Институт этнологии и антропологии Российской академии наук Центр национальных проблем образования Федерального института развития образованияМинистерства образования и науки Российской ФедерацииСТАТУС И ПОДДЕРЖКА ЯЗЫКОВОГО РАЗНООБРАЗИЯВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИЭкспертный докладАвторы: В.А. Тишков, В.В. Степанов, Д.А. Функ, О.И. АртеменкоМосква 2009ВВЕДЕНИЕДанный доклад имеет целью осветить основные моменты положения языков в Российской Федерации в свете процесса возможной имплементации Европейской Хартии региональных языков и языков национальных меньшинств. Согласно Российской переписи населения 2002 г., в стране функционирует свыше 150 языков. Причем на русском языке, обладающим статусом государственного языка на всей территории Российской Федерации, говорит 98,2% населения. Еще на 38 языках говорит 23% населения. А 114 языков распространены лишь среди 1% населения. Большинство языков массового распространения обладают статусом республиканских государственных языков в пределах отдельных субъектов Российской Федерации и имеют определенные преференции в сфере бюджетных затрат на поддержку и развитие. Таким образом, языковое единство в России и языковое доминирование русского языка сосуществует с чрезвычайно большим языковым (и культурным) разнообразием. Это с неизбежностью приводит к подчиненности и недостаточно развитому правовому и фактическому статусу недоминирующих языков. Языковая пестрота ситуаций в субъектах Российской Федерации, в частности, в российской части Кавказа, некоторых регионах Сибири и Поволжья создает, кроме того, условия, при которых в ущемляемом положении оказывается русский язык. Возможности совершенствования российского законодательства о языках могут быть расширены путем более активного приобщения к международным принципам и нормам, в частности, с учетом опыта Европейского Союза. Однако адаптация и имплементация новых норм должны учитывать существующие подходы в Российской Федерации, сложившуюся практику управления и реальную культурно-языковую ситуацию. Прежде всего, следует учитывать, что в Российской Федерации, в рамках внутренней политики не принято использовать такие понятия как «национальные» или «этнические меньшинства», что затрудняет составление согласованного перечня меньшинств, чье языковое и культурное положение подлежало бы защите на всей территории страны. Вместе с тем, при условии гибкого понимания «уязвимости» в части пользования, изучения и развития какого бы то ни было языка, европейские подходы вполне применимы в российской внутренней политике.^ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ КУЛЬТУРНОГО РАЗНООБРАЗИЯБудущее Российской Федерации связано с задачей разрешения этнополитических проблем, упрочением единства многонационального российского народа, поддержкой его языкового и этнического разнообразия. На федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в последние годы развиваются соответствующие направления законодательства, особенно в сфере защиты языков. Принципы и направления такого во многом совпадают с принципами подписанной Российской Федерацией Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств (далее Хартия). Для целей имплементации Хартии необходимо провести анализ международных принципов и норм международного права, признаваемых Российской Федерации, в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Международными ориентирами в области прав человека и национальных меньшинств для России являются Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 г.), Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995). Цель этих и других международных документов – создание правовой основы и принципов, которые государства обязуются соблюдать для обеспечения защиты национальных меньшинств. Особое значение для России имеют Рекомендация Комитета министров Совета Европы "О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах" (2005), а из документов Содружества независимых государств (СНГ), имеющих отношение к защите прав меньшинств, "Модельный закон о языках" (2004). Тем не менее, непосредственно ориентированные на защиту прав меньшинств нормативные правовые акты в Российской Федерации до настоящего времени немногочисленны. Федеральное законодательство о меньшинствах включает 10 правовых актов, из них важнейшие: Конституция Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) и Протоколы 1 (1952), 4 (1963), 7 (1984)1 Федеральный Закон "О национально-культурной автономии" (1996)2 Федеральный Закон "О библиотечном деле" (1994)3 Указ Президента РФ "Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств" (2005)4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.20055. Поскольку действующая в Российской Федерации Концепция государственной