Министерствообразования УкраиныОдесскийГосударственный университет им. И. И. МечниковаКонтрольнаяработапо курсу: ”Прокурорский надзор вУкраине ”студента 5 курса юридическогоинститутаодесского государственногоуниверситетаотделения последипломного обученияакадемгруппа № 1Слезко Романа Михайловича
/>Одесса1997 г.
Тема: ”Актыпрокурорского реагирования в порядке общего надзора”
План
1. Протест.
2. Предписание.
3. Представление.
4. Постановление.
5. Требования, предъявляемые к документам прокурорскогореагирования.
/>К актам прокурорского реагирования в порядке общего надзораотносятся: протест, представление, предписание и постановление прокурора.
«Протест —это документ прокурора (его заместителя), содержащий обращенное к компетентномуоргану либо должностному лицу обязательное для рассмотрениятребование об отмене противоречащего закону акта,решения или о приведении их в соответствие сзаконом, либо о прекращении незаконно действия должностного лица,восстановлении нарушенного права.»[1]
Прокурорприносит протест органу или должностному лицу, издавшему незаконный акт либосовершившему незаконное действие, или в вышестоящийорган либо вышестоящему должностному лицу.Необходимость принесения протестав вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу возникает в случаях,когда у прокурора есть основания полагать, что орган или должностное лицоотклонит протест или задержит его рассмотрение,либо издание акта было согласовано с вышестоящим органом или должностным лицомили утверждено им. При необходимости протест приносится двум или более органам либо должностным лицам насовместно изданный ими акт (например, на решение администрации и профсоюзного комитетапредприятия).
При выявлении нескольких незаконных актов, изданных одним и темже органом или должностным лицом с одинаковы ми нарушениями закона, может быть принесен один протест.
Принесениепротеста в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу прокурором,которому они не поднадзорны, производится через вышестоящего прокурора. В такомже порядке направляются представления, предписаниии постановления. Самостоятельное обращение прокурора в не поднадзорный емуорган или к не поднадзорному должностному лицу являетсяпревышением компетенции.
«В протестепрокурор ставит вопрос об отмене акта или введении его в соответствие сзаконом, а также прекращении незаконного действия должностного лица,восстановлении нарушенного права»[2].
В протестепрокурор требует отмены акта, когда он полностью несоответствует закону, или внесения в него изменений,дополнений, устраняющих противоправность. Удовлетворение протеста влечет засобой издание другого акта отменяющего, изменяющего или дополняющегоопротестованный, либо прекращение незаконного действия, носящего продолжаемыйхарактер.
Отмена,изменение или дополнение актов, не исполненных до рассмотрения протеста,автоматически устраняет правонарушение. Если же издание акта или совершениедействия повлекло последствия, то в протест включается требование об ихустранении, о восстановлении нарушенного права. Например, в протесте на приказруководителя государственного предприятия о списании в убыток недостачи илипорчи ценностей вопреки закону прокурор требует восстановить их стоимость набалансе и отнести ее за счет виновных; в протесте на приказ о приеме наматериально ответственную должность лица, имеющего судимость за корыстноепреступление,— прекратить трудовой договор.
Еслиопротестованный акт направлен издавшим его органом или должностным лицом другиморганам, предприятиям, учреждениям, организациям или должностным лицам либоопубликован в печати, то в протесте предлагаетсяоповестить получателей либо поместить в печати сообщение о его отмене или изменении.
Протест прокурора приостанавливает действие опротестованного акта иподлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностнымлицом в десятидневный срок после его поступления. О результатах рассмотренияпротеста в этот же срок сообщается прокурору.
Приостановление опротестованного актаозначает прекращение его действия на время до рассмотрения. Действие опротестованных нормативных актов приостанавливается во всех случаях. Индивидуальные актыприостанавливаются, если они не исполнены или исполнены частично. Рассмотрениепротеста включает всебя ознакомление с ним или его обсуждениеколлегиальным органом и принятие по нему решения (о полном или частичном удовлетворении требований прокурора либо ихотклонении, о мерах по устранению нарушений закона).В десятидневный срок со дня поступления протестасоответствующий орган или должностное лицопринимает решение по требованию прокурора и сообщает ему о результатахрассмотрения, а при отклонении указывает мотивы.Соблюдение этого срока не зависит от периодичности заседаний коллегиальногооргана. Для получения более подробной информации обудовлетворении протеста или мотивах его отклоненияпрокурор может истребовать копию акта, изданного порезультатам рассмотрения.
