аналітичний огляд та оцінка українських нормативно-правових актів, документів Європейських інституцій з питань транскордонного співробітництва ТА ТРАНСКОРДОННИХ кластерівУ новій Концепції державної регіональної політики, підготовленій Міністерством регіонального розвитку та будівництва України на виконання доручення Кабінету Міністрів України, транскордонне співробітництво визначено одним з складових елементів державної політики у галузі регіонального розвитку. У зв'язку з цим та враховуючи пріоритетність курсу інтеграції України до ЄС, питання інтенсифікації прикордонного та міжрегіонального співробітництва набувають особливого значення. Слід зазначити, що протягом радянського періоду діяльність органів місцевого самоврядування у галузі міжнародного (у тому числі транскордонного) співробітництва носила в багато чому формальний та декларативний характер. Ця діяльність обмежувалася протокольними обмінами офіційних делегацій керівників місцевих органів влади, представників наукових, культурних та освітніх установ, молоді. У період перебудови починають активно розвиватися побратимські відносини між окремими українськими містами та містами інших країн світу. З набуттям державної незалежності України та ухваленням нового законодавства про місцеве самоврядування (насамперед, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні») та ратифікацією Верховною Радою України Європейської Хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування України отримали нові можливості для розвитку міжнародного співробітництва. Так, п.2 статті 10 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошує, що "право органів місцевого самоврядування бути членом асоціації з метою захисту і заохочення їхніх спільних інтересів, а також бути членом міжнародної асоціації органів місцевого самоврядування, визнається кожною державою". У п. З статті 10 Хартії зазначається, що "органи місцевого самоврядування мають право на умовах, які можуть бути передбачені законом, співробітничати з органами місцевого самоврядування інших держав". П. 2 Статті 15 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює, що "органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування». У червні 2004 року Верховною Радою України було ухвалено Закон України "Про транскордонне співробітництво", яким врегульовані правові, організаційні та економічні питання розвитку транскордонного співробітництва та його державної фінансової підтримки, розширені повноваження органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади у цій сфері. Парламент України також ратифікував Європейську рамкову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або владами та два додаткові протоколи до неї, які визнають право місцевих та регіональних властей на здійснення транскордонного співробітництва. Транскордонне співробітництво означає будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських відносин між територіальними громадами або органами влади, які перебувають під юрисдикцією двох і більше договірних сторін. Воно здійснюється в межах компетенції територіальних громад або органів влади, які визначаються національним законодавством, шляхом укладання відповідних угод або домовленостей. Цілі та завдання діяльності єврорегіонів визначаються статутами транскордонних об'єднань. Основні напрями співробітництва єврорегіонів задекларовані в документах про їх утворення та, як правило, передбачають співробітництво у економічній, соціальній, адміністративній, культурно-освітній, інфраструктурній, екологічній, інформаційній сферах тощо. У контексті розбудови єдиної Європи (без роз'єднуючих кордонів) проблематика транскордонного співробітництва набуває нового звучання. Прикордонні регіони — це території, на яких проживають спільноти людей, тісно зв'язаних різнобічними стосунками, але розділених кордонами. Незалежно від політичних систем країн, до яких належать ці спільноти, вони стикаються з ідентичними соціально-економічними, соціально-культурними, політичними і законодавчими проблемами. Отже, основний принцип міжнародного транскордонного співробітництва полягає в тому, щоб створювати в прикордонних зонах такі зв'язки і такі договірні відносини, які б сприяли розв'язанню спільних проблем. Специфічний характер зв'язків прикордонних спільнот, їх регіональна індивідуальність вимагають певного розуміння та уваги з боку національних урядів та європейських структур. У зв'язку з цим керівництво Європейського Союзі вважає, що підтримка діяльності міжрегіональних об'єднань демонструє приклади взаєморозуміння і солідарності в реалізації політики європейської інтеграції. Інституціональну структуру діяльності єврорегіонів складають міжрегіональні ради депутатів місцевої представницької влади різних рівнів, робочі групи представників виконавчої влади і міжрегіональні об'єднання підприємців. Фінансування процесу реалізації інвестиційних проектів відбувається за рахунок місцевих бюджетів, національних бюджетів країн, до яких належать регіони, що беруть участь у міжтериторіальних об'єднаннях, а також бюджету ЄС. Утворення єврорегіонів відбувається шляхом укладання угод про співробітництво між органами місцевої влади прикордонних територій. На цій основі формуються об'єднання адміністративно-територіальних одиниць муніципального і регіонального рівнів, які є зацікавленими у спільній реалізації різнопланових проектів у межах даної сукупності прикордонних регіонів. На сьогодні на території європейського континенту функціонує понад 50 єврорегіонів. Перший єврорегіон був заснований у 1958 році. Регіонами-учасниками є Нідерсахен та Нордрейн-Вестфален у Німеччині та Гельдерленд, Овер’єсел та Дренте з боку Нідерландів. Містами-учасниками є Мюнстер, Енсхеде та Хенджело. Цей єврорегіон бере початок у 1958 році, коли муніципальні об’єднання двох країн організували першу транскордонну конференцію. У 1966 році була створена робоча група єврорегіону EUREGIO, метою якої було зміцнення спіробітництва між регіонами. У ролі своєрідних локомотивів посилення регіоналізму в Європі та утворення різного роду міжтериторіальних об'єднань виступають регіони Німеччини. Особливою активністю відрізняється земля Північний Рейн-Вестфалія, регіональні і місцеві органи влади якої вже давно і активно працюють у галузі транскордонного співробітництва. Процес формування міжтериторіальних спільнот уздовж кордонів цієї землі з Бельгією і Нідерландами розпочався ще у 1958 році. Результатом цієї роботи стало утворення чотирьох єврорегіонів — "Центр-Гронау", "Рейн-Вааль", "Рейн-Маас-Норд", "Маас-Рейн". На території України на сьогодні діють сім єврорегіонів: "Буг" (Україна, Польща, Білорусь), Карпатський єврорегіон (Україна, Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія), "Нижній Дунай" (Україна, Молдова, Румунія), "Верхній Прут" (Україна, Молдова, Румунія), "Дніпро" (Україна, Росія, Білорусь), "Ярославна" (Україна, Росія) та "Слобожанщина" (Україна, Росія). Слід підкреслити, що 19 регіонів України є прикордонними. їх площа становить близько 77,0 % усієї території держави. Слід зазначити, що усі області України мають укладені угоди про співпрацю з сусідніми територіями суміжних країн, більшість областей має також угоди про співпрацю з регіональними органами влади багатьох держав світу. Кількість таких угод коливається від однієї (Херсонська область) до 49 (Харківська область). Зупинимося на основних характеристиках згаданих єврорегіонів:єврорегіон "Буг" - (утворений 29 вересня 1995 p.), до складу якого входять Волинська область, Жовківський та Сокальський райони Львівської області, Хелмське, Люблінське, Замостське, Тарнобжеське та Білопідлянське воєводства (Польща), Брестська область (Республіка Білорусь). Територія єврорегіо-ну становить 80,916 тис. кв. км з чисельністю населення біля 5,0 млн. чоловік, у тому числі територія України - 23,1 тис. кв. км з чисельністю 1,27 млн. чоловік.^ Карпатський єврорегіон (утворений 14 лютого 1993 p.), до складу якого входять Львівська, Закарпатська, Івано-Франківська та Чернівецька області, адміністративно-територіальні одиниці п'яти держав — Польщі (Кросно, Перемишль, Жешув, Тарнув), Словаччини (райони Бардіїв, Гуменне, Кошице, Межилаборце, Міхаловце, Пряшів, Сабінов, Сніна, Собранце, Стропков, Свидник, Требішов, Вранов), Угорщини (округи Боршод-Абауй-Земплен, Гайду-Бігар, Гевеш, Йас-Надькун-Солнок, Саболч-Сатмар-Берег та міста Мішкольц, Дебрецен, Егер, Ніредьгаза), Румунії (повіти Сату-Маре, Марамуреш, Бігор, Са-лай, Ботошани). Карпатський єврорегіон охоплює 161,279 тис. кв. км з 16 млн. населення, у тому числі територію України - 56,6 тис. кв. км з чисельністю 6,4 млн. чоловік.єврорегіон "Нижній Дунай" (утворений у 1998 році), до складу якого входять Одеська область, адміністративно-територіальні одиниці Республіки Молдова (райони Вулканешти, Кагул, Кантемир), Румунії (повіти Бреїла, Галац, Тульча). Територія єврорегіону "Нижній Дунай" охоплює 53,3 тис. кв. км. з чисельністю 4,0 млн. чоловік, у тому числі територія України — 33,3 тис. кв. км з чисельністю 2,5 млн. чоловік.