Сессия 2 “Взаимодействие антимонопольных, правоохранительных и судебных органов в вопросах борьбы с картелями”2 сентября 2009 года Андрей Геннадьевич ЦыгановЗаместитель руководителя Федеральной антимонопольной службыРазвитие межведомственного взаимодействия в рамках борьбы с картелями в Российской ФедерацииУважаемые дамы и господа! Коллеги!От эффективности взаимодействия антимонопольной службы с правоохранительными и судебными органами во многом зависит общий успех борьбы с картелями.Учитывая специфику картельных сговоров: их тайный характер, отсутствие, как правило, документального подтверждения их существования, и, как следствие, необходимость доказывания наличия картельных соглашений на основании совокупности косвенных доказательств, эта проблема актуальна для всех стран. В преломлении к российской действительности это предопределяется следующими факторами:- ограниченностью полномочий российских антимонопольных органов, в том числе отсутствием полномочий в области оперативно-розыскной деятельности, что создает определенные сложности при сборе необходимой доказательной базы; - отсутствием как у антимонопольных, так и у судебных органов должной практики рассмотрения дел по картелям в судебных инстанциях, что, с одной стороны, не способствует корректному выстраиванию доказательной базы для защиты принятых антимонопольным органом решений в судах, с другой - восприятию судьями предлагаемых антимонопольным органом доказательств. Кроме того, антимонопольная служба – это гражданская служба, а представители бизнеса не всегда склонны к законопослушному поведению в отношении её представителей. В связи с этим, «силовая» поддержка при осуществлении возложенных на службу функций является, подчас, одним из необходимых условий выполнения поставленных перед службой задач. В настоящее время в процессе выявления и пресечения деятельности картелей в Российской Федерации участвуют антимонопольные органы, органы внутренних дел и органы прокуратуры, функции и полномочия которых в этой сфере определены законодательством Российской Федерации.Правовой основой взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел в настоящее время являются Федеральный закон «О защите конкуренции» и совместный приказ МВД России и ФАС России от 30 декабря 2004 года «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы» (далее - Положение о взаимодействии).В МВД России в составе оператино-розыскного бюро Департамента экономической безопасности создан отдел по борьбе с преступлениями в сфере антимонопольного законодательства. Также планируется создание аналогичных подразделений в территориальных органах МВД России.В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе «в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий». Содержательное наполнение Положения о взаимодействии, определяющего обязательства Федеральной антимонопольной службы и Министерства внутренних дел в рамках осуществления межведомственного взаимодействия, предопределяется наличием в Российской Федерации как административной, так и уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Это же обуславливает необходимость такого взаимодействия практически на всех этапах работы ФАС России по раскрытию картелей. Ниже приведено схематичное описание процесса работы российских антимонопольных органов по раскрытию картелей, из которого видно, что взаимодействие с правоохранительными органами осуществляется как на этапе сбора доказательств нарушения антимонопольного законодательства, так и на этапе рассмотрения соответствующего дела. Схема работы российских антимонопольных органов по раскрытию картелейВ соответствии с Положением о взаимодействии ФАС России:- своевременно информирует МВД России о всех фактах экономических, налоговых и иных правонарушений, выявленных в процессе своей деятельности; - представляет МВД России аналитическую информацию и данные мониторингов о состоянии конкуренции на товарных рынках, рынке финансовых услуг и в сфере исполнения законодательства о рекламе; - направляет в МВД России все необходимые материалы о правонарушениях с признаками уголовно-наказуемых антиконкурентных действий для возбуждения уголовных дел; - в пределах своей компетенции проводит по запросам МВД России исследования, экспертизы и дает заключения по вопросам антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и законодательства о рекламе; - по постановлениям и запросам МВД России, его региональных и территориальных органов направляет в качестве экспертов своих работников для участия в процессуальных действиях и мероприятиях по проверке коммерческих и некоммерческих организаций.В свою очередь органы внутренних дел взяли на себя обязанности:- информировать ФАС России о выявленных в процессе своей деятельности правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и законодательства о рекламе; - по запросам и обращениям ФАС России и его территориальных органов: выделять сотрудников органов внутренних дел для оказания практической помощи работникам ФАС России в проведении мероприятий по проверке коммерческих и некоммерческих организаций, для пресечения противоправных действий, препятствующих исполнению служебных обязанностей работниками ФАС России; принимать меры по установлению местонахождения нарушителей антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и их доставлению в антимонопольные органы для привлечения к административной ответственности согласно письменным запросам ФАС России; принимать решения о возбуждении уголовных дел по представляемым ФАС России материалам с признаками уголовно-наказуемых антиконкурентных действий; оказывать практическую помощь ФАС России в сборе и закреплении доказательств нарушений антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и законодательства о рекламе. проводить по запросам и обращениям ФАС России ревизии, исследования, экспертизы и выдавать по ним заключения.