Тараканов М.А. Старший научный сотрудник Института экономических проблем Кольского научного цента РАНСевер как юридическая категориятерриториального регулированиягосударственных гарантий и компенсацийСевер в обыденном сознании ассоциируется прежде всего с представлением о холоде. В этом смысле Российская Федерация почти абсолютно северное государство. Господство холодного континентального воздуха умеренных широт приводит к тому, что во Владивостоке, лежащем на 430 с.ш., январская температура минус 150С, в то время как в Мурманске, расположенном близ 700 с.ш. всего лишь минус 70С. Распределение районов России по климатическим регионам (поясам) для классификации условий труда при работах на открытой территории в холодный период года приведены в «Руководстве по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда»1 (Приложение № 13). Выделение климатических районов и подрайонов России для строительства приведено в «Строительной климатологии»2, там определена также северная строительно-климатической зона с подразделением на: районы с наименее суровым климатом, районы с суровым климатом, районы с наиболее суровым климатом.Логические способы юридического определения Севера для льгот (гарантий, компенсаций) [1]. В дискуссиях, в том числе и научных, одно и то же слово употребляется в различных значениях, т.е. фактически в этом случае идет разговор о разных вещах, поэтому рекомендуется заранее сказать, что подразумевается под определенным словом, т.е. определить выраженное этим словом понятие. «Определение», или «дефиниция», означает то же, что и «ограничение». В логике выделяется целый ряд операций, посредством которых даются такие определения [2]. Можно, например, просто перечислить объекты, которые составляют содержание понятия, а можно не перечислять все объекты того или иного понятия, а просто указать на основные признаки таких объектов. Для общего названия объединения объектов, содержащих такие признаки, может использоваться термин категория. По первому способу в законодательстве дается определение таких понятий как «районы Крайнего Севера» и «местности, приравненные к районам Крайнего Севера» для льгот лицам, работающих в этих районах и местностях3. По второму способу пошло российское правительство в 1990 г. в определении понятия Север как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций. В Постановлении Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. № 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера» процентная надбавка к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы стала тем самым основным признаком, по которому в законодательстве о государственных гарантиях и компенсациях стало происходить определение тех остальных районов Севера, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.Предусмотренные в этом Постановлении компенсации предоставлялись на территориях, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, но которые были включены в состав районов, перечисленных в утвержденной во исполнение этого Постановления приказом Министерства труда РСФСР4 «Инструкции о порядке предоставления работникам предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР, Коми ССР в составе РСФСР, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской области, а также в Бурятской АССР, Тувинской АССР и Читинской области, социальных гарантий и компенсаций в соответствии с постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255». В Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»» районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате стали основными признаками в определении районов Севера для установления государственных гарантий и компенсаций, предусмотренных этим Законом (далее Законом о Севере). Пунктом 3 этого Постановления установлено, что «государственные гарантии и компенсации, предусмотренные указанным Законом, распространяются на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям». Относительно размеров дополнительного ежегодного отпуска Закон о Севере выделяет в северных районах России три категории: районы Крайнего Севера, приравненные к ним местности, остальные районы Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате5. Таким образом, в представление о том, что «Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума ВС СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях» определяет районы Севера, а значит, и население Севера (см. [3, с. 99 - 100]), находится вне рамок Закона о Севере и тем самым уменьшает численность населения северных территорий, в действительности являющихся носителем права соответствующих гарантий и компенсаций. Наиболее дробное деление северных районов присутствует в связи с распределением районных коэффициентов - 2; 1,8; 1,7; 1,6; 1,5; 1,4; 1,3; 1,25; 1,2; 1,15.К моменту введения в действие Закона о Севере полное перечисление районов, где к заработной плате установлены районные коэффициенты, можно найти, к примеру, в Приложении № 13 “Районные коэффициенты к заработной плате гражданского персонала воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства оборон Российской Федерации” к Приказу Министра обороны РФ от 8 марта 1993 г6.