Материалы к заседанию Комитета АРБ по денежно-кредитной политике и банковскому надзору, 13 декабря 2006 годаО целесообразности создания мегарегуляторана российском рынке финансовых услуг(аналитическая записка)Осенью 2006 года в Госдуму внесен проект федерального закона «О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках», который предусматривает создание на поэтапной основе единого надзорного органа в финансовом секторе российской экономики. Принятие этого закона коренным образом изменит не только механизм реализации надзорных полномочий в финансово-банковской сфере, но и принципы взаимоотношений мегарегулятора и финансовых посредников. В этой связи целесообразно рассмотреть международную практику применения интегрированной модели надзора на рынке финансово-банковских услуг. В условиях растущей интеграции банковских и страховых рынков и рынков ценных бумаг в развитых странах, в особенности в Европе, все полнее проявляется тенденция к концентрации надзорных функций в руках мегарегулятора. При этом чаще объединяются надзор за банками и инвестиционными компаниями, нежели за банками и страховыми компаниями. Первыми единые органы финансового надзора ввели в 1986 г. Норвегия и в 1988 г. Исландия и Дания. За ними последовали в 1991 г. Швеция, в 1997 г. Великобритания и в 2002 г. Австрия и Германия. Накануне вступления в ЕС аналогичная реформа финансового надзора произошла в Эстонии, Латвии, Венгрии и на Мальте. В Азии универсальные надзорные органы созданы в Японии, Китае, Казахстане, Южной Корее, Сингапуре и ряде других стран. Согласно глобальному обзору, проведенному издательством Central Banking, с 1994 г. по 2004 г. количество стран, в которых надзор за деятельностью банков сосредоточен в руках одного органа, выросло с 3 до 37. К середине 2006 г. их число, по имеющимся данным, приблизилось к 45. Экономической основой для создания единого органа регулирования финансового рынка является высокая степень переплетения функций и операций на этом рынке, сопровождающаяся тенденцией к универсализации финансовых институтов. Среди основных факторов, стимулирующих переход к системе интегрированного финансового регулирования, можно отметить: взаимное проникновение различных направлений финансового бизнеса в результате возникновения новых финансовых инструментов, в условиях которого комбинированное предоставление финансовых услуг становится доминирующей тенденцией; повышение роли небанковских финансовых институтов и увеличение их кооперации с банковским сектором, в результате чего приобретают общие черты процедуры лицензирования, надзора и регулирования различных финансовых компаний; изменение качественных и количественных характеристик рисков, принимаемых на финансовых рынках; консолидация бизнеса через процедуры слияний и поглощений, создание на этой основе мегабанковских и мегафинансовых структур. В мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм регулирования, так и с точки зрения институциональной структуры, необходимой для их применения. При этом само понятие интегрированного регулятора используется достаточно широко: оно включает не только мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора во всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора. Необходимо отметить, что структурно все модели надзора еще не везде устоялись и многие находятся в процессе реформирования. Более того, целесообразность создания мегарегулятора и его эффективность далеко не во всех случаях выглядят достаточно убедительными. До сих пор идея мегарегулятора и ее практическое воплощение имеют как сторонников, так и противников. Споры о плюсах и минусах создания мегарегулятора на рынке финансовых услуг ведутся не только в странах, которые по разным причинам не решаются это сделать, но и в тех, кто уже накопил определенный опыт деятельности такого рода институтов. Приверженцы мегарегулятора исходят из того, что в условиях стирания граней между различными видами деятельности на рынке финансовых услуг организация надзора по функциональному признаку (банковская, инвестиционная, страховая деятельность) будет означать наличие множественных органов, в сферу компетенции которых входит надзор лишь за какой-то частью бизнеса поднадзорной организации. Это достаточно дорого и неэффективно, поскольку при этом теряется общее системное видение ситуации на финансовом рынке, что не позволяет оперативно оценивать угрозы его стабильности.