Авансирование как один из способоврасчетов бюджетных организаций за счет средств федерального бюджета
В современныхусловиях сложилась ситуация, когда бюджетные организации (в том числе ипограничные органы и войска Федеральной службы безопасности) оплачивают услуги,работу или поставленную продукцию посредством авансовых выплат. Исполнениебюджета и контроль за расходованием государственных средств в Россиитрадиционно осуществляли казначейские учреждения. Возвращение в результатеинституциональных изменений, произошедших в экономическом и бюджетном механизмеРФ в последние годы, к казначейской системе исполнения федерального бюджета РФимело целью прежде всего обеспечение подконтрольности, защищенности иуправляемости государственных финансовых ресурсов, создания на этой основеусловий для использования государственных финансовых ресурсов как важнейшегофактора развития страны. В соответствии со ст. 251 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации (далее — БК РФ) Федеральное казначейство совершаетрасходование средств бюджета после проверки соответствия составленных платежныхи иных документов, необходимых для совершения расхода. По мере становленияФедерального казначейства ежегодно появлялись нормативные и законодательныеакты, с одной стороны облегчающие, с другой — усложняющие механизм санкционированиярасходования бюджетных средств. Так, п. 11 Постановления Правительства РФ от 14февраля 2004 г. N 80 «О мерах по реализации Федерального закона „Офедеральном бюджете на 2004 год“ (с изменениями от 10 июля, 12 декабря2004 г.) (далее в тексте — Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2004 г.N 80) установлено, что получатель средств федерального бюджета при заключенииподлежащих оплате за счет средств федерального бюджета договоров (контрактов)на поставку товаров, работ, услуг вправе предусматривать авансовые платежи: 1)в размере 100% суммы договора (контракта) — по договорам за услуги связи иподписку на печатные издания, на обучение на курсах повышения квалификации,приобретение авиа- и железнодорожных билетов, билетов для проезда городским ипригородным транспортом, а также путевок на санаторно-курортное лечение; 2) вразмере 30% суммы договора, если иное не предусмотрено законодательствомРоссийской Федерации, — по остальным договорам (контрактам). Неоднозначностьтолкования этого положения создает трудности в расходовании бюджетных средств,возникает множество проблем, когда бюджетные учреждения обращаются в органыФедерального казначейства и Минфин России по осуществлению за счет средствфедерального бюджета авансовых платежей по условиям договоров (контрактов). Вряде случаев получатели бюджетных средств ищут не всегда корректные способыобхода чрезмерно широкой трактовки указанного пункта Постановления. В самомзатруднительном положении оказались бухгалтерские службы бюджетных организаций.Простые и понятные операции, например оплата пачки канцелярских скрепок, сталинеразрешимой задачей. Как быть, платить ли продавцу 30% ее стоимости вперед, азатем при получении рассчитываться окончательно или пытаться найти другогопоставщика? Если учесть, что бюджетные организации включены в различные похарактеру сделки, связанные с покупкой товаров, арендой имущества, перевозкой,оказанием информационных, консультативных, медицинских услуг, услуг пообучению, связи и др., картина рисуется совсем уж безрадостная. С другойстороны, 100%-ное авансирование может привести к отвлечению значительных сумм вдебиторскую задолженность, а недобросовестным поставщикам дать возможностьполучить бесплатно на неограниченный срок большие суммы в хозяйственный оборот.Действующая система законодательства, существующие соотношения между различнымиего отраслями — гражданским, налоговым, бюджетным, бухгалтерским и т.д. — невсегда позволяют организациям грамотно использовать предписания законов дляоптимизации расходования бюджетных средств, а многие понятия и термины зачастуюимеют двойственный характер и понимаются по-разному. Неоднозначность толкованияп. 11 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2004 г. N 80 возникаетименно из-за неопределенности термина „авансирование“. В юридическойлитературе существует ряд определений этого понятия. Во-первых, авансрассматривается как частный случай предварительной оплаты, во-вторых, этипонятия разделены между собой, а в-третьих, аванс рассматривается просто каквариант исполнения обязательства по договору (контракту). Отметим:авансирование в Постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2004 г. N 80увязано с договорами на поставку товаров, работ, услуг, что также вызвало рядвопросов как у организаций, так и у органов Федерального казначейства. Какизвестно, договор поставки является одним из видов договора купли-продажи. Всоответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (части первая, втораяи третья) (с изм. от 26 января, 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта,14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г.) (далее — ГК РФ) по договору поставкипоставщик-продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязуетсяпередать в обусловленный срок производимые или закупаемые им товары покупателюдля использования в предпринимательской деятельности или иных целях, несвязанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием. Поданному определению также мнения расходятся. С позиции одних п. 11Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2004 г. N 80 не можетраспространяться на все виды заключаемых договоров, так как ряд из них неявляются договорами поставки, а именно аренда движимого и недвижимогоимущества, получение разного рода информации и консультаций, приобретениесправочной, официальной и периодической литературы, охрана, связь и массадругих договоров, заключаемых бюджетными организациями в обеспечениенормального их функционирования. Таким образом, данная ссылка Постановленияотносится к поставкам, разновидностью которых является поставка товаров длягосударственных нужд на основе государственных контрактов, а также заключаемыхв соответствии с ними договоров. При этом государственными нуждами признаютсяопределяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов,обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников. Даннаяпозиция, по нашему мнению, подразумевает авансирование поставок по договорам,имеющим длительный характер, и значительных финансовых вложений.
