СодержаниеВведение
Глава 1. Программа жилищных субсидий как целевая
государственная программа по преодолению уравнительного
подхода к социальной защите населения
§1.1. Программа жилищных субсидий как составная часть
жилищно — коммунальной реформы
§1.2. Реформа жилищно-коммунального хозяйства и реальная
платежеспособность населения
Глава 2. Жилищная субсидия и её влияние на повышение
доходов семей
§2.1. Направление социальной политики государства в области
поддержки семей с низким достатком при оплате
жилищно-коммунальных услуг
§2.2. Роль жилищных субсидий в повышении доходов
семей с низким достатком
§2.3. Анализ предоставления жилищных субсидий
в Сосногорском районе
Заключение
Литература
Введение
Реформирование жилищного и жилищно-коммунального хозяйства являетсяобъективной необходимостью. В то же время все реформы в данной отрасли весьмаболезненно воспринимаются населением.
За годы реформирования жилищно-коммунального хозяйства вРоссийской Федерации очевидной стала тенденция к существенному повышению вцелом удельного веса платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг. Вначале 1990-х годов население оплачивало от 2 до 4% стоимостижилищно-коммунальных услуг, в 1997 году – уже 29%, в середине 2000 года – 45%,а по данным на начало 2001 года – уже более 60% стоимости жилищно-коммунальныхуслуг. После августовского кризиса 1998 года реальные темпы повышения уровняоплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг замедлились, и вновь началиповышаться уже в 2000 году[1].
Рост платежей населения за жилищно-коммунальныеуслуги в 2002 году – начале 2005 года был предопределен последовательнымповышением доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии сфедеральными стандартами уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг,устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.
Если в 1999 году уровень оплаты населениемсоставлял 48% при дотации из бюджетов – 52%, то в 2005 году он составил 84% отполной стоимости жилищно-коммунальных услуг.[2] Вцелом за период с 2000 года по I квартал 2005 года платеж населения за жилищно-коммунальныеуслуги в среднем по России возрос в 4,33 раза, причем на 53% совокупныйприрост платежа населения был связан с увеличением стоимости производства ипредоставления жилищно-коммунальных услуг и на 47% предопределен повышениемуровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг.
С ростом квартплаты происходит падение реальныхдоходов семей с низким достатком до еще более низкого уровня.
Для предотвращения негативных последствий реформыжилищно-коммунального хозяйства в части перехода на 100% оплатужилищно-коммунальных услуг для низкодоходных групп населения с 1994 года понастоящее время в России реализуется программа субсидий на оплату жилья икоммунальных услуг. Программа субсидий является первой общероссийскойпрограммой оказания адресной социальной помощи семьям в зависимости от ихдоходов. Она основана на четких и ясных принципах, согласно которым семья запроживание в жилище, определенном в рамках муниципального образования каксоциальное по площади и набору жилищно-коммунальных услуг, должна платить неболее определенного процента от семейного дохода. Размер жилищной компенсации(субсидии) рассчитывается как разница между размером платежа зажилищно-коммунальные услуги по социальным нормативам и установленныммаксимально допустимым процентом семейного дохода.
Есть города,которые уже перешли на 100-процентную оплату и сохранили высокий уровеньсобираемости. Там доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в среднем доходениже 7%. Но есть и города, где такой переход привел к обвалу уровнясобираемости платежей. Там доля расходов на жилищно-коммунальные услуги всреднем доходе приближается к 15%. Платить за жилищно-коммунальные услуги 22%своего дохода очень многие и не способны, и не готовы. Чтобы хоть немногосмягчить груз платежей, администрации вынуждены сохранять перекрестноесубсидирование как между группами потребителей, так и между поселениями,входящими в одно муниципальное образование. То есть часть потребителей платят100% от заниженного тарифа, остальное за них приходится платить бюджету,предприятиям, или населению других поселений. Высокий уровень тарифовотпугивает бизнес, и он не развивается в поселениях с высокими тарифами, что непозволяет повысить доходы населения. Еще один круг замкнулся.
Тема курсовой работы актуальна тем, что в настоящее времянаселение практически перешло уже на 100% оплату жилищно-коммунальных услуг, аколичество низкодоходных групп населения, не имеющих возможности оплачиватьжилищно-коммунальные услуги полностью в связи с неимением на это средств, несокращается. Механизм субсидий остается востребованным населением. В основномтеме субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг уделено внимание со сторонысоциальной политики государства, о чем свидетельствует принятие соответствующейнормативной правовой базы, которая из года в год изменяется, совершенствуется.
Также данная тема изучается специальными социологическими организациямитакими, как, например, Фонд «Институт экономики города», Всероссийский центризучения общественного мнения. Ими изучаются опыт, задачи реализации жилищныхсубсидий, порядок их предоставления, влияние реформ на население и др. т.Б. кутакова,руководитель сектора ТСЖ Фонда «Институт экономики города», занималасьисследованием организации адресной социальной защиты низкодоходных семей:программы жилищных компенсаций (субсидий) и работы службы субсидий. Сериейисследований независимого института социальной политики изучается влияниереформ на сектор домашнего хозяйства.
Программа субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг затрагивается и встатьях журналов, таких как, «Жилищно-коммунальное хозяйство – журналруководителя и главного бухгалтера», «Финансовая газета», «АКДИ «Экономика и жизнь»,«Жилищно-коммунальное хозяйство» и др. Л.Н. Чернышов в своей статье «Изменениефинансирования предприятий городского хозяйства в ходе реформыжилищно-коммунального хозяйства» отражает правила расчета платежеспособностинаселения и правила расчета величин жилищных субсидий, а также приводиткомментарии к Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 августа1999 года №887. Степановой О.Д. в статье «Жилищные субсидии: предоставление ирасчет» также затронуты такие аспекты как расчет и правила предоставленияжилищных субсидий. Аверин Ю.П. раскрывает социальную эффективность системжилищных субсидий. Белкина Т.П. в статье затрагивает тему обеспечениясоциальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. Данилин П.П.определяет переход от бюджетных дотаций в виде государственных субсидий кцелевой поддержке малообеспеченных семей. Колесникова А.А. рассматривает опытсоциальной защиты малообеспеченных граждан при оплате услугжилищно-коммунального хозяйства в российских регионах. Ржаницыной Л. написанастатья о реальной платежеспособности населения в ходе жилищно-коммунальнойреформы. Ряховская А.Н. в своей статье считает, что оплата жилищно-коммунальныхуслуг должна быть переориентирована на малоимущих граждан. Щепина С.В.,Заиграева Г.И., Карпович Л.В. посвящают свои статьи методическим рекомендациямпо совершенствованию системы оплаты жилищно-коммунальных услуг и мерамсоциальной защиты. Шергина Е.В., Лукьянчикова А.А., Савина С.В. приводятстатистику о предоставлении гражданам субсидий в Республике Коми за период с2003 по 2006 годы.
В аналитическом докладе Совета при президенте Российской Федерации посодействию развитию институтов гражданского общества и правам человекаисследованы механизмы субсидирования и основные проблемы граждан, а такжеметодики начисления и выплаты субсидий и предложения по улучшению системысубсидирования.
Данными и другими научными издательствами программа жилищныхсубсидий в основном рассматривается со стороны законодательства, механизмапредоставления субсидий, необходимости определения единого порядка назначения,расчета. Аспект, касающийся роли и значения субсидий на оплатужилищно-коммунальных услуг в повышении доходов населения, в том числе низкодоходнойего части, остается менее изученным.
В связи с этим, целью курсовой работы является выявление ролии значения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в повышении доходовсемьи с низким доходом.
Для достижения цели необходимо решение следующих задач:
· рассмотреть программу жилищных субсидий как составную частьжилищно-коммунальной реформы;
· сопоставить реформу жилищно-коммунального хозяйства c реальной платежеспособностью населения;
· изучить направления социальной политики государства в областиподдержки семей с низким достатком при оплате жилищно-коммунальных услуг;
· определить роль жилищных субсидий в повышении доходов семьи снизким достатком;
· проанализировать предоставление жилищных субсидий в Сосногорскомрайоне.
Объектом курсовой работы являются субсидии на оплатужилищно-коммунальных услуг.
Предметом – их роль и значение в повышении доходов семьи снизким достатком.
