Административная реформаи создание «электронного государства» 18 октября 2005г. Резюме 1Проблемы административной реформы – история 2Проблемы информатизации государства – история 4Государственное управление и его качество 5Агентская проблема в государственном управлении 8Подотчетность и прозрачность как универсальные ценности государственного администрирования 11Административный реинжиниринг и электронизация 13Демократия и государственное администрирование 17Заказчики и исполнители административной реформы 19Приложение 1. Критика популярных теорий административного реформирования 22Приложение 2. Применимость инструментов государственного управления в российской исполнительной власти 26Федеральные службы 27Федеральные министерства 28Федеральные агентства 29Приложение 3. Региональные аспекты администрирования 30 Резюме В данной работе предлагается подход к административному реформированию и созданию «электронного государства»:Как в государстве в целом, так и внутри исполнительной ветви власти сосуществуют три различные сферы деятельности государства (политическая, правовая и социально-экономическая), функционированию каждой из которых присущи свои принципы и ценности государственного управления, как способа контроля государства: Для политической сферы, занятой установлением желаемых результатов деятельности государства и норм жизни, определяющими ценностями являются ориентация на консенсус, совместная работа граждан и власти, оперативное реагирование власти на новые потребности граждан и возникающие внешние вызовы.Для правовой сферы, обеспечивающей проверку и соблюдение норм права, приоритетны ценности верховенства права, а также равенства и недискриминации.Успешность социально-административной сферы, управляющей достижением социально-экономических целей государства, оценивается на основе эффективности, экономичности и результативности.Независимо от политического, правового или административного содержания трех различных сфер деятельностей государства, они существуют в форме организованной коллективной работы (операционной деятельности) – государственного администрирования. Успешность администрирования зависит главным образом от успеха в решении агентской проблемы, возникающей всякий раз, когда агент (в данном случае – государство) призван действовать наилучшим образом в интересах принципала (в данном случае народа). В деятельности государства органы государственной власти и местного самоуправления (и их служащих) имеет смысл рассматривать именно как агентов граждан и объединений граждан, а также друг друга.Инструменты государственного управления должны быть глубоко интегрированы в государственное администрирование и должен осуществляться мониторинг качества государственного управления. С целью внедрения инструментов качественного государственного управления в практику должна быть предпринята административная реформа, основным механизмом которой будут программы административного реинжиниринга.Прозрачность и подотчётность операционной деятельности в государстве обеспечивают обратную связь агент-принципал и являются наиболее общим решением агентской проблемы. Тем самым прозрачность и подотчетность определяют качество администрирования как формы организации работы как в политической, так и в правовой и социально-экономической сферах деятельности государства. Это относится к организации работы государственных служащих во всех ветвях власти.Существенное увеличение уровня прозрачности и подотчётности операционной деятельности органов государственной власти возможно только при условии электронизации в ходе административного реинжиниринга базовых институтов государственного администрирования (т.е. при переходе на интенсивное использование информационно-коммуникационных технологий в их деятельности). К таким институтам относятся государственный (нефинансовый) учет, раскрытие информации государства для граждан, внутренний и внешний информационный контроль, независимый аудит информационных систем, инструменты государственного управления, управление административными процессами, проектами и программами, управление административным персоналом и т.д.Таким образом, административная реформа должна быть рассмотрена как институциональная реформа, включающая улучшение качества государственного управления за счет решения различных аспектов агентской проблемы: устранения организационных и операционных конфликтов интересов между политической, правовой и социально-экономической сферами государственной деятельности, а также повышения прозрачности и подотчетности государства путем электронизации операционных институтов государственного администрирования в ходе административного реинжиниринга.