--PAGE_BREAK--
2. Правовое и организационно-методическое
регулирование электронного документооборота
2.1. Правовая база электронного документооборота
Правовую основу электронного документооборота составляет обширный массив нормативно-правовых актов и методических документов. Источниками юридического регулирования деятельности с электронными документами являются Конституция РФ, специальные законы в области информации и информатизации, отраслевые законы. Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, а также международные нормативные акты[28].
Правовые аспекты, регламентирующие использование электронных технологий в документообороте, относятся к особой, интенсивно развивающейся отрасли современного права, так называемому информационному законодательству. Его структуру можно представить следующим образом:
Таблица 1[29]
Конституция Российской Федерации (конституционно-правовые нормы)
Отрасли законодательства, акты которых целиком посвящены вопросам информационного законодательства:
Законодательство об интеллектуальной собственности;
Законодательство о средствах массовой информации;
Законодательство о формировании информационных ресурсов и предоставлении информации из них пользователям;
Законодательство о реализации права на поиск, получение, передачу и использование информации;
Законодательство о создании и применении информационных систем, их сетей, иных
информационных технологий и средств их обеспечения.
Отрасли законодательства, акты которых включают отдельные
информационно-правовые нормы:
Гражданское законодательство (в части учета особенностей информации как объекта
правового регулирования);
Конституционное и административное законодательство (в части определения компетенцииорганов государственной власти по формированию и использованию государственных информационных ресурсов);
Уголовное законодательство и законодательство об административных правонарушениях (в части ответственности за правонарушения в информационной сфере);
Законодательство о труде (в части новых норм и видов трудовой деятельности в информационных сетях);
Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности и о
добросовестной конкуренции (в связи с появлением новых возможностей при работе в
сетях).
В соответствии с целью и задачами аттестационной работы мы проанализируем законодательные акты, регламентирующие использование систем электронного документооборота, порядок защиты электронных документов, наделение их юридической значимостью.
Конституция РФ[30] — важнейший законодательный акт Российской Федерации — является своеобразным фундаментом правового регулирования информационных правоотношений. В настоящее время Конституция РФ является нормативно-правовым актом прямого действия. По нашему мнению, это повышает ее значение и роль в регулировании делопроизводства и документооборота. При использовании информационно-документационных технологий необходимо учитывать ряд норм и положений Основного закона РФ. В частности, согласно ст.71 Конституции, информация и связь находятся в ведении Российской Федерации. Гарантируется свобода массовой информации. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст.29). Однако сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст.24).
Вопросы работы с электронными документами также затрагиваются в нормативных правовых актах, посвященным отдельным сферам правового
регулирования: гражданское, административное, уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое, налоговое и другое законодательство Российской Федерации. Например, в Гражданском кодексе России признается принципиальная возможность использования электронных документов и электронно-цифровой подписи в гражданско-правовых отношениях. Согласно Гражданскому кодексу, информация представляет собой объект гражданских прав, а электронные документы могут закреплять гражданские права и обязанности[31]. Так, статья 160 Гражданского кодекса предполагает возможность заключения сделок в электронной форме.
Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает ответственность за преступления в сфере компьютерной информации: неправомерный доступ к информации; создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ; нарушение правил эксплуатации ЭВМ, систем ЭВМ или их сетей[32]. Он также устанавливает наказание за уничтожение документов, имеющих историческую или культурную ценность[33].
КодексРоссийскойФедерацииобадминистративныхправонарушениях[34], Уголовно-процессуальный кодекс[35], Арбитражный процессуальный кодекс[36] и Гражданский процессуальный кодекс[37] содержат положения, позволяющие рассматривать документы в электронном виде в качестве письменных (вещественных) доказательств.
Отраслевые кодексы также содержат положения, обеспечивающие работу с электронными документами в соответствующих отраслях и сферах. Так, Налоговый кодекс закрепляет правило, согласно которому налоговая декларация в случаях, установленных настоящим Кодексом, может представляться на дискете или ином носителе, допускающем компьютерную обработку. Порядок представления налоговой декларации в электронном виде определяется Министерством финансов Российской Федерации[38]. Кодекс также закрепляет право вести регистры налогового учета в электронном виде и (или) любых машинных носителях[39]. Таможенный кодекс разрешает, например, представлять таможенную декларацию в форме электронного документа[40].
Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»4 является основным, фундаментальным законодательным актом в структуре информационного права, который регулирует отношения возникающие при: «осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;
применение информационных технологий;
обеспечение защиты информации»[41].
