Working paper of EPIN project of UNDPСовременный подход государственного регулирования аграрного сектора(modern approach to state regulation of the agrarian sector)Фирдовси Рзаев(Firdovsi Rzayev)February 24, 2006РезюмеВ докладе дается обзор научной литературы, посвященной вопросам государственного регулирования аграрной сферы, приводятся мнения различных авторов о его сущности, целях, формах и методах. В докладе отмечается, что большинство авторов выступают за необходимость государственного регулирования аграрной сферы, хотя существуют разногласия по поводу масштабов государственного регулирования. AbstractIn the report, the review on scientific literature that covers the issues of state regulation of the agrarian sector as well as the views of various authors on its essence, goals, forms and methods are given. Though some discords on the scopes of state regulation still exist, the report marks that a majority of authors advocates the importance of the state regulation of the agrarian sector.^ Ключевые слова: Аграрный сектор, государственное регулирование.Key words: Agrarian sector, state regulation. JEL Classification: P32, Q18ВведениеПредметом этой работы является проблема государственного регулирования аграрного сектора в современных условиях. Главной целью статьи является критический обзор литературы по данному вопросу. Если, разногласия по поводу необходимости государственного регулирования экономики среди исследователей отсутствуют, то, по поводу как масштабов государственного регулирования, так и темпов осуществления либерализации экономики дискуссии в научной литературе все еще продолжаются. В первой части работы исследуются необходимость и сущность государственного регулирования аграрного сектора. Приводятся мнения различных авторов по необходимости вмешательства государства в аграрную сферу. Во второй части работы рассматриваются мнения различных авторов по поводу целей и задач государственного регулирования аграрного сектора. В третьей части работы осуществляется обзор литературы по основным направлениям, формам и методам государственного регулирования аграрной сферы.^ 1. Необходимость и сущность государственного регулирования аграрного сектора. Знакомство с литературой по государственному регулированию экономики показывает, что, по мнению большинства исследователей, свободный рынок не в состоянии решить все социально-экономические проблемы общества (Л.Г.Ходов (2004), В.В.Кузнецов (2003), С.В.Салахов (2002), Ф. Рзаев, З.Карабекова (2003)). Обзор литературы показывает, что не существует разногласий по поводу необходимости государственного вмешательства в экономику, основной спор между исследователями заключается в масштабах государственного регулирования. В целом, можно выделить три подхода к масштабам государственного регулирования. Сторонники либерализма выступают за ограничение деятельности государства формированием благоприятной среды для действия законов рынка. Неокейнсианцы выступают за сохранение и усиление государственного регулирования. Согласно же третьему подходу, государственное регулирование должно определяться социально-экономической обстановкой в стране, то есть при наличии макроэкономических проблем (безработица, инфляция, нарушение экологии) оно должно усиливаться, с развитием же рыночных сил и ростом стабильности рынка – снижаться. Особую значимость государственное регулирование имеет в аграрном секторе (А.М.Бабашкина (2003)). Необходимость государственного регулирования аграрной сферы, выражающаяся, прежде всего, в необходимости поддержки сельскохозяйственных цен и доходов агропроизводителей, теоретически общепризнанна и объясняется спецификой положения последних на внутренних и внешних продовольственных рынках. Так, известный американский экономист Д. Гэлбрейт (1979), характеризуя роль государства в макроэкономическом регулировании пропорций развития производства, писал: «Государственное вмешательство в интересы сельского хозяйства имеет существенное значение для сбалансированного развития.… В основном в результате таких государственных мер развитие сельского хозяйства… было довольно удовлетворительным в промышленно развитых странах. Окажись сельское хозяйство свободным от государственного вмешательства…, развитие, бесспорно, было бы недостаточным, а к настоящему времени, возможно, и опасно низким». Регулирующая роль государства в аграрной сфере особенно важна на нынешнем этапе перехода к рыночной экономике, когда не сформировался эффективный механизм регулирования аграрной сферы (Goodhue et al. 1995). Так, Н.А.Попов (2001) отмечает, что роль государственного регулирования заключается в обеспечении свободной реализации сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Государство, при этом, должно не замещать деловую активность фирм, но - создавать сильные институциональные рамки для предприятий (П.М.Лукичев, (2001)), а также выполнять функцию координатора хозяйственно - финансовой системы, активно воздействуя на параметры и индикаторы ее функционирования и обеспечивать рост производства продукции (В. Дудкин (1998)). Какие же конкретные факторы эту поддержку обусловливают? В большинстве стран государственное регулирование сельского хозяйства обусловлено низкой эластичностью спроса (Janda 1994), Janda and Rausser (1995, 1997) и предложения продуктов питания, а также необходимостью удовлетворения потребностей населения базового порядка. Р. Гумеров (2005) выделяет четыре фактора, обусловливающие государственное регулирование: диспаритет цен сельскохозяйственных и промышленных товаров; нестабильность доходов в сельскохозяйственных производителей в результате погодных колебаний; защита от иностранной конкуренции; защита окружающей среды, обеспечение продовольственной безопасности страны. А.М. Бабашкина (2005) и Е. Серова (2000) также отмечает проблему диспаритета цен. Либерализация цен привела к тому, что рост цен на ресурсы опережал рост цен на сельскохозяйственные товары. В связи с этим, Е.Серова одним из основных принципов государственного регулирования на переходном этапе считает обеспечение взаимовыгодного обмена между сельским хозяйством и отраслями, производящими средства производства. П.М.Лукичев (2001) отмечает, что эффективность государственного регулирования аграрной сферы зависит не от суммы денег, выделенных и/или реально полученных аграрной сферой, а определяется тем, насколько государственное регулирование способствует уменьшению издержек предприятий аграрной сферы C этой точки зрения результаты исследований экспертов İFDC показывают (Paper Series İFDC – P-29, (2003) 1M), что для предотвращения снижения продуктивности почв необходимо использование минеральных удобрений. Поэтому в развивающихся странах для применения низкодоходными фермерами минеральных удобрений необходимо предоставление им субсидий. Однако, в связи с тем, что механизм предоставления субсидий не совершенен это может вызвать и отрицательный эффект. В связи с этим, в результате исследований İFDC делается вывод, что альтернативы субсидиям, предоставляемым с целью улучшения возможностей использования производственными средствами, могут быть более эффективными. Вместе с тем, Р.Р. Гулиев (2003) отмечает, что государственное вмешательство, в частности, необходимая для аграрного сектора политика протекционизма, в связи с некомпетентностью, коррумпированностью правительства и неоправданным лоббированием может вызвать перекосы в развитии экономики. Данное обстоятельство требует взвешенности решений правительства при осуществлении мер государственного регулирования. Обзор литературы о необходимости и сущности государственного регулирования аграрной сферы свидетельствует о единодушном признании необходимости государственного вмешательства в аграрный сектор. Вместе с тем, при вмешательстве государства в аграрный сектор необходимо учитывать возможные недостатки государственного регулирования, что требует осуществления разумной, взвешенной политики вмешательства.^ 2. Цели и задачи государственного регулирования аграрного сектора Цели и задачи государственного регулирования определяются концепцией развития, которая, в свою очередь, исходит из особенностей и специфики развития страны. Выбор и целей и задач государственного регулирования особенно актуален для переходных экономик, в которых идет борьба между сторонниками «шоковой терапии» и градуализма (М.Н.Малыш (2002)). Так, если цель «шоковой терапии» состоит в сокращении масштабов государственного регулирования, достижении макроэкономической стабилизации и создании равных условий хозяйствования для предприятий и фирм, то, градуалистический подход преследует другие цели – сохранение производственного потенциала и занятости, обеспечение стабилизации производства. (М.Н.Малыш (2002)). Цели регулирования аграрной сферы определяются целями ее развития. А.М.Бабашкина (2005), Х.Халилов (2001) долгосрочными целями развития аграрного сектора считают следующие: формирование устойчивого и эффективного сельского хозяйства; обеспечение насыщения рынка качественным продовольствием; доступность продовольствия для всех групп населения; обеспечение продовольственной безопасности страны. По мнению С. Салахова (2002) задачами государственного регулирования аграрного сектора являются нижеследующие факторы: Охрана окружающей среды, охрана механического и химического состава почв, контроль за организацией сельскохозяйственного производства и др. функции; Организация инфраструктуры производства в сельском хозяйстве, финансирование и претворение научно-исследовательских работ; Ввиду ограниченности системы саморегулирования рынка установление равновесия между спросом и предложением, поддержание уровня занятости, развитие конкурентной среды и ликвидация монополизма. Необходимо иметь в виду, что между указанными целями часто существуют противоречия. Так, политика поддержки аграрного сектора приводит к ущемлению интересов потребителей. (Р.Р.Гулиев (2003)). Поэтому позиция государства неизбежно сводится к балансировке между указанными противоречивыми интересами участников внутреннего рынка. Задачи государственного регулирования аграрной сферы включают в себя (Н.А.Попов (2001)): 1) стабилизацию и развитие агропромышленного производства; 2) обеспечение продовольственной безопасности; 3) поддержку «паритета» между сельским хозяйством и другими отраслями экономики; 4) сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности; 5) защита отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства. Ряд авторов к задачам государственного регулирования аграрной сферы относят, также, улучшение продовольственного обеспечения страны. (М.Н.Малыш (2002)). Сделав анализ литературы по поводу целей и задач государственного вмешательства в аграрный сектор, мы считаем, что цели и задачи государственного вмешательства в аграрный сектор различаются в зависимости от уровня развития страны. Вместе с тем, цели и задачи государственного регулирования не должны препятствовать процессу либерализации аграрного сектора.^ 3. Основные направления, формы и методы государственного регулирования аграрной сферы В аграрной политике выделяются следующие направления (Ефременко Н.В., Галицын Н.И. (2002)): 1. Земельная политика (правовое разрешение вопросов, регулирование процессов землеустройства и др.); 2. Финансовая политика (государственная поддержка системы кредитования аграрной сферы, формирование каналов и размеров бюджетного финансирования). Данная проблема в условиях переходных экономик исследуется также Джандой (2000 a, b) с использованием микроэкономического подхода теории ассиметрии информации. 3. Социальная политика (политика формирования доходов, обновление и развитие сельских территорий, развитие социальной инфраструктуры села, социальные гарантии: система пенсионного обеспечения и страхования, здравоохранение и т.д., экология). 4. Политика в области формирования продовольственного рынка (стабилизация внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции, регулирование условий экспорта, ограничение свободы входа и выхода на рынок). Бабашкина (2005) отмечает следующие направления государственного регулирования аграрной сферы: 1) Создание законодательной базы, правовое обеспечение регулирования; 2) Формирование конкурентной среды на всех аграрных рынках; 3) Поддержка устойчивости развития аграрной сферы, создание условий для адаптации товаропроизводителей к рыночным условиям; 4) Проведение политики разумного протекционизма, обеспечение продовольственной безопасности с помощью системы таможенных тарифов, налогов на импорт продовольствия; 5) Создание благоприятного климата для иностранных инвестиций; 6) Финансирование ключевых направлений науки по проблемам аграрной сферы. Формы государственного регулирования аграрной сферы условно подразделяются на административные и экономические (М.Н.Малыш (2002)).Административное регулирование является директивным и базируется на принятом законодательстве. Экономическое регулирование аграрного сектора носит индикативный, рекомендательный характер и состоит в создании привлекательных условий, обеспечивающих развитие субъектов аграрного сектора на основе их собственной заинтересованности. К основным методам государственного регулирования аграрного сектора относятся следующие (Valdes A. (1999)): поддержка цен и доходов производителей (сюда относятся прямые ценовые субсидии производителям, установление минимальных гарантированных цен, государственные закупки продовольствия для нужд армии, и т.д.); внешнеторговое регулирование; меры, направленные на снижение затрат производителей, такие как различные способы компенсации затрат на средства производства (прямые компенсации производителям, система лизинга, предоставление средств производства по сниженным ценам); льготный кредит сельхозпроизводителям (Brookes et al. (1996)) - сниженная ставка процента, льготные сроки, товарный кредит, реструктуризация и списание долга-, структурная политика (различные меры поддержки, не связанные с доходом производителей). Одним из способов государственной поддержки аграрного сектора является также предоставление сельхозпроизводителям определенных налоговых льгот. Так, они освобождаются от налога на прибыль, от налогов на пользователей автодорог, от налога на имущество и т.д. Р.Р.Гулиев (2003) отмечает следующие ценовые меры регулирования аграрной сферы: минимальные гарантированные закупочные цены на стратегическое сырье для всех покупателей, нормативные наценки для оптовиков и розничной торговли на жизненно важные продукты питания, ценовые ограничения на материально-технические ресурсы для производства жизненно важных продуктов питания, регулирование цен на жизненно важные продукты питания, с целью сглаживания инфляционных процессов. (Р.Р.Гулиев (2003)). А.М.Бабашкина (2005) также указывает, что в развитых странах с целью защиты сельскохозяйственных производителей от резкого падения цен, защиты от импорта и чрезмерных колебаний цен государством устанавливаются и ежегодно пересматриваются минимальные цены на важнейшие сельскохозяйственные продукты, а также вводятся дополнительные пошлины на импорт. Обзор литературы показывает, что в зарубежной практике активно используются различные методы государственной поддержки аграрной сферы, включающие как поддержку местных производителей, так и защиту внутреннего рынка, и различные ценовые методы поддержки. Заключение Обзор литературы о необходимости и сущности государственного регулирования аграрной сферы свидетельствует о единодушном признании необходимости государственного вмешательства в аграрный сектор. Вместе с тем, при вмешательстве государства в аграрный сектор необходимым является учитывать