджетный процесс муниципального образования изменений, связанных свнедрением принципиально новых подходов к управлению муниципальными расходами,альтернативы курсу на повышение их эффективности и результативности в условияхограниченности бюджетных ресурсов нет.
Следовательно, бюджетирование, ориентированное на результат,- это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета,обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциямгосударственного (муниципального) образования с учетом приоритетов муниципальнойполитики и общественной значимости результатов использования бюджетных средств.
Все основные приемы бюджетирования основаны науправленческих технологиях частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий,применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной иэкономической эффективности как аналогов результатов хозяйственнойдеятельности, учет рисков и др.). Переход на программно-целевое бюджетированиетребует одновременного реформирования принципов управления — перехода отадминистративных методов к использованию хозяйственной деятельности.
Грамотно поставленное бюджетирование позволит решитьмножество проблем в сфере управления муниципальным образованием, в том числепозволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативностьфункционирования органов местного самоуправления и качество предоставляемыхуслуг, выявить и проконтролировать финансовые потоки предприятий,подведомственных структурным подразделениям администрации муниципальногообразования, усилить мотивацию труда, связав систему мотивации с достигнутымирезультатами.
Заключение
Региональный бюджет, являясь одним из основных инструментовперераспределения национального дохода, созданного субъектом РФ, осуществляет регулированиетерриториальных пропорций общественного воспроизводства, прежде всего в частиустановления равновесия между величиной созданного продукта и объемом конечногопотребления территории, обеспечивая необходимый уровень доступностирегиональных благ.
Формирование бюджета как формы образования и расходованияденежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функцийгосударства и местного самоуправления, предполагает последовательное ивзаимосвязанное управление его доходами и расходами. Экономическое развитиеРоссийской Федерации в последние годы создало предпосылки для перехода кконцепции бюджета, сбалансированного на основе долгосрочной оценки ситуации,что позволяет формулировать стратегические цели и решать масштабные задачи стимулированияхозяйственных процессов.
Важным инструментом повышения эффективности бюджетныхрасходов является бюджетирование, ориентированное на результат, поскольку оно вкорне меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и самуконцепцию управления бюджетными расходами. Финансовая устойчивостьрегионального бюджета – это обусловленное внутренними и внешними факторамисостояние бюджета региона, характеризующееся независимостью от внешнихисточников и обеспечивающее стабильные возможности для финансирования расходов.Обобщение существующих методик анализа финансового состояния и качествауправления бюджетами, содержащихся в различных исследованиях и приказахМинистерства финансов РФ, позволило исследователям усовершенствовать методикуанализа финансовой устойчивости бюджета.
Содержание финансовогоуправления бюджетом сводится к взаимодействию субъекта и объекта, в ходекоторого происходит реализация функций государства посредством особогофункционального механизма. Объектом служат финансовые потоки, проходящие черезбюджетную систему. Субъектами являются, с одной стороны, структуры иподразделения внутренней среды государства (министерства и ведомства, всераспорядители и получатели бюджетных назначений и т.д.), а с другой стороны, —многочисленные внешние контрагенты: от граждан и негосударственных юридическихлиц своей страны до различных зарубежных экономических субъектов, включаяотдельные государства и международные организации.
Финансовое состояние регионоввесьма различно по своим характеристикам. Регулярно проводимый мониторингисполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и по темпам роста собственныхдоходов, по действующим и принимаемым расходным обязательствам, получаемой изфедерального бюджета финансовой помощи и другим показателям регионы делятся нанесколько групп. Как показывает анализ, субъекты РФ, принимая бюджеты наочередной финансовый год, в большинстве случаев планируют дефицит.
В России в настоящее время проводится эксперимент пораспределению средств федерального бюджета между федеральными органамиисполнительной власти на конкурсной основе, в зависимости от степенииспользования ими методов бюджетирования, ориентированного на результат. Исходяиз практики внедрения механизмов БОР в российских регионах, можно отметить, чтовнедрение среднесрочного программного бюджетирования не проходит гладко,постоянно появляются новые трудности, что является вполне допустимым, т.к.невозможно ожидать простого внедрения столь сложного инструментария. Измененияв бюджеты вносятся ежеквартально, а иногда и чаще. Доля программных расходовостается крайне низкой.
Список используемой литературы
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному СобраниюРоссийской Федерации «О бюджетной политике на 2008-20гг.» от 9 марта2007 г.
2. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в2004-2006 годах// Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая2004 г. N 249 г. М. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов.
3. Бубенчикова Н. М. Финансовое управление реализацией бюджетногопотенциала субъекта РФ//Автореф. дисс. на соиск. уч. канд. экономич. наук.Волгоград 2007.
4. Долганова Ю.С., Пешина Э.В. Клиометрический подход в исследованиибюджетирования, ориентированного на результат // Известия Уральскогогосударственного университета. 2008. № 3 (22).
5. Ерошкина Л. Подход к формированию бюджетов в условиях кризиса//Бюджет.2009. №3.
6. Зорина М.А. Мониторинг расходов региональных бюджетов в условияхбюджетирования, ориентированного на результат.//Вестн. Самар. гос. экон. ун-та.2008. / № 12.
7. Кириллова М.В. Особенности российской модели бюджетного федерализма //Экономические науки. 2007. № 3.
8. Матвеева Е. Н., Бармин Д. А. Актуальность внедрения бюджетирования,ориентированного на результат, в Российской Федерации//Бухгалтерский учет вбюджетных и некоммерческих организациях 2007 №22.
9. Мингалева Ж.А., Паздникова Н.П. Развитие методов управления бюджетнымпотенциалом региона//Экономика региона. 2007. — № 2.
10. ОвчинниковаО. П., Индутенко А. Н. Бюджетный менеджмент в условиях формирования системыбюджетирования, ориентированного на результат.//Финансы и кредит 2007 №30.
11. ОрловаЕ.О. Анализ исполнения бюджета по налоговым доходам как фактор совершенствованияфункционального взаимодействия органов власти // Вестник Оренбургскогоуниверситета. 2006.№8 (58).
12. ПеронкоИ.А., Гнетецкая Л.Л. Об оценке финансового состояния муниципальныхобразований// Финансы. 2007. № 7.
13. ПикманЛ. Устойчивость бюджетов субъектов РФ.//Бюджет 2008 №12.
14. ПшенкоО. Ю. Проблемы внедрения бюджетирования на региональном уровне//Бюджетный учет.2007.№8.
15. СидоренкоВ. К реализации принципов БОР//Бюджет 2008 №9.
16. Смолкин,Р. Г. Развитие бюджетного механизма государственного регулированияэкономического развития регионов// Регионология. / 2008. / №1(62).
17. Фаталиева,З.А., Гаджиев Н.Г. Оценка формирования доходов бюджета субъекта РоссийскойФедерации в свете реформы межбюджетных отношений//Региональная экономика:теория и практика. / 2007. / № 6.
18. Яшина Н.Н., Гришунина И.А. Совершенствование теоретических ипрактических основ оценки финансового состояния и качества управления бюджетамив целях повышения эффективности управления финансовыми ресурсами территории.//Финансы и кредит. / 2006. / № 4.