Положения настоящего Федерального закона не распространяются на отношения, возникающие при правовой охране результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации.
В данном законе содержатся определения важнейших терминов в области информационного и документационного обеспечения управления. При рассмотрении автоматизированных информационных систем (АИС) представляют интерес дефиниции понятий «документированная информация » (это «зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель»), «информация» (это «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления»), «информационная система» («совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств»), «доступ к информации» («возможность получения информации и возможность ее использовать»), «электронное сообщение» («информация переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети») и ряда других. Отметим, что термин «информация» определяется в законе как «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления»[42] .
Законом установлен правовой режим документирования информации:
1) документирование информации является обязательным условием включения ее в информационные ресурсы, а порядок документирования информации нормативно устанавливается органами государственной власти,
ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность РФ1;
2) документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, определяемом законодательством России. Закон также допускает использование электронной цифровой подписи для подтверждения юридической силы документов при работе с информацией в электронном виде ;
3) за правонарушения при работе с документированной информацией организации их должностные лица должны нести ответственность в соответствии с законодательством России и ее субъектов[43].
Таким образом, данный закон допускает и регулирует использование юридически значимых документов в электронном виде. Кроме того, законом установлены категории информации по уровню доступа, определено понятие «информация о гражданах (персональные данные)» (это сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность»), регламентирован правовой режим персональных данных. Эти положения закона также необходимо учитывать при создании систем электронного документооборота.
Новый Федеральный закон «О связи»[44] «регулирует отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей и сооружений связи, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи на территории РФ и на находящихся под юрисдикцией РФ территориях», «в отношении операторов связи, осуществляющих свою деятельность за пределами территории РФ в соответствии с правом иностранных государств, ФЗ применяется только в части регулирования порядка выполнения работ и оказания ими услуг связи на находящихся под юрисдикцией РФ территориях».[45] В соответствии со ст.2 данного закона под сетью связи понимается «технологическая система, включающая в себя средства и линии связи и предназначенная для электросвязи и почтовой связи», «электросвязь — любые излучение, передача или прием знаков, сигналов, письменного текста или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам», «средства связи — технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи или почтовых отправлений, а также иные технические и программные средства, используемые при оказании услуг связи или обеспечении функционирования сетей связи».
Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене»[46] обеспечивает правовое регулирование отношений в области передачи информации за пределы России и получении ее извне. Он определяет термин «информационные процессы» как «процессы создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации»[47].
\ Перспективной технологией, без которой невозможно представить современное делопроизводство являются базы данных. Они составляют основу современных автоматизированных систем ДОУ. Ряд важнейших аспектов работы с базами данных регламентируются институтом авторского права. Так, отношения, связанные с созданием, правовой охраной и использованием баз данных, как результата творческого труда по подбору и организации данных, регулируются Федеральным законом «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»[48], который относит базы данных к объектам авторского права и предоставляет им правовую охрану как сборникам. Этим законом база данных определяется как «объективная форма представления и организации совокупности данных (например, статей, расчетов), систематизированных таким образом, чтобы эти данные могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ».
Закон возлагает функции по правовой охране баз данных как интеллектуальной собственности на Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент). Роспатент осуществляет официальную регистрацию баз данных именно как объектов авторского права, ведет Реестр баз данных.
Организация юридически значимого электронного документооборота стала возможной с использованием технологии электронной цифровой подписи (ЭЦП). Базовыми нормативно-правовыми актами, регулирующими первоначальные основы правового регулирования ЭЦП, являются Гражданский кодекс РФ[49] (ст. 160), а также Федеральный закон " Об информации, информационных технологиях и о защите информации"[50] (ст.11). Так, как уже было указано выше, ст. 160 Гражданского кодекса допускает использование ЭЦП при совершении сделок. Соответственно, федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации » определяет юридическую силу электронного документа только после подписания его ЭЦП, а также юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно -технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования. Право удостоверять идентичность электронной цифровой подписи осуществляется на основании лицензии (ст.5).
Федеральным законом «Об электронной цифровой подписи»[51]урегулирована технология проставления (порядок создания и применения) той разновидности электронной подписи, которая использует метод ассиметричной криптографии (открытого ключа) — электронной цифровой подписи (ЭЦП). Следует отметить, что действие закона распространяется только на документы, образующиеся при совершении гражданско-правовых сделок.