Очевидно, что привлечение, в рамках российского законодательства, инструментария, находящегося в распоряжении органов внутренних дел, позволяет существенно расширить возможности антимонопольной службы в формировании доказательной базы нарушений антимонопольного законодательства.В рамках реализации мер совместного приказа МВД России и ФАС России происходит постоянный обмен информацией и взаимодействие с целью документирования картельной деятельности хозяйствующих субъектов. Это позволяет ФАС России и его территориальным органам, используя взаимодополняющие полномочия двух ведомств, формировать практику сбора доказательств и привлечения к ответственности физических и юридических лиц за картельные соглашения.Так, например, в рамках выявления картельной деятельности при проведении торгов органы внутренних дел оказали содействие ФАС России в установлении лиц, представляющих интересы хозяйствующих субъектов, участвующих в сговоре на торгах по размещению государственного заказа.Также органы внутренних дел оказывают содействие ФАС России в части сбора отдельных элементов доказательств картельной деятельности, в том числе содержащихся на электронных носителях и в сети Интернет.В целом сотрудники антимонопольной службы ожидают существенной активизации коллективных усилий ФАС России и МВД России в вопросах борьбы с картелями.Это также связано с тем, что на этом направлении ФАС России ужесточил правоприменительную практику в вопросах борьбы с картелями.Был определенный период, когда добровольный отказ от рассматриваемого правонарушения служил поводом для закрытия дела о нарушении антимонопольного законодательства.Однако теперь вопрос ставится по-другому – во всех случаях выявления антимонопольным органом нарушений, касающихся картельных сговоров должны применяться в полном объеме меры ответственности как в отношении юридических, так и в отношении должностных (физических) лиц.Вся большая работа антимонопольной службы может не достигнуть своего результата, если при защите принятых решений ФАС России не будет готов юридически корректно защитить и отстоять свою позицию в суде.В качестве примера хотелось бы привести дело, которое было рассмотрено ФАС России в прошлом году, в отношении ЗАО «Кузбасснефтепродукт» и ОАО «Томскнефтепродукт» ВНК», осуществлявшим согласованные действия по установлению и поддержанию розничных цен на нефтепродукты АИ-80, АИ-92, АИ-95 (АИ-96) и дизельное топливо на Томском локальном розничном рынке нефтепродуктов.Указанные хозяйствующие субъекты были оштрафованы в общей сложности на 56 млн рублей.Эти решения ФАС России были оспорены в суде и результаты рассмотрения в первой и второй инстанциях были не в пользу ФАС России. Но, несмотря на это, настойчивость и профессионализм сотрудников антимонопольной службы позволили добиться на этапе кассации положительного решения вопроса в пользу законности и обоснованности решений антимонопольной службы.Похожие дела были возбуждены и территориальными органами ФАС России и, как правило, они являются резонансными в связи с важностью и экономической значимостью рынка нефтепродуктов. В связи с этим всегда важно, занимаясь подобными делами, видеть судебную перспективу и тщательно к ней готовиться.Кроме того, необходимо привлечение представителей судебной власти к тем мероприятиям, в том числе международным, на которых обсуждаются практические вопросы, связанные с применением конкурентного законодательства. Это, в свою очередь, будет способствовать лучшему пониманию судьями специфики применения конкурентного законодательства и формированию судебного корпуса, специализирующегося на рассмотрении дел в сфере конкурентного права.Важно также активное участие антимонопольных органов в процессе обобщения складывающейся судебной практики рассмотрения дел о нарушении конкурентного законодательства, проводимой Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и подготовки на его основе разъяснений для арбитражных судов.В рамках проводимой ФАС России в данном направлении работы хотелось бы отметить постановление Пленума Верховного Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», которое в контексте борьбы с картелями имеет важной практическое значение. В соответствии с пунктом 2 данного постановления «при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (статья 8 Закона о защите конкуренции), арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении.Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин».Фактически данное постановление закрепило право антимонопольных органов строить свою доказательную базу наличия антиконкурентных согласованных действий при отсутствии документального подтверждения об их совершении, на основе косвенных доказательств, в том числе с применением экономического анализа. Таким образом, развитие межведомственного взаимодействия антимонопольных, правоохранительных и судебных органов является важным фактором, определяющим эффективность работы, проводимой антимонопольными органами по противодействию картельной практике. Кроме того, такое взаимодействие определяет жизнеспособность всей системы борьбы с картелями в целом, созданной в Российской Федерации и объединяющей уголовное и административное производство. September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation