Публічна влада

1. Поняття і система форм діяльності органів публічної влади в Україні. Із розвитком і зміцненням держав, ускладненням їх політичних систем стало неможливо вирішувати усі питання загальнодержавного значення шляхом залучення до цього всього населення, кількість якого постійно збільшувалась. За цих умов зародилась і набула поширення інша форма народовладдя — представницька.

Її сутність полягає в тому, що при цьому більшість загальнодержавних питань вже вирішуються не усіма громадянами держави, а лише їх певними групами. Останні є повноважними представниками населення, від імені та за дорученням якого вони приймають рішення, що стають обов'язковими до виконання. Група, яка представляє все населення держави, утворює загальнодержавний орган, що має право виступати від імені усієї держави

і приймати рішення, обов'язкові до виконання на всій її території. Такі представницькі органи можуть називатись по-різному — парламент, народні, національні збори, конгрес тощо. В Україні представницьким органом, уповноваженим приймати загальнообов'язкові в межах усієї держави рішення (закони), є Верховна Рада. Поряд із колективними (колегіальними) загальнодержавними органами можуть створюватись й одноособові

органи, уповноважені виступати від імені держави. В Україні, як і в багатьох інших країнах, це Президент. Група ж осіб, яка виступає від імені певної частини населення держави, утворює орган місцевого самоврядування (місцеву раду, муніципалітет тощо), який може приймати рішення, що є обов'язковими до виконання у межах відповідної частини території країни

і стосуються питань, які належать до компетенції такого органу. Із розвитком та вдосконаленням форм прояву органів публічної влади вони починають постійно застосовуватись для повсякденного управління справами держави і суспільства. Однак безпосереднє народовладдя не вилучається з державно-правової та політичної практики. Більше того, його значення зростає. Практика виробила різні форми здійснення безпосереднього народовладдя

(прямої демократії). Проте найбільше визнання і поширення дістали вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування і референдум. Загальною базою організації дійсного народовладдя є громадянське суспільство. Саме у такому суспільстві народовладдя, головним елементом якого є загальна воля усіх вільних особистостей - членів суспільства, одержує найповніший вираз, однак і шлях цього ідеалу повинен бути демократичним і гуманним.

Саме шляхом, а не кінцевою метою повинно бути формування громадянського суспільства у його традиційному розумінні, де головним є ліквідація відчуження, яке робить людину хворою духовно і фізично. Таким чином, можна сказати, що загальний інтерес народу повинен бути особистим інтересом кожної людини, і навпаки, індивіди, які складають народ, стають громадянами держави

і у своїй єдності є суб’єктами народовладдя, носіями суверенітету народу. Суверенність є однією з ознак реальної влади, іншими її ознаками є воля і сила, які спроможні забезпечити здійснення цієї влади. Але не слід зводити все до фізичної сили, вияви останньої можуть бути різними і, можливо, саме у державній сфері сила влади проявляється у

її здатності до компромісу, на якому базується "усяка організація і взагалі усяке суспільне життя". Представництво, як правова форма народовладдя. Народовладдя, його принципи і функції визначають діяльність усіх політичних інститутів, бо вони "…діють або не діють залежно від належності до влади, від того, як вона використовується у зв’язку з розподілом ресурсів, регулюванням взаємовідносин, а також від того, чи сприймається

її функціонування законним і справедливим, насильницьки нав’язаним чи добровільно визначеним. А все це визначається характером політичної влади" . Подібно до того, що народ є джерелом державної влади, народний суверенітет повинен бути джерелом суверенітету держави. Останній обмежений виключно необхідністю додержання прав і свобод громадян. Народ має невід’мне право як встановлювати, так

і змінювати форми державного правління. Саме тому встановлена демократичним шляхом державна влада є найбільш легітимною, тобто такою, що відповідає ціннісним ідеалам, що клалися у суспільстві. Така легітимація держави та усіх напрямів її діяльності є основою суспільної єдності, запорукою успішного функціонування політичної системи країни . Легітимізація влади у цивілізованому суспільстві відбувається, насамперед, через загальні демократичні

вибори. Як результат їх проведення є створення загальнонародного і разом з тим загальнодержавного представницького органу влади. Отже, легітимізація державної влади повинна відбуватися шляхом її делегування від одного суб’єкта - народу, іншому суб’єкту - державі, до якої переходить влада народу. Цей перехід не може бути стихійним, він має регулюватися демократичними конституційними принципами

і нормами, передусім принципом поділу влади. Згідно з цим принципом, народ, обираючи своїх представників, делегує їм лише ті владні повноваження, які віднесені до компетенції законодавчої гілки влади. Наступний розподіл прав і повноважень між органами державної і судової влади здійснюється конституційним шляхом, як правило, за участю загальнонародного представницького органу. Цей орган є у державі первинним. Усі інші (за винятком президента, який обирається всенародно)

є похідними від народного представництва. Саме воно, як і всенародно обраний президент має вищий ступінь легітимності. Перевага парламентського шляху прийняття законів полягає у тому, що вони можуть бути детально обговорені в комісіях і на сесії, що в підсумковому рахунку, як правило забезпечує більш якісний результат. Тому вважається, що представницьке управління дає більше шансів на одержання справедливого, корисного,

раціонального законодавства, ніж пряме управління. Таких результатів не можна досягти шляхом референдуму, де вимагається тільки однозначна і коротка відповідь: "згоден" чи "не згоден" щодо цілого законопроекту. Загальне уявлення про зміст роботи верховного представницького органу наводить перелік притаманних йому принципів, якими зокрема є:  виборність;  підзвітність перед виборцями;

 поєднання роботи на сесіях, в комісіях і в окрузі;  рівноправність депутатів та їх об’єднань;  узгодження думок різних політичних сил і прагнення до консенсусу;  суворе додержання регламенту;  поєднання законодавчої, установчої і контрольної діяльностей;  вирішення питань більшістю голосів; 

урахування прав меншості при формуванні структурних підрозділів і обговоренні питань. Представництво як правовий інститут може бути засновано на різних засадах. Це і системи представництва, що ґрунтуються на визначених законом принципах виборності, спадкоємства або призначення. Можна виділити такі представницькі органи, як виборні, дорадчі, змішану форму представництва у конституційних монархіях, особливе представництво у складних державах.

Слід також розрізняти органи первинного і вторинного представництва. Перші утворюються безпосередньо шляхом народного голосування. Вони і обирають органи вторинного представництва, до яких можна віднести уряд держави, якщо весь його склад затверджує парламент. В Україні органами вторинного представництва є Верховний Суд, Конституційний суд, Вищий арбітражний суд тощо.

В історії відомі центральні і місцеві представницькі органи, органи станового, національного, корпоративного представництва. Окремо слід розкрити питання про колегіальні та одноособові представницькі органи. У системі центральних органів України органами первинного представництва є Верховна Рада і Президент. Як парламент, так і Президент обираються всенародним голосуванням і у цьому плані вони є представниками народу. Але депутатський корпус, крім того, представляє (особливо

враховуючи діючу мажоритарну систему) ще й регіональні та групові інтереси населення виборчих округів, кожен з яких має в парламенті своє персональне представництво. Інакше кажучи, обраний народом Президент представляє загальнонаціональні інтереси, а Верховна рада поряд із загальнонародними (через весь депутатський корпус) представляє також місцеві, партійні, групові та інші інтереси (через кожного депутата як представника свої виборців).

Тому з точки зору широти представництва пріоритет у системі державних органів прийнято надавати парламенту. При цьому не зважають на те, що Президента як окремого індивіда обирає весь народ, а кожного з депутатів - лише виборці окремого виборчого округу. Цілком можливо, що в інших виборчих округах багато хто з депутатів не одержали б відповідного мандата. Важливим є положення про те, що всенародне представництво має відображати стан

і характер розвитку суспільства. Воно повинно бути не зібранням суперечливих думок, яким є суспільство, а центром, в якому сконцентровані головні політичні напрями, що підтримуються народом, а тому мають значення і для держави. Щодо окремих депутатів, то кожен з них є представником усіх виборців, а не більшості яка його обрала. Його юридичним обов’язком, як в умовах загального, так

і імперативного мандата, є захищати загальні інтереси своїх виборців, включаючи інтереси тієї меншості, яка голосувала проти нього, тобто захищати інтереси всього народу. Розглядаючи проблеми, пов’язані з народовладдям, необхідно торкнутися і питання про співвідношення теорії народовладдя і теорії "поділу влад". Тим більше, що це питання після прийняття в 1996 році

Конституції України, стало надзвичайно актуальним для нашої політичної практики. У всіх цивілізованих країнах орган загальнонародного представництва є законодавчою гілкою у системі поділу влад. Саме через закони він повинен здійснювати народовладдя. Водночас поділ влад ґрунтується на рівновазі усіх гілок влади, що її представляють, на їх взаємоутримуванні. Виходячи з цього, слід вважати, що у межах своєї компетенції

народовладдя чинить не тільки законодавча, а й виконавча, і судова влада. Тому замість принципу повновладдя верховного представницького органу, що проголошувався протягом тривалого часу, але був не більш ніж гасло, зараз у теорії і практиці керуються тим, що сфера дії законодавчої влади обмежена, вона не приймає рішень щодо питань, які входять до компетенції виконавчої або судової влади, або вирішуються шляхом референдуму.

І все ж таки абсолютної рівноваги влад у суспільному житті практично не існує. Законодавча влада, безумовно, зай¬має провідне місце у системі поділу влад, і це пояснюється тим, що саме закони є основою функціонування інших гілок влади, саме на реалізацію останніх спрямована їх діяльність. Крім того, загальнонародне представництво характеризується багатофункціональністю, тобто

воно здійснює як законодавчі так і інші важливі державні функції. Виходячи з наведеного, стосовно парламенту більш правильно було б мовити про владу прямого загальнонародного представництва, головною функцією якого є видання законів, що визначають характер діяльності і компетенцію державних органів, належних до інших гілок влади. 2. Порядок підготовки і проведення засідань Кабінету

Міністрів України. Порядок підготовки засідань. 1. Засідання Кабінету Міністрів проводяться щосереди і починаються о 10 годині. Позачергові засідання проводяться у міру потреби з повідомленням про це учасників засідання не пізніше ніж за 48 годин до його початку. В особливих випадках за рішенням Прем'єр-міністра засідання може бути скликано невідкладно.

2. Порядок денний засідання Кабінету Міністрів формується Міністром Кабінету Міністрів на основі перспективних та поточних програм і планів, актів Президента України та Кабінету Міністрів, а також доручень Прем'єр-міністра. Порядок денний складається з трьох розділів:  концептуальні засади реалізації урядової політики (проекти концепцій нормативно-правових актів);  проекти нормативно-правових

актів (законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів);  інформація, звіти. Проекти концепцій та нормативно-правових актів розглядаються у такому порядку: спочатку повністю узгоджені, потім проекти з розбіжностями. 3. Схвалений Прем'єр-міністром порядок денний засідання Кабінету Міністрів надсилається разом з відповідними матеріалами членам

Кабінету Міністрів та іншим посадовим особам, запрошеним на засідання, не пізніше ніж за 48 годин до його початку, а у разі проведення позачергового засідання - не пізніше ніж за 24 години. 4. У разі потреби з питань, включених до порядку денного, на засідання Кабінету Міністрів можуть запрошуватися посадові особи, яких стосується обговорюване питання. Перелік цих осіб визначається Міністром Кабінету Міністрів за пропозиціями керівників органів, визначених

відповідальними за підготовку розглядуваних питань, і узгоджується з Прем'єр-міністром. На засіданнях можуть бути присутніми працівники Служби Прем'єр-міністра, а також керівники структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів, які безпосередньо проводили аналіз та експертизу поданих матеріалів. Їх перелік визначається Міністром Кабінету Міністрів.

5. Реєстрацію учасників засідання Кабінету Міністрів забезпечує структурний підрозділ Секретаріату Кабінету Міністрів, відповідальний за організаційне забезпечення підготовки та проведення засідань Кабінету Міністрів. 6. Питання щодо присутності на засіданні Кабінету Міністрів представників засобів масової інформації та проведення на ньому кіно відео- і фотозйомок, а також звукозапису вирішується Прем'єр-міністром.

Учасникам засідання забороняється приносити на засідання кіно відео- і фотоапаратуру та звукозаписувальну техніку, а також засоби зв'язку. Проведення засідань. 7. Засідання Кабінету Міністрів вважається правоможним, якщо на ньому присутні не менше двох третин членів Кабінету Міністрів. Члени Кабінету Міністрів беруть участь у засіданнях Кабінету

Міністрів особисто. Якщо міністр не може бути присутнім на засіданні з поважних причин, за погодженням з Прем'єр-міністром замість нього у засіданні може брати участь з правом дорадчого голосу його перший заступник. (абзац третій пункту 7 розділу III із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 27.06.2003 р. N 986) 8. Засідання Кабінету Міністрів проводяться під головуванням

Прем'єр-міністра. До оголошеного на засіданні порядку денного за пропозиціями членів Кабінету Міністрів можуть бути внесені зміни. При цьому питання про розгляд проектів актів законодавства може бути включено додатково за умови їх розповсюдження серед учасників засідання не пізніше ніж за 24 години до його початку, крім термінових випадків непередбачуваного характеру. Регламент розгляду питань на засіданні визначається головуючим за погодженням з членами

Кабінету Міністрів. Проект акта законодавства представляється під час його розгляду на засіданні міністром або головою урядового комітету, якщо проект поданий іншим керівником органу виконавчої влади. Особи, запрошені на засідання, можуть брати участь в обговоренні питань, вносити пропозиції, робити застереження, давати пояснення. Обговорення питання припиняється за рішенням головуючого.

9. Рішення Кабінету Міністрів приймаються більшістю голосів членів Кабінету Міністрів, присутніх на засіданні. За умови рівного розподілу голосів вирішальним є голос Прем'єр-міністра. 10. Засідання стенографується. Стенограму, яка є внутрішнім робочим документом, має конфіденційний характер і використовується для складання протоколу, веде структурний підрозділ

Секретаріату Кабінету Міністрів, відповідальний за організаційне забезпечення підготовки та проведення засідань Кабінету Міністрів. Оформлення рішень, прийнятих на засіданнях. 11. Рішення, прийняті на засіданнях Кабінету Міністрів, оформляються протоколом, який підписується головуючим на другий день після засідання. Протокол складає структурний підрозділ Секретаріату Кабінету Міністрів, відповідальний за організаційне забезпечення підготовки та проведення

засідань Кабінету Міністрів, разом з іншими структурними підрозділами Секретаріату. 12. У разі потреби доопрацювання проекту акта, розглянутого Кабінетом Міністрів, щодо якого висловлені пропозиції та зауваження, Кабінет Міністрів дає доручення посадовим особам, які організовують і забезпечують доопрацювання проекту і його внесення до

Кабінету Міністрів у визначений термін та в порядку, передбаченому розділом VI Регламенту. 13. У разі прийняття акта Кабінету Міністрів (схвалення проекту закону України, акта Президента України тощо) з внесеними в ході засідання змінами зазначений проект оформляється відповідно до прийнятого Кабінетом Міністрів рішення структурним підрозділом Секретаріату Кабінету Міністрів, який проводив його експертизу, візується в порядку, передбаченому пунктом 23

розділу VI Регламенту, та Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром (відповідно до розподілу функціональних повноважень) і подається Міністру Кабінету Міністрів для підписання Прем'єр-міністром. 14. Протокол засідання Кабінету Міністрів надсилається членам Кабінету Міністрів, а також органам державної влади, за переліком, затверджуваним

Міністром Кабінету Міністрів. Доручення, дані на засіданнях Кабінету Міністрів, доводяться до виконавців у формі витягів з протоколу засідання. Кабінетом Міністрів може бути прийняте рішення про доведення до відповідних органів виконавчої влади доповідної записки щодо стану виконання Конституції України, закону України, акта Президента України та

Кабінету Міністрів, діяльності того чи іншого органу виконавчої влади, інших матеріалів з розглянутих питань. 15. Секретаріат Кабінету Міністрів систематично інформує Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів (відповідно до розподілу функціональних повноважень) про стан виконання доручень, даних на засіданнях Кабінету

Міністрів. 16. Питання, що становить державну таємницю України, розглядається Кабінетом Міністрів на його закритому засіданні. Підготовка матеріалів з цього питання, допуск на засідання, оформлення протоколу, актів, що приймаються, здійснюється з дотриманням встановлених правил роботи з секретними документами. 17. Надання засобам масової інформації офіційної інформації стосовно засідань

Кабінету Міністрів і організацію після засідань прес-конференцій (брифінгів) членів Кабінету Міністрів та інших учасників засідань забезпечує Прес-служба Кабінету Міністрів. Члени Кабінету Міністрів та інші учасники його засідання не можуть без згоди Прем'єр-міністра оприлюднювати будь-яку інформацію про хід засідання та про персональні оцінки

і позиції, що висловлювалися його учасниками. 3. Гарантії місцевого самоврядування в Україні Здійснення місцевого самоврядування в Україні забез¬печується системою гарантій, під якими розуміють еконо¬мічні, політичні та правові умови і засоби повної і ефекти¬вної реалізації територіальними громадами, органами міс¬цевого самоврядування завдань та функцій місцевого самоврядування. Найважливіші правові гарантії місцевого самоврядування отримали закріплення

в Конституції Ук¬раїни та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Механізм правового забезпечення місцевого самоврядування: І. Правові гаранті захисту Територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно вирішують надані їм повноваження - Конституційні гаранти - Судові гарантії. II. Державний і громадський контроль (Державний нагляд, політико-правовий контроль

у формі депутатських запитів, парламентських слухань, судовий контроль, контроль в особі засобів масової інформації, політичних партій і громадських організацій) ІІІ. Юридична відповідальність (конституційно-правова відпові¬дальність, майнова або цивільно-правова). Гарантіями організаційної самостійності місцевого самоврядування є: - положення Конституції України про те, що органи мі¬сцевого самоврядування не входять до

єдиної системи ор¬ганів державної влади (ст. 5), а служба в органах місцевої о самоврядування виступає самостійним видом публічної служби (ст. 38); - віднесення питань обрання органів місцевого само¬врядування, обрання чи призначення посадових осіб міс¬цевого самоврядування до повноважень місцевого само¬врядування; - встановлена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) заборона органам виконавчої влади та

їх посадовим особам втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також ви¬рішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до повноважень органів та посадових осіб місце¬вого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом; - встановлена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.

21) заборона обмежувати права територіаль¬них громад на місцеве самоврядування за винятком умов воєнного чи надзвичайного стану. Гарантіями фінансово-економічної самостійності міс¬цевого самоврядування є: - встановлення Конституцією України (ст. 142) матері¬альної і фінансової основи місцевого самоврядування; - положення Конституції України щодо захисту зако¬ном права комунальної власності на рівних умовах з пра¬вами власності

інших суб'єктів (ст. 13); - закріплення обов'язків держави фінансувати здійс¬нення окремих повноважень органів виконавчої влади, на¬даних органам місцевого самоврядування (ст. 143 Консти¬туції України) та компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 Закону «Про місцеве само¬врядування в Україні»); - передбачена

Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 61) заборона втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бю¬джетів, за винятком випадків, передбачених законом; - передбачений Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 62) обов'язок держави фінансово підтримувати місцеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів

місцевих бюджетів, здійснювати контроль за за¬конним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком, гарантувати органам місце¬вого самоврядування доходну бачу, достатню для забезпе¬чення населення послугами на рівні мінімальних соціаль¬них потреб; - передбачене Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 68-70) право органів місцевого самовряду¬вання мати позабюджетні кошти, встановлювати місцеві податки

і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери тощо. Гарантіями захисту прав місцевого самоврядування є: - передбачені Конституцією України обов'язковість до виконання на відповідній території актів органів місцевого самоврядування (ст. 144) та судовий порядок захисту права місцевого самоврядування (ст. '45); - передбачене Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.

71) право органів та посадових осіб місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання неза¬конними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого само¬врядування; - встановлена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 72) підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним

радам; - передбачена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 75) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними грома¬дами. Література 1. Андрусяк Т. Теорія держави і права. Львів: Фонд "Право для України", 1997. 2. Гаврилишин Б. Дороговкази в майбутнє К 1993. 3.

Гегель Г. Философия права М 1990. 4. Ильин И.А. Путь к очевидности М 1993. 5. Кистяковский Б. В защиту права М 1990. 6. Котюк В.О. Теорія права. Курс лекцій. Навчальний посібник для юридичних факультетів вузів К.: Вентурі, 1996. 7. Политологический энциклопедический словарь М 1993. 8. Рабінович П. Основи загальної теорії права та держави

К 1994. 9. Українська державність: перспективи розвитку народовладдя //Дзвін 1995 № 10 С. 84-89. 10. Четвертин В.А. Демократическое конституционное государство. Введение в теорию М 1993. 11. Политология. Курс лекций. Под редакцией А.А.Радугина. М: Центр,1999. 12. Єрмілов Є.П. Політологія. Черкаси: Відлуння, 1998.