Адамович Анатолий Сергеевич – кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления, правового обеспечениягосударственной и муниципальной службы РАГСпри Президенте Российской ФедерацииТеоретико-правовые основы контрольных полномочий парламентаВыступая 5 декабря 2001 года в Совете Федерации, С.М. Миронов перед голосованием по вопросу избрания его на пост Председателя этой палаты российского парламента сказал: «… считаю, что прерогатива именно за Советом Федерации по наведению порядка в правовом поле России. Речь идет о систематизации, и, если угодно, о ревизии всех нормативных актов…».1 Вышедшие в свет три ежегодных Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации (за 2004, 2005, 2006 гг.) – одно из подтверждений претворения в жизнь сказанного около шести лет назад руководителем такого ранга, что само по себе отрадно. 1. К настоящему времени, можно считать, в России завершилась дискуссия о необходимости государственного управления. Сегодня внимание сосредоточено на качественных аспектах этого явления. В управленческой деятельности независимо от статуса субъекта и объекта управления одной из ее стадий является обратная связь (контроль), которая сигнализирует о состоянии реализации решений.2 Особую важность обратная связь приобретает в государственном управлении. В системе государственного управления выделяют два типа обратных связей: объектные и субъектные, которые должны осуществляться определенными субъектами. К числу таких субъектов в демократическом правовом государстве, в первую очередь, относится народ, который является носителем суверенитета и единственным источником власти. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, в формировании которых принимает участие. Непосредственное участие принимает народ, а точнее, граждане, обладающие избирательным правом, в выборах Президента Российской Федерации, Государственной Думы, представительных и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления. С учетом нового закона о выборах депутатов Государственной Думы3 мандат на право осуществления государственной власти на федеральном уровне непосредственно «из рук народа» персонально получает только Президент Российской Федерации. Но, несмотря на это, парламент (Совет Федерации и Государственная Дума) остается представительным и законодательным органом страны (ст. 94 Конституции Российской Федерации). Являя собой законодательную ветвь государственной власти, он должен быть уполномочен от имени народа выполнять определенные функции на каждой стадии управленческого процесса, в том числе, и на такой, как «контроль выполнения принятых решений». Если же парламент не будет выполнять этой функции, то он невольно попадет под полное влияние субъекта законодательной инициативы, трансформирует свою сущность, из представительного органа всего народа превратится в орган какой-то его части, демонстрирующий наличие демократии, которая на самом-то деле будет отсутствовать не только де-факто, но со временем и де-юре. На практике объем полномочий парламента, в том числе, контрольных, во многом зависит от места и роли парламента в системе государственных органов, что в свою очередь, обусловлено рядом факторов. 3. Необходимость наличия контрольных полномочий у парламента обусловливается также разделением государственной власти на ветви, суть которого, на наш взгляд, лучше всего в свое время выразил Т. Джефферсон. Власть должна быть, он считал, «разделена и уравновешена между несколькими институтами власти, чтобы ни один из них не смог бы выйти за пределы своих законных полномочий, не встретив эффективного сдерживания и противодействия со стороны остальных».4 Но в реальности это, скорее всего, должное, чем сущее, хотя в нормативных правовых актах, конституциях многих стран предусмотрены сдержки и противовесы во властных полномочиях ветвей государственной власти. Естественно, что указанные сдержки и противовесы не могут быть без контрольных полномочий каждой из ветвей власти. 