При уклонении от рассмотрения протеста в течении десяти дней либополном или частичном его отклонении прокурор или его заместитель, несогласный сэтим, может обратиться в течение пятнадцати дней с момента получения сообщенияоб отклонении протеста или истечении предусмотренного законом срока для егорассмотрения в суд с заявлением признании акта незаконным. Подача такогозаявления приостанавливает действие правового акта.Пропуск без уважительных причин срока для обращения в суд влечет за собой отказв удовлетворении заявления. При наличии уважительной причины суд может этотсрок восстановить.
В заявлении указываются:
* суд, в который направляются материалы;
* прокурор, обратившийся с заявлением;
* орган или должностное лицо, которым был принят незаконный акт, и егоместонахождение: название и номер акта, время и место его издания;
* положения опротестованного акта, противоречащие соответствующему закону,и в чем это выражается;
* требование о признании незаконным всего акта или его части.
К заявлению прилагаются:
* копия оспариваемого акта или заверенная выписка из него;
* сообщение об отклонении протеста или подтверждение уклонения от егорассмотрения (выписка из журнала исходящей корреспонденции прокуратуры, копиинапоминаний органу или должностному лицу о рассмотрении протеста, справкасекретаря прокуратуры о неполучении ответа);
* другие необходимые документы.
Заявление рассматривается судом в десятидневный срок с участием прокурораи представителя органа или должностного лица, принявшего акт. Их неявка всудебное заседание не препятствует рассмотрению заявления, если суд не признаетявку обязательной.
Одним из актов прокурорского реагирования в порядке общего надзораявляется предписание прокурора.
«Предписание — это документ прокурора (его заместителя), содержащийобращенное к органу или должностному лицу и подлежащее немедленному исполнениютребование об устранении очевидного нарушения закона во избежание возможногопричинения существенного ущерба интересам государства, предприятия, учреждения,организации или гражданам»[3].
Письменное предписание об устранении нарушений закона вносится прокурором,его заместителем органу либо должностному лицу, допустившим нарушения, иливышестоящему в порядке подчиненности органу либо должностному лицу, которыеправомочны устранить нарушения. Оно заверяется гербовой печатью прокуратуры ивручается под расписку, а при невозможности это сделать — направляется попочте. При отказе получить предписание об этом делается отметка на втором егоэкземпляре и предписание направляется в вышестоящие орган. В этом случаепрокурор может принять меры по привлечению руководителя органа или должностноголица к ответственности за невыполнение законодательства о прокуратуре.
Требования предписания носят императивный характер:
* отменить правовой акт;
* привести акт в соответствие с законом;
* восстановить нарушенное право;
* совершить действия, необходимые для предотвращения существенного ущерба;
* воздержаться от совершения действий и т. п.
Письменноепредписание вносится в случаях, когда нарушение закона носит очевидный характери может причинить существенный ущерб интересам государства, предприятия,учреждения, организации, а также гражданам, если не будет немедленно устранено.Причинение ущерба может выражаться в: повреждении или утрате имущества;прекращении производственно-хозяйственной деятельности или создании серьезныхпрепятствий для ее продолжения; загрязнении среды обитания и уничтожении природныхобъектов; крушении, аварии и других чрезвычайных последствиях; существенномущемлении гарантированных Конституцией трудовых,жилищных и иных прав и свобод граждан. Характер существенногоущерба и наличие причинной связимежду ним и нарушением закона устанавливаются прокуроромв каждом случае с учетом конкретных обстоятельств.
Предписаниеподлежит незамедлительному исполнению, о чем сообщается прокурору. Требованиенемедленного исполнения предписания означает, что нарушение закона должно бытьустранено безотлагательно или в срок, установленный прокурором. Письменноесообщение об этом должно направляться прокурору сразу после принятия надлежащихмер.