^ Мегарегулятор в финансово- банковской сфере: за и против «За» «Против» Возможность осуществления надзора за финансовыми конгломератами на консолидированной основе; Мегарегулятор позволяет осуществлять мониторинг за всей финансовой системой в целом и быстрее обеспечивать адекватную реакцию; Появляется возможность выработки унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов, что позволяет снизить возможности регулятивного арбитража; Экономия масштаба, выражающаяся в том, что одну структуру дешевле содержать, чем несколько. Низкая эффективность надзора в переходный период; Есть опасность снижения эффективности надзора из-за меньшего внимания к специфике отдельных секторов финансовой системы Наличие альтернативных схем организации взаимодействия между надзорными агентствами без проведения дорогостоящих реформ Отсутствие уверенности в том, что при слабом надзоре, осуществляемом отдельными агентствами, их слияние способно хоть как-то повысить эффективность надзора. Среди доводов скептиков в отношении мегарегулятора основным является тот аргумент, что решение создать объединенное надзорное агентство несет в себе значительные риски, связанные с непредсказуемостью его последствий, особенно в переходный период. Указывается также на то, что четкие критерии целесообразности создания универсального органа финансового надзора отсутствуют. Если следовать логике сторонников мегарегулятора, то, учитывая уровень развития и диверсифицированность рынка финансовых услуг в США, именно эта страна должна была выступить инициатором данной идеи. Однако, как известно, США не собирается отказываться от внешне архаичной и бюрократизированной, но весьма эффективной системы надзорных органов на различных сегментах рынка финансовых услуг. Переход к единому органу финансового надзора связан с решением целого комплекса сложных и порой болезненных проблем. Прежде всего, регулирующее агентство должно иметь четко обозначенные цели своей деятельности, предпочтительно закрепленные в законе. Конфликт целей может привести либо к необоснованному расширению регулирования, либо, напротив, к ослаблению контроля со стороны мегарегулятора и возникновению регулятивных разрывов. Кроме того, ясно сформулированные цели определяют механизм ответственности регулирующего агентства за принимаемые решения и проводимую политику. Для этого регулирующий орган должен обладать достаточной степенью независимости: регулятивной, надзорной, институциональной и бюджетной. Прежде всего необходимо располагать регулятивной независимостью, от которой зависит качество разработки норм и законов, и надзорной независимостью, необходимой для обеспечения соблюдения банками норм и правил в своей практической деятельности. Регулятивная независимость означает, что надзорные органы должны быть достаточно автономны в выработке норм и правил регулирования банковского сектора в рамках действующего законодательства. Тогда они способны быстрее реагировать на изменения, происходящие на мировых финансовых рынках. Специалисты в области банковского надзора более уверенно применяли бы регулятивные нормы и меры принуждения, если бы принимали непосредственное участие в их разработке. Надзорная независимость связана с принудительным обеспечением исполнения норм и правил, включая применение санкций и кризисное управление. По мнению некоторых специалистов, добиться практического осуществления надзорной независимости труднее всего, поскольку решения в области надзорной политики принимаются за закрытыми дверями, что делает ее уязвимой к вмешательству государства и надзорных институтов. Такое воздействие административного ресурса отличается многообразием форм и способов. Именно по этой причине в интересах обеспечения комплексности проводимых действий органы надзора должны обладать достаточной правовой защитой. Во многих странах нет подобной защищенности сотрудников надзорных органов, и они могут понести наказание за свои действия, что парализует их активность. Уровень их зарплаты также должен быть таким, чтобы обеспечить привлечение высококвалифицированных кадров и противостояние соблазну получения взяток. Институциональная и бюджетная независимость имеют важное значение для усиления первых двух компонент. Институциональная независимость обеспечивается порядком назначения и отстранения высшего руководства надзорных органов, структурой их управления и прозрачностью механизма принятия