№ 3 (12) 2011Мы и правоНаучно-практический журналИздается с декабря 2008 годаУчредитель: Волгоградское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»Главный редактор: В. А. Юсупов, доктор юридических наук, профессор.Редакционная коллегия:Борисенко Е. С., председатель Комитета по правовым вопросам Администрации Волгограда;Клейн В. Р., руководитель ГУ ФРС по Волгоградской области, главный государственный регистратор Волгоградской области, действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 2 класса, Заслуженный юрист Российской Федерации;^ Летяев В. А., доктор юридических наук, член Совета Волгоградского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»,Маликов Е. Ю., кандидат юридических наук, председатель Волгоградского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»;Филиппов П. М., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, председатель Совета Волгоградского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».Ответственный редактор: М. О. Каррыев.За содержание и достоверность материалов статей редакция ответственности не несет.^ Мнения авторов могут не совпадать с точкой зрения редакции.Адрес учредителя: 400001, г. Волгоград, ул. Профсоюзная, 15а.Адрес редакции: 400011, г. Волгоград, проспект Университетский, 64,Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права.Тел.: (8442) 46-68-42.E-mail: izdviesp@mail.ruЖурнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ № ТУ 34-00001 от 4 сентября 2008 года.© Волгоградское региональное отделениеОбщероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», 2011© Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградский институт экономики, социологии и права», 2011^ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВА А. Ю. Белоножкин ^ О ПРЕИМУЩЕСТВЕННОМ ПОЛОЖЕНИИСУБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВАПонятие «правовое положение» определяет положение субъекта в системе правового регулирования и в процессе взаимодействия с другими лицами. Понятия «правоспособность» и «правовой статус» входят в состав понятия «правовое положение», конкретизируя последнее. В самом же общем виде правовое положение субъектов гражданского права определяется не фактами, а гражданско-правовыми нормами. Факты определяют фактическое, а не правовое положение субъекта. Таким образом, для того чтобы определить гражданско-правовое положение конкретного субъекта гражданского права, необходимо дать оценку гражданско-правовым нормам, которые закрепили это положение, правоспособности субъекта, а также его правовому статусу. Правоспособность характеризует конкретного субъекта права, наделяет его абстрактной способностью к обладанию определенным правовым статусом1. Правоспособность является условием для возникновения правового статуса субъекта, в состав которого, как правильно указал П. М. Филиппов, входят субъективные права2, а также юридические обязанности и законные интересы. Смысл правоспособности состоит не столько в абстрактной способности субъектов обладать правами и обязанностями, сколько в том, что этой способностью наделен каждый субъект, то есть правоспособность показывает равенство всех субъектов в абстрактной способности иметь субъективные права и юридические обязанности. В процессе перехода абстрактного правила поведения, содержащегося в правовой норме, в конкретную модель поведения, очерченную правовым статусом субъекта, правоспособность играет роль проводника между правовой нормой и правовым статусом. Правоспособность выступает связующим звеном между правовой нормой и правовым статусом субъекта и обеспечивает тем самым переход от абстрактного к конкретному, от общего к частному, от возможного к действительному. Отказ от понятия «правоспособность» не позволил бы понять механизм реализации правовых норм, то, каким образом они регулируют поведение людей. Роль данного понятия в том, что оно помогает выбрать среди всех субъектов только таких, которые попадают под сферу правового регулирования, для кого действие права имеет правовое значение, то есть тех, которые становятся способными иметь субъективные права и юридические обязанности. Субъекты гражданского права, наделенные правоспособностью, равны между собой. Неравенство субъектов обнаруживается лишь после того, как абстрактные способности, заключенные в правоспособности, приобретут конкретные очертания в правовом статусе субъектов, или после того, как субъекты станут взаимодействовать друг с другом. В своей совокупности понятия «правовая норма», «правоспособность» и «правовой статус» образуют понятие «правовое положение» субъектов гражданского права. Понятия «правовое положение» и «правовой статус» подробно исследованы в юридической литературе. Накопленные наукой знания требуют своего развития. До настоящего времени указанные понятия не исследовались на предмет выявления условий, при которых положение субъекта становится преимущественным по сравнению с положением других субъектов. Понятие «преимущественное положение» показывает, какие имеются преимущества у одного субъекта гражданского права по сравнению с другими. Данное понятие может быть употреблено практически в любых гражданско-правовых отношениях, в которых то или иное лицо получает преимущества. Оно способно охарактеризовать отдельные стороны правового положения субъекта, раскрывая его сущность более глубоко. Преимущественное положение субъектов гражданского права может быть правомерным и неправомерным. Правомерным является преимущественное правовое положение субъектов гражданского права. Причиной появления преимущественного правового положения может быть взаимодействие участников общественного отношения или особенности правового статуса субъекта (его субъективных прав, юридических обязанностей и законных интересов). Исходя из этого полагаем, что любое преимущество, которое может получить субъект гражданского права, следует искать непосредственно в его субъективных правах, юридических обязанностях, законных интересах, а также в процессе осуществления и защиты субъективных прав и законных интересов и исполнения юридических обязанностей. В рамках гражданского права под преимущественным правовым положением мы предлагаем понимать правовое положение, предоставляющее субъекту при прочих равных условиях преимущества перед другими лицами в содержании, осуществлении и защите субъективных гражданских прав, и (или) интересов, и (или) в содержании, и (или) исполнении каких-либо юридических обязанностей1. Преимущественное правовое положение – это особый вид правового положения, характеризующийся тем, что у одного субъекта имеются преимущества перед другим субъектом. Такие преимущества могут быть обусловлены как различными особенностями правового статуса субъектов, так и характером взаимодействия субъектов, сферой их деятельности. Примеры преимущественного правового положения многочисленны, причем в ряде случаев термин «преимущество» используется в самом тексте закона. Так, требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, удовлетворяются за счет средств, полученных от продажи предмета залога, преимущественно перед иными кредиторами, за исключением обязательств перед кредиторами первой и второй очереди, права требования по которым возникли до заключения соответствующего договора залога (п. 2 ст. 64 ГК РФ). В силу залога кредитор по обеспеченному залогом обязательству (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество, (залогодателя), за изъятиями, установленными законом (п. 1 ст. 334 ГК РФ). Преимущественное правовое положение может иметь место в результате предоставления лицу так называемых преимущественных прав: вкладчик товарищества на вере пользуется преимущественным перед третьими лицами правом покупки доли (ее части) (подп. 4 п. 2 ст. 85 ГК РФ); при ликвидации товарищества на вере, в том числе в случае банкротства, вкладчики имеют преимущественное перед полными товарищами право на получение вкладов из имущества товарищества, оставшегося после удовлетворения требований его кредиторов (п. 2 ст. 86 ГК РФ); участники общества с ограниченной ответственностью пользуются преимущественным правом покупки доли или части доли участника общества (п. 2 ст. 93 ГК РФ); акционеры закрытого акционерного общества имеют преимущественное право приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества (п. 2 ст. 97 ГК РФ); передача пая (его части) гражданину, не являющемуся членом кооператива, допускается лишь с согласия кооператива, и в этом случае другие члены кооператива пользуются преимущественным правом покупки такого пая (его части) (п. 3 ст. 111 ГК РФ); при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов (п. 1 ст. 250 ГК РФ); преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок (ст. 621 ГК РФ); преимущественное право нанимателя на заключение договора на новый срок (ст. 684 ГК РФ); преимущественное право на неделимую вещь при разделе наследства (ст. 1168 ГК РФ); преимущественное право на предметы обычной домашней обстановки и обихода при разделе наследства (ст. 1169 ГК РФ); в случае продажи принадлежащего лицензиату права использования произведения (исполнения) с публичных торгов в целях обращения взыскания на это право автору (исполнителю) предоставляется преимущественное право его приобретения (п. 2 ст. 1284, п. 2 ст. 1319 ГК РФ); преимущественное право на заключение с Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации договора о приобретении права на технологию имеет при прочих равных условиях исполнитель, которым было организовано создание результатов интеллектуальной деятельности, входящих в состав единой технологии (п. 3 ст. 1547 ГК РФ). Многочисленны примеры преимущественного правового положения, когда термин «преимущество» прямо не закреплен в законе, но вытекает из смысла правовых норм, которые предоставляют какие-либо преимущества одной стороне отношения. Так, право удержания (ст. 359, 360 ГК РФ) ставит кредитора в преимущественное положение по сравнению с должником, несмотря на встречный и взаимный характер существующего между ними обязательства. Предоставление стороне права на односторонний отказ от исполнения договора возмездного оказания услуг (ст. 782 ГК РФ), наделяет ее преимущественным правовым положением по отношению к контрагенту по договору. Кредитор вправе освободить от ответственности одного из поручителей должника (ст. 323, 363 ГК РФ), тем самым сложив с него юридическую обязанность отвечать за должника перед кредитором. В то же время преимущество можно получить и из неправомерного поведения: в результате злоупотребления субъектом своим правом, нарушения им прав и законных интересов других лиц и неисполнения своих юридических обязанностей. В этом случае можно говорить об извлечении субъектом преимуществ из своего неправомерного поведения. Аналогичный подход выработан и в судебной практике. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что неисполнение должником денежного обязательства позволяет ему пользоваться чужими денежными средствами. Никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного поведения1. Таким образом, помимо понятия «преимущественное правовое положение», охватывающего собой случаи правомерного поведения субъектов гражданского права, необходимо использовать другое понятие – «неправомерное преимущественное положение», обозначающее фактическое положение субъекта, за счет которого он в результате неправомерного поведения получает преимущества перед другими лицами. Так, если лицо необоснованно обогатилось (ст. 1102 ГК РФ), оно занимает преимущественное положение по отношению к потерпевшему лицу. Нередки случаи посягательств на права и законные интересы других лиц, которые дают нарушителю преимущества по сравнению с потерпевшим лицом в рамках существующего между ними правоотношения. Преимущества могут быть также получены вследствие злоупотребления лицом своим субъективным правом2. В ряде случаев законом используется термин «предпочтение», а не «преимущество». Так, сделка, совершенная должником в отношении отдельного кредитора или иного лица, может повлечь за собой оказание предпочтения одному из кредиторов перед другими кредиторами в отношении удовлетворения требований. В отдельных случаях при наличии условий, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» № 127–ФЗ от 26 октября 2002 года, такие сделки могут быть признаны недействительными. Затронутые в настоящей статье вопросы приобретут большую актуальность в случае, если в ст. 1 ГК РФ будут внесены изменения, предусмотренные законопроектом, который содержит следующую редакцию п. 5 ст. 1 ГК РФ: «Никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения»3.Ю. С. Лоншаков^ ЭЛЕКТРОННЫЙ ДОКУМЕНТ КАК ФОРМА ОБРАЩЕНИЙГРАЖДАН В ОРГАНЫ ВЛАСТИВ научной литературе вопрос о классификации обращений граждан не является сугубо отвлеченно-научным, он важен в контексте продолжающейся кодификации законодательства об обращениях граждан, становясь в то же время актуальным вопросом законодательной техники. Ведь именно избранная законодателем классификация обращений позволит не только выбрать и установить конкретные виды обращений, но и кардинально поменять систему взаимоотношений «гражданин – власть». В числе основных классификаций обращений граждан специалистами выделяются две – по содержанию и по форме. Первая классификация позволяет выделить различные виды обращений на основании сути содержащейся в них информации (содержания): заявление, предложение, жалоба и др. В рамках второй классификации, по внешнему выражению (форме), до недавнего времени выделялись лишь две формы обращений – устные и письменные. Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 227–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”»1 была введена новая форма – электронный документ. Данная возможность появилась с внедрением федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)»2, действие которой направлено на расширение возможностей доступа граждан к сведениям о деятельности органов государственной власти, на повышение эффективности предоставления государственных услуг и функций, в том числе обеспечение их предоставления в электронной форме. В Интернете созданы сайты органов государственной власти, где размещается нормативно-правовая и справочная информация, в том числе сведения об оказываемых ими услугах. С развитием системы Интернет и ее активным использованием гражданами, с началом функционирования сайтов органов государственной власти и органов местного самоуправления появилась возможность подавать обращения и в форме электронного документа. Несмотря на то, что возможность направления обращений по информационным системам общего пользования (в том числе Интернету) появилась у граждан еще раньше3, само понятие «электронный документ» как форма обращения было закреплено федеральным законодательством лишь в 2010 году. Согласно его определению, электронный документ – документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или для обработки в информационных системах1. Определение было введено Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 227–ФЗ. Необходимо отметить, что в научной и учебной литературе используются понятия «форма обращений граждан» и «вид обращений граждан», которые, на мой взгляд, не являются тождественными. Под формой обращений следует понимать способ внешнего выражения обращения, которое может быть как устным, так и письменным, в том числе в форме электронного документа. Вид же обращений граждан определяется исходя из его содержания, в связи с чем можно выделить следующие виды обращений: заявление, предложение, жалоба и др. Таким образом, электронный документ, по моему мнению, следует считать формой обращений граждан. Обращение в форме электронного документа в последние годы приобретает все большую популярность. Так, количество обращений, адресованных Президенту РФ и отправленных по Интернету в 2010 году, по сравнению с 2009 годом увеличилось на 24,5%2. Однако доля обращений по Интернету в общем количестве обращений менялась в течение года и достигала наиболее высоких значений в августе – декабре, когда активно обсуждались проект Федерального закона «О полиции», Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ и проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Таким образом, практика реализации гражданами права на обращение показала, что электронный документ становится достаточно распространенной формой обращений граждан в органы власти. В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 4 ФЗ от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан», электронный документ был включен в определение понятия «обращение гражданина», которым является «направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления»3. Аналогичные изменения внесены и в законы об обращениях граждан субъектов РФ4. В обращении гражданин в обязательном порядке должен указать свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме. Вместе с тем, согласно п. 1 ст. 5 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», гражданин имеет право предоставлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме. В соответствии с ч. 3 ст. 7 указанного Федерального закона установлена корреспондирующая праву обязанность органа или должностного лица рассматривать поступившее обращение в форме электронного документа в порядке, установленном ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении. Таким образом, изменения в законодательстве и практика их реализации позволяют сделать вывод, что обращения граждан в форме электронного документа являются недостаточно изученным явлением в научной юридической литературе. Несмотря на достаточно широкое применение на практике, какие-либо фундаментальные научные труды по данной теме отсутствуют. Характеризуя электронный документ в контексте правового института обращений граждан, необходимо иметь в виду, что он представляет собой форму обращений граждан в органы власти наряду с устным и письменным обращениями, но никак не вид обращений граждан, который определяется на основании содержания обращения. Как показывает практика реализации Федерального закона от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления», законов субъектов РФ, работа с обращениями граждан в форме электронного документа имеет свою специфику, что выражено в установлении дополнительных прав и обязанностей как граждан, так и адресатов обращений. Между тем главный недостаток обращений в форме электронного документа, очевидно, заключается в том, что не всегда возможно достоверно идентифицировать лицо, направившее обращение, в связи с чем использование права на обращение в форме электронного документа способно породить случаи злоупотребления им. При таких обстоятельствах необходимо внесение в действующее законодательство изменений, направленных на введение дополнительных требований к электронной форме обращений граждан (например регистрация на сайте, предоставление сведений о IP-адресе компьютера). Вместе с тем сложность в использовании новой формы обращений граждан заключается еще и в том, что не все сайты органов государственной власти субъектов РФ предоставляют возможность направить обращение или просто содержат информацию о графике приема должностными лицами граждан, а также о результатах работы по обращениям граждан. Или же такую информацию очень сложно найти. Однако требования времени и действующего законодательства указывают на то, что сайт каждого органа государственной власти субъекта РФ должен содержать соответствующую страницу по обращениям граждан с возможностью направления обращения в электронной форме. С. Н. Олейников ^ КУРОРТНЫЙ СБОР КАК ИСТОЧНИК ДОХОДОВМЕСТНОГО БЮДЖЕТА: ПЕРСПЕКТИВЫ ВВЕДЕНИЯВ финансовом обеспечении местного самоуправления важную роль играют поступления в местный бюджет от налоговых платежей, как от федеральных, региональных, так и от местных налогов и сборов. О значении местных налогов среди других доходных источников местных бюджетов можно судить по следующим данным. В среднем по России доля местных налогов в местных бюджетах не превышает 10%1, в то время как структура ресурсов бюджетов местных органов власти в зарубежных странах выглядит следующим образом (по состоянию на 1990 год): в США: местные налоги – 65%, государственные субсидии – 23%, другие источники – 12%; в Японии: местные налоги – 41,6%, государственные субсидии – 40%, другие источники – 27,4%; в ФРГ: местные налоги – 21%, государственные субсидии – 45,3%, другие источники – 33,7%; во Франции: местные налоги – 41,7%, государственные субсидии – 33,8%, другие источники – 24,5%; в Бельгии: местные налоги – 30%, государственные субсидии – 54%, другие источники – 10%; в Дании: местные налоги – 36%, государственные субсидии – 44%, другие источники – 10%2. В то же время, как отмечается в литературе, ни в одной стране мира местное налогообложение не является полностью автономным, иначе могут возникнуть искусственные барьеры, не способствующие конституционному принципу соблюдения единого экономического пространства. При формировании нормативно-правовой основы местного налогообложения должны учитываться положения Европейской хартии местного самоуправления и опыт финансовой деятельности местного самоуправления в других странах3. Зависимость от федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, остается достаточно высокой, что вызывает множество предложений об увеличении числа источников собственных доходов местных бюджетов, в том числе и за счет увеличения числа местных налогов и сборов. В связи с этим возникает необходимость анализа появившегося в последнее время предложения о введении так называемого курортного сбора, который мог бы зачисляться в местный бюджет. Подобный опыт в России уже имеется. Так, в соответствии с Законом РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2018-1 «О курортном сборе с физических лиц»4, утратившим силу с 1 января 2004 года, плательщиками курортного сбора являлись физические лица, прибывающие в курортные местности. Перечень курортных местностей определялся Правительством Российской Федерации. Данным законом устанавливались ставки курортного сбора, условия освобождения от курортного сбора, порядок уплаты курортного сбора и другие вопросы. Однако данный сбор был отменен, в том числе и из-за низкой его собираемости. По данным ФНС, на 1 января 2004 года сумма поступлений в целом по стране составила всего 5,4 млн рублей. Это всего 0,0002% от общей суммы налоговых платежей и других доходов бюджета1. Согласно Закону, предельный размер ставки курортного сбора не мог превышать 5% от установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда в Российской Федерации. Курортный сбор уплачивался плательщиками по месту их временного проживания. Лица, прибывшие в курортную местность, уплачивали курортный сбор не позднее чем в трехдневный срок со дня прибытия. Курортный сбор взимался: администрацией гостиниц и иных учреждений гостиничного типа одновременно с регистрацией прибывших; квартирно-посредническими организациями при направлении лиц (кроме прибывших по путевкам туристско-экскурсионных предприятий и организаций) на поселение в дома (квартиры) граждан. Лица, останавливающиеся в домах (квартирах) граждан без направления квартирно-посреднических организаций, а также лица (кроме совершающих путешествия по маршрутным книжкам), проживающие в палатках, автомашинах и т. п., уплачивали курортный сбор самостоятельно в банковские учреждения или в поселковые, сельские Советы народных депутатов. Данные положения Закона вряд ли можно будет полностью возродить при введении курортного сбора. С развитием частного гостиничного рынка, с активным развитием туристического рынка в современных условиях гораздо сложнее отследить перемещения граждан; да и вызывает сомнение желание граждан оплатить курортный сбор самостоятельно в случае заселения в частную гостиницу. Таким образом, в смысле администрирования собираемость курортного сбора может оказаться весьма низкой, в том числе в связи с невозможностью установить контроль за пересечением административных границ регионов и пребыванием отдыхающих на курортах. Эффективное администрирование возможно только при регистрации в крупных гостиницах, домах отдыха, санаториях. А вот в небольших частных гостиницах такой контроль наладить невозможно. Представляется более целесообразным обратиться в этом случае к зарубежному опыту взимания курортного сбора. Сейчас курортный сбор есть на Украине2, в Белоруссии3 и в ряде других стран. Наиболее целесообразно закладывать курортный сбор в стоимость путевки. Однако открытым остается вопрос о механизме взимания сбора при размещении в гостинице без путевки, а также при размещении в частном секторе. Остается также открытым вопрос, кто будет являться фактическим и юридическим плательщиком данного сбора и кто будет его администрировать. В любом случае эффективность введения курортного сбора оправдается лишь в случае целевого расходования средств, получаемых от курортного сбора, на развитие курортных местностей. Средства от курортного сбора должны носить целевой характер и направляться исключительно на развитие лечебно-оздоровительной местности, курорта. И. А. Остапенко ^ О ПОНЯТИИ «АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОл настоящее время в России произошло реформирование политической и экономической систем общества. Это те сферы, которые всегда находятся в зоне пристального внимания государства в лице как государственных служащих, так и органов государственного управления. Проведенные реформы потребовали изменения форм государственного управления: старые формы государственного управления становятся малоэффективными и, как следствие, менее востребованными в реалиях сегодняшнего дня, в связи с чем возникает необходимость модернизации старых и развития новых форм государственного управления. Выражением практического осуществления изменений в управленческом процессе стало развитие двух основных правовых форм управления – административный акт и административный договор. В отличие от административного акта, административно-договорная форма управления стала активно развиваться только в конце XX столетия, хотя следует заметить, что уже в советское время неоднократно поднимался вопрос о возможности договорного способа осуществления управленческих действий. Более того, стоит отметить, что исследование административного договора имеет более чем вековую историю. Его начинали еще в начале XX века ученые Западной Европы, а с середины прошлого века – российские ученые (А. Е. Елистратов, К. Сперанская, А. В. Карас, В. И. Новоселова). Некоторые задатки предметного практического применения административно-договорной конструкции были известны еще в отношениях республиканского управления между князем и вечевым собранием в Новгороде1. На сегодняшний день в связи с произошедшими демократическими преобразованиями изменился метод административного права. Широко используются дозволения, рекомендации, стимулы; стало возможным применение договорного метода урегулирования ряда важнейших общественных отношений как в конституционно-правовой, так и в административно-правовой сфере (ч. 3 ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации). Но в то же время исследование проблем, связанных с определением понятия, признаков, формы и видов административного договора на современном этапе в Российской Федерации осуществляется только на теоретическом (научном) уровне и не имеет своего конкретного законодательного закрепления. В России теория административного договора так и не нашла своего законодательного подкрепления в виде федерального закона «Об административных договорах», в котором конкретно было бы дано определение, что собою представляет административный договор, установлены его стороны, содержание, виды и т. д., а также четко прописан регламентационный порядок административно-договорного процесса. Этим и объясняется различное наименование в юридической литературе договоров с участием органов государственного управления. Так, наряду с термином «административный договор» существуют и иные наименования соглашений, заключаемых государственными органами для решения управленческих задач. Можно встретить такие термины, как «административный контракт», «административно-правовое соглашение», «публично-правовая сделка», «координационное соглашение», «ведомственное соглашение», «управленческий договор», «государственный контракт», «государственный договор», а также «контракт», «договор», «соглашение», «договоренность». Некоторые исследователи используют другие термины: «координационно-управленческий договор» (В. Д. Рудашевский), «горизонтальные соглашения» (Р. О. Халфина), «организационно-административные соглашения» (Б. Б. Хангельдыев), «публично-правовой договор» (О. М. Якуба) и др.1 Существует также несколько научных определений административного договора. Таковые присутствуют в работах А. В. Демина, Д. Н. Бахраха, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, В. В. Иванова2 и др. Рассмотрим некоторые из них. Д. Н. Бахрах определяет административный договор как основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух либо более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников3. В. А. Юсупов понимает административный договор как «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований»4. Административный договор, или организационно-административное соглашение, Б. Б. Хангельдыев определил как «волевое координационное соглашение двух или нескольких органов государственного управления о совершении в определенное время в обусловленном месте определенного вида административных действий. Это юридический факт, устанавливающий, изменяющий или прекращающий административные правоотношения»5. А. А. Савостин определяет административный договор как основанное на нормах административного права соглашение (взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно единой цели) между двумя или более формально равноправными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих, организационных либо иных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом исполнительной власти либо его законным представителем6. Данное определение понятия административного договора включает наиболее типичные признаки любого административного договора без учета его юридических свойств, содержания, сфер применения и т. д. Наряду с указанными авторами определения административного договора даются и другими российскими учеными7. Что же представляет собою административный договор? Во-первых, административный договор является одной из разновидностей более общего публичного договора. Так, для публично-правового договора характерны следующие специфические признаки: субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений и, прежде всего, обладающий властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации; противоположная сторона в публично-правовом договоре может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление); публично-правовой договор имеет особый предмет – вопросы властвования, управления или саморегуляции; стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты1. Рассматривая ряд определений административного договора, можно выделить основные присущие ему черты: взаимное соглашение сторон; формальное равенство сторон; юридический факт, который порождает административные правоотношения; одной из сторон такого договора выступает орган исполнительной власти или его представитель; цель такого договора – решение управленческих задач. Но в самом общем виде административный договор – это соглашение двух или более субъектов адми