В отличие от протеста или представления предписание нельзя отклонить, аможно лишь обжаловать. Поэтому орган либо должностное лицо могут обжаловать:предписание заместителя прокурора — прокурору, предписание прокурора —вышестоящему прокурору. Обжаловать его могут орган или должностное лицо,которому оно внесено, а также граждане, интересы которых затрагиваются исполнениемпредписания. Исходя из незамедлительности исполнения, обжаловатьпредписаниенадлежит сразу после его вынесения, Жалоба рассматривается в десятидневныйсрок. Результатом ее рассмотрения может быть подтверждение законности иобоснованности предписания либо его отзыв, о чем сообщается заявителю. Решениевышестоящего прокурора по жалобе на предписание является окончательным.
«Представление— это обращенный к полномочно государственному органу, общественной организацииили должностному лицу документ прокурора (его заместителя), содержащий анализнарушений закона, причин этих нарушений и способствующих им условий, а такжетребование обихустранении»[4].В представлении приводятся данные о распространенности нарушений закона инаиболее характерные факты. В нем не должно быть декларативных утверждений, общихпризывов, предположений и оговорок.
Представление с требованиями устранения нарушений закона, причин этихнарушений и способствующих им условий вносится прокурором, его заместителем вгосударственный орган, общественную организацию или должностному лицу, которыенаделены полномочием устранить нарушение закона, и подлежит безотлагательномурассмотрению.
При внесении представления на основе обобщенной практики прокурорскогонадзора (например, в местный орган самоуправления) в нем указываются те меры,которые уже были приняты прокуратурой для устранения нарушений закона, причинэтих нарушений и способствующих им условий. Устранение нарушений закона поизложенному в представлении требованию может заключаться как в совершениидействий, предписываемых законодательством (например, обеспечение очистнымиустройствами источников выброса вредных веществ в атмосферу), так и впрекращении незаконной деятельности — совокупности взаимосвязанных действий,свидетельствующих о неблагополучном состоянии законности в целом либоприменительно к отдельным отраслям законодательства (систематические нарушенияпредприятием законов после вынесенного предупреждения). Устранение нарушенийзакона предполагает также ликвидацию последствий (приведение в прежнеесостояние земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота в результатенарушений земельного законодательства). Требования об устранении причиннарушений закона и способствующих им условий (разъяснение действующегозаконодательства, упорядочение учета ценностей и т. п.) направлены на ихпредупреждение. Если в представлении названы лица, виновные в нарушении закона,то прокурор вправе поставить вопрос об их дисциплинарной ответственности, атакже о возмещении ими материального ущерба.
Безотлагательность предполагает рассмотрение представления сразу же поего поступлении. «Не позднее чем в месячный срок должны быть принятысоответствующие меры к устранению нарушений закона, причин и способствующих имусловий и о результатах сообщено прокурору»[5].
Коллегиальный орган, которому внесено представление, должен рассмотретьего на своем заседании, дата проведения которого устанавливается с учетомнеобходимости выполнения требования безотлагательности. Представление можетбыть обсуждено на собрании трудового коллектива, жителей населенного пункта,микрорайона и т. п. Прокурор вправе требовать рассмотрения представления с егоучастием. О дне рассмотрения представления коллегиальным органом (сессиейСовета народных депутатов, руководящим органом общественной организации и т.д.) прокурор должен быть заблаговременно поставлен в известность. Его неявка непрепятствует рассмотрению представления в назначенный срок.
Результаты рассмотрения могут быть отражены в приказе, решении, планемероприятий и т. п. Сообщение прокурору должно содержать ответы на все еготребования, а отклонение представления полностью или в определенной частидолжно быть мотивировано.
При необоснованном отклонении представления оно может быть внесено ввышестоящий орган (общественную организацию, должностному лицу), а при неполнотесообщения прокурор вправе истребовать дополнительные сведения. При наличиисомнений в достоверности сообщения о принятых мерах прокурор может провестиконтрольную проверку либо потребовать ее проведения от органа управления иликонтроля.