национальной политики (1996 г.) по ряду признаков может считаться устаревшей, необходима разработка новых ориентиров и новых законодательных стандартов сохранения и развития этнического и языкового разнообразия населения Российской Федерации. Эти стандарты должны основываться на принципах уважения языков всех российских национальностей, а также уважения, русского языка, который составляет общероссийское достояние и основу государственного единства. С опорой на международный опыт, новые законодательные инструменты, включая и нормы Хартии, должны исходить из того, что в Российской Федерации правовое регулирование исключает любые формы дискриминации по этническим, культурным, расовым, языковым и религиозным различиям. Зафиксированная Конституцией Российской Федерации приверженность соблюдению принципов и норм международного права обязывает законодательные органы Российской Федерации и законодательные органы субъектов Российской Федерации к соблюдению этих норм и принципов, их развитию и совершенствованию. Новые правовые стандарты должны ориентироваться на защиту этнокультурных ценностей и языковых прав групп и категорий населения, в отношении которых имеются российские конституционные и международные обязательства. Такие нормы в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны с учитывать признаваемые Россией действующие международные инструменты. Важнейшей международной нормой в области защиты прав меньшинств является статья 27 Международного Пакта о гражданских и политических правах. В соответствии с Общим комментарием Комитета ООН по правам человека, защитные нормы этой статьи могут рассматриваться не только в качестве прав граждан, но и в качестве прав человека, что означает их распространение на неграждан и иностранцев, пребывающих на территории России. Такой подход следует учитывать при обсуждении возможности распространения действия Хартии на территории России в отношении многочисленных лиц, являющихся гражданами государств, не так давно входивших в состав СССР. Речь, прежде всего, идет о многочисленных выходцах из Азербайджана, Армении, Украины, Казахстана, Узбекистана, Молдовы, Таджикистана, Кыргызстана, Грузии, проживающих на территории РФ. Российская Федерация является членом ООН, Совета Европы, ОБСЕ, Международной Организации Труда (МОТ), ЮНЕСКО, Совета государств Балтийского моря (СГБМ) и сотрудничает с ними в вопросах защиты национальных меньшинств. Следует принять во внимание, что Российская Федерация подписала и ратифицировала международные конвенции, которые связаны с вопросами защиты национальных меньшинств. Это не только Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), но также Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966); Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него (1973); Конвенция о правах ребенка (1989); Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств (1995); Всеобщая Декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии (2001). В силу этих обстоятельств Российская Федерация в своей внутренней политике следует подходам и рекомендациям, выработанным в упомянутых организациях. Вместе с тем, в Российской Федерации практически не учитываются рекомендации, разработанные экспертами ОБСЕ в рамках деятельности Комиссара по правам меньшинств, в частности Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование (1996), Ословские Рекомендации по языковым правам национальных меньшинств (1998), Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999). Следует отметить, что в целях успешной имплементации Хартии региональных языков российским законодателям следует отнестись с наибольшим внимание к общеевропейским стандартам в данной области. Имплементация Европейской Хартии региональных языков могла бы быть эффективной, если бы в российское законодательство были введены отдельные понятия этой Хартии и учитывались бы ее отдельные нормы, отвечающие потребностям Российской Федерации и не противоречащие ее законам.. Дальнейшее развитие законодательной базы Российской Федерации в деле защиты языков меньшинств и региональных языков должно преодолеть доминирующие до настоящего времени в общественном и политическом дискурсе представления об «этнической правосубъектности», элементы которой присутствовали в прежних проектах Концепции государственной национальной политики. Наделение особыми правами некоторых языков не должно означать, что таким образом создаются преференции внутри государства для отдельных «народов» или «национальных меньшинств» а также любых других сообществ, объединяющихся на основе языковой или культурной идентификации. Тем не менее, законодательство должно предусматривать, что в качестве субъектов правовых отношений могут выступать представительные органы или организации, ориентированные