4. В Российской Федерации Конституцией страны предусмотрены определенные сдержки и противовесы между ветвями власти, в том числе, и их контрольные полномочия. Что касается парламента, то к его контрольным полномочиям можно отнести, во-первых, контроль исполнения бюджета. Для этого Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.5 Во-вторых, к контрольным полномочиям парламента с определенной долей условности можно также причислить: полномочия Государственной Думы по решению вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; полномочия палат на образование комиссии по проведению парламентского расследования; внесение парламентского запроса; внесение депутатского запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы; обращение с вопросами к членам Правительства и другим должностным лицам на заседании соответствующей палаты парламента («правительственный час»). По мнению некоторых специалистов, к контрольным полномочиям относятся отдельные кадровые и специальные полномочия палат парламента.6 Но анализ конституционно-правового установления и закрепления указанных полномочий показывает, что имеющиеся на этот счет законодательные нормы в своей совокупности пока что не представляют собой механизма правового регулирования.7 Несомненно, законодатель обратит на это внимание, тем более, что это в его интересах и в интересах государственного управления. 5. На состоянии государственного управления сказывается так называемый «электоральный цикл». Для России он может представлять при определенных условиях даже опасность по причине неразвитости партийной системы, медленного становления гражданского общества, некорректного вмешательства внешнего фактора, наличия социально-экономических проблем и т.д. В последнее время руководством страны принимаются меры по минимизации действия перечисленных факторов. Установившаяся определенной степени созидательная стабильность в обществе вселяет надежды на устойчивое развитие страны. Все это ставит новые задачи перед наукой, в том числе, и перед юриспруденцией. 6. Одна из таких задач – выяснение сущности проводимых реформ в сфере публичной власти. В последнее время наблюдается перераспределение полномочий по вертикали власти. И это во многих случаях вполне обоснованно. Но вызывает настороженность два момента. Первый – это передача многих полномочий, особенно в сферах жизнеобеспечения людей, с верхних этажей власти на нижние зачастую без подкрепления этого процесса организационными, финансовыми, правовыми и др. ресурсами. Второй момент – концентрация контрольных, разрешительных и кадровых полномочий в верхних этажах властной вертикали. Внутри самих органов отмечается централизация полномочий, т.е. наделение руководителя органа теми полномочиями, которые ранее осуществлялись коллегиально или же теми, которыми он ранее не был наделен. Не избежал этого и Совет Федерации. При неразвитости институтов государственной службы, особенно государственной гражданской службы, и института муниципальной службы, это снижает эффективность государственного и муниципального управления, порождает в указанных институтах многие негативные явления. Если же в стране так проводится, как это констатируется в Докладе Совета Федерации за 2006 год о состоянии законодательства в Российской Федерации, конституционная реформа, в чем тоже, видимо, есть необходимость, то во имя общественного согласия целесообразно было бы обнародовать ее цели, задачи, этапы и т.д., получить поддержку в этом населения. В противном случае страна может оказаться в условиях, которые она уже пережила в конце 80-х начале 90-х годов ХХ века. Такие испытания на протяжении жизни одного поколения могут иметь непредсказуемые негативные последствия. Предложения о полном или частичном пересмотре Конституции периодически появляются в научной и публицистической литературе, высказываются на телевидении и радио. Чуть ли не обязательным признаком научной новизны стали подобные предложения во многих кандидатских и докторских диссертациях по конституционному праву. В этих предложениях обращает на себя внимание, во-первых, то, что в ряде случаев дополнения и изменения предлагается внести в Конституцию неконституционным путем. Но, как свидетельствует история, это всегда в конечном итоге сопровождалось малой или большой кровью. Во-вторых, немало предложений, направленных на закрепление у власти нынешней политической элиты. Может казаться это и неплохо на первый взгляд. Но, как правило, это ведет к консервации элиты, что в условиях рыночной экономики нежелательно и, в конечном итоге, застою в обществе. Могут быть и другие негативные последствия. Примеров на этот счет немало. И, в-третьих, предлагается не совершенствование конституционно-правового обеспечения органов власти в направлении их институционализации, хотя есть и такие предложения, а расширение объема полномочий должностных лиц, обуславливая это их деловыми и личностными качествами, авторитетом среди населения. Есть, конечно, предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового механизма регулирования тех или иных отношений, но они как-то остаются в тени. Сегодня и наука, и практика должны дать ответ на вопрос: исходя из состояния объекта управления (Россия), каким должен быть субъект управления (государственное устройство, форма правления, государственный режим)? Хотя может казаться, что здесь все ясно: выбор сделан. Но дело все в том, что на протяжении уже длительного исторического времени в нашей стране не раз вначале выбиралась форма субъекта управления, а затем под нее «подгонялся» объект управления, чему явились свидетелями и ныне живущие. Образно говоря, к океанскому лайнеру вместо штурвала приделывался руль от велосипеда, бывало и наоборот. Государственная власть в Российской Федерации, как вполне обоснованно считают отдельные исследователи, должна быть выстроена таким образом, чтобы она, исходя из современного ее устройства, не сводилась «к сумме властей республик в составе РФ, краев, областей… Взаимоотношение власти России и властей ее субъектов нельзя трактовать как взаимоотношения целого и частей».8 Высших точек в своем развитии Россия достигала в периоды централизации власти. Поэтому, наверное, есть смысл обратить внимание на такое суждение, как «Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства является полноценная реализация в России модели централизованной федерации».9 Но, при этом, опираясь на исторический опыт, целесообразно учесть цену централизации. (Плоды децентрализации мы пожинаем сейчас). Также крайне важно определить ее границы, за которые ни в коем случае нельзя заходить. Видимо, за основу надо брать не только зарубежный образец субъекта управления, хотя полезные элементы его можно позаимствовать, а состояние объекта управления с учетом его положения в мире. Для этого необходимо знать объект управления. И здесь без правильно выстроенной объектной обратной связи не обойтись. Значительную роль в этом может сыграть парламентский контроль, в том числе и такая его форма, как мониторинг законодательства, составление с привлечением всех ветвей и уровней публичной власти ежегодных докладов о состоянии законодательства в Российской Федерации. Инициатива и организующая роль Совета Федерации в этом плане заслуживают всемерной поддержки и одобрения. 7. Контрольные полномочия парламента тогда будут уместны, когда в парламенте будут люди достойные и власть их не развратит. Народ, как вполне обоснованно полагают некоторые ученые, как и отдельная личность, вовсе не застрахован от несправедливого решения, неверного выбора. Он, «как показывает практика, нередко обеспечивает приход к власти людей недостойных. Власть же, как известно, развращает даже сильные и высоконравственные натуры».10 Чтобы как-то избежать этого, наука предлагает много путей. Один из них – институционализация органов государственной власти. А учитывая порядок формирования в настоящее время Государственной Думы, то необходима и институционализация политических партий. Конечно, нельзя не учитывать и того факта, что в условиях демократии как идеологии и технологии политического процесса, «все зависит исключительно от доброй воли победившего большинства, вернее, группы лиц, действующих от его имени».11 Поэтому актуальной остается задача обеспечения участия во власти лучших из лучших. 1 Стенографическая запись выступления С.М. Миронова на заседании Совета Федерации 05.12.2001 г. // Личный архив А.С. Адамовича 2 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 2-е изд., дполнен. М.: Омега-Л. 2004. С. 255. 3 Федеральный закон РФ от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. федеральных законов РФ от 12.07.2006 № 106-ФЗ, 12.07.2006 № 107-ФЗ, 25.07.2006 № 128-ФЗ, 30.12.2006 № 274-ФЗ, 26.04.2007 № 64-ФЗ). // КонсультантПлюс 4 Джефферсон Т. Заметки о штате Виргиния. // Антология мировой политической мысли. Т.1. М.: «Мысль», 1997. С. 534. 5 Конституция Российской Федерации. Ст. 101, ч. 5. 6 См.: Совет Федерации в структуре российского парламента. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2002. № 23. // Интернет. Официальный сайт Совета Федерации. 7 Механизм правового регулирования – это система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. / См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования. // Теория государства и права. Курс лекций. 2-е изд., дополнен. и перераб. М.: Юристъ. 2000. С. 726. 8 Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ. 2000. С. 155. 9 Барциц И.Н. Реформа власти. // Национальные интересы. 2003. № 4. С. 59. 10 См.: Керимов А.Д. Государствоведение: актуальные проблемы теории. М.: Современный гуманитарный университет. 2003. С. 13. 11 Там же. С. 18.