При исследовании проблемы, поставленной в данной курсовой работе,использовались следующие теоретические методы. Это анализ нормативной правовойбазы, научной литературы, научных журналов, также информационной базойпослужили материалы социологических исследований. В анализе предоставленияжилищных субсидий в г. Сосногорске использовалась текущая статистическаяотчетность Отдела жилищных субсидий Сосногорского района, а также статистикаОтдела социальной статистики, труда и обследования домашних хозяйствТерриториального органа Федеральной службы государственной статистики поРеспублике Коми.
Глава I. Программа жилищных субсидийкак целевая государственная программа по преодолению уравнительного подхода ксоциальной защите населения
§1.1. Программа жилищных субсидий как составная частьжилищно-коммунальной реформы
Процесс, который мы привыкли называтьжилищно-коммунальной реформой, происходит с нами уже более десяти лет. Мы можемпринимать его как данность, можем в чем-то не соглашаться, ясно одно — этокомплекс актуальных и необходимых мероприятий по изменению существующей сейчасситуации, по созданию цивилизованного рынка жилищно-коммунальных услуг.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства,проводившаяся в нашей стране в соответствии с Законом Российской Федерации от24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»,предусматривала поэтапное повышение жилищных платежей до уровня,обеспечивающего полное возмещение расходов на эксплуатацию жилого фонда. Уже насегодняшний день размер оплаты жилищно-коммунальных услуг достиг существенныхдля многих семей размеров.[3]
Если обратиться к истории реформыжилищно-коммунального хозяйства, возможно, удастся лучше понять сложившуюсяситуацию. За десять лет в России была создана нормативная правовая база, регулирующаяпроведение реформы. Одним из первых нормативных актов стал Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 28 апреля 1997 года № 425 «О реформежилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», в котором впервые былапредставлена концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства.[4]
Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйстваРоссийской Федерации, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 28апреля 1997 года № 425, определила комплекс мер, направленных на переходжилищно-коммунального хозяйства в режим безубыточного функционирования путемликвидации перекрестного субсидирования, поэтапного повышения платежейнаселения за жилищно-коммунальные услуги при обеспечении мер по снижениюиздержек предприятий этого сектора экономики и социальной защите малоимущихкатегорий населения.[5]
Многолетний опыт строительства и эксплуатации жилья в рамках государственной собственности с очевидностью показал, что государство в силу ряда причин не способно было осуществлять многие задачи. Главная причина, которая действовала постоянно – недостаток материальных и финансовых ресурсов для строительства и эксплуатации жилья. Кроме того, содержание государственного жилищного фонда было убыточным, поскольку получаемая с нанимателей квартирная плата была «самой низкой в мире» и покрывала лишь незначительную часть затрат на эти цели. Фактически содержание государственного жилищного фонда осуществлялось за счет огромных дотаций, выделяемых государством и ложившихся тяжким бременем набюджет.
Введенный еще в 1928 году термин «квартирная плата»изначально включал в себя плату за пользование жилым помещением и расходы натехническое обслуживание мест общего пользования, придомовой территории, заэксплуатацию инженерных систем здания, на содержание аппаратажилищно-эксплуатационных организаций и тому подобное. В условиях практическиединой (государственной) собственности на жилье это существенного значения неимело.
Практически все расходы покрывались из бюджета.Платежи населения обеспечивали менее 0,5% от реальных затрат на содержание иремонт жилья и около 2% — на коммунальные услуги. Переход от административных кэкономическим методам управления в жилищно-коммунальной сфере (основное условиежилищно-коммунальной реформы) существенно изменил структуру платежей населения,включив в нее ранее не учитываемые затраты на капитальный ремонт жилищногофонда, а также затраты на восстановление жилья — инвестиционные составляющие,которые ранее практически полностью финансировались из бюджета. Этопредопределило замену термина «квартирная плата» термином «оплата жилья»,который включает как затраты на ремонт, содержание дома и придомовойтерритории, так и другие упомянутые выше затраты применительно ко всем видамжилищного фонда. Эти факты позволяют понять, почему формируется нежеланиеплатить за услуги соответственно их реальной стоимости. За годы советскойвласти население привыкло оплачивать меньшую часть коммунальных услуг,довольствуясь каким-никаким обслуживанием. Что же имеется сегодня? Многие годыв жилом секторе не проводились планово-предупредительные ремонты. На первыйплан вышла опасность ветшания жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.Если такая тенденция будет развиваться, то может наступить время коммунальныхкатастроф. Резкое сокращение объемов капитального ремонта приводит к ухудшениюсостояния жилищного фонда и повышению аварийности. Последствия недофинансированияотражаются также и на подрядчиках, что выражается в:
ухудшениикачества обслуживания;
сниженииреальной заработной платы сотрудников при уменьшении численности и одновременноувеличении зон обслуживания (это вынужденная мера, и обусловлена она тем, чтонатуральные показатели норм обслуживания сохранены, а финансирование при этомуменьшилось);
оттокеквалифицированных кадров, падении престижа профессий в жилищно-коммунальномхозяйстве;
устаревшейтехнике, при которой нельзя применять современные технологии; снижениевооруженности труда в жилищном хозяйстве достигло своей критической отметки.
Несмотря на то, что сегодня жилищно-коммунальноехозяйство функционирует, и зачастую неплохо, необходимость определенныхпреобразований очевидна. В первую очередь, нужно разобраться — кому нужнареформа? Кто и чего от нее ждет? И когда начинаем разбираться в этом, то видим,что больше всего на реформу уповают социально не защищенные или мало защищенныеслои населения. Однако они же ее больше всех боятся. Боятся из-за незнаниятого, в чем конкретно заключается и на что направлена данная реформа. Людям,которых мы относим к категории обеспеченных, реформа жилищно-коммунальногохозяйства, вероятнее всего, не нужна.
Они способны платить за комфортные условияпроживания, с соответствующим их желаниям уровнем коммунальных услуг.Следовательно, одной из главных целей реформы жилищно-коммунального хозяйстваявляется повышение качества обслуживания «среднего» жителя России, усиление егосоциальной защищенности.[6]
Такое положение требует оказания социальнойподдержки наименее обеспеченным категориям граждан.
В 1997 году большинство городов Россииприняли программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Основным инаиболее важным пунктом этих программ было поэтапное повышение участиянаселения в покрытии затрат на жилищно-коммунальные услуги. Уже в 1997 годунекоторые города (Петрозаводск, Оренбург, Рязань, Владимир) предпринялисоответствующие шаги, утвердив решения об увеличении доли населения в оплатежилищно-коммунальных услуг.[7]
В соответствии с действовавшими с 1997 годанормативными правовыми актами началось осуществление поэтапного повышенияуровня оплаты населением жилья и коммунальных услуг по годам: 1997 год – 35% отзатрат, 1998 год – 50%, 1999 год – 60%; 2000 год – 70%; 2001 год – 80%; 2002год – 90%, а в 2003 году был намечен переход к полной оплате населениемиздержек по производству жилищно-коммунальных услуг без учета капитальногоремонта и страхования жилья.
Таким образом, величина платежей населения в доходахжилищно-коммунального хозяйства, составляющая на начальном этапе (1997 год)около 20%, трансформируется на конечном этапе реформ (2003 год) в полную оплатугражданами потребляемых жилищно-коммунальных услуг, за исключением малоимущихкатегорий населения.
В то же время, в рамках реформыжилищно-коммунального хозяйства осуществлялись мероприятияорганизационно-правового и технического характера, направленные на снижениезатрат предприятий, производящих услуги жилищно-коммунального хозяйства, исоздавались механизмы социальной защиты населения при введении новой системыоплаты жилья и коммунальных услуг.
Постановлением Правительства Российской Федерации от22 сентября 1993 года № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья икоммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий)при оплате жилья и коммунальных услуг» одновременно с утверждением сроковпоэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг былоустановлено, что повышение размера оплаты жилья и коммунальных услуг(прилагаемое к Постановлению Приложение о сроках поэтапного перехода на новуюсистему оплаты жилья и коммунальных услуг утратило силу с 1 марта 1995 года(Постановление Правительства Российской Федерации от 07 марта 1995 года № 235))будет осуществляться с применением мер социальной защиты граждан в видепредоставления им компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг,и утверждено Положение о порядке предоставления гражданам компенсаций(субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг.
