АНАЛІЗ РЕГУЛЯТОРНОГО ВПЛИВУдо проекту наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі, Міністерства екології та природних ресурсів та Державної митної служби «Про затвердження Порядку збирання, заготівлі та утилізації зношених шин і здійснення відповідного контролю»1. Опис проблеми, яку планується розв’язати. Шини є споживчим товаром в даний час необхідним для економіки кожної країни, проте неналежне видалення шин може впливати на навколишнє середовище та здоров’я людини. Оскільки утворення відходів неминуче, важливо застосовувати обґрунтовані системи регулювання для зведення до мінімуму виникнення відходів, а також для максимально широкого застосування повторного використання та утилізації зношених шин. Шини не піддаються біологічному розкладанню, оскільки термін їх розкладу не піддається визначенню. Використані шини являють собою відходи, які займають велике фізичне простір, а їх ущільнення, збір і утилізація пов’язані з труднощами. При відсутності належного регулювання зношені шини являють собою ідеальне місце для гризунів і також місце розмноження комах. Завдяки круглій формі шин в поєднанні з їх водонепроникністю в них протягом тривалого часу залишається вода та інші предмети (наприклад, гниле листя), що перетворює їх у сприятливі місця для розвитку личинок різних комах і, таким чином, служать джерелом інфекційних захворювань. Виникаючи в результаті довготривалого зберігання шин під відкритим небом пожежі генерують викиди чорного диму, двоокису вуглецю (яки посилюють парниковий ефект), летких органічних сполук і небезпечних забруднювачів повітря, таких як поліциклічні ароматичні вуглеводні, діоксини, фурани, хлорводород, бензол, поліхлордифініли, миш’як, кадмій, нікель, цинк, ртуть , хром і ванадій. Деякі продукти розкладання, зокрема, в результаті неповного згоряння, є стійкими органічними забруднювачами. За експертними оцінками в Україні тільки за останні п’ять років ринок автомобільних шин склав 4-6 млн. штук/рік, в результаті чого щорічно утворюється понад 180 тис. тонн цих відходів. На діючих потужностях утилізуються лише близько 14 тис. тонн на рік зношених шин, що складає менше 10% від потреби. В Україні взагалі відсутні потужності, що використовують новітні технології утилізації зношених шин. Декілька переробних підприємств, які діють на території країни, утворюють велику кількість пилу та шуму, а також продукують високу частку відходів. Постановою Верховної Ради України від 6 жовтня 2005 року № 2967 „Про стан виконання законодавства у сфері поводження з відходами в Україні та шляхи його вдосконалення” визначено, що наслідками незадовільного державного управління, недосконалої нормативно-правової бази у сфері поводження з відходами є, зокрема відсутність ефективного контролю над потоками відходів і недосконалість форм статистичної звітності, що унеможливлює отримання достовірної інформації щодо обсягів утворення, використання відходів, стану внутрішнього ринку вторинних ресурсів і ускладнює прийняття обґрунтованих рішень з регулювання цього ринку. Також, Указом Президента України № 31/2010 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони від 15 січня 2010 року «Про державне регулювання у сфері поводження з відходами» визначено, що наслідками незадовільного державного управління є наявність в Україні низки проблем і негативних тенденції у вказаній сфері, а саме: не забезпечується повне збирання, максимальна утилізація, своєчасне знешкодження та видалення відходів, не впроваджуються екологічно безпечні методи та засоби поводження з ними, через що підвищується небезпечність відходів, зростають техногенні та екологічні ризики, повільними темпами створюється інфраструктура поводження з відходами.Проблемним питанням у сфері поводження з відходами як вторинною сировиною є недосконалість ринкових механізмів щодо функціонування системи збирання, заготівлі та утилізації таких відходів, зокрема, зношених шин, удосконалення цієї системи дозволить запобігти забрудненню довкілля та залучити ці відходи у повторний господарський обіг. Прийняття запропонованого проекту постанови сприятиме підвищенню ефективності діючої системи поводження зі зношеними шинами.^ 2. Визначення цілей державного регулювання. Метою спільного наказу є створення системи збирання, заготівлі та утилізації зношених шин, яка базуються на технічних керівних принципах екологічно обґрунтованого регулювання відходів, що підпадають під дію Базельської конвенції про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням, удосконалення фінансово-економічного механізму, заснованого на відповідальності їх виробників та імпортерів, які виробляють або імпортують шини, внаслідок чого утворюються зношені шини, та посилення контролю за дотриманням суб’єктами господарювання законодавства у сфері поводження з відходами підприємствами та іншими юридичними і фізичними особами – суб’єктами підприємницької діяльності (далі – підприємства) усіх видів економічної діяльності, форм власності та господарювання, у процесі діяльності яких утворюються зношені шини. Прийняття наказу дозволить створити інфраструктуру системи збирання, заготівлі та утилізації зношених шин, що дозволить побудувати нові, капіталомісткі, повністю автоматизовані установки з використанням найкращих