Понятие, сущность и виды муниципального управления

      ФГОУ СПО «Уфимский колледж статистики, информатики и вычислительной техники» КУРСОВАЯ РАБОТА На тему: Понятие, сущность и виды муниципального управления . Учебная дисциплина: «Правовые основы ГМУ» Выполнила: студентка гр.3У-1 Арсланова Л.Р. Преподаватель: Ибрагимова Ф.М. Дата проверки Оценка Подпись Уфа 2009 Оглавление Введение…I. Общая характеристика муниципального управления…5 1.1

История развития муниципального управления….…1.2 Понятие, признаки муниципального управления.….….1.3 Правовые основы деятельности органов муниципального управления и должностные лица….… II. Виды муниципального управления… 2.1 Англосаксонская модель муниципального управления… 2.2 Европейская континентальная модель муниципального управления….26 2.3

Особенности российской модели муниципального управления…….….28 Заключение… 32 Список литературы… ….33 Введение Мы живем в эпоху перемен! Наше общество проводит исключительно трудную и необходимую перестройку. Изменения в экономике, во всем жизненном укладе сложны тем, что требуют изменений во всех сферах деятельности общества, производства и управления территориями. Управленцам постоянно нужны ясность, компетентность

и смелость, чтобы объективно оценить ситуацию и принять правильные управленческие решения. Прежде всего следует определиться с самим понятием «муниципальное управление». Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления вопросами местного значения. «Муниципальное управление - это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в

рамках, определенных законом». Это понятие включает в себя цель деятельности и специфические средства для достижения поставленных целей. Муниципальное управление должно соответствовать характеру решаемых задач, каковыми являются: создание социальной инфраструктуры муниципального образования; стабилизация экономики муниципальных образований; развитие межрегиональных и внутри региональных связей; поддержание экологической обстановки; сохранение единого экономического пространства.

В решении этих задач комплексность - обязательное условие повышения эффективности воздействия на социально-экономические процессы. Система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и муниципального хозяйства). Принцип самоуправления - это правило, которым необходимо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает организацию деятельности населения для

самостоятельного и под собственную ответственность решения вопросов местного значения. Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации и в их звеньях (городах, сельских поселениях, административных районах) должно осуществляться с учетом исторических, природных, экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций. Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «органы местного самоуправления не входят в систему

государственной власти». Данная формулировка воспроизведена и в ст. 1 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Предметом муниципального управления являются управленческие отношения, которые складываются в процессе муниципального управления. Формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: вертикальной организацией власти и ее взаимосвязями с различными

городскими и сельскими общинами, с местным населением различных видов поселения. В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самими населением в различных органиционно-правовых формах. Местное самоуправление- это автономная деятельность самоорганизовавшегося населения.

Исходя из всего вышесказанного, необходимо отметить, что я в данной курсовой попытаюсь раскрыть организационные основы местного самоуправления как совокупности норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы. Глава I Общая характеристика муниципального управления 1.1 История развития муниципального управления в России

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в нас­тоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в пе­риоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем прос­ледить основные этапы становления и развития самоуправления в

России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом. Исторический подход имеет под собой определенную теоретическую основу, суть которой заключается в понимании местного са­моуправления не как специфического публично-пра­вового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного ис­ключительно от государства, его правотворческой и правоприменительной

деятельности, а как естествен­ной формы самоорганизации населения с целью непо­средственного управления общественными, и, прежде всего производственными, процессами. Предложенная концепция до бесконечно­сти раздвигает границы понятия местного самоуправления. В него включаются общественное, территори­альное, производственное, сословное, корпоративное самоуправление, т.е. по существу все возможные формы самоорганизации населения.

Вся история местного самоуправления в России может быть разделена на два больших периода: Первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную. Второй период свя­зан с образованием и развитием государства и приня­тием христианства на Руси. Этапы формирования местного самоуправления в

России: 1. Местное самоуправление Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развития самоуправления, то есть речь идет о зарождении об­щинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же само­управление зарождается там и тогда, где и когда появ­ляются союзы общин, объединившихся на основе эко­номических и политических интересов на определен­ной территории и образовавших вертикальное

соподчинение власти. 2. Местное самоуправление в 988-1785 годах: данный период начинается с приня­тия христианства на Руси и продолжается до конца XVIII в В это время местное самоуправление в России су­ществовало в форме производственных и территори­альных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несе­ния повинностей, принимали непосредственное учас­тие в управлении общественными делами.

Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищест­ва, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления. 3. Местное само­управление в 1785-1917 г.г.: данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в

России капита­лизма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования. 4. Местное государственное управ­ление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России. Нельзя говорить, что в нашей стране местное самоуправление по решению государства было упразднено с 1917 по 1990 г. Ни в одном, даже самом централизо­ванном, государстве не могут быть полностью сведе­ны на нет все формы самоорганизации населения.

Общест­венное территориальное самоуправление фактически действовало на территории нашей страны в1 данный период, причем в самых разнообразных фор­мах. По-видимому, в советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные ор­ганы публичной власти, обладавшие незави­симостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Иначе нельзя объяснить 73-летний перерыв в более чем 1000-летней истории существования

мест­ного самоуправления на территории нашей страны, которое до этого не прерывалось даже во время монголо-татарского ига или опричнины. 5. Местное самоуправление современной пореформен­ной России в период с 1990 по 1995 г.г.: с принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот

институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления. 1.2 Понятие, признаки муниципального управления Под термином муниципальное управление (от лат. minus

тигля — тяжесть, бремя; сарio — беру, принимаю) пони­мают взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению об­щественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения1. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин «муниципальное управление» произошел от латинского «municipes» — «неримские граждане» и означает повинность не­римских общин, жители которых не имели римского гражданст­ва.

Отсутствие гражданства уменьшало экономические и полити­ческие возможности муниципиев, поскольку они не могли в пол­ной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального2. На разных этапах развития отечественной и зарубежной исто­рии термины «муниципальное управление», «местное самоуправ­ление» понимались по-разному — в зависимости от роли государ­ства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили

создать различные теории местного самоуправления. Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубеж­ные учения о возникновения и эволюции муниципального управ­ления (местного самоуправления) как децентрализованной фор­мы управления, а также теоретические концепции местного само­управления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления,

а также хозяйственная, полити­ческая, юридическая и другие теории. Считается, что впервые идеи организации общинного управ­ления были выражены французским политическим деятелем Турэ в 1790 г. Именно он сформулировал такие основные поня­тия, как: 1)понятие об общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению изначально; 2)понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

Впоследствии эти идеи нашли отражение в Конституции Бельгии и получили развитие в различных теориях муниципаль­ного управление и самоуправления. Значительный вклад в разработку теории местного само­управления внесла германская юридическая школа. Первона­чально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность ме­стного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свобод­ной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казен­ные, государственные чиновники. Эта система привела общин­ное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрокра­тического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины. Ее представители (А. Гербер, Д. Арене) утверждали следую­щие принципы организации местного самоуправления.

1) право общины на заведование своими делами является та­ким же естественным и неотчуждаемым, как права человека; 2)община является первичной по отношению к государству; 3) государство должно уважать свободу общинного управле­ния3. «Община имеет право на самостоятельность и независи­мость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»4; 4) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными

по своей природе от дел государст­венных; 5) органы местного самоуправления не являются государст­венными органами; 6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; 7) государственные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции. Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины

XIX в. Однако дан­ная теория имела и недостатки, например, она замыкалась толь­ко на сельских и городских общинах, не рассматривая крупные административные единицы, созданные государством, но поль­зующиеся самостоятельностью и управляемые выборными долж­ностными лицами (области, регионы, провинции и т. п.). Природа местного самоуправления — это основа местного са­моуправления, отражающая его сущность и позволяющая вы­явить коренные отличия между теориями и моделями местного самоуправления.