Органам исполнительной власти республик в составеРоссийской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,городов Москвы и Санкт-Петербурга до 1 января 1994 года было постановленоразработать на основе Положения о порядке предоставления гражданам компенсаций(субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг порядок выплаты компенсаций(субсидий) гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг.[8]
Следует отметить, что одним из важнейших условийжилищно-коммунальной реформы как раз и являлось одновременное с повышениемплаты за жилье применение мер социальной защиты граждан.
С началом действия данного Постановления защитанизкодоходной части населения начала осуществляться через программы жилищныхсубсидий, в соответствии с которыми компенсации выплачиваются органами местногосамоуправления через уполномоченные службы жилищных субсидий, которые началисоздаваться с середины 1995 года, предприятиям жилищно-коммунального хозяйстваадресно, на основании расчетов, проводимых этими структурами по соответствующимзаявлениям малоимущих граждан. Изменение доли населения, заявляющего об участиив программе жилищных субсидий, зависело не только от увеличения платы за жильеи коммунальные услуги, но и от доходов населения, величины занимаемой общейплощади и уровня потребляемых коммунальных услуг.
В 1997 году субсидии получило около 1% населения, апри переходе на 100%-ную оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства субсидиидолжно было предположительно получить около 25% населения, проживающего вгосударственном и муниципальном жилищном фонде.
Принятие Федерального закона от 08 июля 1999 года №152-ФЗ «О внесении изменений в статью 15 Закона Российской Федерации «Обосновах федеральной жилищной политики», касающуюся продления срока поэтапногоперехода платежей населения за жилищно-коммунальные услуги на 100% до 2008 г., по существу не меняло сценария реформ. Более того, начиная с принятого 2 августа 1999 г. Постановления Правительства Российской Федерации № 887 «О совершенствовании системы оплатыжилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» ипоследующих нормативных правовых актов, наконец, была решена проблема оплатыуслуг жилищно-коммунального хозяйства в зависимости от доходов населения.
Вывод: Жилищно-коммунальная реформа происходит в России на протяженииболее чем 10 лет, начиная с 1992 года. Это актуальное и необходимое мероприятиепо созданию цивилизованного рынка жилищно-коммунальных услуг.
В общественном сознании жилищно-коммунальная реформа ассоциируется впервую очередь с ростом стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Таким образом, программа жилищных субсидий, представляющая собойуникальную и достаточно эффективную программу адресной помощи семьям с низкимидоходами в оплате жилищно-коммунальных услуг, является одной из важныхсоставляющих жилищно-коммунальной реформы.
Но как реформа жилищно-коммунального хозяйства соотносится с реальнойплатежеспособностью населения. В параграфе 1.2. данной курсовой работырассматривается именно этот вопрос.
§ 1.2. Реформажилищно-коммунального хозяйства и реальная платежеспособность населения
У России, пожалуй, две вечные проблемы:продовольственная и жилищная. Даже такое мощное централизованное государство,как Советский Союз, не могло справиться с ними. Все обещания, которые давалисьпо этому поводу (и в Программе Коммунистической Партии Советского Союза, и внародно-хозяйственных планах), периодически признавались неосуществленными.
Хотя справедливости ради надо признать, чтоположение с жильем в 1960-х годах и в начале 1990-х резко различалось. Тогда –коммуналки и по 10 м2 полезной площади на человека, а 30 лет спустя– отдельные квартиры и 18 м2 в расчете на человека. Но система былабесперспективной. Конституционной гарантии на практически бесплатное жилье(расходы на квартплату составляли 3% бюджета рабочего и служащего) сопутствовалего постоянный дефицит. Относительно оплаты жилья расчет был прост: коль скороцена рабочей силы, то есть заработная плата была невелика, то многие расходы населения– на жилье, электричество, газ и телефон покрывались за счет общественныхфондов потребления, так же как расходы на городской транспорт, образование издравоохранение.[9]
Так называемые рыночные реформы разрушили этусистему. «Так называемые», потому что их результаты не сформировалицивилизованных рыночных отношений, ради создания которых, а также обеспечениясвободы экономической деятельности и осуществлялась трансформация.
Либерализация экономики в 1992 году «освободила»цены на товары и услуги, включая жилищно-коммунальные. Однако изменения некоснулись заработной платы. Падение же производства поставило трудящихся вневыгодное положение конкуренции за рабочие места. Реальная оплата труда сталаеще ниже, чем раньше. Судя по объему бюджета, государство практическиобанкротилось, но как крупнейший работодатель продолжало держать монополию наминимальную цену труда в госсекторе, а значит, и в целом на рынке труда.
Нередко низкий уровень зарплаты объясняютнеэффективностью российского работника и невысокой производительностью еготруда. Но сравнение соответствующих показателей по странам не подтверждаетэтого расхожего, но необоснованного утверждения. Не станем апеллировать кпоказателям по странам Западной Европы и Соединенным Штатам Америки. Но даже посравнению с Восточной Европой и Прибалтикой ситуация с зарплатой в Россиидостаточно драматична. Там заработная плата за примерно равное количество икачество работы в два-пять раз выше, там не было допущено столь значительногопадения реальных доходов населения. А если принять во внимание опережающиетемпы роста прибыли российских предпринимателей по сравнению с фондом оплаты, атакже видимую невооруженным глазом пропасть в уровне жизни «новых» и «старых»русских, станет ясно, что дело не только и не столько в производительности.Причина, скорее всего, в том, как распределяется национальный доход инациональное богатство между владельцами капитала и тружениками, во сколькооценили свою долю «сильные», и что осталось «слабым».
Что касается жилищно-коммунальной сферы, то рядовымгражданам в рамках этого распределения досталась собственность личная и ещеарендованная, в которую и прежде вкладывалось недостаточно средств, а впоследние годы – практически ничего. Она, естественно, пришла в негодность.Чтобы покрыть растущие издержки на содержание жилья, было бы логичным повыситьзаработную плату и из нее брать полную плату за жилье (подобно схеме,существующей за рубежом), но российские реформаторы решили увязать намеченноеповышение платы за жилье не с повышением оплаты труда, а с ее дифференциацией.Причем такой подход камуфлируется популистским прикрытием: реформа якобы будетидти за счет изъятия части доходов у богатых.[10]
Но если богатых в стране не более 10% населения, тоих денег совершенно недостаточно для преодоления жилищного кризиса. К тому жебогатые чаще всего живут в собственном жилье либо уже сейчас полностьюоплачивают второе жилье. По данным статистики, граждане с наибольшими доходамив настоящее время тратят на содержание квартир и оплату удобств втрое большуюдолю своего бюджета, чем в среднем по стране.
Правительством был намечен следующий выход из даннойситуации: объявление платежеспособным в квартирных делах фактически любого. Притаком раскладе богатым станет каждый среднезарабатывающий. Но средняя зарплатав России ниже минимального потребительского бюджета, который составляет два споловиной прожиточных минимума, и в нем, конечно, не предусмотрена полнаяплатность жилья на современном уровне. Платить же придется. Причем неизвестно,каков предел повышения: коммунальная сфера (электростанции, газовые сети,водоснабжение) – по существу, естественная монополия, конкуренция и давлениепотребителя здесь проблематичны.[11]
Прогнозная деятельность правительства, предлагающегосразу несколько важных реформ, сильно опережала аналитическую и не учитывалаплатежеспособность типичного россиянина и его семьи. Между тем аналитическаяработа позволила выявить много интересного и важного для оценки того, посильныли реформы для населения.
Стоит, к примеру, задаться вопросами: в том ли дело,что население мало платило за жилье, и действительно ли платило мало?
Ответить на них помогли, в частности, международныесопоставления размеров и качества жилища и коммунальных услуг с их оплатой.Оказывается, что уже в 1996 году россияне платили не 5% своих расходов, а вконечном потреблении (с учетом льгот, которые, как известно, покрываются изнаших прямых и косвенных налогов) – 9%. В 2001 году – 10-12% (на уровне,характерном для Европы 30-40-х годов), что меньше, чем в богатых странах: вГермании – 17-20%, Канаде – 24-25%, США – 19%, Финляндии – 20-25%, Дании –19-32% совокупных личных доходов. Следует учесть, что эти показатели включаютрасходы, связанные с отношениями собственности, не окончательно развитыми у нас(ипотека, проценты за кредит, налоги на недвижимость и тому подобное),составляющими, по оценкам, примерно половину общей величины.
Но за что платят в этих странах? Объекты оплатыколичественно никак не совпадают с российскими. Судя по зарубежным источникам,в США граждане оплачивают в среднем площадь 65 м2 на человека, вГермании — 40 м2, в Дании — 50 м2, в России же — 18 м2.
Следовательно, если учесть обеспеченность жилойплощадью, россияне явно переплачивали из своих доходов, которые попокупательной способности составляли лишь 1/5 доходов граждан США. Они темболее переплачивали, если учесть качество жилья и коммунальных услуг.Центральным отоплением, горячим водоснабжением, канализацией в России былообеспечено в 1999 году 56-70% помещений; в США, Финляндии и Дании, по данным за1998 год, соответственно 85-100, 91-95 и 93-98%. Весьма редкоинформируется об авариях в коммунальных сетях или веерных отключенияхэлектричества за рубежом; во многих же российских регионах они стали поистинепостоянной «головной болью». [12]
Наша страна отстает от развитых стран по размерамдохода, остающегося после оплаты жилья, который идет на другие, в основномпотребительские нужды семьи. Сравним по этой позиции Россию и США, с которыхнаши реформаторы калькируют идеи для выстраивания моделей переустройствасоциальной сферы. Обратимся к расчетам уровня потребления, проведеннымГоскомстатом на базе оценки паритета покупательной способности доллара (ППС). Вто время как официальный курс доллара уже не отражает истинного соотношения ценна товары и услуги, сложившихся в России и в Соединенных Штатах, при расчетахППС сопоставление ведется по ценам фиксированной корзины (набору). Подобные расчетыеще в 1996 году показали, что валютный курс завышен почти в два раза поотношению к рублю. Примерные оценки после 1998 года не позволяют говорить отом, что это соотношение улучшилось. Поэтому можно воспользоваться исходнымиданными, которые опубликованы в сборнике Госкомстата «Социальное положение иуровень жизни населения России, 2000».
В соответствии с ППС после оплаты населениемразвитых стран аренды квартиры и содержания собственного жилья (которое, поданным за 1998 год, составляло в США две трети общего количества жилыхпомещений) у каждого гражданина оставалось денег, по крайней мере, в четырераза больше, чем в России. Эти средства позволяли людям жить намного лучше, чемнаселению нашей страны с относительно не высокой, по мнению властей, квартплатой.Так, мяса и мясопродуктов в благополучных странах потребляется 64-114 кг в годна человека (в РФ – 40), молока и молочных продуктов – 305-440 кг (в РФ –примерно 215 кг), фруктов и ягод – 85-136 кг (в РФ – менее 30 кг). По товарамдлительного пользования разрыв столь же внушителен: в США на 100 семейприходится более 130 автомобилей (в РФ — 28), 240 телевизоров (в РФ — 124) итак далее.[13] Тем не менее, потребляяменьше, граждане Российской Федерации уже сейчас тратят на продукты и товары изсвоего бюджета значительно больше, чем семьи в лучше живущих странах.
Правомерно задать вопрос: если в России потреблениенаселения находилось на весьма низком уровне, что же ждало рядового россиянинапосле проведения предлагаемой правительством реформы жилищно-коммунальногохозяйства, когда квартплата, расходы на электроэнергию и водоснабжение резковозрастут. При этом все (включая правительство) понимали: в ближайшие годы,несмотря на повышение платы, в жилищно-коммунальном хозяйстве к лучшему ничегоне изменится. Произойдет лишь замещение бюджетных расходов на расходынаселения. Во всяком случае, в 2001 году на дотацию жилищно-коммунальногохозяйства государство потратило бюджетных средств (номинальных рублей) всего в1,6 раза больше по сравнению с 1997 годом, тогда как их реальное содержаниеиз-за инфляции за это время упало в 3,5 раза.
Следовательно, никаких серьезных дополнительныхденег на реконструкцию и тем более совершенствование жилищно-коммунальногохозяйства не появилось. Возможности же потребления семей соответственносократились: по оценкам, если доля оплаты жилья и коммунальных услуг достигнетдаже 20-25% доходов граждан, общий уровень реальных расходов рисковалопуститься ниже черты, характерной для середины 1990-х годов. Рост квартплатыпредполагал падение реальных доходов семей до еще более низкого уровня.
Поскольку жилищную реформу совместили с рядом другихсоциальных реформ, прямо связанных со структурой и уровнем доходов (введение впенсионную систему накопительных элементов, отвлекающих часть средств изтекущих доходов семей, отмена льгот для пенсионеров – людей бедных, нополучающих чуть больше прожиточного минимума; увеличение расходов населения наплатное образование и здравоохранение), динамика уровня потребления типичногороссиянина на фоне всего комплекса новаций оказалась неблагоприятной.
При реализации предложенной модели жилищной реформымасштабы отключений, неподачи воды и энергии за неуплату, а также случаинезаконопослушания, сокрытия доходов и теневой деятельности гигантски возросли.Расширились и масштабы бедности. А вот шансы на улучшение обслуживания осталисьнеопределенными.
Рост цен на жилищно-коммунальные услуги в 2006 году едва ли не в двараза превышает уровень инфляции в России. Так, по данным Федеральной службыгосударственной статистики (Росстат), в январе-августе 2006 года посравнению с декабрем 2005 года тарифы на жилищно-коммунальные услуги вырослина 16,7%, при этом оплата жилья в домах государственного и муниципальногожилищных фондов – на 17,4%, содержание и ремонт жилья для граждан, являющихсясобственниками жилья в результате приватизации – на 17,6%, услуги поорганизации и выполнению работ по эксплуатации домов ЖК, ЖСК и ТСЖ — на19%. Это говорит о том, что повышение цены на жилищно-коммунальные услугипроисходит и по настоящее время.
Естественно, что высокие тарифы на услуги жилищно-коммунальногохозяйства больно ударяют по семейным бюджетам большинства россиян. При этом,как выяснил Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ), наиболееболезненно рост оплаты жилищно-коммунальных услуг воспринимают жители крупныхнестоличных и средних городов. Проведенный недавно специалистами ВЦИОМ социологическийопрос 1600 респондентов, проживающих в 153 населенных пунктах 46 областей,краев и республик Российской Федерации, зафиксировал, что здесь находится самаявысокая доля тех наших сограждан, кто отмечает, что им придется сменить своюквартиру на более скромную (14-15%, в то время как в других поселениях таковыхоказалось лишь 3-4%). Одновременно в крупных нестоличных и средних городахотмечена самая низкая доля тех, на чьем материальном положении не сказываетсяпереход на полную оплату жилищно-коммунальных услуг населением – всего 11-14%,в то время как в малых городах и селах оптимистов набралось 17-19%, а в Москвеи Санкт-Петербурге – 23%.
При этом 36% респондентов считают, что они оплачивают три четвертистоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства, еще 17% опрошенных полагают,что им приходится выкладывать из семейного бюджета деньги на оплату от 50% до75% стоимости этих услуг. И лишь 32% респондентов уверены, что они оплачиваютменее 50% стоимости жилищно-коммунальных услуг.
В подобной ситуации многие россияне стремятся воспользоваться льготами наоплату жилищно-коммунальных услуг. Как выяснили социологи, сегодня таковых встране насчитывается 29%. Примечательно, что 73% из них – это люди старшегопоколения, относящиеся к группе «60 лет и старше», но есть и молодые льготникив возрасте от 18 до 24 лет (9%), а также люди в возрасте 45-59 лет (26%). И всеже большая часть респондентов (70%) не имеет права на такие льготы и вынужденаоплачивать жилищно-коммунальные услуги в полном объеме. Заметим, что средитакой категории граждан 4% опрошенных заявили о том, что не платят илисобираются отказаться платить за жилищно-коммунальные услуги.[14]
Таким образом, реформа жилищно-коммунальногохозяйства остается одной из самых острых экономических и социальных проблемсовременной России, а также постоянным источником социального напряжения вобществе.
Несомненно, что любая реформа, прежде чем ее провести, должна бытьрассмотрена и изучена со всех сторон. Также это касается и жилищно-коммунальнойреформы. Но главной целью жилищно-коммунальной реформы остается повышениекачества обслуживания «среднего» жителя России, доведение его до качества,соответствующего качеству обслуживания жилья обеспеченного человека, которыйспособен оплатить его полностью. Каждый человек имеет право на качественноеобслуживание, но за него он должен платить. Государство же выбрало рользащитника низкодоходного населения при оплате за жилищно-коммунальные услуги.По преодолению уравнительного подхода существует государственная программажилищных субсидий для низкодоходных семей.
