Многопартийность и политические партии (статус)

Содержание Введение 1 Политические партии и многопартийность 1.1 Юридическое понятие политической партии 1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий 2 Этапы правового развития российской многопартийности 2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации 2.2 Постсоветский период развития многопартийности 19 Заключение 30

Список использованной литературы 32 Введение Многопартийность — существенная характеристи¬ка демократического правового строя. У каждой стра¬ны свой путь к демократии, парламентаризму и много¬партийности; Особенность нашего пути была обуслов¬лена долгим господством тоталитарной однопартийной системы, а также форсированными темпами демокра¬тических преобразований. После преодоления монополии КПСС в обществе бурно пошли процессы становления политического плю¬рализма,

формирования политических партий и дви¬жений. Первоначально эти процессы в значительной мере были инициированы самим обществом и намного опережали правовое регулирование в данной сфере. Позднее укрепившаяся после октября 1993 г. демокра¬тическая власть, заинтересованная в многопартийнос¬ти парламентского типа, предприняла ряд важных шагов по стимулированию ее развития. Главный из них — введение смешанной пропорционально-мажори¬тарной избирательной системы со значительной

долей пропорционального представительства (когда половина депутатов Государственной Думы избирается по партий¬ным спискам). Однако объективные сложности постсоциалисти¬ческих преобразований, а также ошибки в правовом регулировании процессов развития многопартийности привели к тому, что к настоящему времени вместо многопартийной системы парламентского типа мы име¬ем несистемную множественность партий, не объеди¬ненных, общей приверженностью

принципам идеям и ценностям действующей Конституции РФ. После выбо¬ров в Государственную Думу 1995 г. стал вполне очеви¬ден тот факт, что широкое демократическое движе¬ние, преодолевшее монополию КПСС и добившееся установления реального политического плюрализма, в конечном итоге получило от режима многопартийности гораздо меньше своих основных оппонентов. Полити¬ческие партии не стали заметной движущей силой де¬мократических преобразований.

На современном этапе задача состоит в том, чтобы на основе анализа достижений и ошибок в данной сфе¬ре разработать стратегию правового регулирования, способного переломить негативные тенденции в разви¬тии российской многопартийности и направить процесс в русло формирования многопартийной системы пар¬ламентского типа, являющейся существенным факто¬ром нормального функционирования гражданского об¬щества и правового государства. Этим целям и посвя¬щена настоящая работа.

В работе рассматриваются история и этапы фор¬мирования многопартийности в России, раскрывается роль права в этом процессе, анализируется правовой статус избирательных объединений и особенности уча¬стия политических объединений в выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, предлагают¬ся концепция и основные положения нового закона о политических объединениях, исследуется участие по¬литических объединений в парламентском процессе.

1 Политические партии и многопартийность 1.1 Юридическое понятие политической партии Естественно, что ни в странах англосаксонской системы права, ни в тоталитарных государствах зако¬нодатель не уделял внимания выработке юридического понятия политической партии. Напротив, в странах романо-германской систе¬мы права такое определение час¬то дается. Правда, оно обычно не имеет «строгого» характера, является в определенной мере описа¬тельным, но указывает

на главные отличительные черты политичес¬кой партии как особого обществен¬ного объединения. В таких опреде¬лениях нет политологических ха¬рактеристик, в значительной мере навеянных марксистским подходом: передовой, наиболее организован¬ный отряд класса и т. п. В них на¬званы юридические признаки . Разумеется, в разных странах эти определения не совпадают, не во всех из них перечислены все наиболее существенные черты, но в синтезированном виде такое по¬нятие

включает следующие при¬знаки: 1) объединение граждан государ¬ства (в России это установлено ст. 2 Федерального закона «О политических партиях»), достигших совершеннолетия, как правило, 18 лет, пользующихся политическими и гражданскими правами. В некоторых странах, од¬нако, натурализованные граждане не сразу могут основывать партии и быть их членами, например, в Бенине и Тунисе — через 10 лет после получения гражданства.

