Контрольнаяработа
Система ГиМУ
Оглавление
Введение
1. Бюрократия как форма организации
Заключение
Список литературы
Введение
Как известно системагосударственного управления — молодая, быстроразвивающаяся область научногознания. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес кдостижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированныхпрофессиональных государственных служащих становится настоятельным требованиемвремени. Страны Запада первыми встали на путь научной организации трудагосударственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этихстран. В этом состоит актуальность темы.
К достижениям западнойнауки в области государственного администрирования необходимо относится свниманием, но без излишнего преклонения, справедливо отмечая, что ни в однойстране мира пока не создано совершенной системы государственного менеджмента.
Исключительная важностьпроблемы бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испоконвеков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сферобщества, политике в том числе, сомнений не вызывает. Ныне от того, насколькоуспешно решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многомзависят успех и судьба реформ в России. Бюрократия в России становитсяпроблемой для развития экономики в целом, заявил он на заседании Совета понауке. За последние годы проблема бюрократии в России не решалась темпами,которыми нужно.
Цель работы: исследоватьтакую форму организации, как бюрократия.
Задачи:
1. Определениебюрократии
2. Изучение аспектов,связанных с этой формой организации
1. Бюрократия как форма организации
Что же обозначает термин«бюрократия»? Словарь иностранных слов дает такое понятие: «Бюрократия — слойвысших чиновников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском икапиталистическом государстве; — канцелярщина, волокита, пренебрежение ксуществу дела ради соблюдения формальностей»[1].
Исходя из буквальногозначения слова «бюрократия», его нередко употребляют как синоним управления,администрирования. Термином «бюрократия» подчас обозначаете рациональноорганизованная система управления, в которой дела решаются компетентнымислужащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии: законами идругими правилами. Там, где существует государственный аппарат игосударственное управление, бюрократия в определенных пределах всегданеобходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду вспециально подготовленных для управления государственными делами людях.«Бюрократическое управление — это управление, которое должно следовать четкоразработанным правилам и предписаниям».
Весьма сложна структурабюрократического аппарата. Одна часть аппарата обслуживает законодательныйпроцесс, исполнение законов судебную защиту граждан, т.е. связана сгосударственным управлением в функциональном его понимании; другая — поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и безопасностьгосударства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальныевзаимоотношения с мировым сообществом.
Бюрократический аппаратсостоит, во-первых, из группы руководителей, в которую можно включить следующиекатегории работников: это — управленцы, в полной мере осуществляющиеруководство учреждением, организацией, всеми стадиями управленческого цикла;далее, это — руководители отделов, секторов и т.п., которые также осуществляютполный управленческий цикл, но в меньших масштабах; наконец, это — категориязаместителей руководителей, которые в известной степени являются дублерамируководителей.
Вторым по значению звеномаппарата являются специалисты. К ним относится большая часть кадров аппаратауправления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи, технологи,экономисты и т.п.
Третьим крупным отрядомуправленческих кадров является технический персонал аппарата управления(секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой группе кадроваппарата также можно отнести некоторые элементы существенных признаковуправленческого труда. Технический персонал по поручению руководителей,специалистов и при их контроле выполняет отдельные задачи, относящиеся куправленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы обеспечиваютобщий ритм управленческого цикла, в значительной степени освобождаютруководителей, специалистов аппарата управления от рутинных, техническихопераций и обеспечивают возможность сосредоточиться на решении наиболее сложныхуправленческих проблем. От технических работников зависит четкое прохождениеинформации в различных сферах, доведение решения до исполнителей, масса мелкихорганизационных вопросов[2].
Разделение аппаратауправления на три группы нельзя абсолютизировать, поскольку функции трехперечисленных категорий работников управленческого труда неразрывно связаны ипереплетаются.Подходы к определениюбюрократии.
