Местноесамоуправление в системе органов публичной власти.
Современныйпериод развития человеческого общества принес понимание того, чтодемократическое, правовое государство может решать основные задачи только приналичии развитой системы самоуправления. Составляя одну из основконституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяетдемократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы иобеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики,оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.
Институтместного самоуправления играет значительную роль в процессе формированиягражданского общества, так как все гражданские права и массовые видыактивности, различные внегосударственные проявленияобщественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местныхсообществах, образующих базу гражданского общества.
Местномусамоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задачсовременности – соединение в единое целое интересов государства, общества иличности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит втом, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизациюправ и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именнотакая направленность местного самоуправления отвечает идеям современногодемократического правового социального государства, высшая ценность которого –человек, его права и свободы.
Местноесамоуправление – важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика,как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной природе:политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправленияинтегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеетдействующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно можетсамостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другойстороны, местное самоуправление является важным элементом гражданскогообщества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Рассматриваяинститут местного самоуправление не только как властный, но и как общественный,следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают.Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственногоучастия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативойгосударственному управлению.
Особенноактуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействиягосударства и местногосамоуправления,осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органовгосударственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа,соотношения государства и общества, правового государства и гражданскогообщества.
РоссийскаяФедерация после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованнойсистеме социального управления, включающего государственное управление иместное самоуправление. Становление местного самоуправления в РоссийскойФедерации находится на самом начальном этапе современного переходного состояниянашего общества. Необходимо заметить, что на сегодняшний день до конца неотработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплендостаточный опыт его организации и функционирования, не выработанытеоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местногосамоуправления в российском обществе и государстве, проблеме взаимоотношенийгосударства и местного самоуправления.
Местноесамоуправление необходимо рассматривать как многогранное, многоаспектноеи многостороннее социальное явление. Социальный опыт человечествасвидетельствует, что не во все периоды развития государства решениеповседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации. Это означает,что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населениясуществовало далеко не всегда. Современные принципы и формы местногосамоуправления – результат сложного процесса поиска компромисса, согласованияинтересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Вероятно,исходя из этого, современное местное самоуправление следует рассматривать какмеханизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главнойзадачей которого является согласование соответствующих интересов.
Государствовозникает и конституируется как представительство общественных интересов, каксила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как системаорганизованного политического господства одних людей над другими. Как бы то нибыло, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучиобщественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.
Говоря опонимании местного самоуправления, необходимо отметить, что местноесамоуправление является объективным явлением жизни общества, одной из форм егосамоорганизации. Государство, так же как и местное самоуправление, является посвоей природе социальным институтом и представляет собой одну из формсоциальной жизни, одну из форм самоорганизации общества.
Историческийанализ исследуемого вопроса непосредственным образом связан с выявлениемосновных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур,их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделенияиз общества и функционирования как относительно самостоятельного многоплановогосоциального явления.
На протяжениивсей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязьмежду развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства наразных этапах исторического развития существовали различные модели местногосамоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственнымразвитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь тов форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самымпрактически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правленияи политического режима.
Такаявзаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена болееглубинными и объективными факторами, в числе которых степеньсоциально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различныхсоциальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные,национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения,исторического развития, демографического состояния общества и др.
Современноеместное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признакикак властного, так и общественного института. Местное самоуправление всовременных условиях, как уже отмечалось выше, имеет двойственную природу и посвоей сути является общественно-политическим институтом. Местное самоуправлениев широком понимании является институтом самоорганизации общества. В силу своейдвойственной природы, как общественной, так и государственной, оно можетреализоваться в виде властного института. Кроме того, местное самоуправлениеможет реализовываться в виде территориального общественного самоуправления.Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, таки второго.
Крайне важновыделить и те общие принципы, которые служат основой организации и деятельностиорганов государственной власти и органов местного самоуправления. К ним можноотнести: народовластие; законность; гласность; выборность представительныхорганов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественныхобъединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественногомнения; и др.