Лица без гражданства и иностранные граждане, как правило, членами партии быть не могут. В некоторых странах запрещено коллективное членство в партии (ФРГ), в других — в партиях есть коллективные члены, в Лейбористской партии Великобритании они (профсоюзные организации) составляют подавляющее большинство ее членского состава — четыре пятых; 2) устойчивая организация, объе¬диняющая членов на длительной или постоянной основе на базе иде¬ологических факторов, прежде всего, общности политических убеждений и

целей, что концент¬рированно выражается в программ¬ных документах партии: идеологи¬ческий фактор, как обязательный признак членства, отличает партию от других общественных объедине¬ний — профсоюзов, женских орга¬низаций, обществ культурного ха¬рактера и др.; 3) партии — некоммерческие организации, извлечение прибыли не является их целью. Правда, партия может создавать какие-то организации, примыкающие к ней, которые занимаются даже произ¬водством,

но такое производство должно соответствовать направле¬ниям деятельности партии, напри¬мер, изготовление членских биле¬тов, партийных документов и т. д можно получать прибыль также от лекционной и иной творческой ра¬боты; 4) партия имеет своей целью за¬воевание политической власти, участие в формировании органов государства, прежде всего — пра¬вительства. Главное в деятельности партии — достижение политических це¬лей, даже если она создана для участия в политической жизни общества (как сказано в ст.

2 ФЗ «О политических партиях»), а не защита социальных и иных интересов своих членов, как, например, у профсоюзов. Это на¬шло свое отражение и в упомяну¬том законе СССР 1990 г. об общественных объединениях, где гово¬рилось об участии партий в фор¬мировании органов государственной власти и управления, в том числе через избираемых в Советы пред¬ставителей. Основным пу¬тем к завоеванию политической власти считают участие партии в выборах,

особенно общегосудар¬ственных. Согласно Закону ФРГ о политических партиях 1967 г ко¬торый много раз дополнялся и из¬менялся, партия утрачивает свой статус и связанные с ним права, если она в течение шести лет не выдвигает своих кандидатов на вы¬борах в парламент или ландтаги, местные представительные органы земель — субъектов федерации. Специального закона о полити¬ческих партиях, как это имеет место во многих самых разных го¬сударствах, в СССР и РСФСР не было, с чем связаны многие проблемы становления многопартийности

в России. Правда, в СССР в период «перестройки» в 1990 г. был принят Закон об общественных объедине¬ниях, где содержалось несколько норм, специально относящихся к партиям. Но эта тенденция не была поддержана позднейшим российс¬ким законодательством: в Законе об общественных объединениях 1995 г. партии особо не выделяют¬ся и в отличие от закона СССР 1990 г некоторые положения ко¬торого (ст. 6 и 9) в соответствии с российским законом 1995 г. остают¬ся

действующими, не упоминают¬ся. Так, ст. 7 Закона об обществен¬ных объединениях 1995 г. среди «организационно-правовых форм общественных объединений» назы¬вает: общественные организации, общественные движения, обще¬ственные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. Между тем, в политологии, те¬ории конституционного права партии выделяют особо, учитывая их исключительную роль в обществе, участие в формировании го¬сударственного аппарата и деятель¬ности парламентов и правительств,

отличая их от других общественных объединений и различных групп давления. В связи в этим развитие зарубежного законодательства, хотя и не во всех странах, в це¬лом идет по пути дифференциации: отдельно регулируются объедине¬ния коммерческого характера (то¬варищества, акционерные обще¬ства и др.), отдельно — некоммер¬ческие организации, среди кото¬рых партии выделяются особо. Помимо других рекви¬зитов, в том числе количества чле¬нов партии и процента собранных голосов, важнейшим

требованием, предъявляемым законом к нацио¬нальной партии, является публич¬ный, а не частный интерес, пресле¬дуемый ею в своей деятельности. 1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий Уже отмечалось, что в современном законодательстве существу¬ет множество разнообразных определений политических партий. Все их, однако, можно свести к двум основным группам в зависимости от подхода законодателя к трактовке общего предназначения поли¬тических партий в обществе и государстве.

В одних странах законодательные определения их предназна¬чения отражают традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические партии лишь как на главный субъект избирательного процесса, что в целом соответствовало их действи¬тельной роли. Политические партии представляли собой организа¬ции, предназначенные преимущественно для проведения выборов, и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные машины").