В законе дано определение ЭЦП — это «реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе»1.
Закон впервые в отечественной юридической практике вводитсобственно понятие «электронного документа»[52] («документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме»), а также определяет следующие термины:
• владелец сертификата ключа подписи — физическое лицо, на имя которого удостоверяющим центром выдан сертификат ключа подписи и которое владеет соответствующим закрытым ключом электронной цифровой подписи, позволяющим с помощью средств электронной цифровой подписи создавать свою электронную цифровую подпись в электронных документах (подписывать электронные документы);
• средства электронной цифровой подписи — аппаратные и (или) программные средства, обеспечивающие реализацию хотя бы одной из следующих функций — создание электронной цифровой подписи в электронном документе с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи, подтверждение с использованием открытого ключа электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе, создание закрытых и открытых ключей электронных цифровых подписей;
• закрытый ключ электронной цифровой подписи — уникальная последовательность символов, известная владельцу сертификата ключа подписи и предназначенная для создания в электронных документах электронной цифровой подписи с использованием средств электронной цифровой подписи;
• открытый ключ электронной цифровой подписи — уникальная последовательность символов, соответствующая закрытому ключу электронной цифровой подписи, доступная любому пользователю информационной системы и предназначенная для подтверждения с использованием средств электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе;
• подтверждение подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе — положительный результат проверки соответствующим сертифицированным средством электронной цифровой подписи с использованием сертификата ключа подписи принадлежности электронной цифровой подписи в электронном документе владельцу сертификата ключа подписи и отсутствия искажений в подписанном данной электронной цифровой подписью электронном документе[53].
Закон раскрывает условия использования ЭЦП. ЭЦП в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при одновременном соблюдении следующих условий:
1. Сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронно-цифровой подписи, не утратил силы (действует) на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания;
2. Подтверждена подлинность электронной цифровой подписи в электронном документе;
3. Электронная цифровая подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи[54].
Важное значение в процедуре подтверждения подлинности ЭЦП имеет понятие сертификата ключа подписи. Сертификат ключа подписи — это документ (традиционный или электронный, заверенный ЭЦП), включающий в себя открытый ключ электронной цифровой подписи. Сертификат ключа подписи выдается специальной организацией — удостоверяющим центром участникам обмена информацией для удостоверения ЭЦП. Сертификат содержит все сведения об условиях использования ЭЦП[55].
Следует отметить, что закон имеет ряд дискуссионных положений. Так, например, в соответствии с п.1 ст.4 достаточно лишь подтвердить подлинность ЭЦП, чтобы признать сделку юридически обязательной. Таким образом, сделка, заключенная неуполномоченным лицом с использованием ЭЦП, станет обязательной для владельца такой подписи, что идет вразрез с общими положениями гражданского права (в соответствии с п.1 ст. 160 Гражданского кодекса РФ сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами).
В соответствии с законом, «иностранный сертификат ключа подписи, удостоверенный в соответствии с законодательством иностранного государства, в котором этот сертификат ключа подписи зарегистрирован, признается на территории Российской Федерации в случае выполнения установленных законодательством Российской Федерации процедур признания юридического значения иностранных документов». Это означает, что вместо распространенной практики, когда порой достаточно приложить к делу письменное доказательство, подтверждающее соблюдение законодательства той страны, в которой электронная подпись была создана, необходимо установить юридическое признание в России электронных подписей, созданных в соответствии с правом других стран, основанных на других стандартах, других подходах, других технологиях. Но, к сожалению, подобные процедуры существенно затрудняют участие России в международном электронном документообороте[56].
При всей своей значимости закон не может разрешить все те правовые проблемы, с которыми сталкиваются участники рынка. Так, в будущем планируется принять, крайней мере, еще два закона, регулирующих сферу использования информационных технологий, а именно законы «Об электронной торговле» и «Об электронном документе»[57].
Политика государства в области регулирования применения и реализации криптографических средств, в том числе и средств ЭЦП, определяется требованием использовать только средства, сертифицированные уполномоченными государственными органами. Функция по организации функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи возложена на Федеральное агентство по связи. Безусловно, для решения множества проблем, связанных с национальной безопасностью, необходимо наличие определенных ограничений в области разработки, применения и оборота средств ЭЦП[58].
Федеральный закон «О бухгалтерском учете»[59] допускает создание первичных и сводных учетных документов на бумажных и машинных носителях информации. В последнем случае организация должна изготовлять копии таких документов на бумажных носителях для других участников хозяйственных операций, а также по требованию органов, осуществляющих
контроль[60].
Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»[61] гласит, что в состав Архивного фонда Российской Федерации включаются архивные документы независимо от способа их создания, вида носителя, в том числе электронные документы. Это означает, что электронные документы подлежат организации, упорядочению и сохранению в пределах сроков, установленных перечнями и другими нормативными актами наравне с традиционными[62]. Поэтому экспертизе ценности документов подлежат все документы на носителях любого вида, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности[63].
Сфера применения электронного документооборота — это и внутренний документооборот организаций всех форм собственности, и так называемое «электронное правительство» — документооборот государственных и муниципальных органов между собой, с гражданами и хозяйствующими субъектами. На развитие данного направления применения информационных технологий направлена Федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002-2010 гг.». Целями программы «Электронная Россия» в области делопроизводства являются перевод всей документации в электронную форму, стандартизация межведомственного обмена информацией, а также обеспечение прав на свободный поиск, получение, передачу и использование информации. Программа включает три этапа. Первый этап реализации программы (был рассчитан на 2002 г.) предполагает проведение анализа
нормативной правовой базы с целью выявления ключевых проблем,
препятствующих широкому внедрению информационных и
коммуникационных технологий (ИКТ), изучение уровня информатизации экономики, анализ эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на информатизацию, проведение полного учета государственных информационных ресурсов, анализ зарубежного опыта реализации подобных программ, изучение опыта работы в сфере ИКТ различных организаций. Второй этап реализации программы (рассчитан на 2003-2004 гг.) включает реализацию конкретных проектов и комплекса мероприятий на основе проведенных исследований по внедрению ИКТ в организациях государственного сектора экономики. На этом этапе должна быть создана основа единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций, системы электронной торговли в сфере поставок продукции для федеральных государственных нужд и для общественных пунктов подключения к общедоступным информационным сетям. На третьем этапе реализации программы (рассчитанном на 2005-2010 гг.) предполагается массовое распространение информационных и коммуникационных технологий во всех сферах общественной деятельности, внедрение стандартизированного электронного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности[64].
Преимущественно вопросы создания и использования электронных документов решаются ведомствами самостоятельно. Имеются нормативные акты федеральных органов власти, особенно заинтересованных в точной и быстрой передаче документированной информации, которые оговаривают возможные случаи использования электронных документов. Это акты финансовых органов, налоговой и таможенной службы и др. Например, Министерством финансов Российской Федерации устанавливаются требования к порядку представления страховыми (страховыми медицинскими) организациями годовой статистической отчетности на магнитных носителях[65].
Электронный документооборот начал внедряться и в системе государственного пенсионного страхования. Так, согласно «Инструкции о порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах для целей государственного пенсионного страхования», сведения о застрахованных лицах могут представляться в электронной форме при наличии гарантий их достоверности и защиты от несанкционированного доступа и искажений. В этом случае юридическая сила представленных документов должна подтверждаться электронной цифровой подписью в соответствии с законодательством РФ[66]. Также Правлением Пенсионного фонда РФ принято постановление от 26 января 2001 г. №15 «О введении в системе Пенсионного Фонда Российской Федерации криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи». Постановлением утверждены «Временное положение о порядке использования средств криптографической защиты и электронной цифровой подписи» и «Регламент регистрации и подключения юридических и физических лиц к системе электронного документооборота Пенсионного фонда РФ», а также устанавливаются временные требования по обеспечению информационной безопасности в системе электронного документооборота. Пенсионного Фонда, определяются технические средства, используемые для защиты информации[67].
Технологии ЭЦП и электронной документации применяются и в других министерствах: в Министерстве по налогам и сборам — при создании собственной гарантированной системы передачи данных, в Министерстве образования - при организации дистанционного обучения и др. Как правило, все ведомственные нормативные акты основываются на Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[68].
Бурному развитию информатизации всех сфер жизни общества также способствует реализация Федеральных целевых программ «Создание и развитие информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 гг.», «Развитие единой информационно-образовательной среды в Российской Федерации в 2002-2006 гг.».
В области международного права также принимаются нормативные акты, касающиеся вопросов работы с электронными документами. Так, в ряде развитых стран действует Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 2001 г. Конвенция была подписана от имени Российской Федерации 8 ноября 2001г., но так до сих пор и не вступила в силу для России[69].
Подводя итоги, отметим, что на сегодняшний день применение электронного документа переходит от элитарного использования (на объектах высоких технологий, в специальных целях, для нужд высшего государственного аппарата) в разряд стандартных процедур взаимодействия экономических объектов[70]. Дальнейшее внедрение информационных технологий в России требует развития законодательной базы электронного документооборота. Необходимо разработать нормативную базу использования электронных документов, найти методы решения проблем защиты электронных документов, установить ответственность за нарушение правил, регулирующих электронный документооборот.
В части совершенствования законодательства на первое место сегодня выходит переработка закона об электронной цифровой подписи, разработка нормативно-правовых актов, позволяющих повсеместно и эффективно использовать ЭЦП[71]. Следует признать, что норм, содержащихся в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи» недостаточно для создания правовой базы электронного документооборота, поскольку данный закон не определяет правовой статус электронного документа, возможность его использования, например, в качестве договора[72]. Недостаточная разработанность законодательной базы затрудняет внедрение технологий ЭЦП в экономическую сферу и сферу управления. Для расширения правового
поля использования ЭЦП необходим специальный закон «Об электронном документообороте» и «О документационном обеспечении управления» (проекты которых были разработаны, но не приняты)[73]. На рассмотрении находятся еще несколько не менее значимых законопроектов, регулирующих сферу использования информационных технологий, в том числе «Об электронном документе», «Об электронной торговле», «О предоставлении электронных услуг»[74]. Без принятия этих законов сложно говорить о реальном законодательном регулировании электронной подписи.
Необходимо также внести соответствующие изменения в действующие законы (Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях) и соответствующие подзаконные нормативно-правовые акты. продолжение
--PAGE_BREAK--
2.2. Организационно-методическое регулирование работы
с электронными документами
Помимо законодательства нормативно-правовая база работы с Документами включает в себя следующие документы:
• Комплексы стандартов на автоматизированные системы[75] и другие стандарты серии «Информационная технология»[76]. На основе правил, изложенных в данном комплексе стандартов, осуществляются создание и эксплуатация компьютерных систем и технологий обработки документации. На государственном уровне стандартизированы вопросы защиты информации использования электронной цифровой подписи. Например, ГОСТ Р 34.10-2001[77] закрепляет алгоритм создания и удостоверения ЭЦП, который уже один раз изменен в сторону увеличения длины криптокода. Срок действия современного ГОСТ Р 34.10-2001 истек в 2006 г[78] .
Среди стандартов особое значение имеют РД 50-524-84 «Порядок хранения документов на машинных носителях» и ГОСТ 28 388-89 «Система обработки информации. Документы на магнитных носителях, порядок выполнения и обращения». Они определяют условия хранения электронных документов (хотя во многом устарели и не учитывают современных видов носителей информации).
ГОСТ 34.601-90 выделяет восемь стадий в создании автоматизированных систем (АС), используемых в различных сферах деятельности, в том числе управленческой: формирование требований к АС, разработка концепции АС, техническое задание, эскизный проект, технический проект, рабочая документация, ввод в действие, сопровождение АС[79].
ГОСТ 34.602-89 устанавливает состав, содержание, правила оформления документа «Техническое задание на создание (развитие и модернизацию) системы», а также порядок его разработки, согласования и утверждения[80]. В этом стандарте отмечено, что включаемые в техническое задание требования должна «не уступать аналогичным требованиям, предъявляемым к лучшим современным отечественным и зарубежным аналогам»[81].
Разработанный в 2004 г. обществом с ограниченной ответственностью «Планум» ГОСТ Р 52294-2004[82] определяет основные положения по созданию, внедрению, эксплуатации и сопровождению электронного регламента административной и служебной деятельности организаций. Он распространяется на автоматизированные системы обработки информации и управления учреждений, предприятий и организаций независимо от формы собственности и подчинения. Положения этого стандарта следует учитывать при создании новых или совершенствовании существующих технологий управления организацией. Данный ГОСТ содержит определения терминов «регламент» (это «совокупность правил, устанавливающих порядок проведения работ или осуществления деятельности»), «рабочий процесс» (это «совокупность взаимосвязанных или взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы и реализуемых в пределах организации»), «операция (работа)» (это «часть рабочего процесса, создающая воспроизводимый результат в рамках рабочего процесса»)[83].
