Н. ЛУЦЕВА,соискательК ВОПРОСУ О НОРМАТИВНОМ ОСНОВАНИИАДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ Под нормативным основанием административной ответственности в науке понимается «система административно-деликтных законов, устанавливающих административную ответственность (материально-правовая основа) и регулирующих производство по делам об административных правонарушениях (процессуальная основа)»1. В части закрепления нормативных установлений, касающихся административной ответственности, российское административное законодательство не слишком последовательно, поскольку нормы об административной ответственности можно найти в самых разнообразных нормативно-правовых актах и федерального, и регионального уровней. Дело в том, что нормы об административной ответственности разнесены в различные нормативно-правовые источники, содержащие, в том числе, и отдельные составы правонарушений на основании следующих основных принципов. Согласно первому, законодательно закрепленному Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ2 (далее — КоАП РФ), административная ответственность может устанавливаться не только Кодексом, но и законодательными актами органов представительной власти субъектов Российской Федерации (см. ст. 2.1 КоАП РФ). В соответствии с Конституцией Российской Федерации1 (ст. 72) законодательство об административных правонарушениях как часть административного и административно-процессуального законодательства находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает отнесение вопросов правового регулирования административной ответственности к компетенции в равной степени и федеральных, и региональных властей. В соответствии с современными тенденциями, существующими в конституционном права России, КоАП РФ более аккуратно подходит к вопросам равноправия субъектов Федерации и разграничению предметов ведения2. В соответствии со статьей 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Кроме того, Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав и федеральным органам исполнительной власти. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАП РФ прямо не определены, но из норм Конституции и федеральных законов исследователи3 делают заключение, что к ведению субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 72, 76 Конституции, ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ, подп. 39 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ); полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ). Данный перечень вполне обоснованно иногда дополняется и другими полномочиями законодательных органов субъектов Федерации, например, полномочиями устанавливать смягчающие обстоятельства, не указанные в части 1 статьи 4.2 КоАП РФ, и полномочиями образовывать коллегиальные органы административной юрисдикции1. В науке административного права высказано и другое мнение о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, профессор А.Б. Агапов ограничивает их следующими полномочиями: 1) определение видов проступков по полномочиям, не указанным в статьях 71, 72 Конституции; 2) определение видов проступков, посягающих на региональные полномочия (в случае их определения в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий); 3) определение основ компетенции муниципальных органов в сфере административной ответственности1. Ввиду отсутствия в указанном перечне важнейших полномочий по установлению административных наказаний и административной юрисдикции, он представляется неполным. В юридической науке высказано мнение, согласно которому нормы международного права о правах человека и нормы Российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех вопросов административной ответственности было сосредоточено на федеральном уровне. Например, Л.И. Поспелова предлагает закрепить КоАП РФ в качестве единственного источника административно-деликтного законодательства. По ее мнению, только такое нормативное решение будет соответствовать международно-правовым актам о правах человека и гражданина, Конституции Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения2. Мнение ученого разделяет и А.П. Шергин, утверждающий, что выделение двух блоков административно-деликтного законодательства не представляется легитимным3. По его мнению, при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив — ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Вызывают сочувствие тезисы профессора А.П. Шергина о том, что «двухуровневое регулирование подрывает единство правового статуса гражданина» и что, таким образом, «самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека»1. Однако подобный подход все же не выглядит убедительным как с формальных позиций, так и с теоретических. Формально подобное разграничение полномочий по предмету совместного ведения переводит административную ответственность в категорию предметов исключительного ведения Российской Федерации, что противоречит духу и букве статьи 72 Конституции и сложившимся законодательным традициям. На практике же он лишает субъекты Федерации последних возможностей подкреплять свои нормативные правовые акты принудительной силой государственного воздействия. Кроме того, в юридической науке отмечается, что необходимо неукоснительно следовать принципу субсидиарности, в соответствии с которым предметы ведения и объемы компетенции должны быть отнесены к тому уровню власти, на котором они решаются наиболее эффективно2. Кроме того, обращает на себя то обстоятельство, что в КоАП РФ имеется существенная неопределенность в одном из важнейших вопросов — о разграничении законодательных полномочий при установлении составов административных правонарушений. В пункте 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ сказано, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Последняя часть данной нормы ясна, понятна и логична. Если нормы и правила установлены нормативными правовыми актами Российской Федерации, то и меры ответственности за нарушение данных норм и правил должны устанавливаться органами государственной власти Российской Федерации. Не ясно другое: что следует понимать под «федеральным значением» вопросов, по которым ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Еще в 1998 г. при обсуждении проекта Кодекса об административных правонарушениях В.В. Игнатенко указывал, что понятие «вопросы, имеющие федеральное значение», требует более детальной расшифровки (конкретизации), поскольку оценочный характер этого понятия способен осложнить проблему нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях1. Однако это справедливое замечание не было принято во внимание, и КоАП РФ вступил в силу без редактирования статьи 1.3 проекта. Как справедливо утверждают И.Р. Винаркевич и И.А. Полянский, в настоящее время можно уверенно определять компетенцию регионального законодателя в сфере установления составов административных правонарушений негативным способом. Иными словами, можно утверждать, что региональные законодатели не могут признать деяния административными правонарушениями при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: 1) если в соответствии с законодательством соответствующие деяния не могут быть квалифицированы как административно ненаказуемые, т. е. признаны либо правомерными, либо преступными; 2) если административная ответственность предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или установлена ответственность административного характера другими федеральными законами; 3) если нормы и правила, которые нарушает соответствующее деяние (правонарушение), предусмотрены федеральными нормативными правовыми актами, а не нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления2. Что же касается «вопросов федерального значения», то в законотворческой практике субъектов Федерации и практике общего прокурорского надзора выработан и реализуется следующий способ истолкования данного понятия. Если КоАП РФ устанавливает административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение «законодательства» в какой-либо сфере вообще, а не «законодательства Российской Федерации», то за нарушение законодательных норм субъектов Российской Федерации в данной сфере административная ответственность субъектом Федерации не может быть установлена. Но такой простой практический путь не снимает теоретическую и конституционную проблему разграничения предметов ведения по особенной части законодательства об административных правонарушениях. Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей в части принятия норм особенной части законодательства об административных правонарушениях порождает и другую проблему, также имеющую конституционно-правовые корни. В частности, без ответа остается вопрос о том, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы об административной ответственности по предметам совместною ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-11 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области1 сказано, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения в момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. В связи с этим суб8ъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов. В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает указанную проблему в сфере административной ответственности, поскольку существует еще немало общественных отношений, полномочия по правовому регулированию которых не четко разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами. Существуют проблемы в толковании содержания различных предметов ведения и вопросов местного значения. Таким образом, очевидно, что данное направление развития нормативного основания административной ответственности нуждается в серьезной корректировке. В частности, КоАП РФ должен быть, по нашему мнению, дополнен положениями, более четко закрепляющими компетенцию субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Второй принцип разнесения норм об административной ответственности связан с общими, глобальными тенденциями, существующими в российском законодательстве. Суть указанных тенденций заключается в углубляющейся дифференциации выделяемых в административном праве подотраслей, которые постепенно, стараниями ученых, специализирующихся в соответствующих областях правовой науки об управлении, оформляются в качестве самостоятельных отраслей права. Это касается таких конгломератов административно-правовых норм, как таможенное, финансовое, земельное, налоговое, бюджетное, аграрное, экологическое, лесное право и подобные отрасли законодательства. В результате активной научной работы по обоснованию самостоятельности указанных подотраслей административного права ярко обозначились специфические особенности применения норм об административной ответственности в той или иной области. В российской правовой доктрине все более набирают силу концепции, признающие особенности и самостоятельность финансовой, налоговой, бюджетной и некоторых других видов ответственности. И, действительно, вполне очевидно, что привлечение к ответственности за налоговое правонарушение будет в значительной степени отличаться от привлечения к ответственности за мелкое хулиганство. Следствием описанного процесса стало то, что многие «отраслеобразующие» нормативно-правовые документы российского права включают разделы, содержащие нормы об ответственности за правонарушения. Так, Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1 утверждена федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ1, часть 2 — от 8 августа 2000 г. № 117-ФЗ2), содержит Раздел VII «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение». При этом вопрос о соотношении положений КоАП РФ, также содержащего нормы об административной ответственности за налоговые правонарушения (ст. 15.3—15.9 и 15.11), и части первой Налогового кодекса Российской Федерации решен следующим образом: субъектами ответственности, согласно статьям КоАП РФ, являются должностные лица организаций, а, поскольку в силу глав 15, 16 и 18 Налогового кодекса в соответствующих случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их должностные лица, привлечение последних к административной ответственности не исключает привлечения организаций к ответственности, установленной налоговым законодательством. Аналогично часть 4 Бюджетного кодекса от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ3 называется «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Статья 281 устанавливает, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. Соответствующие меры поименованы в ст. 282 Кодекса. К ним, в частности, относятся: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени; иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами. Нормы об административной ответственности содержатся и в других нормативно-правовых актах: Закон РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1 предусматривает ответственность за нарушения антимонопольного законодательства; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2 — за нарушение банковского законодательства; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»3 — за нарушение законодательства об исполнительном производстве; Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»4 — за нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании. Указанное обстоятельство весьма настораживает многих видных специалистов в области административной ответственности, поскольку свидетельствует о несоблюдении одного из принципиальных положений нового Кодекса об административных правонарушениях, закрепляющего в статье 1.1, что Кодекс является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне5. Действительно, основанием для применения ответственности, предусмотренной перечисленными выше законами, не служит совершение физическими и юридическими лицами административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Если предположить, что действие этих нормативных актов находится в рамках действующего правового поля, то предусмотренная названными законами ответственность не является административной в общепринятом понимании. Однако так ли это и можно ли оговорить о каких-либо особых видах ответственности, существующих за рамками предмета правового регулирования административного права, скажем, в банковском праве? Безусловно, большинство ученых, за исключением тех, кто занимается неблагодарным делом разработки основ самостоятельных институтов налоговой, финансовой и тому подобных видов ответственности, разделяют мнение о том, что вся публично-правовая ответственность в сфере государственного управления, предусмотренная отдельными федеральными законами, действующими помимо КоАП РФ, также является административной. С таким подходом согласен и Конституционный Суд, в своих постановлениях и определениях неоднократно указывавший, что налоговая ответственность и ответственность за нарушение законодательства об исполнительном производстве по своей природе является административной ответственностью. Однако не все ученые делают из этого вывод о том, что административное законодательство России нуждается в дальнейшей кодификации норм о такой ответственности в рамках Кодекса об административных правонарушениях. В частности, И.М. Машаров и П.И. Кононов считают, что административная ответственность — это публично-правовая ответственность, применяемая не только за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях, но и за совершение иных правонарушений в сфере властно-публичной административной деятельности государства и местного самоуправления, предусмотренных специальными федеральными законами. Таким образом, указанные ученые выдвигают тезис о том, что в зависимости от оснований применения, специфики административно-правовых санкций и порядка их применения может существовать несколько видов административной ответственности. С учетом такого понимания административной ответственности ответственность, предусмотренная КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях, предстает лишь одним из видов административной ответственности1. У автора данной статьи подобный подход вызывает большие сомнения. Дело в том, что признаки, ключевые особенности, отличающие административную ответственность от других видов юридической ответственности, несопоставимы по своему качественному и количественному составу с теми вторичными, зачастую производными от формулируемых нормативно-правовых источников признаками, которые выделяют отдельные подвиды административной ответственности, дифференцирующиеся, как правило, в зависимости от сферы общественных отношений, охраняемых той или иной группой норм об административной ответственности. Следует иметь в виду, что в рамках КоАП РФ также соединены, на первый взгляд, весьма разнородные нормы. Однако природа административной ответственности едина, и именно это обусловливает возможность их сосуществования в рамках единого документа. В науке также обращается внимание на существующие коллизии в применении процессуальных норм российского законодательства, регламентирующих процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. В частности, после вступления в силу нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации2 арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях в так называемом смешанном процессуально-правовом режима, в котором объединены исковое производство, производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, и производство по делам об административных правонарушениях, урегулированное КоАП РФ. При этом суды оказываются вынужденными постоянно сталкиваться с правовыми коллизиями, разрешению которых не помогло даже принятие постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1. Безусловно, заслуживает внимания позиция, согласно которой «одним из способов разрешения правовых коллизий двух процессуальных Кодексов будет ответ на вопрос, какую роль выполняет суд при рассмотрении дела об административном правонарушении; вершит ли он правосудие или ведет производство по делу об административном правонарушении»2. Однако представляется, что нецелесообразно отделять, в общем-то, технический вопрос об источнике процессуальных норм института административной ответственности (каковым является и должен быть только и исключительно Кодекс об административных правонарушениях) от решения одной из сложнейшим дилемм современной правовой науки. Думается, что окончательная кодификация норм об административной ответственности — следующий шаг в избранном законодателем направлении и дело недалекого будущего. Тем не менее, представляется, что различные виды финансовой ответственности, в том числе налоговой и бюджетной, нуждаются в дальнейшей разработке внутри отрасли финансового права, чтобы впоследствии влиться в общее русло административной ответственности в более совершенном и законченном виде (особенно это касается системы финансовых наказаний). 1 Рогачева О.С. Административная ответственность: Учебное пособие. — Воронеж, 2005. — С. 85. 2 См.: СЗ РФ. — 2002. — № 1 (часть I). — Ст. 14. 1 Конституция Российской Федерации. — М., 1993. 2 Чиркин B.Е. Предметы ведения федерации и се субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. — 2002. — № 5. — С. 7. 3 Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: Монография. — Иркутск, 1998. — С. 40; Полянский И.А. Законодательство субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях // В сб.: Роль юридического образования и науки в формировании гражданского общества и правового государства: сборник материалов юбилейной научно-практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП / Под общ ред. С.В. Нарутто и В.Н. Ширяева. — Хабаровск, 2005. — С. 40. 1 См.: Козин В.В. Проблемы правового регулирования административной ответственности Республики Карелия // Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. — 2005. — № 1. — С. 13. 1 Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. — М., 2000. — С. 53. 2 Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2001. — С. 18. 3 Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // В сб. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. — М., 2004. — С. 170, 171. 1 Там же. — С. 171. 2 См., например: Ермаков С.М. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2001. — С. 7. 1 Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях. — Иркутск, 1998. — С. 42. 2 Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Административная ответственность (законодательство субъектов Российской Федерации): Учебное пособие. — Хабаровск, 2005. — С. 51. 1 См.: СЗ РФ. — 1996. — № 7. — Ст. 700. 1 СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824, 3825. 2 СЗ РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340, 3341. 3 СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823. 1 Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 16, ст. 499; Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 32, ст. 1882; № 34, ст. 1966; СЗ РФ, 1995, № 22, ст. 1977; 1998, ст. 2066; 2000, № 2, ст. 124; 2002, № 1 (ч. 1), ст. 2; № 12, ст. 1093; № 41, ст. 3969. 2 СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2790; 2003, № 2, ст. 157; № 52 (1 ч.), ст. 5029, ст. 5032, ст. 5038; 2004, № 27, ст. 2711. 3 СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3591. 4 СЗ РФ. — 2001. — № 51. — Ст. 4832. 5 См., например: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. — М., 2004. — С. 11, 12; Студеникина М.С. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов // В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. — М., 2004. — С. 21; и др. 1 См., например: Машаров И.М., Кононов П.И. О проблеме понимания административной ответственности по действующему законодательству Российской Федерации // В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. — М., 2004. — С. 38, 39. 2 СЗ РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3012. 1 Вестник ВАС РФ. — 2003. — № 3. 2 Рогачева О.С. Административная ответственность: Учебное пособие. — Воронеж, 2005. — С. 83.