Американские партии писал, например, М. Острогорский являются лишь аппаратом для производ¬ства выборов и для получения тех выгод, которые дают эти выбо¬ры". Этот вывод справедлив и для большинства европейских партий того периода. В другой группе стран соответствующие определения исходят из более широкой трактовки общего предназначения политических партий. В них находят отражение современные взгляды на полити¬ческие партии как на постоянно

действующий институт политичес¬кой системы, роль которого отнюдь не ограничена лишь участием в выборах. Именно такой подход характерен для новейшего законо¬дательства о политических партиях. На конституционном уровне признается их важная роль не только в избирательном процессе (содействие формированию и выражению народной воли), но и в политическом процессе в целом, о чем уже говорилось. Соответ¬ствующие конституционные положения о партиях как основных инструментах политического участия,

об их участии в формирова¬нии национальной политики, в организации и осуществлении госу¬дарственной власти являются исходными для определения много¬образных задач и функций политических партий, которые закреп¬лены в некоторых специальных законах (Ангола, Гвинея, Кабо-Верде, Мексика, Португалия, ФРГ), а в ряде стран и в консти¬туциях (Мозамбик, Toгo). Нормативно устанавливаются политические, идеологические и воспитательные задачи и функция политических

партий. К полити¬ческим относятся: участие в формировании и деятельности государ¬ственных органов и органов местного самоуправления; рекрутирование политических кадров (ст. 2 закона ФРГ; партии воспитывают граждан, способных принимать на себя ответственность за дела об¬щества; ст. 2 закона Анголы: подготовка граждан к принятию ими политической ответственности в государственных органах); содей¬ствие осуществлению политических прав граждан (ст.

20 закона Мексики: обеспечение социальной активности и демократического участия граждан; ст. 2 закона Португалии: содействие осуществле¬нию гражданами политических прав); осуществление связи между обществом и государством, т.е. посредническая функция (ст. 2 зако¬на ФРГ: забота о постоянной живой связи между народом и государственными органами; ст. 4 закона Кабо-Верде: содействие укрепле¬нию связей между народом и органами государства или местных

ав¬таркии). Важное значение придается идеологической функции - агита¬ционно-пропагандистской деятельности, направленной на форми¬рование общественного мнения (Ангола, Мозамбик, ФРГ) и поли¬тического сознания граждан (Ангола, Гвинея-Бисау). Характерно, что законодательство некоторых стран признает агитационно-про¬пагандистскую деятельность политических партий в качестве по¬стоянной функции, проводя различие между общей и предвыбор¬ной

агитацией (Австрия, Бельгия, ФРГ). Таким образом, как мы видим, определяя задачи и функции политических партий, законодательство придает им общественный характер. Как сказано в законе ФРГ, политические партии "посред¬ством свободного, постоянного участия в политическом волеизъяв¬лении народа выполняют общественные задачи, возложенные на них и закрепленные за ними Основным законом" . Как отмечалось, концепция "публичных функций", кото¬рые осуществляют

политические партии (например, в процессе выдвижения своих кандидатов на выборные государственные дол¬жности), была сформулирована и Верховным судом США, указав¬шим, что "действия частных актеров могут быть публичными по своему характеру". Такая трактовка роли и деятельности политических партий об¬условливает объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей. Предоставляемые политическим партиям права должны, с од¬ной стороны, обеспечить им свободу деятельности

и выполнение предусмотренных законом общественных задач, а с другой - гарантировать существование и нормальное функционирование многопар¬тийной системы. Последнее подчеркивается, например, конституци¬ей Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о том, что "законодательное регулирование всех политических прав и свобод, их толкование и использование должны создавать возможность для свободного

соперничества политических сил в демократическом об¬ществе и его защиты". Если суммировать соответствующие положения законодатель¬ства отдельных стран, то можно выделить следующие права поли¬тических партий: 1) политические права и свободы: право участвовать в форми¬ровании и деятельности государственных органов; свобода пропа¬ганды своей идеологии и программы; свобода распространения ин¬формации о своей деятельности; свобода организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий

и т. д.); право свободного доступа к государственным средствам массовой информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и телестанции, печатные органы); право создавать с другими поли¬тическими партиями различного рода коалиции и блоки (избира¬тельные, парламентские и правительственные); право устанавли¬вать международные связи с зарубежными политическими партия¬ми и их международными объединениями; 2) имущественные права: право собственности; право занимать¬ся разрешенной законом предпринимательской

деятельностью; пра¬во получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое и косвенное государственное финанси¬рование, предоставление различного рода налоговых льгот и привилегий). Подробно все эти права рассматриваются в последующих разде¬лах настоящей монографии. Здесь следует подчеркнуть лишь два об¬стоятельства. Первое: все права политических партий являются кол¬лективными, ибо хотя многие из них совпадают с индивидуальными

конституционными правами граждан, они принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим партиям - как специ¬фическим субъектам, права и могут быть реализованы только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приоб¬ретают характер основных, конституционных. Как правило, это пра¬во участвовать в формировании и деятельности государственных