Существуетпозиция, которая в настоящее время применяется на практике. Приобретение любоготовара бюджетным учреждением для обеспечения своей деятельности в качествеюридического лица у предпринимателя, в том числе и однократное, то есть неносящее длительный характер, является договором поставки, а под целями, несвязанными с личным использованием, следует понимать в том числе приобретениепокупателем товаров для обеспечения его деятельности в качестве организации илигражданина-предпринимателя (оргтехники, офисной мебели, транспортных средств,материалов для ремонтных работ и др.). Кроме того, квалификация договорапоставки не зависит от суммы, важны продавец и цель приобретения. Согласно ст.2 ГК РФ определяется правовое положение участников гражданского оборота,регулируются договорные и иные обязательства, а также другие имущественныеотношения. Статьей 250 БК РФ установлено, что получатели бюджетных средств, ккоторым в соответствии со ст. 162 БК РФ относятся бюджетные учреждения, впределах лимитов бюджетных обязательств имеют право принимать денежныеобязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета. Приэтом принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения получателембюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контрактов)в соответствии с законодательством. Статья 487 ГК РФ предусматриваетобязанность покупателя оплатить товар полностью или частично до передачипродавцом товара (предварительная оплата) в случаях, когда это установленодоговором купли-продажи. Статья 711 ГК РФ определяет право подрядчика требоватьвыплаты аванса в случаях и в размере, которые указаны в законе или договореподряда. Из анализа норм Гражданского кодекса РФ следует, что ряд его статейпредусматривает авансовые платежи. Аванс в российской экономической практике — явление распространенное, однако в законодательстве вышеназванное понятие неимеет четкого определения и не содержит норм, определяющих его размер. Принятосчитать, что аванс — это денежная сумма, выдаваемая вперед в счет предстоящихплатежей за материальные ценности, выполнение работ, оказание услуг. Из этогоследует, что, во-первых, вещи передаются, услуги оказываются, работывыполняются и сдаются в будущем. Во-вторых, платежи за товары, работы, услугипроизводятся по истечении некоторого срока после выдачи аванса. В-третьих, приосуществлении платежей сумма аванса учитывается в общем объеме средств,направляемых на погашение денежных обязательств. Таким образом, аванс в моментего выдачи не выступает непосредственно инструментом платежа за товары, работы,услуги. Предварительная оплата выражается в полной или частичной оплате товара,осуществляемой покупателем до его передачи продавцом в срок, установленныйдоговором (ст. 314 ГК РФ). Согласно статье, если обязательство позволяетопределить день или период времени исполнения, то обязательство подлежитисполнению в указанное время. Если срок не указан, то исполнение производится вразумный срок после возникновения обязательства. Российская юридическаяэнциклопедия рассматривает предварительную оплату как частный случай аванса,принимает за аванс всякую предварительно уплаченную сумму. Так ли это? Во-первых,утверждение о том, что авансом признается всякая предварительно уплаченнаясумма, прямо не обозначенная в письменном соглашении задатком, делается наосновании ссылки на ст. 380 ГК РФ. Однако речь в этой статье идет совсем одругом, и никакого определения аванса нет. Во-вторых, категории»аванс" и «предварительная оплата» разделены Гражданскимкодексом РФ. Так, согласно ст. 823 ГК РФ договорами, исполнение которых связанос передачей в собственность другой стороне денежных сумм или других вещей,определяемых родовыми признаками, может предусматриваться предоставлениекредита, в том числе в виде аванса, предварительной оплаты, отсрочки ирассрочки оплаты товаров, работ или услуг (коммерческий кредит), если иное неустановлено законодательством. Очевидно, что термины «аванс» и«предварительная оплата», уравнивая в себе отношения одного порядка,обособлены друг от друга. В то же время действующее законодательство неразграничивает в зависимости от сроков передачи товара, результата работ,оказания услуг с момента оплаты денежных средств понятия авансирования ипредварительной оплаты. В настоящее время на практике эти понятия отождествленымежду собой, и при санкционировании расходования средств федерального бюджетакак