решений. Бюджетная независимость предоставляет значительные преимущества для противостояния внешнему вмешательству. Независимость надзорных органов подкрепляется их подотчетностью, которая означает опору на надлежащую правовую базу, ясные цели, четко определенное взаимодействие с органами исполнительной, законодательной и судебной власти, понятную процедуру назначения и увольнения руководства, механизмы правового воздействия, правила бюджетной отчетности и сопутствующую прозрачность. Однако различные специализированные регуляторы часто обладают весьма разной степенью независимости. Во многих странах надзорные органы до сих пор не располагают подлинной независимостью и подотчетностью. Обращает на себя внимание тот факт, что независимость органов банковского контроля и надзора отстает от независимости центральных банков. По этой причине цель властей при создании объединенного агентства должна заключаться в использовании возможностей интеграции, гарантирующих самый высокий уровень независимости для всех регуляторов, а не в ориентации на более низкий общий знаменатель. Когда центральный банк имеет надежные гарантии своей независимости, тем самым обеспечивая защиту от политизации банковского регулирования, выделение банковского надзора из центрального банка нецелесообразно, особенно в условиях доминирования среди форм финансового посредничества банковской деятельности и при преобладании среди финансовых групп банковских холдингов. Высокая степень независимости центрального банка повышает доверие к регулятивным мерам. При этом опасения о чрезвычайно большой концентрации полномочий в руках центрального банка становятся менее обоснованными при четкой организации процедуры подотчетности. Повсеместный переход к мегарегулятору поставил вопрос о роли центральных банков в новой конфигурации финансового надзора. Характер взаимодействия между единым надзорным органом и центральным банком не имеет однозначной трактовки и оценки. Во всех странах подходы к решению вопросов взаимодействия этих органов управления имеют свою специфику. Это хорошо видно на примере стран-членов ЕС. При всем многообразии вариантов решения указанных вопросов особого внимания заслуживают три модели – английская, немецкая и ирландская.^ Организация надзора за финансовыми институтамив странах Западной Европы Страна Количество органов надзора Сохранение надзорной функции у ЦБ Бельгия 1 нет Дания 1 нет Германия 1 нет Греция 3 да Испания 3 да Франция 6 нет Ирландия 1 нет Италия 3 да Люксембург 2 нет Нидерланды 2 да Австрия 1 нет Португалия 3 да Финляндия 2 нет Швеция 1 нет Великобритания 1 нет Источник: ЕЦБ, центральные банкиДля английской модели, во всяком случае на начальном этапе реформы надзорной деятельности, характерным было существенное ослабление полномочий Банка Англии в сфере банковского надзора после того, как в 1997 году было принято решение о создании мегарегулятора в лице Управления финансовых услуг (УФУ, Financial Services Authority). УФУ, которое согласно закону от 2000 г. является независимым неправительственным органом, поэтапно объединило 11 разрозненных надзорных структур. В его задачи входит обеспечение стабильности и доверия на финансовых рынках, повышение осведомленности инвесторов о рисках, с которыми связано использование различных финансовых инструментов и продуктов, защита интересов потребителей и снижение преступности в финансовой сфере, включая борьбу с отмыванием денег. Одним из основополагающих принципов в деятельности УФУ является создание равных условий для всех участников финансового рынка и ликвидация препятствий в международной конкуренции. Унитарные полномочия УФУ приобрели полную силу только с начала 2005 г. Взаимодействие между УФУ, Банком Англии и министерством финансов (казначейством) координируется в рамках постоянно действующего Комитета по финансовой стабильности (Standing committee). Как показал опыт первых лет, наиболее трудной задачей для УФУ стало завоевание соответствующего авторитета. До сих пор высказываются мнения об ошибочности идеи создания единого органа финансового регулирования и о том, что с этой работой лучше бы справились несколько специализированных агентств. Косвенным подтверждением этому служит недавнее решение Банка Англии об увеличении числа сотрудников, занимающихся отслеживанием рискованных операций финансовых учреждений и превентивным выявлением факторов, подрывающих стабильность финансовой