на защиту и развитие тех или иных языков. Фактически, это уже осуществляется. В современной России особая роль в развитии и поддержке культурно-языковой сферы принадлежит институтам гражданского общества. Вырос интерес к самобытным культурам, особенно к культурам малочисленных народов. Проводится большое количество фестивалей этнокультурной направленности, традиционных праздников, возникают самодеятельные музеи, восстанавливаются памятники, публикуются литературные и периодические издания, действуют радио- и телевещательные программы на языках Российской Федерации. Данное направление государственной политики спосбствует улучшению ситуации с языковыми правами. Основная тенденция современной политики Российской Федерации в области этнокультурного развития и защиты языкового разнообразия состоит в повышении роли просветительской и образовательной работы, и в этом направлении все более активна деятельность структур гражданского общества Решающая роль в модернизации этнокультурной политики принадлежит Федеральному закону «О национально-культурной автономии» (НКА). При Правительстве Российской Федерации был создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий. Уже через несколько лет после принятия закона об НКА в стране действовало свыше 900 этнокультурных объединений, в том числе 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и более 200 национально-культурных автономий местного уровня. Федеральным законом «О национально-культурной автономии» воспользовались представители более 30 национальностей (этнических групп). Особое направление государственной политики – поддержка культур, языков и защита прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. С этой целью были приняты Федеральные Законы "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (1999); "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2000); "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2001). Законы и программы по поддержке коренных малочисленных народов Севера приняты и действуют во многих регионах Российской Федерации.^ О ПОНИМАНИИ ТЕРМИНА «НАЦИОНАЛЬНЫЕ МЕНЬШИНСТВА» В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Хотя Хартия не ориентирована на какие-либо этнические сообщества или меньшинства, однако она использует понятие «меньшинство». В случае имплементации Хартии в Российской Федерации, обсуждение понятия «меньшинство» будет неизбежным. Не секрет, что руководство некоторых республик Российской Федерации, а также представители научного сообщества этих республик негативно воспринимают идею ратификации Хартии именно потому, что не хотят быть причислены к категории национальных меньшинств (хотя ратификация не предлагает подобной процедуры). Какова же нормативно-правовая готовность России к использованию и интерпретации понятия «национальное меньшинство»? Как указано в Программе действий Женевской конференции, принятой в 1996 г. в Женеве Международной конференцией по проблемам беженцев и мигрантов в Содружестве Независимых Государств, внутренняя государственная политика, а также внешнеполитическое сотрудничество по вопросам защиты меньшинств на основе международного права являются для России одним из условий этнического мира и стабильности. Конституцией Российской Федерации (ст. 71, п.в) установлено, что регулирование и защита прав национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации, при этом, защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п.б). Российская Федерация гарантирует всем её народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68. п. 3, там же). Российское законодательство защищает, прежде всего, те этнические группы, которые ведут традиционный образ жизни, основанный на присваивающем типе хозяйства (оленеводство, охота, морской промысел, рыболовство) и обладают официально признанным статусом коренных малочисленных народов. Страсбургский саммит (1997) вынес решение «расширять сотрудничество в отношении защиты всех лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». Понятие «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам» можно интерпретировать либо, как официально признаваемые категории, путем перечисления меньшинств в списке, либо как категории, оказывающиеся на положении меньшинства. В российском законодательстве применяется как первый вариант, прежде всего, в отношении коренных малочисленных народов, так и второй вариант - в отношении сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию. При этом принцип выявления сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию, приближается к международному пониманию меньшинств не как относительно малочисленных сообществ, но как уязвимых категорий населения. Так, лица, принадлежащие к меньшинствам или уязвимым категориям населения, имеют право на равную защиту законом и свободу пользоваться своей собственной культурой, исповедовать свою религию и пользоваться своим родным языком ("Варшавская Декларация к сообществу демократий" 2000 г). В двусторонних соглашениях и договорах, заключаемых Россией с другими государствами, нередко перечисляются в качестве меньшинств те этнические категории населения, чью культуру и язык договаривающиеся стороны желали бы согласованно защищать. Такие документы подписаны со многими государствами – членами бывшего СССР, из чего можно сделать вывод, что среди «списочных» меньшинств в России числятся так называемые титульные нации бывших союзных республик – украинцы, казахи, молдаване, киргизы, туркмены и др. В законодательстве других европейских стран меньшинства обычно предстают в виде списка, нередко дополняемого перечнем территорий, на которых обеспечиваются их особые права и интересы. В Польше признанным является только «списочный» вариант, причем делаются различия между национальными меньшинствами и этническими группами. В качестве первых, признаются немцы, армяне, белорусы, евреи, литовцы, словаки, татары, украинцы, цыгане, чехи. Однако этнические группы поляков не признаются национальными меньшинствами. В Австрии законом защищаются права меньшинств из числа словенцев и хорватов, имеющих собственные традиционные территории, а также венгров, чехов, словаков, рома и синти. В Бельгии меньшинством признается малочисленное германоязычное население, не защищенное территориальной автономией, но обладающее правом решать проблемы культуры и школьного образования. В Германии общее число людей, официально причисляемых к национальным меньшинствам, крайне невелико и их права признаются на ограниченных территориях. В понятие «меньшинство» не включены так называемые новые меньшинства, в частности, турки. Подписывая Европейскую рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, Германия декларировала, что, поскольку Конвенция не содержит определения понятия «национальное меньшинство», ее положения на территории Германии будут применяться в отношении датчан, сорбов, фризов, синти и рома. При этом федеральная конституция Германии не содержит каких-либо специальных указаний в отношении защиты меньшинств, но в конституциях германских земель, где проживают меньшинства, такие нормы имеются. Применительно к правовым условиям Российской Федерации следует говорить не столько о понятии «национальных меньшинств», сколько о системе миноритарной и языковой защиты и о поддержке культурного разнообразия, что соответствует принципам Хартии. В Федеральном Законе «О национально-культурной автономии» дается понятие о группах, находящихся в ситуации национального меньшинства: «Национально-культурная автономия в Российской Федерации – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры»6. Т.аким образом, миноритарная защита, в том числе и защита миноритарных языков, потенциально можетбыть ориентирована в Российской Федерации на любую категорию населения, если на то имеются необходимые предпосылки Миноритарная защита включает в себя самостоятельные институты и области деятельности: «Этнический федерализм», суть которого заключается в наличии территориальных автономий с титульными нациями и официальными языками; федеральные и региональные гарантии особого статуса коренных малочисленных народов; право на экстерриториальную национально-культурную автономию; федеральные и региональные инициативы в сфере поддержки и развития негосударственных языков (в рамках целевых программ и иных организационных форм); государственный статистический учет этнического и языкового разнообразия населения; формы общественной защиты национальных меньшинств и языков меньшинств через структуры гражданского общества; поиск новых правовых форм государственной защиты через совместную деятельность государства и научного экспертного сообщества.Порядок и организационные формы учета интересов языковых сообществ в значительной мере определяются сложившейся в России системой федерального устройства. Согласно этому устройству, государственный протекционизм осуществляется, прежде всего, в отношении статусных языков, т.е. языков, определенных на региональном (республиканском) уровне как государственные (официальные), языки титульного населения (хотя термин «титульное население» не применяется), либо как языки коренных малочисленных народов. В настоящее время в 11 республиках (из 21) в составе Российской Федерации титульное население составляет численное меньшинство, причем во многих случаях его доля не превышает одной трети жителей (табл. 1). Каждая из республик имеет собственную конституцию и преференции, прежде всего языковые, в пользу титульной национальности. И в этом смысле титульные национальности в России.Таблица 1. Республики с титульными национальностями, составляющими численное меньшинство среди местного населения Республика Титульная группа ^ Доля в населении (%) Карелия карелы 9,2 Хакасия хакасы 12,0 Адыгея адыгейцы 24,2 Коми коми 25,2 Бурятия буряты 27,8 Удмуртия удмурты 29,3 Башкортостан башкиры 29,8 Алтай алтайцы 30,6 Мордовия мордва 31,9 Марий Эл марийцы 42,9 Саха (Якутия) якуты 45,5 Провозглашая принцип этнического и языкового равенства, законодательство некоторых субъектов Российской Федерации , согласно сложившейся практике, уделяет приоритетное внимание «титульным» группам населения, а также коренным (автохтонным) этническим сообществам или группам, проживающим на данной территории длительный исторический срок. В республиках Удмуртии, Татарстане, Мордовии, Башкирии действуют нормативные правовые акты и межреспубликанские соглашения, направленные на поддержку культурного развития и языков титульных групп, проживающих за пределами соответствующих автономий. Например, Республика Мордовия обязуется поддерживать культуру и язык на своей территории татарского меньшинства (5% населения), а Республика Татарстан на своей территории – культуру и язык мордовского меньшинства (0,6% населения). В Республике Удмуртия на положении меньшинства, чью культуру необходимо сохранять, признана малочисленная группа бесермян (3 тыс. чел.), но, например, в Республике Коми за аналогичный статус борются коми-ижемцы (12,7 тыс.чел.). В ряде случаев таким группам предоставляются территории с чертами автономии местного значения: Вепсская национальная волость в Республике Карелия (упразднена), Эвено-Бытантайский район в Якутии, Немецкий Азовский район в Омской области, Ногайский и Абазинский национальные районы в Карачаево-Черкесской Республике. Существуют также национально-административные единицы муниципального уровня. Во всех этих и других случаях предприняты на законодательном уровне усилия по защите соответствующих языков.^ КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Особой законодательной поддержкой пользуются в России категории населения, причисляемые к коренным малочисленным народам. Соответствующим статусом наделены 45 этнических категорий. Формально под понятие законодательной защиты подпадают 47 языков и диалектов, в той или иной мере используемых коренными малочисленными народами. В реальности обеспечение поддержки этих языков осуществляется выборочно, прежде всего, в тех условиях, где существуют соответствующие возможности, и имеется желание самих аборигенов (табл. 6 в Приложении 1). К категории коренных малочисленных народов (КМН) в основном отнесены те сообщества, которые проживают в трудных экологических условиях Севера. Их общая численность превышает 250 тыс. человек, но из-за сложностей статистического учета и специфики прошлой советской политики, только часть, а именно 223 тыс. обладает официальным статусом КМН. Важным государственным шагом в деле защиты прав малочисленных народов стало расширение правительственного списка коренных малочисленных народов Севера с 27 (сформирован в период СССР) до 40 названий (табл. 2), что обеспечило правовую защиту интересов еще 30 тыс. человек. Важно и то, что список был расширен за счет таких этнических групп, существование которых ранее не признавалось государством. В настоящее время эти группы и их языки находятся под законодательной защитой.Таблица 2. Малочисленные народы Севера, чье существование не признавалось в советское время Группы Численность (2002 г.) Категории, в числе которых учитывались данные группы алюторцы 20 коряки камчадалы 2293 ительмены, русские кереки 8 чукчи кумандинцы 3114 алтайцы, русские сойоты 2769 буряты тазы 276 китайцы, удэгейцы, нанайцы теленгиты 2399 алтайцы телеуты 2650 алтайцы, русские тубалары 1565 алтайцы тувинцы-тоджинцы 4442 тувинцы челканцы 855 алтайцы чулымцы 656 хакасы, русские В Российской Федерации, согласно закону, малочисленным является народ, численность которого насчитывает менее 50 тысяч человек, представители которого ведут традиционный образ жизни (занимаются оленеводством, охотой, рыболовством, морским промыслом). Этот статус по закону и в соответствие с международными правовыми нормами предоставляет аборигенам государственные гарантии защиты коллективных прав, традиционного образа жизни, культуры, среды обитания и, естественно, языка. Некоторые регионы, такие, как Республика Саха (Якутия), выработали собственные списки коренных малочисленных народов для осуществления более полной защиты уникальных культур (в Якутии особым статусом наделены русские старожилы Севера). Устойчивое существование и развитие таких групп в значительной степени зависит от деятельности государства. Важнейшим инструментом политики является государственный статистический учет, который, наряду с экономической помощью, был организован еще в 1920-е гг. Разработка каждой государственной программы для северных территорий всегда связана с использованием "аборигенной" статистики, на основании которой региональные власти выдвигают предложения федеральному правительству о введении новых программ развития. Часть таких программ действует на федеральном уровне и десятки – на региональном. Практически все программы, ориентированные на культурную поддержку и развитие коренных малочисленных народов, содержат правовые и финансовые инструменты по защите соответствующих языков.