возможные недостатки государственного регулирования, что требует осуществления разумной, взвешенной политики вмешательства. Необходимым является выработка эффективных мер поддержки сельского хозяйства и внутреннего рынка с помощью поддержки отечественных производителей аграрной продукции, регулирования экспорта, импортных пошлин, цен для оптовиков и розничной торговли на жизненно важные продукты питания, а также цен на материально-технические ресурсы для производства жизненно важных продуктов питания. Вместе с тем важно, чтобы политика поддержки аграрного сектора не привела к ущемлению интересов потребителей. Поэтому позиция государства неизбежно сводится к балансировке между указанными противоречивыми интересами участников внутреннего рынка. С учетом всего отмеченного в литературе, а также с учетом специфики переходного периода, по нашему мнению (В.Рустамов, Ф.Рзаев (2005)), в условиях либерализации экономики аграрная политика должна формироваться и претворятся в жизнь с учетом комплексного достижения нижеследующих задач: более полное удовлетворение внутреннего спроса на сельскохозяйственную продукцию, в особенности обеспечение продовольственной безопасности страны; обеспечение, в качестве основного средства повышения уровня жизни сельского населения, развития отраслей производства и переработки сельскохозяйственной продукции, в том числе, возможности увеличения доходов; развитие отраслей аграрного производства, которые обеспечат выгодный товарообмен страны на мировом аграрном рынке; регулирование возможного отрицательного влияния сельскохозяйственного производства на нарушение экологического равновесия; обеспечение укрепления технологической базы и инновационной направленности аграрного производства. В настоящее время, согласно принятой многими странами концепции устойчивого развития, отказ от любой из указанных целей ради другой цели недопустим. Справочная литература Graham Brookes et al. The Effectiveness of the Agricultural Credit Market in the Czech Republic. Prague December 1996 Input Subsidies and Agricultural Development (Issues and Options for Developing and Transitional Economies). Prepared by IFDC July 2003 R.Goodhue et al. Computable Policy Model of Eastern European Agriculture and Food Industry. Prague Economic Papers August 3 1995. Karel Janda and Gordon Rausser. The Estimation of Hicksian and Expenditure Elasticities of Conditional Demand for Food in the Transition Economy 1993-1995. Central European Journal of Operations Research and Economics 1997 2(5) pp. 155-171. Karel Janda and Gordon Rausser. The Estimation of Import Demand in Czech Agricultural Trade. Discussion Paper No. 77 CERGE-EI Prague August 1995. Karel Janda The Quantitative and Qualitative Analysis of the Budget Cost of the Czech Supporting and Guarantee Agricultural and Forestry Fund. Working Paper No. 86 IES FSV UK November 3 2005a Karel Janda. The Comparison of Credit Subsidies and Guarantees in Transition and Post-Transition Economies. Journal of Economics (Ekonomicky casopis) 2005b, 4(53) pp.383-398. Karel Janda. The Estimation of Linear Demand System for Basic Types of Meat. Working paper No.69 CERGE-EI Prague 1994. Valdes A. Agricultural Suport Policies in Transition Economies. Report Prepared under the Regional Studies Program World Bank. June 11 1999. А.М.Бабашкина. Государственное регулирование национальной экономики, 2005. В. Дудкин. “Саморегулирование и регулирование рыночной экономики” Журнал “Экономист” №5-1998 г. В. Рустамов, Ф. Рзаев. Некоторые вопросы аграрной политики в условиях открытой экономики. Сборник Научных трудов Азербайджанский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства, 2005. В.В.Кузнецов и др. Экономика сельского хозяйства, 2003. Д. Гэлбрейт. Экономическая теория и цели общества. Москва, 1979 г. Е. Серова. Аграрные реформы в переходных экономиках: общие цели и различные траектории, 2000, www.iet.ru. Л.Г.Ходов. Государственное регулирование национальной экономики, 2004. Н.А.Попов. Основы рыночной агроэкономики и сельского предпринимательства, 2001. Н.В. Ефременко, Н.И.Галицын. Аграрная реформа и государственное регулирование: перспективы Беларуси, 2002, Под редакцией В.М.Шлындикова, http://www.ucpb.org/rus/library/landowner/7.shtml. П.М.Лукичев. Государственное регулирование аграрной сферы (Автореферат), 2001 http://fep.vsau.ru/referats/lucich/luk.htm. Под ред. М.Н.Малыша. Аграрная экономика, 2002. Р.Р. Гумеров, Фантом Российской аграрной политики, Российский экономический журнал, № 4, 2005. Р.Р.Гулиев. Проблемы агропромышленной интеграции в СНГ, 2003. С.В.Салахов. Концептуальные основы и приоритеты государственного регулирования в аграрной сфере, 2002. Ф. Рзаев, З.Карабекова. Государственное регулирование аграрного сектора: мировой опыт, реалии Азербайджана и перспективные направления. Сборник Научных Трудов НИИ Экономики Сельского Хозяйства. Баку – IV выпуск, 2003. Х.Халилов. Национальная продовольственная безопасность: рыночная трансформация и факторы экономической глобализации, 2001. Руководитель исследовательской группы, Центр Экономических Реформ Министерства Экономического Развития Азербайджанской Республики.88a Zardabi Avenue, Baku, AZ1012, Azerbaijan