Во второй главе будет рассмотрено влияние жилищных субсидий на повышениедоходов населения.
Глава 2. Жилищная субсидия и её влияние на повышениедоходов семей
§2.1. Направление социальной политики государства вобласти поддержки семей с низким достатком при оплате жилищно-коммунальныхуслуг
С 1994 года в России действует система адреснойсоциальной защиты населения в сфере оплаты жилищно-коммунальных услуг, механизмпредоставления которой был впервые определен Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 22 сентября 1993 года № 935 «О переходе на новуюсистему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданамкомпенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг»[15].
Основными принципами, заложенными в программу,являлись следующие:
оплата семьей социального стандарта жилья не должна превышатьопределенной доли совокупного дохода семьи. В случае превышения величины оплатыжилищно-коммунальных услуг установленной величины от дохода семьи (в процентах)граждане попадают под программу жилищных компенсаций (субсидий), котораяпредполагает снижение величины платежа до установленной доли в совокупномдоходе семьи;
размер субсидий обратно пропорционален доходу семьи. Кроме того, органамисполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено правокорректировать эту величину в зависимости от экономического положения регионов.[16]
Однако меняющаяся социально-экономическая ситуация встране, повышение социальной направленности жилищно-коммунальной реформыпотребовали соответствующих изменений, в связи с чем ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 18 июня 1996 года № 707 «Об упорядочениисистемы оплаты жилья и коммунальных услуг» было утверждено новое Положение опорядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья икоммунальных услуг[17].
В соответствии с вышеназванным документом величинакомпенсации складывается под влиянием таких показателей, как совокупныйсемейный доход, социальная норма площади жилья, нормативы потребления коммунальныхуслуг, прожиточный минимум, а также размер предельно допустимых расходовграждан на оплату жилья и коммунальных услуг и минимальный размер оплаты труда.[18]
Был введен в действие новый механизм предоставлениясубсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг, нарушающий принципы социальнойсправедливости и породивший ряд проблем:
резко увеличился круг потенциальных участников программы жилищныхкомпенсаций. Право на жилищную компенсацию появляется у граждан при значительноменьших величинах расходов на жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе(от 8 % и ниже);
размер компенсаций при доходах меньше прожиточного минимума не зависит отдоходов и является одинаковым и при доходе 100 рублей, и при доходе 1000рублей, тем самым нарушается принцип социальной справедливости и резкоудорожается программа жилищных компенсаций.
Это привело к росту стоимости программы жилищныхкомпенсаций, которая не была обеспечена бюджетным финансированием. Образующеесянедофинансирование отрасли привело к снижению уровня жилищно-коммунальногообслуживания населения.
Оказание помощи в виде компенсаций субсидий наоплату жилищно-коммунальных услуг целесообразно было осуществлять исходя изсоциальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг сучетом совокупного дохода семьи.
Размер субсидий предполагалось рассчитывать какразность между размером платы за жилищно-коммунальные услуги, исходя изсоциальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг идопустимым размером собственных расходов граждан, определяемым на основепредельно допустимой доли от их доходов.
В связи с этим Постановление ПравительстваРоссийской Федерации от 02 августа 1999 года № 887 «О совершенствовании системыоплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения»признает утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации от 18июня 1996 года № 707 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальныхуслуг». В целях реализации положений Послания Президента Российской ФедерацииФедеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основныхнаправлениях политики Российской Федерации), касающихся совершенствованиясистемы оплаты жилья и коммунальных услуг и реализации мер по социальной защитенаселения в соответствии со статьей 15 Закона Российской Федерации «Об основахфедеральной жилищной политики» в условиях проведения жилищно-коммунальнойреформы, Правительство Российской Федерации постановляет:
Продолжить реформирование правоотношений вжилищно-коммунальной сфере и системы управления жилищным фондом, обеспечиваяпри этом адресную социальную защиту населения. Увязывать изменение платы зажилье и коммунальные услуги с системой мер по социальной защите малоимущихграждан, уровнем доходов населения и реализацией мероприятий по снижениюиздержек жилищно-коммунальных услуг.
Предоставление субсидий осуществляется вустановленном порядке в соответствии с ежегодно утверждаемыми федеральнымистандартами:
социальной нормы площади жилья;
предельной стоимости предоставляемыхжилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья;
максимально допустимой доли собственных расходовграждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи впределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальныхуслуг[19].
Однако нормативная процедура, утвержденнаяПостановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 года №887 «Осовершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах посоциальной защите населения», охватывала далеко не все типичные случаиобращения граждан за субсидиями. Во многих случаях решения о предоставлении илиоб отказе в предоставлении субсидий гражданам принимались не на основаниипостановлений Правительства Российской Федерации или нормативных правовых актоворганов государственной власти субъектов Российской Федерации, а на основаниинелегитимных актов органов местного самоуправления или коллегиальнымикомиссиями.
Поэтому при разработке последующего ПостановленияПравительства Российской Федерации был учтен десятилетний опыт предоставлениясубсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в Российской Федерации и судебнаяпрактика. Это дало возможность обеспечить оптимальную дифференциацию правовогорегулирования таких важных общественных отношений, как социальная защитамалоимущих граждан, и позволило уменьшить число необоснованных решений припредоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Принятое Правительством Российской Федерациипостановление от 30 августа 2004 года №444 «О предоставлении субсидий на оплатужилья и коммунальных услуг», отменяющее Постановление Правительства РоссийскойФедерации от 2 августа 1999 года №887 «О совершенствовании системы оплаты жильяи коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения», детализировалоособенности предоставления субсидий.
Данным Постановлением утверждено Положение опредоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, регулирующееусловия и процедуру предоставления гражданам субсидий на оплату жилья икоммунальных услуг, вопросы расчета размера субсидий, особенностипредоставления субсидий отдельным категориям граждан Российской Федерации,порядок использования субсидий гражданами при получении их на банковскиеперсонифицированные социальные счета, основы финансирования расходов напредоставление субсидий, а также меры по обеспечению правомерностипредоставления субсидий и порядок учета доходов и исчисления совокупного доходасемьи и одиноко проживающих граждан, необходимых для предоставления адресныхсубсидий гражданам.
Закон Российской Федерации от24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищнойполитики» предоставил возможность органам государственной власти субъектовРоссийской Федерации устанавливать свои порядки и условия предоставлениясубсидий на территории регионов[20].
Принятое Постановление Правительства РоссийскойФедерации обеспечило единообразие в реализации положений Закона РоссийскойФедерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основахфедеральной жилищной политики» о предоставлении гражданам, имеющим низкиедоходы, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. При этом данноепостановление в соответствии с Законом прямо предусматривало применениеотдельных его положений в случаях, если органами государственной властисубъектов Российской Федерации не будут приняты положения, по иномурегулирующие такие отношения. Это дает возможность, как прямо применять нормыданного документа при отсутствии другого регулирования, так и учесть всубъектах Российской Федерации свои социально-экономические, географические ифинансовые возможности.
В связи с тем, что ни одна из действующих методикучета доходов и определения совокупного дохода семьи не распространялась напроцедуру предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг,Положением был предусмотрен порядок учета доходов и исчисления совокупногодохода семьи и одиноко проживающего гражданина, среднедушевого дохода семьи дляпредоставления им субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе наприобретение твердых видов топлива и баллонов сжиженного газа[21].
Положение предусматривало перечисление субсидий наперсонифицированные социальные счета граждан как основной механизмпредоставления субсидий и рекомендовало субъектам Российской Федерации иорганам местного самоуправления завершить переход на эту систему до 31 декабря2005 года.
В целом вышеназванные законы и конкретизирующее ихнормы Положение по-новому разрешило многие, уже ставшие привычными вопросы всфере предоставления субсидий[22].
С 1 марта 2005 года вступил в действие Жилищныйкодекс Российской Федерации. Согласно статье 159 Жилищного кодекса РоссийскойФедерации установление порядка определения размера субсидий и порядка ихпредоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условийприостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения составасемьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а такжеособенностей предоставления субсидий отдельным категориям граждан являетсякомпетенцией Правительства Российской Федерации[23].
На основании Жилищного кодекса органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаютрегиональные стандарты: нормативной площади жилого помещения, используемой длярасчета субсидий; стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированных помуниципальным образованиям; максимально допустимой доли расходов граждан наоплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, которыеприменяются при определении прав граждан на субсидии и расчете их размеров всоответствии с порядком предоставления субсидий на оплату жилого помещения икоммунальных услуг, который устанавливается Правительством РоссийскойФедерации.