наявних технологій (“Best Available Technology” - BAT) що зможуть забезпечити відповідність найсуворішим вимогам екологічного та санітарно-епідеміологічного законодавства і дозволять проводити рекуперацію каучукових гранул, порошкового каучуку і сталі. Ці продукти мають такий ступінь однорідності й чистоти, що вони в змозі замінити вихідні каучук і сталь при виробництві нових шин. За оцінками фахівців використання гумової крихти дозволило б Україні замінити: від 10% до 90% каучуку у виробництві шин і гумо-технічних виробів; до 50% полімерних модифікаторів бітуму – у виробництві полімерних та ізоляційних матеріалів; зменшити витрати на ремонт та експлуатацію автомобільних шляхів за рахунок використання гумової крихти у шляхобудівництві (пластифікаторів бітумів). Проект спільного наказу розроблено на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 27 липня 2011 р. № 1136 «Деякі питання збирання, заготівлі та утилізації зношених шин».^ 3. Опис альтернатив запропонованому регуляторному акту. Перший альтернативний спосіб. В якості альтернативи до запропонованого регулювання можливо розглянути так званий «статус-кво», тобто залишення ситуації такою якою вона є. Це призведе лише до поглиблення існуючої проблеми і жодним чином не сприятиме її вирішенню, оскільки об’єктивно стимулюватиме власників зношених шин до нехтування нормами законодавства. Оскільки, на відміну від чинної системи збирання та заготівлі зношених шин, на даний час нормативно-правовими актами не врегульовано ряд ключових питань поводження зі зношеними шинами, подальша відсутність системи збирання, заготівлі та утилізації цих відходів та залучення їх у господарський облік матиме як наслідок, подальше погіршення стану довкілля та ресурсозбереження в країні, що є неприйнятним після її вступу до СОТ. Тому цей спосіб є недоцільним. Другий альтернативний спосіб, саморегулювання, передбачає встановлення стандартів поведінки самими учасниками ринку, їх застосування і захист без будь-якого державного втручання. У зв’язку з відсутністю певної галузі або певної професійної групи, яка б взяла на себе взаємні забов’язання, мала професійний кодекс та механізм забезпечення дотримання такого кодексу, моніторинг учасників та санкції за порушення норм такого кодексу, ефективної системи вирішення спорів, спосіб саморегулювання не може бути застосовано. Тому цей спосіб є також недоцільним. Запропонований проект спільного наказу є на даний час оптимальним рішенням, який направлено на удосконалення організаційно-економічних механізмів поводження зі зношеними шинами, створення системи, що базується на відповідальності за утилізацію зношених шин постачальників (виробників і імпортерів) нових шин. Джерелом фінансування процесів рециклінгу служить акумуляція коштів, до якого виробничі компанії відраховують кошти пропорційно обсягам вироблених чи ввезених на територію країни шин. В подальшому акумульовані кошти використовуються на розбудову інфраструктури поводження зі зношеними шинами. Аналогічні системи діють у більшості європейських країнах: Швеції, Норвегії, Фінляндії, Португалії, Польщі, Франції. Очікується перехід до такої моделі у Великобританії, Іспанії та Угорщині. Таким чином, прийняття цього акту сприяє наближенню вітчизняної нормативно-правової бази до законодавства стандартів ЄС, зокрема, відповідності вимогам щодо обмеження утворення відходів, заохочення до їх рециклінгу і повторного використання як вторинної сировини, що передбачено директивою Ради Європейського Співтовариства 2008/98/ЄС. При цьому вдосконалюється поводження зі зношеними шинами, що раніше не було передбачено законодавством. Це дозволить зменшити вплив цих відходів на навколишнє природне середовище та скоротити питомі енергоресурсні втрати у сфері виробництва і споживання.^ 4. Опис механізмів і заходів для розв’язання проблеми. Проектом Порядку збирання, заготівлі та утилізації зношених шин і здійснення відповідного контролю, затверджених спільним наказом передбачено, що виробники і імпортери, що випускають у вільний обіг шини за кодами товарних категорій 4011, 4012, 4013 (включаючи всі підкатегорії) згідно УКТЗЕД, зобов’язані самостійно з дотриманням законодавства забезпечити збирання, заготівлю та утилізацію зношених шин, що утворюються внаслідок використання шин, або укласти договори з уповноваженим підприємством з урахуванням встановленого згідно наказу Міністерства екології та природних ресурсів України мінімального розміру плати за послуги з організації збирання, заготівлі та утилізації зношених шин. Порядком також передбачено запровадження організації та посилення контролю з боку спеціально уповноважених державних органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища щодо виконання вимог чинного законодавства імпортерами та виробниками шин. Кошти, які надходять на спеціальний рахунок уповноваженого підприємства як плата за послуги з організації збирання, заготівлі та утилізації зношених шин використовуються на створення інфраструктури системи збирання, заготівлі та утилізації зношених шин.