системы. И хотя управляющий Банка Англии М. Кинг подчеркивал, что центральный банк не намерен дублировать деятельность УФУ как регулятора финансовых рынков, этот факт свидетельствует о неформальном восстановлении части надзорных полномочий Банка Англии. В отличие от Великобритании создание мегарегулятора в Германии сопровождалось сохранением, а по некоторым признакам даже усилением роли центрального банка страны – Бундесбанка в надзорном процессе. В 2002 г. система надзора в ФРГ претерпела значительные изменения. Было принято решение о создании Федерального ведомства по надзору за оказанием финансовых услуг (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht). Оно объединило задачи бывших федеральных органов надзора — Федерального ведомства надзора за кредитной системой, систему страхования и торговлю ценными бумагами. Таким образом, государственный надзор за кредитными институтами, учреждениями по оказанию финансовых услуг и страховыми компаниями охватывает весь финансовый рынок. Федеральное ведомство по надзору за оказанием финансовых услуг (BaFin) — правоспособное федеральное государственное учреждение в сфере деятельности министерства финансов ФРГ, которое контролирует сейчас примерно 2 400 банков, около 750 учреждений по оказанию финансовых услуг, 640 страховых компаний и почти 100 инвестиционных компаний. BaFin преследует три цели. Главная — обеспечение эффективности всего финансового сектора Германии. Из нее вытекают две другие цели: обеспечение платежеспособности банков, кредитных и страховых учреждений.Бундесбанк и BaFin распределили полномочия в области банковского надзора следующим образом. BaFin, как преемник ранее существовавшего ведомства банковского надзора, несет всю полноту ответственности за принятие таких официальных мер, как вынесение предупреждений кредитным институтам, требование от них повысить собственный капитал или их закрытие. Бундесбанк занимается оперативной надзорной деятельностью. Оба ведомства договорились, что Бундесбанк в ходе текущего надзора по-прежнему будет собирать, анализировать и оценивать годовые балансы банков, аудиторские заключения и другие предусмотренные законом формы отчетности, а также проводить встречи с представителями банков. Частью текущего надзора станут проверки Бундесбанком обеспеченности кредитных институтов собственным капиталом и качества управления рисками, значение которых повысится после вступления в силу нового Базельского Соглашения (Базеля II). В отдельных случаях BaFin будет проводить подобные проверки силами собственных сотрудников. Предусмотрено также проведение инспекционных проверок объединенными силами обоих ведомств. Своеобразный вариант мегарегулятора реализован в Ирландии. Единый надзорный орган в этой стране создан внутри центрального банка на основе его надзорного блока. Его независимый статус обеспечивается тем, что, оставаясь неотъемлемой частью Центрального банка Ирландии, мегарегулятор имеет свой Совет директоров, назначаемый министерством финансов страны. На практике ни один банковский регулятор не является полностью обособленным от центрального банка. Любые серьезные проблемы в банковском секторе приводят к обращению к функциям центрального банка, в частности как к кредитору последней инстанции. Таким образом, существуют очень тесные взаимоотношения между центральным банком и обособленными банковскими регуляторами. Поэтому вопрос о сохранении функций банковского надзора за центральным банком или их закрепление за обособленным от него органом управления является в определенном смысле вторичным, зависящим от баланса политических сил, традиционного распределения полномочий и регулятивной культуры. Создание культуры единого агентства представляет собой одну из наиболее трудных задач его руководства. При этом выделение банковского надзора из структуры центрального банка и передача его мегарегулятору может привести к потере части уже накопленной культуры банковского надзора и снижению степени общественного доверия к финансовым посредникам. Не случайно, что наиболее распространенным негативным последствием регулирования на интегрированной основе является повышение "риска злоупотреблений" (moral hazard) во всей финансовой системе. Это связано с тем, что в общественном сознании все кредиторы институтов, подлежащих надзору со стороны единого органа, получают равную защиту, во многом аналогичную той, которую предоставляет центральный