^ ПРАВО НА НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНУЮ АВТОНОМИЮВ условиях России важную роль в защите языков играет специальный правовой инструмент – национально-культурная автономия. Большинство федеральных систем в Европе не предусматривает защиту так называемых новых меньшинств, возникших в результате современных миграций. В этом отношении российский опыт выгодно отличается тем, что действующие в отдельных регионах с 1991 г., и по всей Российской Федерации с 1995 г., нормы предусматривают реализацию права любого дисперсного этнического сообщества на экстерриториальную автономию, что, прежде всего предусматривает реализацию языковых прав. Этот правовой институт предназначен для защиты этнокультурных и языковых интересов любых групп, обладающих культурно-языковой спецификой. С 1993 по 1996 год около десяти регионов издали нормативные правовые акты, которые содержали нормы о национально-культурной автономии. Положения этих документов легли затем в основу федеральных норм. В сентябре 1994 г. Правительство Российской Федерации внесло на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первый вариант проекта федерального закона Российской Федерации "О национально-культурной автономии"; через два года закон был принят. Затем последовало принятие соответствующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день федеральное законодательство включает около двух десятков нормативно-правовых документов на тему автономии, главными из которых являются Федеральный закон «О национально-культурной автономии», "Об общественных объединениях" (1995), "О некоммерческих организациях" (1996), "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" (1998). Федеральный закон «О национально-культурной автономии» был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 1996 году, практически одновременно с Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации. Он отразил понимание обстановки и тактику государственного управления на тот период. Недостатки закона состоят в том, что, во-первых, культурная автономия не позволяет этническим сообществам равноправно с титульными группами участвовать в государственном управлении и это автоматически уменьшает возможности развития соответствующих языков. Во-вторых, сама система национально-культурной автономии, как она представлена в российском законодательстве, имеет существенные противоречия. Различно понимание сути национально-культурной автономии. Власти российских республик настаивают на том, что национально-культурная автономия является вспомогательной формой развития гражданского общества. «...Именно национально - государственные образования выступают в качестве основных гарантов сохранения и развития культурно-языковой целостности наиболее многочисленных российских народов. А экстерриториальная национально-культурная автономия... является лишь дополнительным, вспомогательным средством решения национальных проблем»7. Иная точка зрения у властей административных субъектов федерации; они, как правило, рассматривают НКА в качестве приоритетной формы этнической политики. Такая позиция особенно характерна для сложносоставных субъектов федерации, в подчинении которых находится «национальный» регион. В правовом документе Тюменской области читаем: «Становление современного гражданского общества предполагает перенос акцента в сфере национальной политики с национально-территориального на национально-культурный принцип организации общественной жизни, позволяющий всем народам, принадлежащим к национальным меньшинствам, ... получить самые широкие возможности для сохранения и развития своей самобытности... в рамках экстерриториальной культурно-национальной автономии»8. Точка зрения федерального центра по этому поводу четко не определена. До середины 1990-х годов, период наибольшей самостоятельности регионов, согласие Центра по поводу укрепления именно национально-административной системы было очевидным, поскольку в тот период возобладала, вразрез с российской Конституцией, система договорных отношений с регионами. Не случайно во второй половине десятилетия появились нормативно-правовые акты, определившие статус НКА