КонституцияРоссийской Федерации предусматривает осуществление власти в государстве черезинституты государственной власти и властную составляющую местногосамоуправления. В связи с этим крайне актуальным становится вопрос осоотношении государственного и общественного элемента в современномгосударстве, т.е. о соотношении государственной власти и местногосамоуправления как институтов публичной власти.
Историческийопыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оновсегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как егопродолжение на местном уровне и одновременно обладало значительнымиполномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо отгосударственных структур.
Характернойчертой современного этапа развития Российской Федерации является поископтимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления,разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов имуниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становитсяважнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. Внастоящее время в научной среде наблюдаются два основных подхода креформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в нашейстране. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства,при котором исключается какое-либо влияние государства (естественно, кромеправового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в“огосударствлении” местного самоуправления, его жесткой привязке кгосударственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственногоуправления на местах. Эти позиции во многом отражают объективный процессстановления и развития местного самоуправления в Российской Федерации,неоднозначность его современного правового регулирования, а также имеющиесяправовые пробелы, как на уровне федерального, так и региональногозаконодательства.
Основываясьна российском и зарубежном опыте, можно утверждать, что эффективная иплодотворная деятельность государства возможна лишь при наличии жизнеспособнойструктуры местного самоуправления. В современных демократическихгосударствах муниципальные органы юридически неподчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность исобственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательныхуказаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять ихрешения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправлениеолицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации.
Степеньсамостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. Встранах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, какправило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системысамостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальнойправовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитыхстранах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем вразвивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависитот политической позиции центра.
Поэтому неслучайно одной из важнейших стратегических задач в рамках реформированиявластных институтов управления, осуществляемой Президентом Российской ФедерацииВ.В. Путиным, является создание системы органов местного самоуправления,которая отвечала бы должным образом, с одной стороны, современным потребностями задачам российского государства, а с другой стороны, принципам ЕвропейскойХартии местного самоуправления. В этой связи крайне актуальной становитсяпроблема формирования механизма взаимодействия государственного управления сместным самоуправлением, обеспечения единства системы управлениягосударственной и общественной жизнью страны, более точного определения места ироли органов местного управления, как в системе управления, так и в процессеформирования гражданского общества.
Предлагаемаяавторами законопроекта концепция построения системы местного самоуправления вРоссийской Федерации, по мнению некоторых специалистов (см. Комерсантъ-Власть.– 2002. – № 36), по своей сути сводится к огосударствлению местногосамоуправления, его трансформации в местный уровень государственной власти,что, на взгляд некоторых специалистов, противоречит самой сути местногосамоуправления как института глубоко демократического, являющегося одним изпроявлений народовластия, предполагающего самостоятельное решение населением(непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого кругапроблем преимущественно местного характера.
Законопроектво многом фиксирует уже сложившуюся практику на местах, а именноперегруженность местного самоуправления государственными полномочиями, “зажим”развития по поселенческому принципу и т.п. Предпринимается попытка повыситьэффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими способами,унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передаватьгосударственные полномочия. Другие ученые нередко эти стороны предлагаемыхреформ местного самоуправления считают позитивным решением.
Ксущественным достижениям законопроекта можно отнести появление положения офинансировании исполнения государственных полномочий только за счет субвенций.Однако и его сложно реализовать на практике, так как в случае, если порядокнаделения органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями не будет соблюден, органы местного самоуправления наделены правомсудебного обжалования, при этом обязанность по исполнению госполномочийостается за ними вплоть до судебного решения, вынесение которого можетзатянуться на неопределенное время.
В связи свышесказанным и, соглашаясь с тем мнением что, “совсем не вмешиваться в вопросыправового регулирования местного управления могут себе позволить лишьцентральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнемразвития экономики, развитой политической культурой и сложившимся в обществеконсенсусом относительно основных демократических ценностей, включаянеотъемлемое право населения на местное самоуправление” (Федерализм, 2001, с.127), необходимо в то же время отметить, что процесс огосударствления местногосамоуправления в условиях России с ее огромными пространствами, недостаткомсвязи и дорог и другими всевозможными проблемами может стать крайненеэффективным шагом.
При этомодной из важнейших задач в ходе реформ является не только формированиеинститута местного самоуправления, но и установление системы сдержек ипротивовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местногосамоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процессаосуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить игарантировать устойчивое развитие.
Нужноотметить, что Российская Федерация пока делает по сути первые шаги на путивнедрения различных правовых установлений, касающихся организации идеятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладаютдостаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотяусилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слилисьвоедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органамигосударственной власти и самими органами местного самоуправления. При этомособенно важно на современном этапе реформирования института местногосамоуправления и определения его роли и места во взаимоотношениях сгосударством учитывать исторический опыт прошлого (земское и городскоесамоуправление царской России и Советы периода СССР). Роль местногосамоуправления как стабилизирующего фактора в кризисные периоды развитиягосударственности можно проследить на всем протяжении истории русскойгосударственности. Становление России как единой и великой державы, особенно в кризисныепериоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местногосамоуправления. В периоды разобщенности Российского государства самоуправлениебыло одним из инструментов управления. При усилении центральной властисамоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью ивходящими в состав единого государства территориями.
Становлениеместного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но игосударственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этогопроцесса – задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научныйфундамент. При этом нужно исходить из того, что государство не может создаватьсамоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. Приэтом главная задача государства — создать необходимые правовые иорганизационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления вобществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое иповсеместное развитие местного самоуправления, и прежде всего, его низовогоуровня.
Развитиеместного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политическихрешений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее времястановление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем,связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе:отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающегочеткую реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении;отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий междуорганами государственной власти и органами местного самоуправления; внутреннейнесогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации оместном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспеченияфинансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.
Между темхроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственнойвласти, к жизни населения достигли критической отметки, позволяющей сделатьвывод о том, что государственная власть сегодня во многом не выполняет своесоциальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрытьпрорехи в государственной социальной политике. Однако социальная сфера – этото, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государства и местногосамоуправления во имя интересов населения Российской Федерации.
СогласноЕвропейской Хартии местного самоуправления государство регулирует распределениефинансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляет имсубсидии на финансирование определенных проектов. Без государственного решенияэтой задачи местное самоуправление не в состоянии нормально функционировать.Особенно актуален этот вопрос для современного положения дел в сферевзаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления вРоссийской Федерации.
Говоря овзаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимотакже подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии –как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местномсамоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решениивопросов управления государственно-общественными делами. Сочетаниегосударственного и общественного в местном самоуправлении очень важно впрактическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшиеобщественно-государственные задачи.
Такимобразом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействиягосударства и местного самоуправления, то можно трактовать органыгосударственного управления и органы местного самоуправления как элементыединой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающейжизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, темтруднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большейнеобходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.
Местноесамоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управленияобществом, формирования новой российской государственности, где пирамидаформирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: негосударство определяет то, что нужно местному сообществу и в каком объеме, асамо население посылает импульсы–требования к местной власти, а она, в своюочередь, – государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметамведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровневласти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказанияуслуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местногосообщества, может реализовать эту идею в силу знания местных условий, интересовсовместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органоввласти населению. Являясь властью специфической, производной отгосударственной, местное самоуправление имеет два вида полномочий: собственныеи переданные государством. В то же время содержание управленческой деятельностиорганов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает каквопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующимисубъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципальногообразования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальныхпредприятий, учреждений и организаций.
Воснове управленческой деятельности органов местного самоуправления лежитудовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов ипотребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органовместного самоуправления является подчинение деятельности предприятий,организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенныхна территории муниципального образования, удовлетворению общественных(всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут этихозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда – наиболееполно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органовместного самоуправления является не только координация (регламентация)хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий,в которых она протекает.
Одним из важнейших направлений развития современной российскойгосударственности остается оптимизация организации деятельности органовместного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышениеэффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечениястабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблемместной жизни,результативное удовлетворение повседневныхпотребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений присоблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е.общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложитьпрочный фундамент для гражданского согласия.
С развитием местного самоуправления в России связываются надеждына возрождение демократического гражданского общества, поскольку вмуниципальных образованиях формируется чувство общего интереса иответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельнорешать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностныхлиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формированиягражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.
Актуальность исследования и разрешения проблем становленияместного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными сфедеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правовогорегулирования местного самоуправления на уровень субъектов РоссийскойФедерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местногосамоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессына своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическимитрудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствиемсогласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органамигосударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
КонституцияРФ не даёт прямого ответа на вопрос о природе местной власти в муниципальномобразовании. Статья 12 говорит лишь, что в пределах своих полномочий местныеорганы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органовгосударственной власти. Как следует из логики, отрицательное определение неявляется определением. Встают вопросы: являются ли органы местногосамоуправления органами власти и если да, то какой? В зарубежной литературе всёчаще доминирует точка зрения, что они являются агентами государства,государственной власти. Это либо не решает вопросы о природе «агента», либоприводит к выводу, что органы местного самоуправления обладают государственнойвластью, что противоречит ст. 12 Конституции РФ (Чиркин В. Е.).
Местноесамоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственнымс фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями (Нерсесянц В. С.).
Данныйподход имеет скорее политическое значение и совершенно игнорируется вопрос обэффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям,предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации обществаи государства на основе единой идеи. Кроме того, очевидно, что реализацияуказанных положений может быть основана только на уже известной нам идееразделения гражданского общества и государства, предполагающей гипотетическуювозможность ясного определения границ государственных и местных интересов. Ноподобная точка зрения уже претерпела фиаско в середине прошлого века и вкачестве основополагающей не находит оправдания (Михеева Т. Н.).
На мойвзгляд, местное самоуправление является институтом гражданского общества.Однако гражданское общество при этом понимается не как изолированное отгосударства образование, а как один из аспектов общественной жизнедеятельностив целом. В современном обществе с его сложными социальными, экономическими,политическими и иными связями и отношениями существование гражданского обществавне сферы влияния государства представляется невозможным. В демократическомконституционном государстве общество функционирует одновременно и какуправляемая государством, и как саморегулирующаяся система, а конституционноегосударство – как управляющая система, которая в то же время находится взависимости от саморегулирующегося гражданского общества и его потребностей. Вотношении местного самоуправления его тесная взаимосвязь с государствомнаиболее явственно проявляется в возможности наделения законом органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132Конституции РФ).
Такимобразом, местное самоуправление, являясь одним из институтов гражданскогообщества, объективно не может избежать влияния со стороны государства.
Закрепляемыйстатьёй 12 принцип организационногообособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системеуправления обществом государством неозначает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобнорелигиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти иорганы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти вгосударстве (власти народа), установленную Конституцией, и тесновзаимодействуют друг с другом. Органы местного самоуправления наделеныпублично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могутделегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это несвидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть можетбыть и муниципальной (Кутафин О. Е.).
Местноесамоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти,по своей природе всё же является частью публичной власти. Местноесамоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, аследовательно, оно производно от государства. Статья 12 Конституции как быпозволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы безвмешательства органов государственной власти, а только через собственныеорганы, но тоже наделённые властными полномочиями. Это не суверенная власть, иона не может выходить за свои пределы – в противном случае правомерновмешательство органов государственной власти (БаглайМ. В.).
Самостоятельностьместного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в системуорганов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютнойнезависимости органом местного самоуправления от органов государственнойвласти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местныеСоветы выступали исключительно «агентами» государства, носит иной характер (Кряжков В. А.).
Итак,в настоящее время наиболее рациональным представляется подход, в соответствии скоторым местное самоуправление рассматривается как институт гражданскогообщества, осуществляющий свою деятельность в тесной взаимосвязи с государством.Практическая реализация данного подхода, как представляется, позволитосуществлять последовательную политику во всех сферах жизнедеятельностиобщества и государства, исключит коллизии правоприменения в тех сферах, которыепо своей природе могут быть урегулированы и государством, и местнымсамоуправлением.