В соответствии с частью 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»[24]впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом законов и иных нормативныхправовых актов, действующих на территории Российской Федерации, субсидии наоплату жилых помещений и коммунальных услуг предоставляются на основанииЖилищного кодекса и Постановления Правительства Российской Федерации от 30августа 2004 года № 444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья икоммунальных услуг», действующего в части, не противоречащей Жилищному кодексу.Это означает, что с 1 марта 2005 года Жилищным кодексом в программу субсидийвводятся следующие значительные изменения:
Помимо установленных в Постановлении Правительства Российской Федерацииот 30 августа 2004 года № 444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья икоммунальных услуг» оснований пользований гражданами жилых помещений, Жилищныйкодекс предоставляет право на субсидии нанимателям по договорам найма жилыхпомещений частного жилищного фонда.
С 1 марта 2005 года Жилищным кодексом (ч. 5 ст. 156)однозначно решается вопрос о предоставлении субсидий гражданам, имеющимзадолженность по оплате жилых помещений и коммунальных услуг. Субсидияпредоставляется при отсутствии задолженности или при заключении и (или)выполнении гражданами соглашений по ее погашению.
Принятие данного положения очень важно, так как оносводит к минимуму уровень просроченной задолженности субсидиентов и поддерживаетнеобходимую требовательность к качеству их жилищных условий.
В настоящее время субсидии на оплату жилых помещенийи коммунальных услуг предоставляются гражданам на основании ст. 159 Жилищногокодекса Российской Федерации и Правил предоставления субсидий на оплату жилогопомещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 14 декабря 2005 года № 761 «О предоставлении субсидийна оплату жилого помещения и коммунальных услуг»[25].
Основным отличием от прежней системы предоставлениясубсидий является способ их получения. Особенность состоит в том, что теперьначисленные субсидии перечисляются гражданам на имеющиеся или открываемые ввыбранных получателями банках банковские счета или доставляются черезорганизации почтовой связи.
Также изменилась методика определения размерасубсидии. Он исчисляется исходя из размера региональных стандартов нормативнойплощади жилого помещения, используемого для расчета субсидий; размерарегиональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг.
На основании вышеизложенного можно сказать, что напротяжении всей истории возникновения программы жилищных субсидий государствомвелась социальная политика в этой области. Нормативная правовая база постоянносовершенствовалась, улучшая положение граждан, имеющих низкие доходы, чтодоказывает неоднократное изменение порядка предоставления гражданам субсидий постановлениямиПравительства Российской Федерации.
В следующем параграфе будет определена роль жилищныхсубсидий в повышении доходов семей с низким достатком.
§2.2. Роль жилищныхсубсидий в повышении доходов семей
с низким достатком
Существенное влияние на формированиедоходов населения оказывают выплаты по программам государственной помощи, засчет этих источников осуществляются пенсионное обеспечение, содержание временнонетрудоспособных граждан, выплачиваются различного вида пособия (на уход задетьми, медицинское обслуживание, малообеспеченным семьям на детей, выплатыпособий по безработице).
Соотношение в доходах населения долитрансфертных выплат и заработной платы играет важную роль в формированииэкономического поведения индивидуума и его трудовой мотивации.
При доминирующей роли заработной платы вформировании общей суммы доходов формируются такие качества, какпредприимчивость, инициатива. В случае повышения роли выплат по линиигосударственных программ помощи нередко происходит формирование пассивногоотношения к производственной деятельности, психологии иждивенчества.
Приоритетным направлением проведениясоциальных реформ является переход к более эффективной модели – модели адреснойсоциальной политики, реализуемой с учетом реально имеющихся у государстваресурсов и возможностей и ориентированной на поддержку наиболее социальноуязвимых групп населения.
Такой переход осуществляется с помощьюпрограммы субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, которая являетсяпервой в России адресной программой социальной поддержки населения. Причем этоне поддержка только малоимущих семей, а поддержка низкодоходных (в том числе ималоимущих) семей. Вчера семья имела хорошие доходы, купила машину, импортнуюбытовую технику, а, возможно, и квартиру. Сегодня по каким-то обстоятельствам,например, смерти кормильца, потери работы, болезни ребенка, из-за которой матьвынуждена оставить работу, семья лишилась большей части доходов. Если вближайшее время семье не удалось исправить свое материальное положение, то онаобращается в службу субсидий за поддержкой. Размер субсидии будет зависетьтолько от существующего на настоящее время дохода семьи, а не от ее бывшихдоходов или наличия хорошей квартиры, машины и так далее.
Адресная программа субсидий на оплату жилья икоммунальных услуг является достаточно гибким механизмом социальной поддержкиграждан. По сравнению с предоставлением мер социальной поддержки по оплатежилищно-коммунальных услуг программа субсидий более социально справедлива,поскольку она распространяется не на избранные категории граждан, а на всенаселение. Любая семья или одиноко проживающий гражданин, оказавшиеся в тяжеломматериальном положении, могут рассчитывать на бюджетную поддержку в видесубсидий на оплату жилья и коммунальных услуг[26].
Семьи воспринимают жилищную субсидию не широко – как материальнуюподдержку семьи вообще, а узко, непосредственно – как уменьшение затрат наоплату жилищно-коммунальных услуг. Это и понятно, если учесть, что величинажилищной субсидии не увеличивает заметно уровень доходов семьи.
У группы семей с самыми низкими доходами и, соответственно, с наибольшимиразмерами субсидий, система жилищных субсидий формирует тенденцию к«социальному иждивенчеству», хотя группа таких семей по численностинезначительна. Чем выше уровень доходов семьи, тем сильнее проявляетсястремление найти работу и субсидии помогают этим семьям преодолеть сложныйпериод жизни.
Система жилищных субсидий призвана если не полностью устранить, то взначительной степени сгладить отрицательные последствия реформы. В ходепроцесса увеличения доли собственных расходов семьи в затратах нажилищно-коммунальные услуги система жилищных субсидий способна выполнятьнесколько важных функций:
социальную защиту наиболее уязвимых слоев населения;
снижение уровня просроченной задолженности;
снижение роста социальной напряженности, сохранениедоверия к власти.
Способность к выполнению этих функций определяет уровень социальнойэффективности системы жилищных субсидий, которая определяется рядом еесущественных параметров:
социальная ориентированность, определяемая структуройпредоставляемых жилищных субсидий по категориям населения;
социальная чувствительность, характеризующаявзаимосвязь между размером жилищной субсидии и социальными параметрами семьи;
справедливость или способность системы назначенияжилищных субсидий в необходимой мере учесть потребности семьи в ней;
предотвращение «социального иждивенчества», то естьснижения потенциала трудовой активности семьи;
организационно-технологическая приемлемость илиспособность обеспечить информационную, технологическую и организационнуюдоступность системы жилищных субсидий для населения;
социально-экономическая результативность, выражаемаяспособностью системы жилищных субсидий сводить к минимуму уровень просроченнойзадолженности субсидиентов и поддерживать необходимую требовательность ккачеству жилищно-коммунальных услуг;
социально-психологическая эффективность, определяемаяспособностью системы жилищных субсидий сдерживать рост социальной напряженностии поддерживать доверие к власти.[27]
Массовоеповедение потребителей по обращению за субсидиями определяется большим числомфакторов, это процесс вероятностный, поэтому его следует описыватьэконометрическими зависимостями, а не проводить простые арифметические расчеты,как это делается практически повсеместно. Эконометрический анализ, проведенныйдля ряда городов, показал, что главным, существенным и статистически значимымфактором обращаемости за субсидиями является их значимость для семейногобюджета, измеряемая средним уровнем субсидии, а также его отношением к среднемудоходу. Это еще раз показывает высокую чувствительность российских потребителейжилищно-коммунальных услуг к изменению тарифов.
Многие изграждан, имеющих право на субсидии, не обращаются за ними просто по причиненебольшого размера положенной им суммы. При отношении «расход нажилищно-коммунальные услуги/средний доход» близком 6% и при максимальнодопустимой доле собственных расходов на жилищно-коммунальные услуги 22% правона субсидии получают примерно 30-35% домохозяйств, но пользуются им не более13-20%.[28]
Следует отметить, что существующие методики расчета субсидий на оплатужилищно-коммунальных услуг вовсе не оперируют параметром вероятности обращенияза субсидиями в зависимости от размера субсидии по отношению к уровню доходов.
Согласно вышеизложенному можнозаключить, что программа жилищных субсидий, являющаяся адресной программойсоциальной поддержки, распространяется на любую семью или одиноко проживающегогражданина, оказавшихся в тяжелом материальном положении. Она помогаетнизкодоходной части населения преодолеть этот сложный период жизни.
Массовое обращение населения в службы поначислению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, которыесозданы практически в каждом субъекте Российской Федерации для реализациимеханизма жилищных субсидий, определяется именно большой значимостью программыжилищных субсидий для семейного бюджета, как показал проведенный во многихгородах эконометрический анализ.
В городах и районах Республики Комитакже созданы такие службы. В следующем параграфе будет проведен анализ деятельностиОтдела по начислению жилищных субсидий в Сосногорском районе Республики Коми.
§2.3.Анализ предоставления жилищных субсидий
вСосногорском районе
В целях социальной защиты населения вусловиях реформирования жилищно-коммунального хозяйства, с учетом роста тарифовна оплату жилищно-коммунальных услуг Правительством Российской Федерации разработана программа выплаты субсидий на оплату жилого помещения икоммунальных услуг, которая действует и в Сосногорском районе Республики Коми.
Во исполнение данной программы вСосногорском районе Республики Коми создан Отдел по начислению жилищныхсубсидий, являющийся структурным подразделением Муниципального учреждения«Центр жилищных расчетов и субсидий».
Вышеназванный отдел подчиняетсянепосредственно директору Муниципального учреждения «Центр жилищных расчетов исубсидий», а также администрации муниципального образования муниципальногорайона «Сосногорск».
Отдел по начислению жилищных субсидий всвоей деятельности руководствуется законодательными актами Российской Федерациии Республики Коми, постановлениями, распоряжениями Главы Муниципальногообразования муниципального района «Сосногорск», Совета Муниципального района«Сосногорск», Совета города, Уставом Муниципального учреждения «Центр жилищныхрасчетов и субсидий». Осуществляет свою деятельность во взаимодействии сдругими структурными подразделениями управления, отраслевыми отделамиуправления администрации Муниципального образования муниципального района«Сосногорск», общественными и иными объединениями, а также другимиорганизациями независимо от их организационно-правовой формы.
Основными задачами отдела по начислениюжилищных субсидий являются организация на территории Муниципального образованиямуниципального района «Сосногорск» мер социальной поддержки населения в видепредоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг всоответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря2005 года № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения икоммунальных услуг», а также Постановлениями Правительства Республики Коми от29 декабря 2004 года № 272 «О порядке и условиях предоставления гражданамсубсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в Республике Коми» и от 26декабря 2005 года № 325 «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилогопомещения и коммунальных услуг в денежной форме».
Для реализации возложенных задач отделвыполняет следующие функции:
совместная разработка с отделами Муниципального учреждения «Центржилищных расчетов и субсидий» и управлений администрации Муниципальногообразования муниципального района «Сосногорск» предложений по основнымнаправлениям и приоритетам государственной социальной политики в сфересоциальной защиты населения на основе анализа социально-экономического развитиярайона;
информирование населения о программе субсидий на оплату жилогопомещения и коммунальных услуг;
прием заявлений от населения на получение субсидий на оплатужилого помещения и коммунальных услуг;
определение и регистрация участников программы жилищных субсидий;
формирование и хранение информационного банка данных каждогоучастника программы;
подготовка информационно-аналитических материалов по программежилищных субсидий;
контроль за своевременным перечислением сумм субсидий наиндивидуальные персонифицированные счета граждан;
и др.
Отдел наряду с выполнениемвышеперечисленных функций проводит социологические исследования по вопросам,входящим в его компетенцию, ведет информационную деятельность[29].
В отделе по начислению жилищных субсидий в настоящеевремя налажен электронный взаимообмен информацией с Управлением пенсионногофонда, со Службой занятости населения, что служит основанием для сокращениявремени сбора документов населением для оформления жилищной субсидии. Данные по пенсиям, пособиям по безработице, сведенияпаспортной службы, информацию о характере жилья отдел получает электроннымибазами данных.
Так как крупными поставщиками жилищных услугиспользуется одно программное обеспечение возможность неправомерного начислениясубсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг населению сокращена.
В удаленных крупных сельских поселениях, таких какп. Войвож и п. Нижний Одес Сосногорского района, для удобства населения созданыструктурные подразделения отдела жилищных субсидий, где приемом заявлений иначислением жилищных субсидий занимаются по два специалиста.
На основании статистической отчетностиТерриториального органа Федеральной службы государственной статистики поРеспублике Коми приведена следующая информация, касающаяся предоставлениясубсидий на оплату жилья и коммунальных услуг за период с 2003 года по сентябрь2006 года.
Число семей г. Сосногорска, получивших субсидии наоплату жилья и коммунальных услуг составило в 2003 году всего – 2792 (14% отобщего числа семей). Общая сумма начисленных субсидий на оплату жилья икоммунальных услуг составила 13,7млн. рублей. Среднемесячный размер начисленныхсубсидий на семью – 409 рублей.[30]
Жилищных субсидий по г. Сосногорску на 1 января 2005года получило4263 семьи, в % к 1 января 2004года – 153. Удельный вес семей, воспользовавшихся субсидиями, от общего числасемей составил 25%. Общая сумма начисленных субсидий – 36,7 млн. рублей.[31]
Количество семей, получивших субсидии на оплату жилищно-коммунальныхуслуг в 2005 году составило всего – 2092, в процентах к 1 января 2005 года – 49.Удельный вес семей, пользовавшихся субсидиями, в % от общего числа семей – 11.Размер субсидии на семью составил 1284 рублей в месяц. Начислено субсидий за2005 год на сумму 32,2 млн. рублей, в % к 2004 – 88.[32]
На 1 октября 2006 года жилищными субсидиями в г.Сосногорске воспользовалось всего 1423 семьи (в % к 1 октября 2005 года – 55, к1 июня 2006 года – 97). Удельный вес семей, воспользовавшихся жилищнымисубсидиями, в общем числе семей составил на 1 октября 2005 года – 13%, на 1октября 2006 года – 7%. Начислено субсидий на сумму 12 млн. рублей.
В соответствии с законодательством, с 2006 года суммыначисленных субсидий перечисляются из бюджетов не только жилищно-коммунальныморганизациям, но и непосредственно гражданам на их персональные социальныесчета. На 1 октября 2006 года в г. Сосногорске открыт 771 социальный счетграждан, на которые в счет финансирования жилищных субсидий поступило 2810,7тыс. рублей, что к начисленным суммам составляло 24%. Средний размерначисленной субсидии на семью – 933 рубля.[33]
В общей численности населенияСосногорского района, являющихся участниками программы жилищныхсубсидий, преобладают пенсионеры, инвалиды, многодетные и неполные семьи, семьиофициально признанных безработными или имеющие в своем составе таких граждан,граждане, работающие по найму у предпринимателей без образования юридическоголица, предприниматели, в основном оказывающие парикмахерские услуги. С ростом квартплаты и спадом реальных доходов населения, впрограмму жилищных субсидий вовлечены и полные семьи, где все трудоспособныечлены семьи работают.
По предварительному анализу специалистовотдела, есть значительное число семей (более 10%), которые из-за низких доходовмогли бы получать субсидию, но в силу различных, часто психологических причин,не включившихся в Программу. При этом многие из них имеют задолженность пооплате жилищно-коммунальных услуг.
Согласно отчету отдела начисления субсидийна оплату жилого помещения и коммунальных услуг за январь и февраль 2007г. погороду Сосногорску и его пригородной зоне за указанный период 2007 года среднееколичество получателей составило 396, которым начислено 937346 рублей. За январь и февраль 2007 года обратилось в отдел 568человек, часть из которых воспользовалась субсидией однажды, временно попав втяжелую ситуацию, для кого-то размер субсидии не представился значимым и они несочли целесообразным хлопоты по ее оформлению, а ряд семей пользуетсявозможностью уменьшить квартплату постоянно из года в год[34].
Таким образом, используемая в Муниципальномобразовании муниципального района «Сосногорск» система предоставления субсидийна оплату жилого помещения и коммунальных услуг является действенным механизмомв повышении доходов низкодоходной части населения Сосногорского района.Преимущественно это малообеспеченные, одинокопроживающие пенсионеры, студенты, безработные, а также полные семьи, где всетрудоспособные члены семьи работают.