на авансирование, так и на предварительную оплату распространяется п. 11Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2004 г. N 80. Этим пунктомПостановления также предусмотрено, что получатель средств федерального бюджетавправе осуществлять авансовые платежи согласно заключенным договорам (контрактам)на поставку товаров, работ, услуг в размере 100 и 30% суммы договора посоответствующим основаниям, если иные размеры авансовых платежей не установленызаконодательством Российской Федерации. К иным случаям относится действиеФедерального закона от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственномоборонном заказе», Федерального закона от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ«О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья ипродовольствия для государственных нужд», Постановления Правительства РФ от22 июня 1994 г. N 745 «Об авансировании подрядных работ на объектахстроительства для федеральных государственных нужд», ПостановленияПравительства от 21 декабря 2001 г. N 889 «О Федеральной целевой программе»Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики (2002год и последующие годы)" и др. Данными законодательными актамиустанавливается размер авансового платежа от 30 до 50% в зависимости отситуации.
Касаясьвопроса о выплате бюджетным учреждением аванса поставщику продукции (работ,услуг), целесообразно затронуть и такой аспект, как выплата аванса при условиизаключения бюджетным учреждением государственных контрактов. В соответствии сост. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 МРОТосуществляются исключительно на основе государственных контрактов. Статья 72 БКРФ определяет государственный контракт как договор, заключенный органомгосударственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом илиорганизацией от имени РФ с физическими и юридическими лицами в целяхобеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах соответствующегобюджета. Согласно данной статье отношения регулируются федеральными законами.Исчерпывающий перечень продукции, закупаемой для государственных нужд безпроведения торгов (конкурсов), утвержден Постановлением Правительства РФ от 26сентября 1997 г. N 1222 (драгоценные металлы и камни, музейные ценности ит.д.).
Основополагающимдокументом, определяющим порядок закупки товаров, работ и услуг, являетсяФедеральный закон РФ от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ «О конкурсах на размещениезаказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг длягосударственных нужд». Им установлены детальные правила и процедурыпроведения конкурсов государственными заказчиками — получателями средствфедерального бюджета. Кроме того, в настоящее время действует целый рядфедеральных законов, определяющих порядок и условия заключения государственныхконтрактов, устанавливающих общие правовые и экономические принципы, порядокформирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основезаказов на закупку и поставку товаров, работ и услуг для государственных нуждпредприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности,расположенными на территории России. Но они не содержат норм, регулирующихвопросы осуществления авансовых платежей, разрешающих или запрещающих таковые.Таким образом, анализ специальных федеральных законов, регулирующих вопросыпоставки продукции (работ, услуг) по государственным контрактам, позволяетсделать следующий вывод: данные федеральные законы или предоставляют правоосуществлять авансовые платежи, или не содержат таких норм, и в этом случаедействуют нормы, установленные ГК РФ. Говоря о правовом основании уплатыавансовых платежей за счет средств федерального бюджета, следует упомянуть оразмере авансовых платежей. На практике наиболее распространенный размеравансовых платежей — 30% от стоимости договора или стоимость материалов(оборудования), приобретение которых необходимо для начала производствапродукции (работ, услуг). В случае заключения договоров (контрактов) напоставку товаров, работ и услуг получателями средств федерального бюджетавопрос о размере авансовых платежей следует рассматривать с учетом п. 11Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2004 г. N 80 «О мерах пореализации Федерального закона „О федеральном бюджете на 2004 год“, всоответствии с которым авансовый платеж предусматривается в пределах 100 и 30%по соответствующим основаниям. Следовательно, одним из существенных