Различают общественный, государственный и общественно-государственный характер природы. Следует отме­тить, что в отечественной истории были примеры реализации общественной теории — в земской модели местного самоуправ­ления (был характерен общественный характер природы), и го­сударственной теории — в советской модели муниципального управления (государственный характер природы). В настоящее время практика показала, что теоретико-право­вая природа местного самоуправления не может

быть однознач­но определена. Достаточно затруднительно четко выделить соб­ственно местные дела, отличные от общегосударственных, так как функции местного самоуправления отражают не только ча­стноправовой, но и публичный характер. Современной муници­пальной модели присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы ме­стного самоуправления. Например, для нее характерны следующие признаки: 1) население местного сообщества проживает на территории

государства, жители муниципального образования являются гра­жданами государства; 2) статус местного сообщества устанавливается, гарантирует­ся и защищается Конституцией Российской Федерации, феде­ральными законами и законами субъектов Федерации; 3) местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики; 4) полномочия органов местного самоуправления носят вла­стный (государственно-властный) характер и

т. д. Перечисленные признаки свидетельствуют о близости орга­нов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную приро­ду местного самоуправления. Однако существуют и другие признаки, например: 1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории; 2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования,

органы местно­ го самоуправления не являются структурными единицами госу­дарственного аппарата; 3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности; 4) материально-финансовую базу муниципального образова­ния составляет муниципальная собственность; 5) представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги; 6) органы управления муниципального образования прибли­жены к населению и имеют с ним более тесную

связь, чем феде­ральные органы. Данные признаки характерны для общественной формы ор­ганизации местного самоуправления5. Несмотря на организационное обособление местного само>-управления, пределы его самостоятельности ограничиваются рам­ками предоставленных ему полномочий. Власть местного само­управления — подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной госу­дарственной власти местная власть не может сама себя реформи­ровать.

Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для ре­шения местных вопросов и осуществление этой компетенции са­мостоятельно на основании закона, но не более того. 1.3 Правовые основы деятельности органов муниципального управления и должностные лица Основы муниципального управления — это находящаяся под за­щитой государства система принципов, общих основополагаю­щих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в

процессе организации и осу­ществления местного управления и самоуправления. Под право­выми основами местного самоуправления соответственно пони­мают совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принци­пов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные ко­ренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления ме­стного самоуправления на всей территории

Российской Федера­ции, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» закрепляет правовую основу местного самоуправления, по­нимая под ней следующие нормативно-правовые акты: 1) общепризнанные принципы и нормы международного права;

2)международные договоры Российской Федерации; 3)Конституцию Российской Федерации; 4)федеральные конституционные законы; 5)федеральные законы; 6)указы и распоряжения Президента Российской Федерации; 7)постановления и распоряжения Правительства Россий­ской Федерации; 8) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной

власти; 9)конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; 10)законы субъектов Российской Федерации; 11) иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 12)уставы муниципальных образований; 13) решения, принятые на местных референдумах и входах граждан; 14)иные муниципальные правовые акты. Согласно

Конституции Российской Федерации общепри­знанные принципы и нормы международного права являются со­ставной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция Российской Федерации устанавливает при­оритет правил, закрепленных международным договоров рос­сийской Федерации, над правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в

Российской Федерации в первую очередь стали: а) Декларация о принципах местного самоуправления, при­нятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994г.; б) решения Конгресса местных и региональных властей. Со­вета Европы, членом которого является Россия; в) Европейская хартия местного самоуправления 1985г. под­писанная

Россией в 1996 г. и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, Права и гарантии его зашиты. Европейская хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализа­ции власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключитель­ность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспе­чивать свободное осуществление полномочий, административ­ный контроль должен применяться только для обеспечения за­конности и конституционных

принципов. За местным само­управлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Важнейшим событием в развитии современной муниципаль­ной модели стало принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Рос­сийской Федерации, которая признала объективную необходи­мость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Именно в ней были впервые закреплены важнейшие принципы организации

местного самоуправления, определены его место и роль в систе­ме государственно-политического устройства общества. Конституция Российской Федерации определила местное са­моуправление как самостоятельную форму осуществления вла­сти народом, выделила органы местного самоуправления из сис­темы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления — муниципальную собствен­ность наряду с другими формами собственности. Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов

в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили не­обходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законо­дательства, на процессы формирования и деятельности местного самоуправления7. Поэтому в соответствии с; Конституцией

Рос­сийской Федерации установление общих принципов организа­ции местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция Российской Федерации завершает этап поисков новых правовых форм. В частности, Конституция Российской Федерации содержит такие концептуальные установления, как: а) гарантированность

местного самоуправления со стороны государства б) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132); в) осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. 3, 32, 131); г) обособленность органов местного самоуправления от сис­темы органов государственной власти (ст. 12); д) осуществление местного самоуправления с учетом истори­ческих и иных местных традиций (ст. 131). Кроме того, Конституция

Российской Федерации закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов: 1)институты местного самоуправления как основа конститу­ционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 12); 2)институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3)институты организации и функционирования местного са­моуправления как особой публичной власти (ст. 130—133); 4) институт муниципальной собственности (ст.