«Представления по малозначительным фактам, когда устранения правонарушенияможно добиться путем устного требования и разъяснения закона, не вносятся»[6].Устное требование можно также использовать вместо протеста для отмены илиприведения в соответствие с законом правового акта или прекращения незаконногодействия должностного лица.
В случае нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор,его заместитель, в зависимости от характера нарушения закона, выносит мотивированноепостановление о дисциплинарном производстве, производстве обадминистративномправонарушенииили о возбужденииуголовного дела в отношенииэтих лиц.
Таким образом можно сказать, что постановление прокурора (его заместителя),выносимое при осуществлении общего надзора,— это документ, которым в отношениидолжностного лица или гражданина возбуждается дисциплинарное производство,производство об административном правонарушении или уголовное дело.
Постановление о возбуждении дисциплинарного производства илипроизводстваоб административном правонарушении, если оно направлено одному органу илидолжностному лицу, может быть вынесено одновременно в отношении нескольких лиц,допустивших данное нарушение. В нем обосновывается наличие составадисциплинарного или административного проступка и делается ссылка на нарушеннуюнорму и норму, по которой нарушитель подлежит привлечению к ответственности. Довынесения постановления от привлекаемых к ответственности лиц истребуютсяписьменные объяснения; протокол об административном правонарушении в дополнениек постановлению не составляется.
Постановление о возбуждении уголовного дела направляется органам дознанияили предварительного бедствия (ч. 3 ст. 98 УПК).
Постановлениео возбуждении дисциплинарного производства должно быть рассмотрено органом илидолжностным лицом в десятидневный срок после его поступления, постановление овозбуждении производства об административном правонарушении рассматривается втечение десяти дней, если законом не предусмотрен более короткий срок.
Если орган илидолжностное лицо приходит к выводу о необоснованности постановления прокурора,то принимается решение об отказе в привлечении к дисциплинарной ответственности(ст.147 КЗоТ) или о прекращении дела об административном правонарушении (ч.1ст.284 КоАП). При рассмотрении постановления орган или должностное лицо вправевместо наложения дисциплинарного взыскания передать материалы трудовомуколлективу или его органу для применения мер общественного воздействия (ст.152КЗоТ), а вместо наложения административного взыскания — передать материалы поместу работы на рассмотрение товарищеского суда, комиссии по борьбе спьянством, общественной организации или трудовому коллективу (ч.1 ст.187 КоАП).
При несогласии с результатами рассмотрения постановления прокурор впределах срока давности привлечения к ответственности (ст.148 КЗоТ, ст.38 КоАП)направляет постановление о возбуждении дисциплинарного производствавышестоящему органу или должностному лицу (ч.2 ст.147 КЗоТ) либо опротестовываетпостановление о прекращении дела об административном правонарушении (ст.290КоАП).
Закон не обязывает орган или должностное лицо сообщать прокурору орезультатах рассмотрения постановления о возбуждении дисциплинарного производстваили производства об административном правонарушении. Однако прокурор может наосновании закона о прокуратуре истребовать копию акта изданного по результатамрассмотрения постановления, или получить информацию в иной форме.
Все вышеперечисленные документы прокурорского реагирования составляютсяв соответствии с определенными требованиями. «В протесте, представлении,предписании или постановлении прокурора обязательно указывается, кем и какоеположение закона нарушено, в чем состоит нарушение и что и в какой срокдолжностное лицо или орган должны предпринять к его устранению.»[7]
В документах прокурорского реагирования надлежит указывать:
а)кем допущено нарушение закона;
б)какое его положение нарушено;
в)в чем состоит нарушение;
г)что следует предпринять для его устранения;
д)в какой срок нарушение должно быть устранено.
Требование обуказании лица, совершившего правонарушение не относится к постановлению овозбуждении уголовного дела — в нем могут быть названы только признакипреступления (ч.2 ст.94 УПК). Ссылаясь на положение закона, которое нарушено,прокурор называет его статью (часть, пункт). Изложение нарушения законаозначает описание его фактической стороны. Указание о том, что необходимопредпринять должностному лицу или органу для устранения нарушения, дается ввиде требований. Срок устранения нарушения определяется законом Украины «Опрокуратуре», применительно к предписанию он может быть конкретизированпрокурором.