банк в роли банковского регулятора. На практике единый надзорный орган оказывается не в состоянии обеспечить одинаковую степень устойчивости различных типов финансовых институтов (в первую очередь небанковских). Одним из аргументов в пользу интеграции финансового регулирования выступал тезис о воздействии эффекта масштаба, позволяющего снижать издержки на содержание регулирующих органов. Хотя экономию регулирующей организации на масштабах трудно измерить количественно, очевидно, что при наличии нескольких небольших по размерам надзорных агентствах расходы на выполнение административно-хозяйственных функций и на информационное обеспечение составляют значительную часть их бюджета. И под этим углом зрения, если не принимать во внимание другие факторы, создание мегарегулятора в малых странах представляется экономически оправданным. Однако на относительно крупных финансовых рынках единый регулятор часто страдает от отрицательных эффектов, связанных с увеличением масштабов деятельности. Источником такого отрицательного эффекта, как правило, является тенденция к установлению чрезмерно большого диапазона функций объединенного надзорного органа, которые в связи с монопольным положением регулятора становятся более жесткими и бюрократическими, чем у специализированных агентств. В частности, выделение банковского надзора из функций центрального банка может повысить издержки регулирования. Это связано, во-первых, с необходимостью финансирования административных, информационных и хозяйственных функций мегарегулятора, подавляющий объем которых приходится на банковское регулирование. Во-вторых, возрастают затраты на оплату труда сотрудников, поскольку ее уровень в центральном банке традиционно выше, чем в других регулирующих органах. В противном случае процесс структурных изменений может повлечь за собой потерю части наиболее квалифицированных сотрудников и соответствующее снижение регулирующих возможностей мегарегулятора. Как свидетельствует мировой опыт, утечка кадров явилась серьезной проблемой при формировании объединенных надзорных агентств в ряде стран. Многие из сотрудников банковского надзора предпочитали либо остаться в центральном банке, либо перейти в коммерческие структуры, а не рисковать возможным понижением зарплаты и/или статуса в специализированном регулирующем органе. Обеспечение эффективного надзора на рынке финансовых услуг возможно не только посредством объединения органов финансового регулирования под «одной крышей» и создания мегарегулятора, но и путем кооперации специализированных регуляторов. Главный вопрос заключается не в том, за кем закреплен надзор, а как лучше обеспечивается взаимодействие органов государственной власти в финансовом секторе. Надзорные органы должны иметь эффективную систему быстрого обмена информацией друг с другом для оценки совокупного риска и принятия соответствующих мер при возникновении проблем у любого института, входящего в состав финансового конгломерата, а также для выявления и устранения регулятивных пробелов. Хорошим примером координации действий различных надзорных органов в финансово-банковской сфере может служить Португалия, где в 2000 г. создан Национальный совет финансовых надзирателей. Правовой статус этого совета не меняет полномочий надзорных органов: Банка Португалии, Комиссии по фондовой бирже и Португальского страхового института. Национальный совет призван способствовать обмену информацией и укреплению сотрудничества между органами финансово-банковского надзора, особенно в смежных для них областях, содействовать разработке единой системы надзора и регулирования в отношении финансовых конгломератов. Возглавляет Национальный совет Президент Банка Португалии. Таким образом, вопрос о структуре регулирования следует рассматривать не как цель саму по себе, а как возможное средство, наряду с другими мерами, для достижения главной цели – обеспечения эффективного надзора с помощью регулирующих органов, обладающих высококвалифицированными кадрами, достаточным финансированием и независимостью. В заключение имеет смысл коснуться целесообразности постановки вопроса о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг Российской Федерации. На наш взгляд, было бы большой ошибкой в данном случае механически использовать опыт отдельно взятой страны. Стандартной логики в конфигурации надзорной деятельности не существует. Германия и Франция граничат друг с другом, но