8, 132) и т. п. Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в 19 статьях Конституции Российской Феде­рации, они являются нормами прямого действия и подлежат не­посредственному применению, в том числе судебными органами. В развитие конституционных принципов местного само­управления 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Данный закон в настоящее время не дейст­вует.

Однако именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального зако­нодательства в сфере местного самоуправления. Так, были при­няты федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного са­моуправления», «О финансовых основах местного самоуправле­ния в РФ», «Об основах муниципальной службы» (в настоящее время принята новая редакция) и др.

В целях установления конституционного порядка 6 октября 2003 г. по инициативе Президента РФ был принят новый Феде­ральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации». Среди основных нововведений данного Закона следует отметить: а) построение двухуровневой модели местного самоуправле­ния, т. е. создание городских и сельских поселений в составе му­ниципального района (ст.

11); б) закрепление за каждым типом муниципального образова­ния перечня вопросов местного значения и муниципального имущества (ст. 14, 15, 16, 50); в) определение численности депутатов представительных ор­ганов местного самоуправления (ст. 35); г) предусмотрена контрактная система для главы местной ад­министрации (ст. 37); д) расширен перечень форм непосредственного осуществле­ния населением местного самоуправления, включены такие фор­мы, как голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам

местного значения, опрос граждан т. п. (ст. 24, 28, 30, 31); е) запрет на «нефинансируемые мандаты», т. е. передачу от­ дельных государственных полномочий органам местного само­ управления без передачи материальных и финансовых средств для их осуществления; ж) процедура «банкротства муниципального образования»(ст. 75); з) ограничение контроля субъектов РФ за исполнением орга­нами местного самоуправления полномочий по решению вопро­сов местного значения; и) усиление ответственности органов и должностных лиц ме­стного

самоуправления перед государством. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов мест­ного самоуправления органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях (ст. 75). Федеральные законы, регулирующие вопросы местного са­моуправления, можно разделить на две группы: 1) законы, регулирующие только отдельные вопросы муници­пального управления,

например федеральные законы «Об основах муниципальной службы», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О приватизации государственного и муниципального имущества». Кроме того, в настоящее время в Государственной Думе РФ находятся проекты федеральных за­конов о государственных и муниципальных землях, о муниципальной собственности, об основах статуса выборного лица ме­стного самоуправления и др.;

2) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к спе­циальным муниципально-правовым актам и составляют законо­дательную основу других отраслей права, но в той или иной сте­пени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­дерации», «О культуре», «Об образовании», «О занятости населе­ния», «О закрытом

административно-территориальном образова­нии», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земель­ный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и т.п. Как правило, в отраслевых законах есть разделы (статьи, гла­вы), закрепляющие полномочия органов местного самоуправле­ния в конкретных отраслях и сферах общественной жизни, что во многом дополняет федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Однако следует отме­тить, что эти законы принимались в разное время и часто до по­явления Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Возникшие в федеральных законах правовые про­белы и противоречия приводят на практике к правовым колли­зиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в за­конодательстве четко закреплено, что случаях противоречия фе­деральных законов и

иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», применяется закон 2003 г. В настоящее время насчитывается более 300 федеральных за­конов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления состав­ляют около 1600 федеральных подзаконных

актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных орга­нов исполнительной власти8. Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Пре­зидента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, рефор­мировалась система муниципального управления; развивались

отдельные его аспекты, например жилищно-коммунальное хо­зяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы. Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президен­та Федеральному Собранию РФ. Значительное место в правовых основах организации муни­ципального управления также занимают постановления Прави­тельства