Существование отдела по начислениюжилищных субсидий необходимо, так как согласно сравнительному анализу вусловиях неоднократного изменения условий предоставления жилищных субсидий,количество граждан, претендующих на получение субсидии, то увеличивалось (2003и 2004 годы), то сокращалось, как показывает статистика 2005 и 2006 годов, нотак и не привело к полному исчезновению потребности в жилищных субсидиях уграждан. В 2007 году, учитывая среднее количество получивших субсидии,предполагается увеличение количества семей, претендующих на получение жилищныхсубсидий.
Заключение
Исследовав роль и значение субсидий на оплату жилищно-коммунальных услугв повышении доходов семьи с низким достатком, можно сделать следующие выводы:
1. Жилищно-коммунальная реформа происходит в России на протяжении более чем10 лет, начиная с 1992 года. Это актуальное и необходимое мероприятие посозданию цивилизованного рынка жилищно-коммунальных услуг.
Жилищно-коммунальная реформа, точнее её концепция, определила комплексмер, направленных на переход жилищно-коммунального хозяйства в режимбезубыточного функционирования. В этот комплекс, наряду с другими мерами,входила такая мера как поэтапное повышение доли платежей населения зажилищно-коммунальные услуги.
Кому же была необходима реформа жилищно-коммунального хозяйства? Большевсего уповали на реформу социально незащищенные или мало защищенные слоинаселения. Обеспеченные же люди способны и готовы платить за комфортные условияпроживания с соответствующим уровнем коммунальных услуг.
На основании этого можно определить главную цель жилищно-коммунальнойреформы – это повышение качества обслуживания «среднего» жителя России приусилении его социальной защищенности.
Именно социальная защита низкодоходных групп населения являетсянеотъемлемой частью жилищно-коммунальной реформы.
С середины 1995 года в субъектах Российской Федерации начинаютфункционировать службы жилищных субсидий, которые являются непосредственнымиисполнителями данных программ.
Таким образом, программа жилищных субсидий, представляющая собойуникальную и достаточно эффективную программу адресной помощи семьям с низкимидоходами в оплате жилищно-коммунальных услуг, является одной из важныхсоставляющих жилищно-коммунальной реформы.
2. Реформажилищно-коммунального хозяйства остается одной из самых острых экономических исоциальных проблем современной России, а также постоянным источникомсоциального напряжения в обществе.
Прогнозная деятельностьправительства при создании модели реформирования жилищно-коммунальной системыне учитывала реальной платежеспособности типичного россиянина и его семьи.Аналитическая работа позволила выявить много интересного и важного для оценкитого, посильны ли реформы для населения: Россия отстает от развитых стран поразмерам дохода, остающегося после оплаты жилья, который идет на другие, восновном потребительские нужды семьи; после оплаты населением развитых странаренды квартиры и содержания собственного жилья у каждого гражданина оставалосьденег, по крайней мере, в четыре раза больше, чем в России, эти средствапозволяли людям жить намного лучше, чем российскому населению с относительно невысокой, по мнению властей, квартплатой.
После проведения предлагаемой правительством реформы жилищно-коммунальногохозяйства, когда квартплата, расходы на электроэнергию и водоснабжение резковозросли, уровень потребления типичного россиянина на фоне этого оказалсянеблагоприятным.
Высокие тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства больно ударяютпо семейным бюджетам большинства россиян.
Несомненно, что любая реформа, прежде чем ее провести, должна бытьрассмотрена и изучена со всех сторон. Также это касается и жилищно-коммунальнойреформы. Но главной целью жилищно-коммунальной реформы остается повышение качестваобслуживания «среднего» жителя России, доведение его до качества,соответствующего качеству обслуживания жилья обеспеченного человека, которыйспособен оплатить его полностью. Каждый человек имеет право на качественноеобслуживание, но за него он должен платить. Государство же выбрало рользащитника низкодоходного населения при оплате за жилищно-коммунальные услуги.По преодолению уравнительного подхода существует государственная программажилищных субсидий для низкодоходных семей.
3. Механизм предоставления адресной социальной защиты населения в сфереоплаты жилищно-коммунальных услуг впервые определен ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года № 935 «О переходена новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставлениягражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг».
Меняющаяся социально-экономическая ситуация в стране, повышениесоциальной направленности жилищно-коммунальной реформы потребовало принятияПостановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1996 года № 707 «Обупорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг», которым был введен вдействие новый механизм предоставления субсидий по оплате жилищно-коммунальныхуслуг, нарушающий принципы социальной справедливости и породивший ряд проблем.
В связи с этим на смену вышеназванного приходит очередное ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 02 августа 1999 года № 887 «Осовершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальнойзащите населения». Однако данным нормативным правовым актом не были охваченывсе типичные случаи обращения граждан за субсидиями.
Поэтому при разработке последующего Постановления ПравительстваРоссийской Федерации от 30 августа 2004 г. № 444 «О предоставлении субсидий наоплату жилья и коммунальных услуг» был учтен десятилетний опыт предоставлениясубсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в Российской Федерации и судебнаяпрактика. Оно детализировало особенности предоставления субсидий.
С 1 марта 2005 года вступил в действие Жилищныйкодекс Российской Федерации. Согласно статье 159 Жилищного кодекса РоссийскойФедерации установление порядка предоставления жилищных субсидий являетсякомпетенцией Правительства Российской Федерации.
С этого момента субсидии на оплату жилых помещений икоммунальных услуг предоставлялись на основании Жилищного кодекса иПостановления Правительства Российской Федерации от 30 августа 2004 года № 444«О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг», действующегов части, не противоречащей Жилищному кодексу.
В настоящее время субсидии на оплату жилых помещенийи коммунальных услуг предоставляются гражданам на основании ПостановленияПравительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 года № 761 «О предоставлениисубсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», принятого воисполнение ст. 159 Жилищного Кодекса Российской Федерации.
4. Существенноевлияние на формирование доходов населения оказывают программы адреснойгосударственной помощи. Программа жилищных субсидий является адреснойпрограммой социальной поддержки низкодоходной части населения. Она болеесправедлива, так как она распространяется на любую семью или одинокопроживающего гражданина, оказавшихся в тяжелом материальном положении.
Хотя программа жилищных субсидий приводитнезначительную часть семей с низкими доходами к «социальному иждивенчеству»,субсидии помогают семьям с наиболее высоким доходом преодолеть сложный периоджизни.
Жилищные субсидии выполняют такие важные функции каксоциальная защита наиболее уязвимых слоев населения, снижая затраты из ихбюджета на оплату жилищно-коммунальных услуг, тем самым сохраняя их доходы надругие жизненно-необходимые цели; снижение просроченной задолженности граждан,сохраняя при этом качественное обслуживание предприятиями жилищно-коммунальногохозяйства их жилья и так далее.
Массовое обращение за субсидиями определяетсяглавным существенным и статистически значимым фактором: значимость длясемейного бюджета.
5. Вцелях социальной защиты населения в условиях реформированияжилищно-коммунального хозяйства, с учетом роста тарифов на оплатужилищно-коммунальных услуг в Сосногорском районе Республики Коми создан Отделпо начислению жилищных субсидий.
Используемая в Муниципальном образовании муниципальногорайона «Сосногорск» система предоставления субсидий на оплату жилого помещенияи коммунальных услуг является действенным механизмом в повышении доходовнизкодоходной части населения Сосногорского района. Преимущественно этомалообеспеченные, одиноко проживающие пенсионеры, студенты, безработные, атакже полные семьи, где все трудоспособные члены семьи работают.
Существование отдела по начислению жилищных субсидийнеобходимо, так как согласно сравнительному анализу в условиях неоднократногоизменения условий предоставления жилищных субсидий, количество граждан,претендующих на получение субсидии, то увеличивалось (2003 и 2004 годы), тосокращалось, как показывает статистика 2005 и 2006 годов, но так и не привело кполному исчезновению потребности в жилищных субсидиях у граждан. В 2007 году,учитывая среднее количество получивших субсидии, предполагается увеличениеколичества семей, претендующих на получение жилищных субсидий.
В результате разрешения задач, поставленных дляраскрытия темы курсовой работы, цель курсовой работы достигнута, тема раскрыта.