во Франции их шесть, а в ФРГ – один. Каждая страна, таким образом, идет к модели регулирования финансовых рынков своим путем, и было бы опасно брать в качестве шаблона какой–либо из существующих вариантов. В России, вследствие невысокого уровня развития и взаимного проникновения финансовых рынков, ключевые факторы объединения функций надзора за этими рынками отсутствуют. Кроме того, существует еще ряд предварительных условий, которым должна удовлетворять эффективная регулирующая структура. Среди них: ясные цели, независимость и подотчетность регулятора, достаточность его ресурсов для эффективного выполнения регулирующих функций, гармоничная законодательная среда и достаточность полномочий по применению санкций. Важное значение имеет количественная оценка эффективности регулирования по затратам, а также ее качественная оценка с точки зрения достижения целей регулирования. Если эти условия не соблюдаются, необходимо предпринять соответствующие шаги для их достижения прежде, чем развивать более сложные формы регулирования финансового сектора. Можно согласиться с точкой зрения, согласно которой надо отдавать себе отчет в том, что до того момента, когда в России будет создан единый регулятор, еще далеко. И проблема здесь не столько в непонимании, как это сделать, сколько в том, что институционально требуется пройти довольно большой путь для того, чтобы быть уверенным, что объединение всех функций в одном органе будет эффективным со всех точек зрения. На это уйдет много времени. Если отсутствуют необходимые предварительные условия успешной унификации, что достаточно очевидно в современных российских условиях, при положительной в целом оценке преимуществ объединенного подхода к регулированию следует рассмотреть доступность других институциональных структур, по крайней мере, в качестве временного решения, а возможно и как долгосрочную альтернативу унификации. В результате можно избежать непродуманной и поспешной реформы действующей структуры финансового регулирования и связанных с ней рисков. Существуют различные способы достижения необходимого обмена информацией и координации действий для преодоления дублирования функций в условиях функционирования нескольких регуляторов финансового рынка. Среди наиболее распространенных форм координации регулирования можно выделить взаимное представительство руководителей ведомств, регулирующих финансовые рынки, в коллективных руководящих органах друг друга. Другой формой является введение в существующую регулирующую структуру вновь созданного надзорного совета. Совет может объединять глав различных регулирующих ведомств. В зависимости от полномочий такой совет представлял бы собой либо форум для расширения сотрудничества и обмена информацией между агентствами, либо орган принятия решений, включая выработку регулирующей политики. Совет может также стать первым шагом в процессе унификации регулирующих агентств. Создание совета не требует радикального обновления законодательства и изменений режима управления. Надзорный совет обеспечивал бы формализованный базис для координации надзора. Кроме того, весьма актуальными для России могут оказаться формы координации финансового регулирования, основанные на многостороннем неформальном соглашении между регуляторами (и возможно, другими заинтересованными органами) о взаимодействии с целью обсуждения возникающих регулятивных проблем и выработки согласованной политики, направленной на достижение единых приоритетов. Таким образом, в контексте мирового опыта переход к единому регулятору на рынке финансовых услуг следует рассматривать не как цель саму по себе, а как возможное средство, наряду с другими мерами, для достижения главной цели – обеспечения эффективного надзора с помощью регулирующих органов, обладающих высококвалифицированными кадрами, достаточным финансированием и независимостью. Под этим углом зрения в России ключевые факторы объединения функций надзора за этими рынками пока еще отсутствуют. Кроме того, существует еще ряд предварительных условий, которым должна удовлетворять эффективная регулирующая структура. Среди них: подотчетность регулятора, достаточность его ресурсов для эффективного выполнения регулирующих функций и гармоничная законодательная среда. Если эти условия не соблюдаются, необходимо предпринять соответствующие шаги для их создания прежде, чем развивать более сложные формы регулирования финансового сектора.