Документ прокурорскогореагирования включает в себя:
1) вводнуючасть — фамилию, инициалы и должность лица или наименование органа,которому адресуется документ, название документа, дату и место его вынесения, априменительно к постановлению — должность, классный чин, фамилию, инициалыпрокурора или его заместителя;
2)описательно-мотивировочную часть — источник информации о нарушении закона,кем и какое его положение нарушено, в чем состоит нарушение, ссылка на норму,которой руководствуется прокурор;
3) заключительную(резолютивную) часть—указание на то, что необходимо предпринять дляустранения нарушения законы, причин нарушения и способствующих ему условий ( впротесте, предписании, представлении), в отношении кого возбуждаетсядисциплинарное производство или производство об административномправонарушении, какому должностному лицу или органу документ направляется длярассмотрения или кому поручается расследование уголовного дела. В документеуказывается также, что он подлежит обязательному рассмотрению в установленныйзаконом срок и о результатах должно быть сообщено прокурору, разъясняется правона обжалование (в предписании).
Документдолжен быть подписан прокурором (его заместителем ) с указанием должности,классного чина, фамилии и инициалов.
К документумогут быть приложены материалы, подтверждающие изложенные в нем выводы итребования. Кроме общих, к документам прокурорского реагирования предъявляютсяи специальные требования .
«Управление общего надзора Генеральной прокуратуры и другие ее подразделения,занимающиеся общим надзором, соответствующие отделы прокуратуры РеспубликиКрым, прокуратур областей и приравненных к ним, прокуратуры города Киева должныизучать и анализировать документы прокурорского реагирования, отзывая те изних, которые не соответствуют требованиям закона»[8].Анализ их качества следует проводить также в городских, районных межрайонных иприравненных к ним прокураторам.
Копиидокументов прокурорского реагирования безотлагательно высылаются вышестоящимпрокурорам. Это позволяет своевременно направлять подчиненным прокурорамзамечания по документам или отказывать их. Поводом к отзыву могут быть,во-первых, необоснованные принесение протестов, внесение предписаний ипредставлений, вынесение постановлений и, во-вторых, несоблюдение требованийизложенных выше. В первом случае отзываются как рассмотренные, так инерассмотренные документы, во втором _ только нерассмотренные. Предписаниеможно также отозвать в связи с рассмотрением поданной на него жалобы. Приотзыве рассмотренного документа устраняются последствия нарушения закона,допущенного в связи с выполнением необоснованных требований прокурора(признается утратившим силу приказ об отмене опротестованного прокурором акта,отменяется наложенное дисциплинарное взыскание и т.д.).
Указаниевышестоящего прокурора об отзыве документа реагирования исполняется безотлагательно. Документ, внесенныйзаместителем прокурора, может быть отозванпрокурором. Убедившись в необоснованностивнесения документа реагированияили несоблюдении предъявляемых к нему требований, прокурор должен отозватьего по собственной инициативе.
Литература
1. Уголовно-процессуальныйкодекс Украины, официальный текст с изменениями и дополнениями по состоянию на1.02.1994 г., Киев, издательство «Украина», 1994.
2. Арбитражно-процессуальный кодекс Украины,научно-практический комментарий, под редакцией В.В.Джунь, В.В.Гулия, Харьков,1995.
3. Кодекс законов о труде Украины и другое законодательствоо труде (по состоянию на 4.04.1995 г.), Киев, «Трудовые отношения», изданиевторое, доработанное, 1995.
4. Закон Украины «О прокуратуре» принятый Верховнымсоветом Украины 5 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями по состоянию на21.03.95 г., ст.25, ИПС «Юрист Плюс».,30.06.96 г.
5. Закон Украины «О прокуратуре»: Научно-практическийкомментарий // Д.М.Бакаев, Ю.М.Грошевой, В.В.Долежан,. Харьков, ЧФ «Рита»,1993.
6. Наказ Генерального прокурора Україны №2 від 25.03.1996р. «Про організацію роботы органів прокуратури по здійсненню загальногнагляду», ИПС «Законодательство Украины и России», «Инфодиск», 20.11.96.