условий призаключении договоров на сумму свыше 2000 МРОТ является ссылка о порядке выплатыаванса и окончательном расчете за предоставляемые товары (работы, услуги). Всоответствии с ГК РФ (ст. 432, 434, 435, 438) при общей сумме поставки,оказания услуг менее 2000 МРОТ (ст. 71 БК РФ) допускается оплата (в том числепредварительная) товаров, работ и услуг по счетам организаций-поставщиков, вкоторых содержатся все существенные условия договора (предмет договора, цена,количество, наименование, качество, соответствие ГОСТу и др.). Также в счетеуказывается: кому адресуется счет (конкретное юридическое лицо — получательсредств федерального бюджета); общая сумма договора; ссылка на предварительнуюоплату с указанием суммы предоплаты (авансирования); срок действия предложения(счет действителен в течение… дней). Учитывая, что п. 18 Правил веденияжурналов учета полученных и выставленных счетов-фактур, книг покупок и книгпродаж при расчетах по налогу на добавленную стоимость, утвержденныхПостановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. N 914, установлено, чтосоставленная продавцом счет-фактура не является подтверждением факта выполненияработ (получения услуг) для санкционирования расходов органом Федеральногоказначейства, бюджетополучатель наряду со счетом-фактурой обязательнопредставляет документ, подтверждающий факт выполнения работ, получения товарови услуг (акт приемки выполненных работ, накладная и т.д.).
В принципе вовремена СССР бюджетные организации оплачивали предоставленные услуги, приобретенныетовары после фактического их получения. Предполагалось, что государствоявляется четким гарантом и полностью отвечает за взятые на себя обязательствабюджетными учреждениями. В настоящее время, когда на рынке появилось множестворазличных участников, государство в соответствии с действующимзаконодательством несет такую же ответственность за исполнение принятыхобязательств и гарантирует оплату в пределах выделенных лимитов бюджетныхобязательств. К сожалению, в процессе проведения целого ряда реформ принятыекогда-то обязательства либо не исполнялись совсем, либо с огромным опозданием.В результате чего потеряно доверие к государству как к гаранту в отношенияхмежду различными участниками рынка. С другой стороны, появилось огромноемножество недобросовестных продавцов, которые преследуют лишь цель полученияприбыли, идя порой на обман и нарушение действующих законов. При этом нашезаконодательство часто меняется, порой один закон противоречит другому. Вконечном итоге страдает простой обыватель, будь то бухгалтер бюджетногоучреждения, который, имея деньги, не может их использовать, или продавец,который вынужден в условиях жесткой конкуренции соглашаться на любые условия,чтобы не потерять клиента. За помощью в решении данной проблемы организации обращаютсяв органы Федерального казначейства.
Разумеется,что органы Федерального казначейства призваны неукоснительно принимать кисполнению указания действующего законодательства и требовать должного егоисполнения от бюджетополучателей. Зачастую многие действия со стороны органовФедерального казначейства вызывают вполне естественное недовольство уорганизаций, так как, применяя на практике те или иные нормативные акты,необходимо более осторожно подходить к их трактовке и искусственно не сужать ине расширять смысл той или иной нормы. Понять опасение государственных органовможно. На современном сложном этапе становления российской экономики оченьважно, чтобы бюджетные средства не пропали, не ушли с лицевых счетовполучателей средств федерального бюджета, использовавших эти средства не поцелевому назначению. Кроме того, из-за недобросовестности отдельных фирм,преследующих цель вовсе не выполнения той или иной работы длябюджетополучателя, а получения денег, возникает определенная доля риска,которая в принципе присутствует в любом деле. В этом случае можно посоветоватьлишь более ответственно подходить к выбору партнеров по договору.
Хотелось бынадеяться, что вновь принимаемые законы и издаваемые на основании законовподзаконные акты будут соответствовать принципам и положениям, заложенным восновных отраслевых нормах.
Библиография
Куксин И.Н. Налогообложениеи налоговая политика в России. Монография. М., 2002;
Карасева М.В. Бюджетное иналоговое право. Политический аспект. М., 2005;
Карасев М.Н. Налоговаяполитика и правовое регулирование налогообложения в России. М., 2006.