^ 5. Обґрунтування можливостей досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта. Прийняття регуляторного акта дозволить: прискорити впровадження системи збирання, заготівлі, утилізації зношених шин; збільшити обсяги недержавних інвестицій у сферу збирання, заготівлі та утилізації зношених шин в регіонах України; збільшити обсяги утилізації зношених шин. На досягнення цілей у разі прийняття даного регуляторного акта можуть вплинути такі позитивні чинники: - створення системи збирання, заготівлі та утилізації зношених шин дозволить запобігти забрудненню навколишнього природного середовища та залучити у господарський обіг продуктів повторного використання; - наявність достовірної інформації дозволить удосконалити систему адміністративних санкцій за порушення природоохоронного законодавства, що призводе до відповідальності суб’єктів господарської діяльності; - наявність інформації щодо утилізації зношених шин чи вироблення та вивезення в Україну усього обсягу шин як основи для прийняття управлінських рішень щодо поводження з відходами згідно з основними положеннями законодавства України та ЄС. На досягнення цілей у разі прийняття даного регуляторного акта можуть вплинути такі негативні чинники: - сучасні технології утилізації зношених шин в Україні практично відсутні; - діючи штрафні санкції за забруднення довкілля відходами не стимулюють технологічні зміни, інновації та впровадження ресурсозберігаючих технологій.^ 6. Очікувані результати прийняття регуляторного акту. Удосконалення системи збирання, заготівлі та утилізації зношених шин якісно покращить умови реалізації головної мети законодавства України про відходи - їх мінімізації для запобігання втратам матеріально-енергетичних ресурсів та негативних впливів на довкілля і здоров’я людей з одночасним покращенням конкурентоспроможності вітчизняних виробництв і послуг за умов вступу України до СОТ та спонукатиме виробників відходів і органи місцевої влади до послідовної реалізації необхідних для цього інноваційно-інвестиційних заходів. Водночас це безпосередньо сприятиме реалізації в Україні ряду основних положень директив ЄС, зокрема щодо планування поводження з відходами і запровадження інтегрованого попередження і контролю забруднень, та стимулюватиме залучення до вітчизняного виробництва і сфери послуг кращих доступних технологій (ВАТ). Витрати Вигоди Держава Не передбачаються Реалізація вимог державної політики у сфері поводження з відходами. Створення системи збирання, заготівлі та утилізації зношених шин та залучення їх у господарський облік. Удосконалення фінансово-економічного механізму у цьому напрямку та посилення контролю за дотриманням суб’єктами господарювання законодавства у сфері поводження з відходами. Покращення інвестиційного клімату у цій сфері. Суб’єкти господарювання Зменшення штрафних санкцій, пов’язаних з порушенням природоохоронного законодавства. Після запровадження цей системи, суб’єкт господарювання зможе самостійно забезпечити збирання, заготівлю та утилізацію зношених шин чи укласти відповідну угоду на організацію послуг із збирання, заготівлі та утилізації з уповноваженим підприємством, контролювати та прорахувати як найбільш вигідно розпоряджатись цим потоком відходів. Населення Не передбачаються Не передбачаються ^ 7. Обґрунтування строку чинності регуляторного акту. Строк дії регуляторного акта не обмежений. У разі внесення змін до нормативно-правових актів, що регулюють питання у сфері поводження із зношеними шинами, можливе внесення змін до цього регуляторного акта.^ 8. Показники результативності регуляторного акта Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов’язаних з дією акта – передбачаються додаткові надходження. Адміністративні штрафи за порушення природоохоронного законодавства залишаються на існуючому рівні; кількість суб’єктів господарювання, на яких поширюється дія акта –суб’єкти господарювання, у процесі діяльності яких утворюються зношені шини; розмір коштів і час, що витрачатимуться суб’єктами господарювання, пов’язаними з виконанням вимог акту – додаткових витрат від вимог, передбачених зазначеним регуляторним актом, не передбачається, оскільки штрафні санкції за недотримання природоохоронного законодавства залишаються на попередньому рівні. рівень поінформованості суб’єктів господарювання з основних положень акта – середній рівень. Проект регуляторного акту був розміщений на офіційному веб-сайті Мінприроди. річний обсяг використання пакувальних матеріалів і тари, в яких знаходилась продукція підприємств-виробників по кожній області, містах Києву та Севастополю (тис. тон).^ 9. Відстеження результативності регуляторного акта Базове відстеження результативності запропонованого регуляторного акта здійснювало Мінприроди до набрання чинності цього регуляторного акта шляхом аналізу статистичних даних. Повторне відстеження результативності регуляторного акта буде здійснювати Мінприроди через рік з дня набрання чинності цим актом шляхом аналізу статистичних даних у порівнянні з базовим відстеженням. Періодичні відстеження результативності регуляторного акта буде здійснювати Мінприроди раз на кожні три роки починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження результативності цього акта. Відстеження результативности цього регуляторного акта буде здійснюватися по показниках результативності цього регуляторного акта Мінприроди України. Міністр екології та природних ресурсів України М.В. Злочевський «____»____________2011 р.