єврорегіон "Верхній Прут" (утворений 22 вересня 2000 p.), до складу якого входять Чернівецька область, адміністративно-територіальні одиниці Республіки Молдова (Бельцький та Єдинецький, Румунії (Ботошанський та Сучавський повіти). Українська територія єврорегіону становить 8,1 тис. кв. км з чисельністю біля 1 млн. чоловік. У жовтні 2003 року повноправним членом єврорегіону стала Івано-Франківська область.єврорегоін "Дніпро" (утворений у квітні 2003 p.), до складу якого увійшли Чернігівська область (Україна), Гомельська область (Білорусь) та Брянська область (Російська Федерація).єврорегіон "Слобожанщина" (утворений у 2003 p.), до складу якого увійшли Харківська область та Бєлгородська області (Російська Федерація);єврорегіон "Ярославна», до складу якого входять Сумська область України та Курська область Російської Федерації. Проводиться цілеспрямована робота щодо створення нових єврорегіонів. Так, Вінницькою облдержадміністрацією опрацьовується питання щодо створення єврорегіону "Дністер" за участю Вінницької, Одеської областей і прикордонних районів Республіки Молдова (Сорокський район і Придністров'я), а органами самоврядування Луганської та Ростовської областей питання створення єврорегіону "Донбас". 26 вересня 2008 року у м. Варна (Болгарія) було підписано статутні документи нового Чорноморського єврорегіону, ідея створення якого належить Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи. На сьогодні вже здійснено ряд вагомих проектів та програм, спрямованих на розширення промислової кооперації, розбудову кордону та створення прикордонної інфраструктури, охорону навколишнього середовища, розвиток місцевої демократії (у рамках діючих єврорегіонів ), серед яких, зокрема, слід відзначити наступні: Проблематикою прикордонного співробітництва на європейському рівні займаються такі організації, як Рада Європи, Європейський Союз, Європейська Асоціація прикордонних регіонів тощо. Основною метою їх діяльності є прагнення проводити єдину політику в транскордонному співробітництві як політику задоволення загальноєвропейських інтересів за допомогою встановлення спільних правил, відображених у міжнародних конвенціях та угодах, до яких приєднуються окремі держави. Органи місцевого самоврядування України та їх представники приймають активну учать у роботі провідних міжнародних політичних організацій та асоціацій, які працюють у сфері розвитку та зміцнення місцевої і регіональної демократії. Це, перш за все, Рада Європи та її Конгрес місцевих і регіональних влад, Асамблея європейських регіонів (AER), Рада європейських муніципалітетів і регіонів (CCRE), Міжнародний союз органів місцевої влади (IULA), Асоціація європейських прикордонних регіонів (AEBR), Фонд сприяння ефективному та сталому розвитку регіонів Європи, Рада місцевих влад за міжнародну співпрацю (CLAIR), Організація споріднених міст (UTO) тощо. Слід зазначити, що системне входження регіонів України у процес транскордонного співробітництва як однієї із складових регіональної політики ЄС дасть можливість отримати додаткове фінансування зі структурних фондів ЄС на розвиток міжрегіонального співробітництва. Це потребує також внесення відповідних змін у національне законодавство та розробки механізмів регіональної співпраці з європейськими країнами. Поєднання двох форм регіонального співробітництва (прикордонного і міжрегіонального) дозволить значно розширити представництво регіонів України в європейському економічному та політичному просторі. Разом з тим, ще лишаються невирішеними цілий ряд важливих питань, пов'язаних з розвитком транскордонного співробітництва. Обговоренню та вирішенню цих питань було присвячено парламентські слухання на тему "Про інтенсифікацію співробітництва України з Європейським Союзом у рамках єврорегіонів та перспективи транскордонного співробітництва», які відбулися у червні 2007 року. У рекомендаціях цих парламентських слухань, які було затверджено Постановою Верховної Ради України від 27 червня 2007 року, зокрема, зазначається, що подальша реалізація сучасних можливостей транскордонного співробітництва України є гарантією подальшої реалізації в Україні принципу субсидіарності та забезпечення сталого соціально-економічного і просторового розвитку регіонів у інноваційно-інвестиційний спосіб. Перспективність реалізації цих нових можливостей політики європейської інтеграції визначається унікальними геополітичними особливостями України її одночасним межуванням як з новими прикордонними членами ЄС на Сході (Польщею, Словаччиною, Угорщиною, Румунією), так і зі східними сусідами ЄС: Росією, Білоруссю та Молдовою. Успішність реалізації цих перспектив залежатиме від послідовності, ефективності, повноти та інституціалізації координаційних механізмів, здатних