Когда в ведомственном нормотворчестве исчезло понятие «остальные районы Севера». К сожалению, в связи с непрекращающимся с начала 90-х годов прошлого века попытками «уменьшить» Север для «экономии» бюджетных расходов (конкретно это выражается, в частности, в разного рода «обоснованиях» для лишения ряда регионов России статуса северных территорий с соответствующей отменой районного коэффициента) нормативное творчество вскоре после принятия Закона о Севере перестало использовать сформированное этим Законом понятие о Севере как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций. Первым ведомством, которое стало игнорировать употребление понятия «остальные районы Севера», стал Минтруд России, в НИИтруда которого тогда инициировалось (в терминологии районирования) фактическое сужение территориального представления о Севере как сферы такого регулированияПриведу, к примеру, ниже название первого правительственного постановления в связи с принятием Закона о Севере и названия вышедших в исполнение этого постановления нормативных актов Минтруда России и Минобороны России: Постановление Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 7 октября 1993 года № 1012 «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностям и в остальных районах Севера» (данное Постановление вводилось в действие с 1 июня 1993 г., т.е. одновременно с введением в действие Закона о Севере); Постановление Минтруда России от 16 мая 1994 г. № 37 «Об утверждении разъяснения “О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентных надбавок к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, Республики Бурятия, в Республике Тува, Республике Хакасия”»; Приказ Минобороны России от 4 октября 1994 г. № 325 «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, работающему в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и в остальных районах Севера». Как видно, терминология, адекватная категориальной структуре понятия Севера согласно Закону о Севере, применялась только в правительственном постановлении и приказе Минобороны. Надо сказать, что за игнорирование категориальной структуры понятия Севера согласно Закону о Севере, Минтруд был немедленно своеобразно «наказан», так как в тот день, когда было подписано его вышеназванное постановление, в тот же день, 16 мая 1994 г., Указом Президента РФтерритория Республики Тыва была отнесена к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям7. Лишь почти через десять лет (вместо установленного месячного срока), 17 июня 2003 г., Минтруд исключил слова «Республика Тува» из названия этого постановления и его разъяснения, а также соответственно и из их текстов8.Иная терминология – иные основания дополнительных льгот? Анализ принимаемых нормативных правовых актов, в которых употребляется сочетания слов типа «районы и местности с неблагоприятными климатическими условиями», показывает, что речь фактически идет о районах Севера, высокогорных районах, пустынных и безводных местностях. Вместе с тем употребление иной терминологии в нормативных актах естественно вызывает представление о применение иных оснований для предоставления тех или иных гарантий и компенсаций. Так, 12 апреля 2001 г. в Верховном Суде РФ9 было рассмотрено заявление военнослужащего, проходящего военную службу по контракту в г. Мирный Плесецкого района Архангельской области – районе, приравненном к Крайнему Северу. Заявитель полагал, что согласно «Положения о порядке прохождения военной службы», утвержденного в 1997 г. Указом Президента РФ10, время увеличения продолжительности очередного отпуска военнослужащих в г. Мирный должно суммироваться: 10 суток за службу в местности, приравненной к району Крайнего Севера, и 5 суток за службу в местности с неблагоприятными климатическими условиями. Кроме того, заявитель указывал на имеющиеся, якобы, противоречия с этим Положением утвержденного Правительством РФ в 2000 г. «Перечня районов и местностей Российской Федерации с неблагоприятными климатическими условиями, на территории которых военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, увеличивается продолжительность ежегодного основного отпуска или предоставляются дополнительные сутки отдыха»11. Военная коллегия Верховного суда РФ, сравнивая в связи с конкретным случаем заявления Перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера с Перечнем районов с неблагоприятными климатическими условиями, на территории которых военнослужащим увеличивается продолжительность ежегодного основного отпуска на 10 суток по правительственному постановлению от 5 июня 2000 г. пришла к выводу, что по своему содержанию эти Перечни совпадают (отличие лишь в том, что во втором случае перечисление элементов содержимого дано в алфавитном порядке). Это совпадение означает, что имеет место лишь одно основание увеличения продолжительности основного отпуска, а не два, как указывал заявитель. Поэтому заявителю было отказано в просьбе обязать Министерство обороны РФ производить суммирование дополнительных отпусков. Если же продолжить подобные сравнения правительственного постановления относительно Перечней по 15 и 5 суткам, то можно установить, что Перечень по дополнительному отпуску на 15 суток совпадает с Перечнем районов Крайнего Севера, а Перечень по дополнительному отпуску на 5 суток состоит из остальных районов Севера с добавлением высокогорных районов, пустынных и безводных местностей12, Республик Дагестан, Ингушетия и Калмыкия.