А.А. ГерасимовПервый проректор Государственной академии строительства и жилищно-коммунального комплекса России, главный советник Президента АСР,доктор физ.-мат. наук, профессор Понятие и сущность саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности и особенности становления института саморегулирования в строительном комплексе Российской ФедерацииВведение. Предлагаемая вниманию читателей статья открывает серию материалов подготовленных под эгидой общественного Координационного совета по становлению института саморегулирования в строительном комплексе Российской Федерации, деятельность которого направлена на разработку правовых и организационных оснований для перехода к саморегулированию строительной деятельности, активизацию исследовательских, проектно-аналитических работ и внедренческих работ по созданию инструментов и механизмов саморегулирования в строительном комплексе, обеспечению единых подходов в практической деятельности саморегулируемых организаций. Необходимость опубликования серии научно-практических материалов связана с тем, что переходный этап, в течение которого должны быть согласованы и отработаны механизмы взаимодействия государственного и саморегулирования, предложены и конвенционально приняты структурные модели построения системы саморегулируемых организаций, выделены объекты и определены средства саморегулирования, является самым сложным как в организационном, так и, прежде всего, в понятийном плане. Последнее обстоятельство и определило актуальность формирования единой системы представлений, понятий, терминов и определений, т.е. того понятийного аппарата, обеспечивающего становление и функционирование механизмов саморегулирования в строительном комплексе.^ 1. Понятие и сущность саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности Становление института саморегулирования в различных странах обычно связывается с процессами экономической либерализации и дебюрократизации государственного аппарата, снижения административных барьеров для бизнеса, повышения роли общественных и профессиональных объединений. При этом саморегулирование рассматривается в качестве дополнительного или самостоятельного регулятивного института наряду с государственным регулированием видов деятельности (лицензирование, экспертиза, надзор и т.п.). В развитых странах саморегулирование и государственное регулирование рынка осуществляются параллельно, взаимно дополняя и обогащая друг друга. Эволюционным путем происходило практическое накопление опыта преодоления несоответствий оказываемых услуг требованиям потребителей, вырабатывались и принимались корпоративные и надкорпоративные стандарты, максимально учитывающие эти требования, формировалась система солидарной ответственности субъектов предпринимательской деятельности перед потребителями. В результате был накоплен опыт взаимодействия государства (власти) и бизнеса по удовлетворению требований потребителей товаров и услуг и в целом сложился институт саморегулирования1. Складываясь эволюционным путем, институт саморегулирования воплотился в хорошо отработанных и ставших культурной нормой корпоративных и международных стандартах, правилах поведения и разрешения споров, не требующих введения специального закона о саморегулируемых организациях. С учетом накопленного опыта Европейская Комиссия стран Евросоюза определяет такую форму саморегулирования как «добровольно взятые на себя компанией обязательства в отношении потребителей, причем субъекты саморегулирования рассматриваются либо по отдельности, либо в качестве членов ассоциации производителей и дилеров, организации, или даже подрядчиков другого предприятия». Указанная форма саморегулирования реализуется «снизу» путем самостоятельного принятия предприятиями и индивидуальными предпринимателями правил поведения при осуществлении своей профессиональной деятельности, как правило, с более высокими требованиями, чем в среднем существующие на рынке. Существенно, что при этом правила ведения какой-либо деятельности, установленные самими участниками рынка, должны появиться раньше, чем нормы государственного регулирования. Если такие правила оказываются достаточно эффективными с точки зрения бизнеса и экономики в целом, то государство в принципе может не вмешиваться в данную сферу деятельности. Для стран, находящихся в переходном периоде к рыночной экономике саморегулирование чаще всего вводится «сверху» (путем принятия специальных законов) взамен или в дополнение к уже действующему государственному регулированию, в частности лицензированию. В России при переходе к рыночным отношениям регулирование рынка по инерции сохранялось за государством, что вылилось в регулирование рынка через лицензирование огромного количества видов предпринимательской и профессиональной деятельности и влияние на рыночные отношения посредством многочисленных приказов и инструкций. Поэтому создаваемые в этих условиях объединения предпринимателей превращались в мощные лоббистские структуры, отстаивающие интересы своих групп перед чиновниками или становились своеобразными «клубами по интересам». Опыт реального саморегулирования рынка в различных сферах деятельности практически отсутствовал. Такое регулирование не отвечало реальным интересам потребителей товаров/услуг, поскольку и государственное регулирование, и объединения предпринимателей не гарантировали потребителям требуемый уровень качества и не несли правовой и финансовой ответственности за возможный ущерб. В этой связи, государством было принято принципиальное решение - переложить накопленный мировой опыт по саморегулированию в норму закона, для того чтобы предоставить объединениям предпринимателей в России возможность эффективно представлять интересы своих членов не только перед государственными органами власти, но и перед потребителями. После долгих перипетий в декабре 2007 года был принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», позволивший перейти к началу работ по созданию полноценных схем саморегулирования в различных сферах и областях деятельности и, в частности, в строительном комплексе. Для правильного понимания сущности саморегулирования целесообразно выделить основные термины:Регулирование – госрегулирование и саморегулирование, правоустановление (нормирование) и правоприменение (надзор); Госрегулирование – регулирование посредством закона полномочий Правительства, уполномоченного органа власти по правоустановлению и применению норм и правил предпринимательской (профессиональной) деятельности; Саморегулирование – регулирование (правоустановление и применение) посредством свободного рынка, институционально оформленное в виде саморегулируемых организаций; Сорегулирование – совместное регулирование свободного рынка государственными структурами управления и саморегулируемыми организациями;^ Саморегулируемые организации (СРО) – профессиональные (предпринимательские) объединения, основанные на обязательном или добровольном членстве, заменяющие или дополняющие государственное лицензирование, имеющие свои правила и стандарты, системы контроля деятельности своих членов и механизмы ответственности перед потребителями услуг;^ Предмет саморегулирования – предпринимательская и профессиональная деятельность (рыночное оперирование и технологические процессы); Средства саморегулирования – правила и стандарты предпринимательской и профессиональной деятельности. Основная цель введения саморегулирования в различных сферах и областях предпринимательской и профессиональной деятельности состоит, с одной стороны, в проведении разграничения между государственным регулированием и регулированием со стороны профессиональных и предпринимательских объединений, создании условий для формирования таких объединений, которые смогли бы реально противостоять административному давлению на бизнес и произволу бюрократии, создавать эффективные механизмы финансовой и правовой ответственности перед потребителем (схема 1), а с другой, - построить правильную коммуникацию в системе «Власть» - «Бизнес» - «Общество», обеспечивающую условия для принятия сбалансированных управленческих решений и придающих всем участникам этого триумвирата дополнительные возможности в реализации своих интересов (схема 2). В действительности управления это означает, что внедрение института саморегулирования создает равноправного субъекта управления, участвующего в подготовке и принятия решений, регулирующих собственную предпринимательскую и профессиональную деятельность, но при этом и принимающего на себя дополнительную ответственность перед потребителями производимых товаров и услуг. Схема 1. Саморегулирование в общей системе регулирования сферы деятельности. Схема 2. Саморегулирование в системе управленческой коммуникации «Власть» - «Бизнес» - «Общество».Содержание деятельности саморегулируемых организаций (СРО) определяется не столько лоббистскими функциями и представительством участников рынка перед государственным регулятором, сколько на регулирование собственной деятельности самими участниками рынка - разработку и введение профессиональных требований, стандартов и правил (в том числе и корпоративных), создание механизмов дополнительной коллективной ответственности перед потребителями. Таким образом, очевидные преимущества института саморегулирования связаны с тем, что: стандарты и правила саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся условиям; участники рынка (члены СРО) имеют больше легальных возможностей воздействовать на нормотворчество и на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов, в том числе путем представительства в руководящих органах организаций саморегулирования; наличие органов контроля деятельности членов СРО создает действенные механизмы профессионального воздействия и применения к членам СРО административных и экономических санкций, вызывающих меньшее отторжение среди участников рынка, чем санкции, применяемые государством; формируемые в СРО механизмы досудебного разрешения споров между потребителями и производителями товаров и услуг обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство. Процедуры разрешения споров лучше адаптированы к условиям конкретной сферы деятельности и особенностям взаимоотношений между участниками рынка, чем стандартные судебные процедуры; для государства возможна экономия бюджетных средств на регулирование и снижение коррупции среди чиновников, если определенные функции государственных органов передаются органам саморегулирования, финансируемым самим бизнесом; создание организаций саморегулирования позитивно сказывается на отношении общества к бизнесу, в том числе благодаря повышению открытости бизнеса и его социальной ориентации. В тоже время необходимо учитывать и возможные недостатки саморегулирования, заложенные в его природе: требования, предъявляемые к членам СРО, как правило, достаточно серьезные и могут не распространяться на аутсайдеров рынка (за исключением специального регулирования через обязательное членство в СРО); создание дополнительных входных барьеров в отрасль (высокие членские взносы, заданный уровень страхования профессиональной или гражданской ответственности, высокий уровень взносов в компенсационные фонды и др.) может привести к повышению цен на товары и услуги членов СРО; имеется вероятность авторитарности руководства и предвзятого подхода к контролю деятельности членов СРО; недоверие со стороны общества к способности бизнеса или профессиональных объединений самостоятельно обеспечить регулирование определенной сферы и контроль соблюдения установленных стандартов и правил; возможное возникновение противоречия между задачей защитить интересы собственных членов и бизнеса в целом и необходимостью действовать в интересах всего общества. Надо учитывать, что на практике некоторые преимущества могут остаться нереализованными, равно как ряд недостатков вполне преодолим путем разработки специальных процедур и механизмов в рамках как отдельных СРО, так и объединений СРО. В заключение этого раздела приведем основные принципы саморегулирования, соответствующие мировой практике и требованиям Всемирной торговой организации (ВТО): независимость саморегулируемых организаций от государственных структур, наличие собственных органов и механизмов контроля; прозрачность процессов саморегулирования, ориентация на потребителя, социальная ориентация; независимое и стабильное финансовое обеспечение процессов саморегулирования, в том числе на базе передовых инвестиционных стандартов; повышение компетентности при аккредитации и сертификации организаций, аттестации и сертификации персонала; солидарная ответственность (прежде всего финансовая) членов СРО перед потребителями услуг; корпоративное страхование и компенсационные фонды; гармонизации стандартов и правил осуществления предпринимательской деятельности, в том числе и в области технического регулирования, с международными стандартами; наличие систем регулирования предпринимательских и профессиональных рисков; обеспечение информационной открытости СРО, доведение до потребителей сведений о принятых СРО стандартах и правилах, действующих механизмах ответственности членов СРО; наличие механизмов защиты членов СРО, в том числе в международных судах; обеспечение условий для свободной конкуренции на рынке; соблюдение интересов не только членов СРО, но и интересов потребителей, создание защитных механизмов от возможных картельных соглашений. Реализация этих принципов требует принципиальной позиции со стороны как профессионального сообщества, принимающего на себя ответственность за создание и функционирование СРО, так и органов исполнительной власти, осуществляющих надзор за деятельностью СРО. При этом исключительно важной представляется роль национального общественного координационного органа, который обладает возможностью осуществлять объективный мониторинг процесса создания и функционирования СРО исходя не из возможных частных интересов, а из интересов отрасли в целом. Необходимо отметить здесь, что встраивание СРО в систему регулирования предпринимательской или профессиональной деятельности предусматривает систему их взаимоотношений с системой государственного регулирования, системами страхования, сертификации и стандартизации, подготовки и переподготовки кадров и т.п. Кроме этого СРО должны осуществлять полноценное взаимодействие с международными организациями саморегулирования в своей сфере деятельности (быть их полноправными членами). И здесь роль национального координационного органа также представляется исключительно важной.^ 2. Особенности становления института саморегулирования в строительном комплексе Российской Федерации2.1. Принципиальная схема организации работ по переходу к саморегулированию в строительном комплексе В сложившейся к настоящему времени системе по регулированию строительного комплекса в Российской Федерации исключительно и безусловно доминирует государственное регулирование. Это очевидное положение дел является следствием сложившейся в советское время и практически неизменившейся за перестроечные годы практики регулирования строительного комплекса. При этом, объективно рассматривая возможные схемы регулирования, необходимо отметить, что эффективно работающее государственное регулирование это отнюдь не самый плохой вариант – отсутствие всяческого регулирования привело бы к поистине катастрофическим последствиям. Тем не менее, некоторые ситуации принципиального характера, проблематизирующие существующую систему регулирования, в последнее время становятся актуальными. Первая такая ситуация связана с проблемой эффективности действующей системы регулирования. В последнее время стало очевидным, что по целому ряду позиций государственное регулирование в строительном комплексе работает неэффективно. Прежде всего, это относится к таким механизмам и инструментам регулирования как лицензирование, техническое регулирование, архитектурно-строительный надзор, эксплуатационный надзор и т.п. Критика деятельности органов государственного регулирования по данным направлениям давно стала общим местом и заполонила как специальные, так и массовые издания. Вторая ситуация возникает в связи с реально произошедшими изменениями в структуре производительного сектора строительного комплекса – прошедшая приватизация и развитие свободного предпринимательства привели к тому, что практически все производительные субъекты строительного рынка являются негосударственными структурами и непосредственно вступают в рыночные отношения с потребителями строительных услуг. В то же время исключительное нормативное правовое регулирование их деятельности осуществляют государственные органы, вне внимания которых остаются рыночные отношения (по крайней мере, такой вывод можно сделать на основании отсутствия соответствующего массива регламентирующих документов и/или низкое их качество). Учитывая невысокую эффективность этой деятельности, участились конфликтные ситуации на рынке строительных услуг. Наиболее известна коллизия с подготовкой и принятием Федерального закона от 30.12.2004 г. №214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости», реализация которого привела к многочисленным социальным конфликтам на рынке строительных услуг. Таким образом, предпринимательский характер производительного сектора, развившиеся (и, к сожалению, не всегда социально ответственные!) рыночные отношения вступают в принципиальное противоречие с недостаточно эффективной системой государственного регулирования. Накопившиеся проблемы требуют срочного принятия адекватных, соответствующих государственной политике и учитывающих общественные интересы и интересы субъектов строительного рынка мер со стороны профессионального сообщества. В противном случае рынок строительных услуг может быть окончательно дискредитирован и наступивший коллапс поставит под угрозу решение важнейших национальных проектов. Один из наиболее рациональных и соответствующих идеологемам рынка и гражданского общества выходов связан с созданием и разворачиванием в строительном комплексе деятельности СРО. Действительно, как было показано в Разделе 1, анализ мирового опыта регулирования рыночных отношений показывает исключительную эффективность подобных организаций, которые, с одной стороны, являются естественными регуляторами рыночных отношений в системе «Бизнес» - «Власть», а с другой – обеспечивают эффективную коммуникацию в системе «Бизнес» - «Потребитель» (схема 3). Схема 3. Позиционирование СРО в системе регулирования строительного комплекса После принятия рамочного Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в Российской Федерации продолжается активная законотворческая работа по конкретизации правовой базы для саморегулирования в строительстве. Законодателями подготовлены проекты внесения изменений в Градостроительный Кодекс Российской Федерации, учитывающие нормы уже принятого федерального закона «О саморегулируемых организациях». При этом следует отметить, что указанный федеральный закон рассматривается как базовая, но не единственная правовая основа деятельности саморегулируемых организаций в Российской Федерации. В российском законодательстве в настоящее время уже закреплены некоторые отдельные права и обязанности саморегулируемых организаций в конкретных сферах. К такому законодательству следует отнести: 1. Федеральный закон «О рекламе» от 18 июля 1995 года № 108 (с изменениями от 18 июня, 14, 30 декабря 2001 г., 20, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г.) 2. Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ (с изменениями от 21 декабря 2001 г., 21 марта, 14 ноября 2002 г., 10 января, 27 февраля 2003 г., 22 августа 2004 г., 5 января 2006 г.) 3. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ (с изменениями от 30 октября 2002 г., 10 января, 1 октября 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая, 2 июля, 31 декабря 2005 г.) 4. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 7 августа 2001 г., 28 декабря 2002 г., 29 июня, 28 июля 2004 г., 7 марта, 18 июня, 27 декабря 2005 г., 5 января 2006 г.)^ 5. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (с изменениями от 22 августа, 29, 31 декабря 2004 г., 24 октября 2005 г.) 6. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-Ф3 "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) 7. «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11 февраля 1993 г. N 4462-I (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 8, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 1 июля 2005 г.) В то же время назрела насущная необходимость детализации законодательства, так как специфические особенности сфер деятельности, в которых внедряется саморегулирование, требует существенного развития и дополнения практически всех имеющихся норм. Появление активных субъектов организации работ по внедрению саморегулирования в строительном комплексе в лице ряда общероссийских общественно-профессиональных союзов и ассоциаций, представляющих виды деятельности, традиционно включаемые в строительный комплекс, и объединившихся для этой цели в Координационный совет, позволяет рассчитывать на эффективную программу действий, в рамках которой предполагается: Предложить действенный механизм общественного и профессионального контроля деятельности строительных организаций, учитывающий последовательно проводимую государственную концепцию переноса регулятивных и контрольных функций в ведение профессиональных сообществ. Поставить эффективный заслон проникновению на рынок строительных услуг недобросовестных субъектов строительной деятельности. Обеспечить преемственность системы контроля деятельности строительных организаций после отмены лицензионной процедуры, предусмотренной ФЗ от 02.07.2005 № 80. Предваряя рассмотрение организационного аспекта саморегулирования, которое будет развернуто в дальнейших публикациях, на начальном этапе наиболее важно определиться с возможными видами и типами саморегулируемых организаций, прототипы которых исторически сложились в строительном комплексе и которые, по-видимому, и будут преобладать при формировании системы саморегулирования. Многообразие типов и видов организаций строительного комплекса, связей и отношений которые складываются в бизнес-процессах, функций в инвестиционно–строительном процессе и т.п. приводит к необходимости проведения классификации будущих СРО, т.е. – отнесения их к определенному статусу (виду и типу). Отнесение инициативными группами создаваемых СРО к тому или иному статусу имеет важное организационно-методологическое значение, поскольку специфика организации деятельности и, соответственно, требования, правила и стандарты СРО будут существенно зависеть от сделанного выбора. В таблице 1 приведены предусмотренные Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» виды СРО – предпринимательские и профессиональные и более подробная типологизация для предпринимательских СРО. Прообразом СРО, объединяющих субъектов по признаку принадлежности к профессии, в строительстве являются давно и хорошо известные Союзы архитекторов. Это исторически сложившийся и практически подготовленный к переходу на саморегулирование институт, который достаточно точно соответствует целям и задачам саморегулирования. Несколько более сложные задачи стоят перед инженерами – строителями, объединение которых в рамках РОИС еще не стало нормой профессионального самоопределения и для которых особенности технологических процессов предполагают коллективные формы организации деятельности и, соответственно, коллективные формы ответственности. Учитывая один из базовых принципов саморегулирования – принятие на себя субъектной ответственности, можно с достаточной долей уверенности предположить, что создание профессиональных СРО в первую очередь будет происходить в среде архитекторов. Таблица 1. Видовая и типовая классификация СРО в строительном комплексе РФ К основным типам предпринимательских СРО отнесены региональные, профильные и «корпоративные» СРО. Соответствующие признаки, а также преимущества и недостатки приведены в таблице 1. Учитывая высокую региональную активность строительных организаций и фактор заинтересованности региональных администраций, а также сложившиеся формы соорганизованности на общероссийском уровне проектировщиков и изыскателей первые два типа СРО с очевидностью будут доминировать в процессе становления системы саморегулирования. К этому же типу могут быть отнесены и СРО, создаваемые в строительном комплексе, но не относящиеся непосредственно к видам деятельности, регулируемым Градостроительным кодексом РФ, - в промышленности строительных материалов и строительной индустрии. Остановимся более подробно на профильном типе СРО, поскольку именно здесь возможно самоопределение по отношению к разным классификационным признакам. Что касается отнесения к виду деятельности, то здесь все более-менее понятно – и проектирование и инженерные изыскания и строительство давно сложились как разные виды деятельности, обладающие существенными технологическими различиями, и получили свое организационное оформление. Но последовательное применение как классификационного принципа различения средств и методов технологических процессов и особенностей рыночного оперирования приводят к еще более детализированной структуре СРО. Так, например, строительные компании, специализирующиеся на особых объектах, например, - транспортной инфраструктуре, объектов, представляющих повышенную опасность или выполняемых по оборонному заказу и предусмотренных ст.5 Федерального закона «О техническом регулировании», обладают очевидной спецификой технологических процессов и рыночного оперирования. Не менее интригующая ситуация возникает и собственно в строительстве, которое уже давно фактически представляет собой единый инвестиционно-строительный процесс и, соответственно, в нем выделяются функции (как основные) застройщика и подрядчика специфика производственной и рыночной деятельности которых существенно различается. Приведенные различения достаточно существенны, могут повлиять на содержание механизмов саморегулирования и актуализируют создание отдельных СРО. Основные механизмы и инструменты саморегулирования в различных СРО, совпадая в общих организационных принципах, могут существенно отличаться по содержанию проводимых работ. И, поскольку, здесь вновь появилась тема содержания саморегулирования целесообразно еще раз уточнить, что является предметом саморегулирования. Ранее по тексту мы выделяли в этом качестве рыночное оперирование и технологические процессы. Действительно – регулирование отношений с потребителями товаров и услуг, этика поведения на рынке, равно как и разработка и внедрение стандартов технологических процессов, являются традиционными для института саморегулирования. Кроме того, часто предметом внимания СРО являются и профессиональные стандарты деятельности, включаемые через систему подготовки кадров в процесс воспроизводства и развития деятельности. Таким образом, и участие в пределах своей компетенции в техническом регулировании и разработка квалификационных стандартов должны, на наш взгляд, явиться обязательным предметом деятельности создаваемых СРО и, в идеальном варианте, получить прямое целеполагание в отраслевом законодательстве. 1 Зарубежный опыт саморегулирования был подробно обобщен и представлен в рамках проекта ТАСИС «Содействие Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации» (Отчет «О саморегулировании» Хэрриета Холла и Робина Симпсона от 28.10.2002).