задіяти на державному та регіональному рівнях можливості Європейського інструменту політики добросусідства, регіональної, транспортної, безпекової та екологічної політики ЄС на основі узгодженого дотримання вимог законодавства України та ЄС, зокрема Закону України "Про транскордонне співробітництво" (нова редакція) та проекту Закону України "Про основні засади Державної регіональної політики". Ці передумови є сприятливими для одночасного прискорення в Україні євроінтеграційних процесів і регіонального розвитку. Парламентом України було, зокрема, зазначено, що посилення ролі єврорегіонів у процесі транскордонного співробітництва полягає в тому, що вони можуть і повинні стати ключовою ланкою у підтриманні контактів між органами державної влади, виробленні стратегії спільних дій, ініціюванні проектів, реалізація яких відповідає інтересам прикордонних регіонів України. Для збільшення ефективності від здійснення транскордонного співробітництва місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування слід надати більшу самостійність у вирішенні спільних з адміністративно-територіальними одиницями сусідніх держав проблем транскордонного розвитку, зокрема у частині формування місцевих бюджетів та їх використання. Це питання тісно пов'язане з впровадженням нових підходів до реалізації державної регіональної політики та проведенням адміністративно-територіальної реформи в Україні відповідно до принципів, прийнятих у Європейському Союзі. Аналіз сучасного стану розвитку міжнародного та транскордонного співробітництва українських громад та регонів свідчить про існування певних проблем та труднощів, серед яких: недосконалість національного законодавства, відсутність єдиних нормативно-правових та інших стандартів щодо утворення та діяльності єврорегіонів, а також їх наближення до стандартів Європейського Союзу; відсутність ефективної моделі координації державної політики у галузі траснкор-днного співробітництва на національному рівні; недостатня інституційна спроможність більшості органів місцевого самоврядування щодо здійснення великих проектів (економічних, соціальних та ін.) у галузі міжнародного та транскордонного співробітництва. Йдеться, насамперед, про те, що обласні ради як ключові органи у здійсненні транскордонного співробітництва не мають власних виконавчих органів та, як наслідок, їм бракує кваліфікованих кадрів, здатних генерувати нові ідеї, залучати інвестиції та здійснювати ефективний менеджмент нових транскордонних проектів; недостатній рівень розвитку прикордонної інфраструктури; недостатня фінансова підтримка з боку держави програм та проектів транскордонного співробітництва та розвитку єврорегіонів; низький рівень залучення до транскордонного співробітництва підприємницьких структур, недержавних установ та громадських організацій; недостатній рівень використання потенціалу єврорегіонів. Йдеться, насамперед, про брак досвіду у розробці нових інноваційних проектів у галузі транскордонного співробітництва, а також вміння їх лобіювання у відповідних європейських структурах; недостатність фахівців та недосконалість національної системи підготовки фахівців у галузі міжнародного та транскордонного співробітництва (для органів місцевого самоврядування); відсутність комплексної системи моніторингу та аналізу результатів діяльності органів місцевого самоврядування України у галузі транскордонного та міжнародного співробітництва. На нашу думку, часткове вирішення цих проблем буде можливим із завершенням конституційної реформи в України, яка передбачає, зокрема, створення власних виконавчих органів обласних та районних рад. Необхідно також розробити комплексну національну програму навчання та підготовки кваліфікованих менеджерів, управлінських кадрів для органів місцевого самоврядування, які мають працювати у галузі транскордонного співробітництва. При підготовці та реалізації цієї стратегії мають спільно працювати провідні навчальні учбові центри (державні та приватні), національні асоціації органів місцевого самоврядування, громадські організації та міжнародні інституції, що опікуються питаннями місцевого та регіонального розвитку. Слід також зауважити, що на сьогодні Радою Європи опрацьовується новий правовий інструмент з питань транскордонного співробітництва, який має впровадити єдині, уніфіковані для всіх країн-членів норми для створення та діяльності єврорегіонів. Одночасно Мінрегіонбудом було підготовлено зміни до діючого Закону "Про транскордонне співробітництво" з метою удосконалення механізму координації державної політики у галузі транскордонного співробітництва.