в качестве второстепенной формы этнического развития. Более того, фокус регулирования этнических отношений, посредством нового правового инструмента, был намеренно смещен в культурную сферу. Тем самым законодательно закрепилась диспропорция, установившаяся с советских времён, согласно которой, только представители «титульных национальностей»9 вправе удовлетворять свои национальные (этнокультурные) потребности во всех сферах – политической, экономической, культурной. В то же время нетитульные этнические категории могут рассчитывать только на удовлетворение культурных прав, что приводит к сокращению внимания со стороны государства к языкам таких сообществ. По мере изменения общественно-политических условий, закон о национально-культурной автономии неоднократно подвергался коррекции, но и в настоящее время его положения требуют совершенствования. Особое внимание следует уделить подходу, согласно которому национально-культурная автономия рассматривается не только как форма самоорганизации населения, но и как инструмент реализации прав на этнокультурное развитие, на сохранение и развитие недоминирующих языков. Такие поправки становятся особенно актуальными в свете возможной имплементации Хартии региональных языков.^ ПРАВОВОЙ СТАТУС ЯЗЫКОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИКонституция Российской Федерации устанавливает статус языков функционирующих на территории Российской Федерации: государственный язык Российской Федерации, республиканские государственные языки, родные языки. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 п. 1). Русский язык в многонациональной (многоэтничной) России выступает как основное средство массовой коммуникации в персональном и общественном развитии. Владение русским языком обеспечивает гражданину вне зависимости от его этнической идентичности на всей территории России социальную адаптированность и профессиональную конкурентоспособность, предоставляет возможности получения высшего образования и приобщения к общероссийским и мировым культурным ценностям. Однако в законах, принятых в большинстве республик, русский язык определяется не как язык государства - Российской Федерации, а как государственный язык республики, занимая при этом вторую по значимости позицию. Так, в Законе Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан» правовое положение языков определяется в статье 3: «государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки». Аналогичные формулировки содержатся в законах республик Алтай, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия и др. Русский язык в республиканских за Ситуация с функционированием языков коренных малочисленных народов отличается в регионах Российской Федерации большим разнообразием. Для целей мониторинга и законодательного регулирования возможностей сохранения и развития этих языков необходимо осуществить группировку региональных ситуаций по типичным признакам. Особенно задача становится актуальной при имплементации международных норм по защите языков. Приведем в качестве примера такой группировки следующие данные. Ямало-Ненецкий автономный округ, Туруханский район Красноярского края и территория упраздненного Эвенкийского автономного округа образуют единое пространство, внутри которого живут представители шести коренных малочисленных народов Сибири: ненцы, ханты, манси, селькупы, кеты и эвенки. Во всех трех регионах коренные малочисленные народы составляют меньшинство. С 1993 г. началась и была продолжена серия социолингвистических обследований поселков всего региона. Исследования показывают, что все малые языки региона функционируют в ситуации почти стопроцентного двуязычия их носителей. Представители коренных малочисленных народов Севера, совсем не владеющие русским языком, сегодня большая редкость. Их можно встретить только в старшем поколении или среди детей дошкольного возраста в семьях оленеводов, ведущих кочевой образ жизни (у тундровых и лесных ненцев, хантов, реже эвенков). Среди селькупов и кетов русским языком владеют все. Передача языка от родителей к детям сохраняется у тундровых и лесных ненцев, у оленных хантов, а также в двух селькупских и одном эвенкийском поселке. У кетов внутрисемейная передача этнического языка прекратилась повсеместно. Во всех обследованных поселках русский язык занимает доминирующее положение, причем не только во всех официальных коммуникативных сферах, но и в неформальном общении, в том числе и в семье. Использование языков коренного населения ограничено традиционными промыслами. Именно в тех местах, где многие семьи большую часть года проводят на промыслах еще сохраняется естественная передача языка от родителей к детям. При выявляемых общих неблагоприятных для автохтонных языков и культур тенденциях обсле