Иная терминология – основание отмены действующих льгот? Неоправданное игнорирование в современной законодательной практике применения понятия Север в его категориальной структуре, сформированной Законом о Севере, стало особенно ощутимо после принятия нового Трудового Кодекса. Этот Кодекс, к сожалению практиков, предусмотрел предоставление соответствующих гарантий и компенсаций только для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях. Собственно по существу только этим можно объяснить появление двух заявлений ЗАО «Торговый дом «Мултон»», которые рассматривались в Верховном Суде РФ 7 декабря 2005 г.13 и 11 января 2006 г.14. Суть заявлений ЗАО «Торговый дом «Мултон»» состояла в признании недействующими Постановления Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Президиума ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения» и Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 9 января 1986 г. № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области» в части применения районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате работников, работающих в организациях, расположенных в Приморском крае Дальнего Востока, кроме Дальнегорского, Кавалеровского, Ольгинского и Тернейского районов; рабочего поселка Восток Красноармейского района с территорией, находящейся в административном подчинении Востокского поселкового Совета народных депутатов; Богуславского, Вострецовского, Дальнекустского, Измайлихинского, Мельничного, Рощинского и Таежненского сельсоветов Красноармейского района. Замечу, что «кроме» состоит местностей, приравненных к районам Крайнего Севера. Заявление мотивировалось тем, оба указанные Постановления в оспариваемой части противоречат Трудовому кодексу Российской Федерации, который предусмотрел возможность установления районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате только для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а поэтому распространение действий этих Постановлений на территории, которые не отнесены к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к ним, влечет неправомерное, по мнению заявителя, завышение фонда заработной платы, уменьшение прибыли и т.п. Верховный Суд счел утверждение заявителя о возможности установления районных коэффициентов и процентных надбавок только к заработной плате лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, несостоятельным и отказал заявителю в удовлетворении обоих его заявлений, а Кассационная коллегия Верховного Суда оставила эти решения без изменений. Ясно, что если бы Трудовой кодекс использовал бы категориальную структуру Севера согласно Закону о Севере и не использовал бы неопределенного понятия «местности с особыми климатическими условиями», то вряд ли появились бы подобные заявления в Верховном Суде. Ведь Приморский край без географической казуистики с Севером весь состоит из северных районов15, где сегодня действуют четкие правовые нормы, определяющие для конкретных людей конкретные гарантии и компенсации.Путь цивилизованного развитие федеративных отношений как ориентир развития регионов Севера [4; 5]. Очень важным с точки зрения территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций, укрепления полномочий северных районов России в рамках цивилизованного развития основ федерализма в нашей стране является внесенный 8 декабря 2006 года в Государственную Думу законопроект о повышении минимального размера оплаты труда, принятый 16 марта 2007 г. во втором чтении. Согласно проекту закона субъекты Российской Федерации получат право устанавливать на своей территории минимальный размер оплаты труда. Причем, в этом законопроекте предполагается включение механизма трехсторонних соглашений региональной администрации, региональных объединений предпринимателей и профсоюзов для определения территориального минимального размера оплаты труда. Установление территориального минимального размера оплаты труда и его приближение к территориальному прожиточному минимуму является важным шагом и ориентиром в совершенствования системы территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций и выступает своеобразным аргументом против попыток «передела» Севера для его «уменьшения» как объекта такого регулирования.Список литературы1. Тараканов М.А. Север как юридическая категория // Вопросы Севера. 2007. № 2. С. 11 – 19.2. Зегет В. Элементарная логика. М.: Высшая школа, 1985.3. Актуальные проблемы Севера России: анализ и рекомендации (научно-аналитический доклад). Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН. 2007.4. Тараканов М.А. Территориальное регулирование заработной платы остается нерешенной проблемой // Человек и труд. 2006. № 7. С. 36 – 42.5. Тараканов М.А. Федерализм России без зон политического дискомфорта // Федерализм. 2006. № 4. С. 141 – 158. 1 Р 2.2.2006-05 «Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июля 2005 г. 2 СНиП 23-01-99 «Строительная климатология», утв. Постановлением Госстроя России от 11 июня 1999 г. № 45. 3 Постановление Совмина СССР от 03.01.1983 № 12 «О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029» (вместе с «Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях» (ред. от 18.07.1994)). 