РФ, в частности по утверждению федеральных про­грамм поддержки местного самоуправления. Так, постановле­нием Правительства РФ «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образова­ний и создания условий для реализации конституционных пол­номочий местного самоуправления» были определены основные цели: 1) формирование условий для устойчивого социально-эко­номического развития муниципальных образований; 2) содейст­вие эффективной реализации конституционных полномочий ор­ганов

местного самоуправления. Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы мест­ного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления

Конституционного Суда РФ о местном само­управлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку ре­шения следующих вопросов: а) определения и изменения территориальных основ местно­го самоуправления; б) определения структуры органов местного самоуправления; в) взаимоотношений муниципальных и государственных ор­ганов власти; г) порядка делегирования государственных полномочий ор­ганам местного самоуправления; д) осуществления государственного (административного) контроля

за органами местного самоуправления; е) порядка приватизации отдельных объектов муниципаль­ной собственности; ж) защиты муниципальных избирательных прав граждан; з) порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления и т. д. Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подле­жат утверждению другими органами и должностными лицами. В то же время признание за решениями Конституционного

Суда нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами. В настоящее время на федеральном уровне в основном соз­дана нормативная правовая база, необходимая для организации и осуществления местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации в области местного самоуправления установле­ны в

Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», в частности, к ним относится: а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом; б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответствен­ности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного само­управления в случаях и порядке,

установленных федеральными законами; в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответствен­ности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Рос­сийской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; г) правовое регулирование прав, обязанностей

и ответствен­ности органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления при осуществлении отдельных государ­ственных полномочий, которыми органы местного самоуправле­ния наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном указанным Федеральным законом. Глава II Виды муниципального управления Опыт зарубежных государств характеризуется огромным многообразием форм организации и деятельности местного

самоуправления и местной власти. Еще более разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее, принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. При этом очевидно, что появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой).

Не имея возможности детально остановиться на описании данных моделей, отметим их ключевые особенности, которые важны для определения сути модели местного самоуправления, формирующейся в современной России. Различие между национальными (а иногда и региональными, поскольку внутригосударственная дифференциация муниципальной организации в федеративных государствах достаточно высока) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следующим критериям: · статус местного самоуправления в рамках государственной

системы управления – автономия местной власти или их включенность в систему органов государства; · степень детализации государством компетенции местного самоуправления; · уровень свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям; · степень фискальной автономии местного самоуправления; · возможности и формы государственного контроля деятельности муниципалитетов. Под "моделью управления" следует понимать теоретически выстроенную целостную совокупность

представлений о том, как выглядит и как должна выглядеть система управления, как она воздействует и как должна воздействовать на объект управления, как адаптируется и как должна адаптироваться к изменениям во внешней среде, чтобы управляемая организация могла добиваться поставленных целей, устойчиво развиваться и обеспечивать свою жизнеспособность. В качестве полярных моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская).

2.1 Англосаксонская модель муниципального управления Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия): · местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно

власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются; · предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента

местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»); · муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий); · свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они

хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг; · соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалите-тов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности; · государственный контроль местных властей осуществляется преиму- щественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные

контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют. В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитив- ного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом. Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства.

Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации. Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в

Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов. Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий государственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно

сменявших друг друга: управлением местных органов власти, министерством планирования города и села, министерством местных правительств и планирования, министерством жилищного строительства и органов местной власти, министерством местных органов, министерством окружающей среды. Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование полицейской службы проводится

ежегодно министерством внутренних дел. В случае неудовлетво-рительных результатов проверок правительством может быть санкциони-рована такая мера, как передача на определенный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб.

Специфическим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам администрации местного управления. В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой

информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с этим губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения. 2.2 Континентальная (европейская) модель Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной

Африки. Ее черты: сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным; ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления. Ярким примером является

Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного

контроля уже не действует). В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании. В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет

муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством. Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки. Континентальная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун.

Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах. В странах с континентальной моделью утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает

целая сеть их агентов на местах. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной. Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера.

Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем. 2.3 Особенности российской модели муниципального управления Принципиальное отличие от других моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрьской революции 1917 года.

Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей (исполнительную, судебную и законодательную) и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории.

Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориальных единицах. Советскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от

Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны. Исполнительными органами местных Советов, как правило, являются формируемые ими из своего состава исполнительные комитеты.

Они обычно действуют согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему местному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся исполнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления. В Китае исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов,

мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты. В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей. И хотя советы считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит все же партийным организациям.

Подобная организация политической власти вплоть до последнего времени наблюдалась и в ряде стран Африки. Система управления там отличалась полным слиянием аппарата правящей и единственной легально существующей партии с аппаратом государства. Единый государственно-партийный механизм власти функционировал на всех уровнях административно-территориального деления. Такая государственно-партийная администрация действовала до начала 90-х годов

ХХ века в Заире, где местными руководящими органами власти наряду с выборными советами признавались комитеты правящей партии «Народное движение революции» (НДР). Например, управление областью осуществлялось областным комитетом НДР, областным советом, председателем обкома НДР и губернатором. На рубеже 80-90-х годов ХХ века положение стало существенно меняться.

В большинстве африканских стран начался процесс утверждения многопартийной системы. Модели взаимоотношений государства и местного самоуправления Взаимоотношений государства и местного самоуправления, органов государственной власти и органов местного самоуправления, модель их односторонних действий и взаимодействий друг с другом - одна из ключевых характеристик конституционно – правовой модели местного самоуправления конкретной страны.

Именно степень участия государства в местном самоуправлении, встроенности местного самоуправления в государство определяет методологическую основу местного территориального управления (самоуправления ) (государственная теория, общественная теория, дуалистическая теория и т.д.). Говоря языком структурно-системного метода анализа правовых явлений, определяющим для модели взаимоотношении государства и местного самоуправления является то, в какой степени государство – субъект правового окружения

для муниципально-правовых образований, а в какой – оно само является субъектом местного самоуправления. НЛ.Пешин рассматривая модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, отмечает, что под ними «следует понимать обособленные и имеющие свою специфику (юридические) конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий

ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик9». Н.Л.Пешин выделяет три модели взаимоотношения государства и местного самоуправления: 1.административную; 2.децентрализованную; 3.дуалистическую. При административной модели органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной

власти; местная власть, по сути, полностью встроена в систему государственной власти и является продолжением. При децентрализованной модели органы местного самоуправления полностью отдалены от системы государственной власти, формируется только местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. В своей деятельности местная власть связана лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах. При дуалистической модели местная власть контролируется государством в той степени, в которой

она участвует в решении государственных задач; вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местного самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправление последнее рассматривается как обладающее дуалистической природой : с одной стороны, оно является «продолжением» государства, с другой – общественным институтом10. Именно эта модель взаимоотношений государства и местного самоуправлений,

по мнению Н.Л.Пешина, в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Заключение Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и оп­ределенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил

систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах. В целом, изучив подробно материал по вопросу местного самоуправления, необходимо отметить, что в целом местное самоуправление в нашей стране развивается положительно, и перспективы его дальнейшего развития можно также оценить позитивно. Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения,

отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплектность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно. Совершенствование организационных структур местного самоуправления требует применения программно-целевых технологий организационного проектирования, позволяющих сохранить целостность организации. В заключение, необходимо сказать, что для России вопрос о местном самоуправлении остается открытым,

т.к. еще не решены многие проблемы связанные с местным самоуправлением. Но можно сказать, что местное самоуправление в России успешно функционирует, а дальнейшее развитие и улучшение системы местного самоуправления можно охарактеризовать как перспективную цель для страны в целом. Список литературы Нормативные акты 1.Конституция РФ от 12 декабря 2009г. 2.Федеральный Закон «Об общих принци­пах организации местного самоуправления

в Российской Феде­рации» от 6 октября 2003г. Основная литература 1. Горбухов В.А. «Основы муниципального управления».Учебник. М 2003г. 3.Бабичев И.В. «Государство и право», журнал, 2009г. 4.Пронина Л.И. «Финансы», журнал, №6, 2002г. 5.Романов Р.И. «Приднестровье», газета, № 65 от 10 апреля 2009 г.

Ресурсы сети Интернет 1.http://www.koism.rags.ru/publ/articles /12.php 2.http://www.riocenter.ru/ru/programs/do c/3928