ГОСТ 7.70-2003[84] устанавливает состав, содержание и представление реквизитов описания электронных информационных ресурсов, являющихся базами данных и машиночитаемыми информационными массивами, предоставляемыми владельцами для регистрации и использования третьим лицам. Этот стандарт вводит несложную систему описания информационных ресурсов (в том числе сетевых ресурсов локальных и глобальных сетей) и приближает ее к международной практике[85]. Согласно этому стандарту, одним из обязательных реквизитов для всех категорий ресурсов является описание, то есть текстовое изложение содержания ресурса, включая аннотацию или реферат (для текстовых документов), или описание содержимого (для визуальных, аудио- или мультимедийных ресурсов). Требования содержанию, построению и оформлению текста рефератов и аннотаций в документы устанавливает ГОСТ 7.9-95[86].
Требования к терминологии в области электронного обмене информацией также закреплены в национальном стандарте ГОСТ Р 52292- 2004[87].
• Общероссийские классификаторы ТЭСИ. Эти нормативные документы распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и др.) являются важным компонентом нормативно-правовой базы электронного обмена. В отличие от национальных стандартов, применяемых на добровольной основе, общероссийские классификаторы являются обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов, а также при межведомственном обмене информацией[88].
Министерство юстиции РФ, осуществляя регистрацию нормативно правовых актов, учитывает необходимость использования в них общероссийских классификаторов ТЭСИ. Применение классификаторов в делопроизводстве обусловлено использованием новых информационных технологий. Они обеспечивают представление информации в компактном формализованном виде, удобном для обработки средствами вычислительной техники. Классификаторы обеспечивают информационную основу для осуществления взаимоувязанных документов, взаимодействие информационных систем выполняют, таким образом, функции стандартного языка формализованного описания данных. Так, ОКУД[89] содержит наименования видов документових коды, которые являются идентификаторами форм документов обязательно проставляются в унифицированных формах документов.
Типовая инструкция по делопроизводству для министерств и ведомств.
В настоящее время действует инструкция[90], разработанная в 2005 году, которая включает как общий порядок подготовки и оформления отдельных
документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов:
приказа, указания, инструкции, протокола и др. В инструкции отражены
практически все технологические операции делопроизводства. Кроме того, инструкция регламентирует порядок обработки документов, поступивших по каналам электронной почты и факсимильной связи, устанавливает размер шрифтов и интервалов, используемых при печати документов, другие требования к размещению реквизитов документов, ранее не включенные ни в один действующий нормативный документ. Хотя типовая инструкция предназначена для федеральных органов исполнительной власти, службы делопроизводства организаций любых форм собственности и направлений деятельности могут использовать ее как нормативную основу при создании системы делопроизводства конкретной организации.
• ГСДОУ[91]. В документе были учтены произошедшие изменения, прежде всего в области использования новых информационных технологий. В настоящее время это основной общегосударственный методический документ по организации документационных процессов. Часть информации ГСДОУ устарела, однако большинство ее правил и рекомендаций может служить основой для организации рационального документационного обеспечения управления в учреждениях и на предприятиях различных уровней, сфер деятельности и форм собственности[92]. ГСДОУ состоит из четырех тематических разделов:
1. Документирование управленческой деятельности;
2. Организация работы с документами (управление документацией);
3 Механизация и автоматизация работы с документами;
4 Служба документационного обеспечения управления.
ГСДОУ рассматривает документирование управленческой деятельности как создание документов не только на бумажных, но и на других видах носителей (магнитные ленты, диски и др.). Другими словами, сформулированные требования относятся ко всем документам независимо от того, созданы они традиционным способом или при помощи компьютерной техники.
Особенностью ГСДОУ является то, что в схемы маршрутов движения документов на предприятии должны включаться все пункты, связанные с автоматизированной обработкой документов. Важным является требование совместимости ручной и автоматизированной обработки документов.
Кроме этого в ГСДОУ выделены в отдельный подраздел рекомендации по созданию и использованию информационно-поисковой системы (ИПС) по документам предприятия. В этой части рассматриваются правила создания ИПС в условиях и традиционной, и автоматизированной систем.
Рекомендации раздела «Механизация и автоматизация работы с документами» как никакие другие требуют постоянного учета изменений, происходящих в программном и техническом обеспечении систем автоматизированного делопроизводства. Поэтому в данном разделе содержатся самые общие требования к условиям применения автоматизированных средств работы с документами. Помощь в работе секретаря могут оказать определенные ГСДОУ возможные направления использования автоматизированных технологий, начиная с подготовки документов, а также правила автоматизированных регистрации и контроля за исполнением документов.
ГСДОУ, представляющая собой совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документированию управленческой и организации работы с документами, не утратила своей актуальности и потому, что одним из критериев выбора системы электронного документооборота (особенно в государственных учреждениях) является ее соответствие нормам отечественного делопроизводства, в частности нормам, которые содержатся в ГСДОУ.
Различные перечни с указаниями и рекомендациями о сроках хранения документов на машинных носителях. Например, «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения»[93], предназначенный для использования в качестве основного нормативного документа при определении сроков хранения и отборе на хранение и уничтожение типовых управленческих документов, содержит положение о том, что срок хранения документов на нетрадиционных носителях соответствует сроку хранения аналогичных видов документов на традиционных носителях[94].
• «Основные правила работы архивов организаций»[95], «Основные правила работы ведомственных архивов»[96]. Так, «Основные правила работы архивов организаций» рекомендуют, помимо правил работы с бумажными документами в архиве организации, определенный порядок работы архивов с электронными документами и нормы документирования операций, осуществляемых с электронными документами при передаче на хранение и в процессе хранения. К Правилам прилагаются такие формы документов, как учетная карточка единицы учета, акт миграций и перезаписей, журнал учета поступления и выбытия, журнал учета миграций и перезаписей электронных документов[97].
В целом следует признать, что в настоящее время нормативно-методическое обеспечение работы с документами отстает от информационно-технологического. Существующие на сегодняшний день документы охватывают далеко не полный объем проблем и регламентируют далеко не все вопросы, возникающие в процессе работы с документацией. В России до сих пор не принят единый нормативный акт, всесторонне определяющий порядок создания и применения электронных документов, хотя такие попытки предпринимались.
Пока государство и суды не признают электронные документы, бизнес может использовать системы электронного документооборота только для поддержки оперативной деятельности. К основным препятствиям для широкого применения электронных документов можно отнести то, что не установлен порядок признания их юридической силы государственными органами и судами, отсутствует официально признаваемая методика (стандарт) работы с электронными документами, обеспечивающая признание их юридической силы, отсутствуют методики экспертизы ценности электронных документов, передачи их на архивное хранение, уничтожения электронных документов, работы с грифованными электронными документами и т.д.[98]
Более того, специалисты отмечают, что нормативная база в сфере электронного документооборота базируется на устаревшей системе понятий, непригодной для адекватного описания взаимодействия субъектов на основе современных информационных технологий, необходимо признание специфики электронного документа, его принципиального качественного отличия от традиционного, аналогового документа. Система законов должна быть построена на единой системной понятийной платформе, на единой терминологии и толковании понятий, в противоположном случае в системе
законодательства будут возникать правовые парадоксы[99]. В то же время несовершенство законов объясняется вполне объективной причиной: развитие информатизации всех сфер жизни общества началось сравнительно недавно. Как известно, в «молодых» отраслях первые нормативные акты часто содержат большое число ошибок, которые со временем осознаются обществом и удаляются из законов.
3. Электронный документооборот- его возможности.
Признание превосходства электронных офисных технологий перед бумажными является, по сути, общим местом в современной литературе по делопроизводству. Это связано с тем, что электронный документ имеет значительно лучшие характеристики, чем бумажный с точки зрения оперативности его составления, поиска, передачи, согласования.
Основными преимуществамиэлектронного документа перед бумажными являются следующие:
1. Для бумажных документов и время, и надежность, и стоимость доставки зависят от выбранного сервиса (почта, курьер и т.д.) и варьируются в достаточно больших пределах. Для электронных документов все упомянутые указатели близки к идеальным значениям.
2. При использовании бумажных документов достаточно трудоемкой процедурой является поиск документов, поскольку он осуществляется вручную по классификаторам. Принципиально новой возможностью при работе с электронными документами является технология содержательного, или контекстного поиска, что значительно упрощает доступ заинтересованных лиц к массивам документальной информации.
3. Особенной для электронных документов является возможность
создания интерактивных документов. Бумажная среда для
документов является средой негибкой, консервативной. После того,
как документы напечатаны, остается очень мало возможностей для
их изменения. Наоборот, электронные документы могут непрерывно
модернизироваться автором. Например, разместив на
корпоративном Web-сервере подобную страницу с обратной связью,
маркетинговые отделы компании смогут провести анализпосетителей и более точноспланировать работу сбытового аппарата.
4. Бумажные документы не могут содержать гиперссылки. Использование гипертекстовой и гипермедиа технологии в электронных документах существенно повышает эффективность работы специалистов с большими и распределенными документальными базами данных, позволяя посредством гиперссылок осуществлять просмотр и поиск тематически связанных документов.
5. Совместная работа над бумажным документом осуществляется только в режиме последовательного доступа к бумажному документу, тогда как при создании и обработке электронных документов существует возможность параллельной коллективной работы, тогда как совместная работа над бумажным документом осуществляется только в режиме после.
6. Еще одно из технологических преимуществ электронных документов- расширение среды их представления. В электронные документы можно включить такие динамические объекты, как видео и озвучивание. Эта возможность имеет смысл, например, при протоколировании совещаний и конференций.
В научной литературе применительно к электронному документу получил распространение термин « интеллектуальный документ». Это понятие используется, что бы подчеркнуть, что электронный документ не просто компьютерное представление своего предшественника, а нечто большее, содержащее помимо статистической информации еще указатели на другие источники данных. Таким образом, документ становится эволюционирующей и интеллектуальной сущностью, способной самостоятельно и непрерывно поддерживать свою новизну и актуальность. Тесная связь приложений технологии регламентирования хода работ с регламентом движения электронных документов внутри учреждения обеспечивает
--PAGE_BREAK--
5. Заключение
Создание действенной системы управления является сегодня ключевой проблемой большинства отечественных организаций и предприятий и все больше организаций понимают, что их эффективная работа, улучшение информационно-документационного обслуживания сферы управления, повышение производительности и качества работы управленческого аппарата в целом невозможны без внедрения современных технологий и специального программного обеспечения. Таким образом, эффективность управления сегодня напрямую связана с применением передовых технологий управления документами (электронным документооборотом), и недооценивать данную проблему нельзя.
В настоящей работе мы попытались комплексно рассмотреть вопросы, связанные с внедрением и реализацией электронного документооборота. Были проанализированы различные аспекты этой проблематики: правовые, организационные, программно-технические и др.
Анализ нормативно-правовой и методической базы регулирования электронного документооборота показал, что для полноценного использования электронных документов необходимо дальнейшее ее развитие, принятие ряда законов, которые будут всесторонне определять порядок создания, применения, признания юридической силы электронных документов, их защиты, а также устанавливать ответственность за нарушение правил работы с электронными документами. В российской юридической практике практически нет ни одного подзаконного или инструктивного нормативного акта, который бы конкретизировал правила организации электронного документооборота в целом или в определенной информационно-телекоммуникационной системе. Так, Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», при всей своей значимости, не может регламентировать все аспекты применения электронных документов и электронных технологий. Автоматизацию управленческих процессов сдерживает отсутствие общегосударственных нормативно-методических актов, устанавливающих требования к автоматизированным системам делопроизводства. Актуальным является разработка типовых систем автоматизации делопроизводства для организаций различного уровня и различных организационно-правовых форм. Рассматривая возможности электронного документооборота, мы, в первую очередь, сравнили свойства бумажного и электронного документооборота, поскольку именно функциональные характеристики последнего позволяют качественно улучшить документационное обеспечение, а значит и управление в целом. Так, система электронного документооборота делает процесс управления движением документов прозрачным, позволяет автоматизировать ручные рутинные операции, автоматически передавать и отслеживать перемещение документов внутри организации, контролировать исполнительскую дисциплину, ускорить прохождение документов в организации, оптимизировать поиск, хранение и распространение информации, поддерживать удаленных пользователей, обеспечивать многоуровневую систему безопасности и т.д.
В настоящее время на рынке представлено немало программных продуктов автоматизации делопроизводства, поэтому актуален вопрос об их классификации, типологизации. Анализ этого вопроса показал, что проблема классификации в настоящее время разработана недостаточно. В научной литературе рассматриваются различные критерии классификации систем: масштаб, ориентация на отечественное и западное делопроизводство, полнота реализации безбумажной технологии, функциональные возможности и др. Требуется дальнейшее исследование этого вопроса, основанное на анализе отечественного рынка программных продуктов. Типологизация систем автоматизации документооборота дает возможность глубже изучить их функциональные характеристики; обеспечить потребителю определенную ориентацию на рынке программных средств. Разработка и уточнение классификации информационных технологий документирования, упорядочение терминологии в этой области остается, по нашему мнению, актуальной задачей документоведения.
--PAGE_BREAK-- продолжение
--PAGE_BREAK--