4 Приказ Минтруда РСФСР от 22.11.1990 № 3 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления работникам предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР, Коми ССР в составе РСФСР, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской области, а также в Бурятской АССР, Тувинской АССР и Читинской области, социальных гарантий и компенсаций в соответствии с Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255». 5 См.: Письмо Госкомсевера РФ от 23.08.1993 № 2028 «Комментарий к Закону Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Из текста Комментариев: «В регионах, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям (п. 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения Закона в действие"), наряду с установленными ранее применяются льготы, установленные статьей 14 Закона (предоставление дополнительных отпусков продолжительностью 7 рабочих дней). … Ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью 7 рабочих дней предоставляется работникам регионов, в которых установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, т. е. проживающим в южных районах Республики Карелия, Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, а также в Республике Бурятия, Республике Тува, Республике Хакасия». 6 Приказ Министра обороны РФ от 8 марта 1993 г. № 130 “О введении новых условий оплаты гражданского персонала воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации, находящихся на сметно-бюджетном финансировании, на основе единой тарифной сетки. 7 Указ Президента РФ от 16.05.1994 № 945 «Об отнесении территории Республики Тыва к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям». Учитывая сочетание экстремальных природно-климатических и социально-экономических условий проживания населения Республики Тыва, постановляю: 1. Отнести к районам Крайнего Севера территории Монгун - Тайгинского, Тоджинского районов и Шынаанской сельской администрации Кызылского района Республики Тыва. 2. Отнести к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, территории Бай-Тайгинского, Барун-Хемчикского, Дзун - Хемчикского, Каа-Хемского, Кызылского (без территории Шынаанской сельской администрации), Овюрского, Пий-Хемского, Сут-Хольского, Тандинского, Тес-Хемского, Чаа-Хольского, Чеди-Хольского, Улуг - Хемского, Эрзинского районов и г. Кызыл Республики Тыва. 3. Правительству Российской Федерации в месячный срок: привести решения Правительства Российской Федерации в соответствие с настоящим Указом;обеспечить пересмотр и отмену министерствами, государственными комитетами и ведомствами Российской Федерации их правовых актов, противоречащих настоящему Указу. 8 Постановление Минтруда РФ от 17.06.2003 N 35 «О внесении изменений в Постановление Министерства труда Российской Федерации от 16 мая 1994 г. № 37 «Об утверждении разъяснения «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентных надбавок к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, Республики Бурятия, в Республике Тува, Республике Хакасия». 9 Решение Верховного Суда РФ от 12.04.2001 № ВКПИ01-18 «Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным Приложения № 2 к Постановлению Правительства РФ от 05.06.2000 № 434 «О сроках прохождения военной службы по контракту в районах и местностях с неблагоприятными климатическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации»». 10 «Положение о порядке прохождения военной службы», утв. Указом Президента от 16.09.1997 г. № 1237. 11 Приложение №2 к Постановлению Правительства РФ от 5 июня 2000 г. № 434 «О сроках прохождения военной службы по контракту в районах и местностях с неблагоприятными климатическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации». 12 См., к примеру, Постановление Правительства РФ от 7 октября 1993 г. № 1004 «Об установлении для работников предприятий, учреждений и организаций отдельных районов Ростовской области коэффициента к заработной плате за работу в пустынной и безводной местности». 13 Решение Верховного Суда РФ от 07.12.2005 № ГКПИ05-1372 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Президиума ВЦСПС от 20.11.1967 № 512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения»». 14 Решение Верховного Суда РФ от 11.01.2006 № ГКПИ05-1570 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 09.01.1986 № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области»». 15 Согласно п. 1 вышеназванной Инструкции, утв. приказом Минтруда РСФСР от 22.11.1990 № 3: «Надбавки к заработной плате, установленные Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255 «О льготах для рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР и Коми АССР», выплачиваются всем работникам предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, расположенных в районах Архангельской области, Карельской АССР и Коми ССР в составе РСФСР (за исключением районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, а также Койгородского и Прилузского районов Коми ССР в составе РСФСР), в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской области, а также в Бурятской АССР, Тувинской АССР и Читинской области. На территориях, включенных в состав вышеперечисленных районов, предоставляются гарантии и компенсации, предусмотренные Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. N 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера»» (выделено курсивом автором).