^ Проблемы административной реформы – история В 2003г. в Послании Президента в качестве основного препятствия экономическим реформам была названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Тем самым со стороны социально-экономической сферы были поставлены задачи политической (радикальное сокращение функций государственных органов), правовой (необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством), и административной («…за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов») реформ. Все эти разнородные задачи были объединены под общим названием «административная реформа», которая формально началась с президентского Указа №824 от 23 июля 2003 года, зафиксировавшего цели политического ограничения числа функций государства и административного изменения структуры органов государственной власти с перераспределением между ними различных государственных функций. Этот указ также ввел в практику российского государственного строительства широко использующуюся за рубежом модель «сервисного государства» (в указе впервые были упомянуты «государственные услуги» и подчеркнута необходимость их развития).Политическая часть административной реформы, поскольку она решалась административными средствами без учета конфликта интересов реформаторов с реформируемыми, была провалена. В ходе инвентаризации, анализа и классификации функций федеральных органов исполнительной власти было проанализировано 5634 функции государственного управления, из них экспертно признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868 функций. Ничего существенного далее в этом направлении не было сделано.На другом направлении была сделана попытка устранить наиболее вопиющие конфликты интересов федеральной исполнительной власти: разделить ведомства по сферам деятельности государства: политической (министерства), правовой (службы) и собственно административной (агентства) (март 2004г.). Эта часть реформы была проведена на федеральном уровне непоследовательно, и многие конфликты интересов так и не были устранены. Региональный уровень вообще не был затронут изменениями. Стиль деятельности государства не изменился, после неизбежной неразберихи переустройства ведомств административные процессы лучше не стали.Несмотря на постоянно проявляемую «политическую волю», административная реформа практически не имела успехов не только в достижении заявленной цели облегчения экономических реформ, но и в собственно административной сфере: качество государственного управления за годы административной реформы только ухудшилось.В России не существует национальных показателей, по которым можно было бы судить о качестве государственного управления и оценивать успех или провал административного реформирования. Однако в этой сфере существуют многочисленные международные сравнительные исследования. Они показывают, что по качеству государственного управления Россия уступает многим развивающимся странам и большинству стран Восточной Европы.^ Таблица 1. Изменение качество государственного управления в России Индикатор 1998 2004 Результат Индекс качества регулирования Мирового Банка (GRICS) 31.5(рядом с Пакистаном, Нигерией) 30.5(рядом с Китаем, Вьетнамом) Ухудшился Индекс коррупции Transparency International 76-е место(рядом с Вьетнамом, Венесуэлой) 90-е место из 146(рядом с Индией, Мозамбиком) Ухудшился Индекс непрозрачности Kurtzman Group Не велся 40 место из 48 крупнейших стран(рядом с Индонезией, Китаем) Незначительное улучшение по сравнение с 2000 годом. В настоящий момент готовятся нормативные документы по новому этапу административной реформы, на котором главный акцент делается на реорганизации государственного управления в соответствии с популярными в ряде развитых стран политэкономическими теориями, уподобляющими государство коммерческой корпорации. В новой концепции административной реформы существенная роль в повышении качества государственного управления отведена созданию системы мониторинга показателей этого качества, а также информатизации органов государственной власти и местного самоуправления.^ Проблемы информатизации государства – история Массовая установка компьютеров в государственных органах началась задолго до административной реформы и появления ФЦП «Электронная Россия». Однако и в конце 90-х, и в 2002 году, когда стартовала ФЦП «Электронная Россия» с задачей заложить методические основы «ползучей информатизации», внедрение компьютерных технологий не связывали с реформированием государственного аппарата. Информатизация государства проводилась бессистемно – сильна была ориентация на чисто технологические проблемы отдельных ведомств. До сих пор так и не удалось начать проведение единой политики в сфере использования государством информационных технологий, даже с использованием результатов работ ФЦП «Электронная Россия». Несмотря на относительные успехи в сфере собственно информатизации (увеличение числа компьютеров на столах госслужащих и создание интернет-представительств ведомств), проекты информатизации продолжают реализовываться без жесткой привязки к задачам административной реформы, а сама административная реформа идет вне связи с проблемами государственно-правового строительства. Если политические задачи не ставились, то они и не решались – несмотря на часто используемые слова «электронное правительство». Электронизация рабочих мест чиновников не означала электронизации административных институтов.Поэтому не удивительно что, несмотря на значительные затраты на информатизацию государственных органов, качество государственного управления в России не улучшилось.Реально ухудшившиеся результаты обошлись дорого для налогоплательщиков: на информатизацию одного чиновника в год из бюджета сейчас уходит более $1000 долларов США (в 2004 г. из бюджета на информатизацию всех уровней власти ушло 58 млрд. рублей, по линии ФЦП «Электронная Россия» затраты были в размере 1.7 млрд.рублей, число чиновников всех уровней власти в России оценивается в 1.7 млн. человек).Массовая установка компьютеров и их регулярная замена на более мощные, закупка дорогостоящего программного обеспечения, присоединение к интернету не способствовали улучшению деятельности государства в целом, хотя, возможно, и способствовали решению задач отдельных ведомств или конкретных чиновников.Даже если не рассматривать влияние на качество государственных институтов, массовая информатизация государства столкнулась с многочисленными проблемами:Дублирование разработок – за одинаковые системы для разных ведомств нередко государство платило и дважды, и трижды;Коррупционные практики - «распиливание» бюджета приводило к чрезмерным тратам и отсутствию результатов;Низкая конкуренция среди поставщиков решений – государство переплачивало за решения, аналоги которых обходились частному сектору гораздо дешевле;Нежелание ведомств делиться информацией друг с другом – в итоге практически не делалось межведомственных проектов по информатизации.Реализация ФЦП «Электронная Россия» началась за год до административной реформы и поначалу никак не была с ней связана. В рамках ФЦП «Электронная Россия» в первые годы работы пытались решать проблемы информатизации по отдельности и вне зависимости от работ по улучшению качества госуправления, поэтому успехи этой программы оказались довольно скромными. Основной упор делался на «информатизацию» согласно требованиям конкретного функционального заказчика (игнорируя неизбежный в этом случае конфликт интересов) нескольких внутриведомственных, межведомственных и региональных «пилотных проектов». В итоге было создано несколько информационных систем, а также ряд «порталов», мало чем отличающихся от тех информационных систем и интернет-сайтов, которые создавались по всей стране в рамках обычной бюджетной информатизации безо всякой связи с ФЦП «Электронная Россия».Очевидное отсутствие успехов, а также понимание ситуации, сформированное в ходе этих «пилотных проектов», ясно указали, что все проблемы информатизации являются лишь симптомами одного и того же заболевания. Само же заболевание находится совершенно в другой области – в области государственного управления, и попытки устранения симптомов без устранения заболевания не могут принести долгосрочных результатов. Симптомы будут снова и снова воспроизводиться.В информатизации необходим новый подход, в котором приоритетом должно стать выявление и устранение при помощи ИКТ узких мест в функционировании развитии политических, правовых и административных институтов, а не привычное для специалистов по ИТ решение локальных технологических проблем по запросам чиновников разного ранга. Такой подход, методическое обеспечение которого в настоящее время разрабатывается МЭРиТ в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия», позволит устранить проблемы информатизации государства в целом и направить бюджетные траты действительно на совершенствование государственного управления.^ Государственное управление и его качество Государственное управление (governance) – это организация деятельности, обеспечивающей выполнение государством поручений его создателей (ср. «корпоративное управление», corporate governance – организация деятельности, обеспечивающей выполнение корпорацией поручений ее акционеров). Если качество государственного управления плохое, то создатели государства (независимо от того – народ ли это в демократическом государстве или диктатор в государстве авторитарном) не могут быть уверены, что чиновники государства преследуют цели его создателей, а не чьи-то иные (в том числе свои собственные) цели.Проще всего понимать «государственное управление» как управление собственно государством, в то время как само государство управляет не столько собой, сколько гражданами и их организациями. Государственное управление реализуется путем встраивания специальных механизмов в деятельность государства по достижению поставленных государственным функционерам задач.Сама деятельность государства по выполнению поставленных ему задач имеет три различных содержательных сферы деятельности, а именно:политической (установление желаемых результатов деятельности государства и норм жизни). Именно в этой сфере решается, в частности, вопрос о том, кто имеет право ставить задачи государству.правовой (проверка и обеспечение соблюдения норм права), социально-экономической (обеспечение достижения социально-экономических целей государства – проведение социальной и промышленной политики). Каждая из этих сфер имеет свою традицию, свои теории, свои ценности, свои особенности организации работы, свои органы власти. ^ Форма осуществления этих трех содержательных сфер деятельности государства – организованная коллективная человеческая деятельность и управление ей. Эта операционная (процедурная) деятельность называется государственным администрированием и включает в себя ресурсное планирование, управление персоналом, организационный дизайн, управление проектами, программами и процессами и т.д. Эта сфера деятельности приблизительно соответствует тому, что в бизнесе называется операционным управлением, operation management. В отличие от операционного управления в бизнесе, государственное администрирование учитывает особенности трех содержательных сфер деятельности государства в отличие от содержания деятельности частных предприятий и касается административных (операционных, процедурных) аспектов и политической, и правовой, и социально-экономической деятельностей государства. В государственное администрирование глубоко встроены механизмы государственного управления.Оценка качества государственного управления строится на учете соблюдения принципов и ценностей как трех содержательных сфер деятельности государства, так и учете принципов и ценностей общей формы ведения деятельности этих трех сфер – государственного администрирования.В России пока не разработано национальной модели качества государственного управления, включающего оценку удовлетворения текущей деятельности государства ясно определенным ценностям, разделяемым общественным большинством и зафиксированным каким-то консенсусом политиков.Достаточно представительным в этой связи является набор ценностей, которые лежат в основе методологии ООН, описывающей характеристики качественного государственного управления (good governance). Эти показатели (http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm, см. Таблицу 2) включают в себя как ценности для трех содержательных сфер деятельности, так и ценности формы их осуществления – государственного администрирования.^ Таблица 2. Ценности государственного управления по версии ООН Политические ценности (ценности федеральных министерств и парламента) Ориентация на консенсус (consensus oriented) Совместная работа граждан и власти (participation) Отзывчивость реагирования, оперативность (responsiveness) Правовые ценности (ценности федеральных служб и суда) Равенство и недискриминация. (equity and inclusiveness) Верховенство права (rule of law) Социально-экономические ценности (ценности федеральных агентств) Результативность, эффективность и экономичность (effectiveness and efficiency) Универсальные ценности администрирования Прозрачность (transparency) Подотчетность (accountability) Отдельно нужно отметить, что в России идеальное «разделение властей» не получилось ни в стране в целом (министерства готовят основной поток законодательства, проходящего через палаты Парламента, правительство также выполняет квазисудебные функции, например в рамках законодательства об антимонопольной деятельности), ни в самом Правительстве – функции министерств, служб и агентств разделены крайне непоследовательно. Тем не менее, в Таблице 2 упомянуты российские органы федеральной власти и иные органы государства, которые могли бы считать для себя приоритетными или иные характеристики качественного государственного управления, которые предложены ООН.Стоит обратить внимание, что приведенная классификация ценностей по содержанию трех сфер деятельности государства и его форме (администрированию) делает возможным ранжирование показателей характеристик качества государственного управления для каждой из сфер, даже если разные деятельности государства не разведены по разным органам власти. В этом случае некоторые ценности для каждой сферы деятельности государства являются приоритетными, а другие занимают либо подчиненное значение, либо даже противоречат сути его деятельности. Так, экономичность уместна при управлении поликлиникой, но не является важнейшим фактором при рассмотрении дел о нарушении законодательства. Совместная работа граждан и власти важна в сфере выработки новых законов, но не очень хороша в организации ведомственного делопроизводства и решениях о наложении штрафов. Верховенство права очень важно в контрольно-надзорной деятельности, но не имеет непосредственного отношения к социальной политике. Консенсус в делах о правонарушениях является желательным результатом, который говорит о хорошем исполнении соответствующей службой функции правоубеждения, но не должен определять исход дела.Три сферы деятельности выбраны совершенно не случайно и реализуют принцип разделения властей, поэтому в «идеальном государстве» отдельные органы занимаются только одной из сфер деятельности, и им запрещено заниматься другими сферами. С точки зрения любой из ветвей власти эти принципы могут рассматриваться как ненужные помехи – исполнителей они связывают всяческими регламентами, законодателей они ограничивают в праве принимать любые законы, судей – в возможности использовать при рассмотрении дел свое собственное правопонимание. Однако с точки зрения государства в целом речь идет о защите важных ценностей:Справедливости – когда никто в государстве не является судьей в своем деле, намного больше шансов рассчитывать на беспристрастность решений должностных лиц;Безопасности – правила и ограничения на деятельности государства отражают потребность различных групп населения защитить себя от действий государства, которые они считают опасными для себя или аморальными.В «идеальном государстве»:законы для правовой сферы и социально-экономические цели (включая бюджетные ориентиры) для социально-экономической сферы вырабатывает только парламент. Есть варианты, когда законами (вопросами общежития) и утверждением бюджета ввиду полностью разных задач занимаются два разных политических органа.Суд и правоприменительные органы применяют законы, но поправляют парламент, когда эти законы оказываются неправовыми.Министерства занимаются реализацией социально-экономических программ бюджетаВ реальности, конечно, разделения властей никогда не получается, что и наблюдается в России. Но в силу того, что российская система органов исполнительной власти в целом реализует функции всех ветвей власти, принципы разделения властей и сдержек и противовесов в полной мере применимы и к отношениям внутри органов исполнительной власти. Так, сущность деятельности федеральных служб близка к деятельности судов и полиции, деятельность министерств – к деятельности парламента, деятельность агентств – является социально-экономической деятельностью.Так, в России социально-экономической деятельностью в чистом виде занимаются только агентства. Это плановая деятельность агентств по достижению ими конкретных результатов (управление государственным имуществом, перераспределение бюджета для достижения социальных целей, достижение каких-то показателей среднесрочных Программ социально-экономического развития и т.д.). С точки зрения государственного управления оценивается эта деятельность главным образом по ее результативности и эффективности. В какой-то мере можно сказать, что это «менеджерская» деятельность: менеджерам агентств поручили достичь результатов и выделили бюджет (ибо агентства не могут достигать своих целей, принимая нормативные акты, позволяющие для достижения их целей залезать в частные бюджеты – эта прерогатива закреплена за министерствами, как политическими органами).Административная (операционная, процедурная) деятельность является формой реализации всех трех сфер содержательной деятельности как выполнение конкретных бюрократических операций государственными служащими в рамках достижения ими целей государственного управления, которые необязательно сводятся к росту социально-экономических «результативности» и «эффективности». Часто это не «менеджерская», а «бюрократическая» деятельность, оцениваемая по тому, насколько точно поручивший эту деятельность (называемый в политэкономической теории принципалом) может добиться точного и безусловного выполнения агентом своих поручений. Это поручение может включать в себя как вторичный критерий результативности и эффективности (если речь идет о социально-экономической деятельности), но может подразумевать и другие критерии – например, в политической деятельности, степень участия граждан, даже в ущерб эффективности. Первичный же критерий оценки выполнения агентом поручения принципала – чтобы поручение вообще было выполнено.Административная реформа подразумевает реорганизацию прежде всего государственного администрирования таким образом, чтобы в него оказались встроены механизмы государственного управления, что позволит резко поднять качество государственного управления. При этом администрирование реорганизуется не однообразно для всего государства, а с учетом разницы принципов и ценностей каждой из трех сфер деятельности государства и исходя из своих собственных технологий, принципов и ценностей.^ Агентская проблема в государственном управлении Ценности государственного администрирования определены как прозрачность и подотчетность исходя из того, насколько они решают главную проблему любого управления (governance): насколько вообще государство и его отдельные служащие могут считаться решающими внешне поставленные задачи, а не преследующими свои собственные цели.В основе большинства проблем в сфере государственного администрирования, решения которых предлагаются теми или иными политэкономическими теориями государственного управления, лежит хорошо известная экономистам проблема агентских отношений (agency problem). Так называют неизбежное расхождение интересов агента и принципала – лица, поручившего в своих интересах выполнение каких-либо функций агенту. Агентские отношения предполагают действия агента на благо принципала, и возникающий при этом у агента конфликт интересов нуждается в специальных мерах по минимизации. Классическим примером такой проблемы является найм менеджера акционерами. Проблема агентских отношений существует при любых отношениях агентирования, неизбежно возникающих в операционном управлении в бизнесе или в государственном администрировании. В бизнесе задача много проще: даже роли менеджера (агента) и акционера (принципала) могут совпадать. В государстве агентская проблема носит системный характер, поскольку существуют разные сферы деятельности государства (политическая, правовая, социально-экономическая) – и разделение властей на законодательную, судебную и исполнительную было предложено для решения именно этой проблемы, чтобы «менеджеры государства» не смогли бы выдать свои собственные интересы и ценности за истинные интересы граждан в последней инстанции. Агентская проблема сильна в каждой сфере деятельности: для ее учета в правовой сфере судья не должен судить в своем деле, в политической сфере двухпалатная конструкция парламента (когда с одной и той же территории собираются два выборных органа по разным принципам) создана для той же цели: чтобы избежать искажений представительства интересов граждан как целого и т.д.Каждая ветвь власти принимает решения (от имени и по поручению граждан!), на основе которых действуют представители другой власти, образуя сложную систему принципал-агентских отношений.В отличие от частного бизнеса, в государстве проблема адекватного выполнения агентом своих обязанностей осложняется целым рядом обстоятельств:Во-первых, в отношениях по поводу государственного администрирования чаще всего вовсе не очевидно, кто именно является принципалом для конкретного чиновника – его непосредственный начальник, президент, премьер-министр, народ страны, или, допустим, предприниматели той отрасли, которую должен опекать министерский чиновник, или гражданин, «заказавший» для себя выполнение «государственной услуги». Например, чью волю должен выполнять чиновник – отечественного производителя мяса, просящего защитить его от зарубежных конкурентов, или отечественного потребителя, недовольного как раз ограничением конкуренции и поэтому повышением цен на мясо?! Такая неопределенность в определении «воли граждан» (часто подменяемой намного более абстрактным и субъективно определяемым «общим благом») по каждому конкретному вопросу, очевидно, оказывает отрицательное влияние на администрирование государством. Во-вторых, даже в случае отсутствия неопределенности чаще всего чиновник как агент обнаруживает, что у него формально назначенный не один, а несколько индивидализированных и «коллективных» принципалов – каждый со своими задачами, некоторые из которых друг другу противоречат. Или, как вариант, перед ним несколько различных противоречивых задач, которые поручены одним и тем же принципалом. Если веса каждой из задач заранее не определены, то каждая новая задача не уменьшает, а увеличивает свободу принципала – проблема на любом направлении будет объявлена агентом необходимой платой за продвижение на другом направлении. А при низкой прозрачности госаппарата таким образом можно объяснить даже одновременный провал на всех направлениях и не понести ответственности. Провал в «борьбе с бедностью» всегда может быть объяснен работой над «удвоением ВВП», и наоборот. Провал в развитии демократических институтов в политической деятельности объясняется рационализацией и оптимизацией принятия управленческих решений, а низкая результативность социально-экономической деятельности госаппарата может быть объяснена инерционностью демократического государства. Так возникает проблемы общего агента и мультизадачности – слуги двух господ или исполнителя множества задач, который по-настоящему не подотчетен ни одному господину и не ответственен ни за одну задачу.Заметим, что теоретически доказано, что решения проблемы определения сравнительной важности порученных государственному агенту задач не существует. Это было признано даже советской политэкономией в ходе дискуссии о возможности нахождения единого показателя народно-хозяйственной эффективности. Отсюда и широко распространенное скептичное отношение к огульному применению БОР в государственном управлении в качестве панацеи для решения проблемы его эффективности. По мере тенденции к огосударствлению частного сектора аналогичные проблемы стали разрушать корпоративное управление и в современных корпорациях, необходимость соблюдать интересы акционеров (shareholders) меняется на новомодную теорию равного учета интересов всех стейкхолдеров (stakeholders, заинтересованных лиц). В круг стейкхолдеров быстро попадают и акционеры, и трудовой коллектив, и жители окрестных домов, и клиенты, и поставщики, и защитники зелёных насаждений, и любители гренландских китов. Теоретики указывают, что подобный подход ведет к неконкурентоспособности акционерных обществ, неподотчетности и вороватости в них менеджмента.В-третьих, цепочки агентирования в государстве довольно длинны: народ выбирает своих агентов (депутатов и президента), те назначают или утверждают своих агентов (правительство), которым подчиняются их агенты – чиновники ведомств, и т.д. А с учетом того, что выборы парламента и президента происходят раз в четыре года, государство оказывается той самой армией, которая всегда готовится к прошедшим сражениям.Одним из следствий перечисленных проблем множества «кандидатов в принципалы», общего агента и мультизадачности, длинных цепочек агентирования является то, что чиновник как агент практически все время находится в ситуации конфликта интересов, даже если исключить его сознательную нечестность. При этом конфликтуют и а) разные поручения, направленные на реализацию разнонаправленных интересов принципалов, и б) поручения принципалов и собственные интересы чиновника-агента. Собственные интересы даже честного чиновника диктуют ему выбирать для приложения усилий наиболее легкие направления, ибо в условиях неопределенности приоритетов требований различных принципалов или даже разных требований одного принципала нет никаких разумных оснований делать по-другому.Еще одним следствием проблемы агентских отношений является то, что государственная организация с необходимостью бюрократизируется:Во-первых, принципалу (кто бы он ни был – граждане, законодатели, высшее руководство страны) обычно трудно оценить, привело ли конкретное действие рядового чиновника к улучшению исполнения функций государства, но можно проверить, выполнил ли он установленную инструкцию. Поэтому объём инструкций увеличивается, а чиновники вынуждены исполнять их даже в тех случаях, когда они противоречат разумно понимаемым интересам граждан. При подобном поведении чиновник, по крайней мере, избавлен от риска быть обвиненным в коррупции. Во-вторых, граждане и группы граждан в ходе политического процесса ставят «вето» на осуществление государством тех или иных функций и это «вето» принимает форму многочисленных (часто подзаконных) подробных инструкций, которые ограничивают государство в средствах и тем самым уменьшают его потенциальную эффективность в достижении каких бы то ни было целей. Заметим, что Конституция РФ в целом и закрепленный в ней принцип разделения властей в частности являются примерами как раз таких норм, которые ставят ограничительные рамки для операционной деятельности (любимая метафора политэкономов: «на всякий случай нужно укорачивать потенциальному диктатору руки, ибо неизвестно, будет ли он завтра добрый или злой»). Случай нечестного чиновника, подверженного коррупции, настолько тривиален в агентских отношениях, что его можно даже подробно не рассматривать.Перечисленные варианты агентской проблемы приводят к такой ситуации в государственном администрировании, когда:добросовестный чиновник не может поставить себе задачи и его работу невозможно оценить – настолько сложно оказывается установить, кто является его правильным «заказчиком», или же обнаруживается, что поручения одного или нескольких «заказчиков» конфликтуют между собой (их невозможно одновременно выполнить); бюрократические регламенты лишают чиновника возможностей учитывать при решении вопросов конкретные обстоятельства места и времени;недобросовестный чиновник, преследуя свои интересы, может бесконтрольно и произвольно выбирать, на каких «заказчиков» ориентироваться и какие из конфликтующих поручений реализовывать.Описанные негативные следствия проблемы агентских отношений позволяют сформировать ряд критериев для оценки её институциональных решений. Решение должно:подходить для всех типов государственных агентов, не решая проблемы одних ведомств за счет увеличения дисфункций в других, то есть поддерживать осуществление и политической, и правовой и социально-экономической деятельности внутри госаппарата;помочь явно идентифицировать принципала во всевозможных ситуациях, в которых может оказаться агент-чиновник;заставлять агентов действовать на основе поручений этого принципала;дать возможность агентам адекватно действовать в интересах принципала;быть свободным от значительных негативных побочных эффектов.^ Подотчетность и прозрачность как универсальные ценности государственного администрирования Теории контрактов известны два основных фактора, которые при одновременном их использовании, существенно снимают агентскую проблему:подотчетность как решение проблемы ответственности – принципал должен иметь возможность по мере необходимости использовать кнут и пряник;прозрачность как решение информационной проблемы – принципал должен иметь информацию о ходе дел у агента, чтобы принимать решение о применении мер ответственности.Без р