К пониманию бюрократиисуществует два основных подхода. Один из них связан с именем М. Вебера, работыкоторого оставили заметный след в теории управления. В этом подходе термином«бюрократия» обозначается рационально организованная система управления, вкоторой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональномуровне в точном соответствии с законами и другими правилами. В другом подходебюрократия оценивается негативно и рассматривается как крайне нежелательноеобщественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третьяпозиция, когда в бюрократии усматривают явление, необходимое обществу, ноимеющее свои негативные стороны. При этом пытаются иногда провести различиемежду «хорошими» и «плохими» сторонами данного явления на основе различенияслов «бюрократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия — это хорошо, а вотбюрократизм — плохо. В такой достаточно запутанной ситуации анализ требуетточной расстановки акцентов.
Что касается первогоподхода, то можно, конечно, словом «бюрократия» пользоваться в том позитивномсмысле, который ему придает М. Вебер, а для социальной аномалии, на которуюуказывает слово «бюрократия» в его негативном значении, подыскать какой-нибудьдругой термин. Однако такая терминологическая операция ничего не дает,поскольку не избавляет общество от этого зла, а нас — от необходимости егоизучать и бороться с ним. Поэтому речь пойдет о бюрократии именно как обопределенной социальной аномалии.
Наметим основные чертыэтого явления[3].
1. Бюрократия — этоявление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).
2. Бюрократиянеразрывно связана с таким социальным явлением, как власть.
3. Бюрократия можеткасаться не только власти государственной, но и власти в любой общественнойорганизации (например, в партии).
В.П. Макаренкохарактеризует бюрократизм государства как «материализацию политическогоотчуждения».
Как соотносятся понятия«бюрократия» и «бюрократизм»?
Б.П. Курашвили полагает,что бюрократизм — это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а«бюрократия — это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан илигруппу в аппарате управления и в обществе». Однако, все-таки, бюрократия — этоне совокупность бюрократов, а определенный способ организации власти вофициальных общественных образованиях, а бюрократизм — это совокупностьсвойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически организованнуювластно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм — этоодно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разныхотношениях.
С учетом всего сказанногоможно выделить черты бюрократизма как явления, характеризующего определенныйспособ организации власти[4].
1. Это явлениеобщественное, присущее только социуму (обществу).
2. Бюрократизмнеразрывно связан с таким социальным явлением, как власть.
3. Он может касатьсялюбой власти (как государственной, так и негосударственной), организованной попринципу разделения субъекта и объекта власти (именно так организованагосударственная власть).
4. Проблемабюрократизма характерна для официально оформленных общественных образований(коллективов, организаций), хотя по существу она является частным проявлениемобщей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта в условияхих разделенности.
5. Объективнойосновой бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, ихотчуждение друг от друга. Оно таит в себе опасность обращения властвующимсубъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворенияинтересов властной системы. В этом состоит суть бюрократизма, его сущность.
6. Бюрократизмомможет быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо,государственный орган, государство в целом.
7. Бюрократизмпредставляет собой явление динамическое: во властно-управленческой системе егоможет быть больше или меньше. Это обстоятельство определяет возможность инеобходимость борьбы с бюрократизмом.
8. Различные системыгосударственных органов подвержены бюрократизму в разной степени. В наибольшейстепени к бюрократизации склонен профессиональный аппарат управляющих,государственных служащих, составляющих костяк исполнительной власти, а вменьшей — государственные органы, образуемые демократическим путем.
9. Бюрократия — этоспособ организации власти, а бюрократизм — совокупность качеств, свойств,признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управляющуюсистему.
10. Радикальнымсредством борьбы с бюрократизмом является смена самого принципа организациивласти и управления — переход на самоуправление. Однако такой переход возможенне в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В этих случаяхдолжна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта и объекта власти.
В целом качество работыгосаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а зачастую иконтрпродуктивность его действий возросли. Помимо двойственности Закона,непосредственных причин тому несколько.
Произошло «вымываниеквалификации». Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не инашлось. Число вакансий, которые не удается заполнить, исчисляется в некоторыхведомствах сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсионноговозрастов составляет в ряде министерств около половины персонала. Оченьтревожен в этой связи социологически зафиксированный «фоновый провал» по группеработников среднего возраста со стажем работы 6-15 лет, т. е. наиболееперспективных ив тоже время уже достаточно опытных людей. «Зато» среднийвозраст работников перевалил в ряде министерств за 50 лет! Так, на начало 2002года средний возраст государственных служащих, замещающих государственныедолжности, составлял 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратахфедеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст — 37 лет).
Лица пенсионного возрастасреди государственных служащих составляли 3,5 процента. Более 30 процентовгосударственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственныхорганов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этихорганах составляли соответственно 11,1 процента и 6,9 процента[5].
Основная частьгосударственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государственныедолжности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно49,6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории «В»замещали 0,6 процента государственных служащих в возрасте до 30 лет.
Среди государственныхслужащих, замещающих высшие и главные государственные должности категории «В»,возрастная группа до 30 лет наиболее широко представлена 8 аппаратах федеральныхсудов и органов прокуратуры Российской Федерации, где более третигосударственных служащих составляли лица этой возрастной группы.
Большинство лиц (29,9процента), замещающих государственные должности, имели стаж работы вгосударственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов — свыше 15 лет. Ваппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имели 42процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительнойвласти, аппаратах органов судебной власти и прокуратуры — 24 процента, в другихгосударственных органах — 38 процентов,
Таким образом, в течение10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих,замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностейследующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работына государственной службе и необходимую квалификацию. Образовательный уровеньгосударственных служащих характеризуется следующим параметрами. На начало 2002года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональноеобразование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственныхслужащих имели высшее образование по специальностям экономического иуправленческого профиля, 22 процента — юридическое образование, 18 процентов — высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г.государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанногопрофиля составляли соответственно 35,4, 19,8 и 21,2 процента[6]
Сохраняется тенденция кувеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование несоответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.
Так, не имеют профессиональногообразования 26,7 тыс. человек, или 4,6 процента от численности государственныхслужащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции.
В настоящее времяпереподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляютсяза счет средств федерального бюджета.
Утратили силу прежниенормы административной морали, составлявшие своего рода неформальным этическийкодекс чиновника. Конечно, советская версия «кодекса» была крайне далека отсовершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие конформизм, циничноедвоедушие, показную верноподданность партийным бонзам и их указаниям. Но все жегрупповые нормы даже этого «ущербного» кодекса ставили барьеры на путичиновничьих злоупотреблений и произвола. Прежде всего, этические воззрения какиспользуемые принципы деятельности определяются ценностными представлениямичеловека о добре, справедливости, ответственности, которые и наделяют любыепрофессиональные намерения и поступки чиновников глубоко личностным,индивидуальным смыслом. Иными словами, этические воззрения, так или иначе,очеловечивают и персонализируют содержание управленческих целей.
В отдельных случаяхименно этические соображения могут определять границы профессиональнойдеятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных иролевых ориентации (например, в случае отставок работников госаппарата,протестующих против произвола властей). Как правило, на этических идеалах,воплощающих допустимые для индивида различия в понимании добродетелей, вбольшей степени сказывается влияние общественных стандартов и заблуждений,характерных для духовной атмосферы, типичных воззрений интеллектуальной среды,а также устойчивых ценностей, поддерживаемых политической элитой, занимающейверхнюю ступень в управленческой пирамиде. Не вдаваясь глубоко в проблемуформирования нравственных принципов и идеалов бюрократии, отметим только, чтоона, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общего падениянравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизийнашего времени. Колеблющееся государство, не обладая четкими политическимипринципами, демонстрирует обществу нравственно обескураживающие действия икомпромиссы, что, в конечном счете, мешает его гражданам утвердиться в справедливостиобщечеловеческих и демократических приоритетов. Общество же, источникомморальных переживаний которого является «рассерженный индивид», не только непротивостоит вредным, разрушающим общественную мораль страстям, но зачастуюподдерживает их, стимулируя критическое отношение, как к традиционным, так и квновь предлагаемым людям ценностям.
С исчезновением прежней«хозяйки» аппарата — КПСС — к сожалению, не произошло его поворота к обычномудля демократических стран статусу «слуги общества» скорее между разными силамив течение нескольких лет шла борьба за роль его нового «хозяина». А это,разумеется, придало аппарату большую самостоятельность, меньшуюподконтрольность, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволилолегализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии. Говоря о чиновничестве,нельзя хотя бы кратко не затронуть тему коррупции. В общественном сознании этидва слова неразрывны, хотя это далеко не всегда справедливо. Особенно странноогульные инвективы в адрес всего чиновничества звучат в устах людей,находящихся во главе аппарата, что у нас не редкость.
Может быть, наши высшиечиновники, сами того не подозревая, лишь — наследники индийскойфилософско-имперской традиции, в рамках которой к чиновничьему мздоимствуотносились с философской терпимостью как к неизбежности. Российская бюрократия,при всех ее недостатках, все же лучше своей репутации. Одна из глубинных причиннашей коррупции — не какая-то особая «испорченность» наших чиновников, анеотделенность бизнеса от государства.
Еще один тревожныйсимптом непонимания ситуации «озвучивание» в периодической печати нагосударственном телевидении идеи о необходимости резкого многократногоповышения зарплаты верхнему и среднему чинам чиновников. В изолированном видеэта реформа не только не улучшит качество аппарата, а возможно даже егоухудшит, зато, несомненно, еще больше настроит против него общество. И от того,что это — результат не злого умысла, а отсутствия «социальнойчувствительности», не легче. На большие деньги, как известно, найдутся ещебольшие…
Заключение
На основе изученныхвопросов можно сделать следующие выводы. Государственная бюрократия, пожалуй,единственная сегодня социальная группа, которая не только успешно пережила всекатаклизмы идущих преобразований, но и с явной для себя выгодой использует всепотрясения общественной системы. В немалой степени эта удивительная социальнаяпластичность подкрепляется внутренними, в том числе и нравственными, свойствамиэтой группы, способностью ее членов менять и сообразовывать собственныепредставления о внутренне допустимых для себя действиях (по отношению,например, к государству и к своим служебным функциям), понятия обиндивидуальной ответственности, убеждения в социальной справедливости, профессиональныесамооценки и т.д. с динамикой общественных отношений.
Сменялись формыгосударства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще,но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложныеформы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, темсильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются ихкорни. Эта ситуация напоминает нам заколдованный круг, и иногда кажется, чтовыхода из него нет.
Существует ли выход изэтой ситуации? Современные исследователи отвечают на этот вопрос с различнойстепенью оптимизма. Специалисты, понимая всю сложность этой проблемы, тем неменее, предлагают основные направления, по которым можно выйти из этого тупика.Сложность преодоления заключается, прежде всего, в том, что у бюрократии оченьпрочны традиции, которые отложили свой отпечаток на каждого человека. Хотяпрогноз эволюции российской государственности выглядит неутешительно, тем неменее, нельзя не признать, что единственной сколько-нибудь эффективной силой,способной не допустить такого развития событий, остается все та же бюрократия.Поэтому социальные надежды России неизбежно связаны с изменением характерадеятельности чиновничества. Думается, общество еще не утратило способности решитьэту задачу и даже превратить бюрократическую этику в фактор подлинногообновления России. Правда, сделать этого нельзя ни путем материальногостимулирования подзаконной деятельности чиновников (ибо никакое повышениезарплаты не искоренит интенцию на получение реального дополнительного дохода),ни за счет повышения качества специальной полготовки управленцев (действующаясистема «переварит» любого, самого квалифицированного специалиста), ни другимиспособами, предполагающими сохранение нынешней системы управления государством.
Превратить бюрократию вопору государства и законности можно лишь на основе организационно-структурныхи политических преобразований.
Списоклитературы
1. Вебер М. Основныесоциологические понятия // Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ.ред. и послесл. Ю.Н.Давыдова; Предисл. П.П.Гайденко. — М.: Прогресс, 1997.(Социологич. Мысль Запада).
2. Крышовская О.Финансовая олигархия в России // Известия,10 января 2006.
3. Нодари С.Становление бюрократического капитализма в России // Свободная мысль,2008 — №3. — С. 45.
4. Облонский А.В.Бюрократия для XXI века? Модели гос. службы: Россия, США, Англия, Австралия. — М.: Дело, 2008.
5. Словарьиностранных слов. — 15-е изд., испр. — М.: Рус. Яз., 2008.
6. Смольков В.Г.Бюрократизм // Социс — 2009.
7. Соловьев А. Этикабюрократии: постсоветский синдром // ОНС — 2005 — № 4.