ор¬ганов, которое формулируется по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в формировании правительства, деятельности парламента и т. д.). Вместе с тем в новейших конституциях все более широкое рас¬пространение получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный доступ к государственным средствам мас¬совой информации (Бразилия, Беларусь,

Габон, Кабо-Верде, Мол¬дова, Португалия) и получение государственной финансовой под¬держки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как специаль¬ными законами о политических партиях, так и иными законода¬тельными актами (избирательными законами, законами о финанси¬ровании политических партий, законами о парламентских фракци¬ях и т. п.). Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы, законодательство

в то же время возлагает на них и обязанности, сре¬ди которых также есть ряд конституционных. В одних странах обя¬занности политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать принципы демократии и националь¬ного суверенитета". Однако в большинстве стран перечень обязан¬ностей значительно шире, они носят более конкретный характер

и относятся как к организации, так и к различным сторонам деятель¬ности политических партий. Таковы, например, обязанности соблю¬дать конституцию и законы; соблюдать в своей организации принци¬пы демократии; соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный орган, осуществляющий реги¬страцию партий, о всех изменениях устава, программы, состава ру¬ководящих органов; не прибегать в своей деятельности к насильствен¬ным

методам. Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей по¬литических партий, предусматриваемом законодательством отдель¬ных стран, находят свое отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся странах, где сильны межэтничес¬кая рознь, сепаратизм и регионализм, важное значение приобрета¬ют такие обязанности, как уважение территориальной целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго, Каме¬рун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режи¬мов к демократии,

законодательство предусматривает обязанность политических партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности, республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго, Центральноафриканская республика). Так, со¬гласно ст. 19 конституции ЦАР 1994 г. политические партии "обяза¬ны уважать принцип демократии, единство и национальный суве¬ренитет, права человека и республиканскую форму государства со¬гласно

законам и регламентарным актам". В некоторых странах законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к определенным статьям. Сенегальский закон о по¬литических партиях, например, предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства", определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской и демократической республикой.

Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы они ни формулировались, носят отнюдь не деклара¬тивный характер - невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые предусматриваются как специ¬альными законами о политических партиях, так и иными законода¬тельными актами (например, уголовным законодательством, зако¬нами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей)

за правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о политических партиях "если пра¬вонарушение совершено политической партией, то каждое должно¬стное лицо этой партии также виновно в совершении правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы.

Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут применение таких санк¬ций, как приостановление деятельности политической партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение обя¬занности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных санкций (приостановление государственного финанси¬рования, лишение налоговых льгот и т. п.). Важнейшим принципом, определяющим правовой статус поли¬тических партий в демократическом государстве,

является принцип равноправия - все политические партии имеют равные права и обя¬занности. Следует подчеркнуть, что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально существовала многопартий¬ная система, законодательство открыто не признавало этот прин¬цип. Примером могут служить "социалистические" конституции Бол¬гарии, Польши, Чехословакии. Принцип равенства политических партий находит свое подтвер¬ждение и

защиту в решениях органов конституционного правосу¬дия. Характерен, например, ряд решений этих органов в ФРГ, Из¬раиле и Франции по вопросу о критериях предоставления полити¬ческим партиям государственных субсидий. Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были при¬знаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу равенства.

Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что положение закона о парламентских выборах, в соот¬ветствии с которым государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете, является дискриминационным. Он указал, что принцип равенства предполагает "равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические партии, участвующие в выборах". Конституционный совет Фран¬ции признал неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании

политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не представленные в парламенте, могут по¬лучить государственную субсидию при условии, если они получат на выборах не менее 5% голосов. Совет указал, что такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и, следовательно, противоречит принципам равенства и свободы по¬литических партий. Вместе с тем необходимо отметить, что принцип равноправия политических партий отнюдь не всегда достаточно

последователь¬но соблюдается законодательством, регламентирующим те или иные их права. К. Хессе указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и оппозиционных партий - недопус¬тимо". Однако это различие реально существует во многих стра¬нах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость полити¬ческих партий, определяемая по результатам выборов. Это осо¬бенно характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на свободный доступ

к государственным сред¬ствам массовой информации и право на получение государствен¬ных субсидий. Подробнее этот вопрос рассматривается в соответ¬ствующих главах настоящей работы. Отметим лишь, что, напри¬мер, партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих представителей, Юридическое различие правящих и оппозиционных политичес¬ких партий, о котором говорит

К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко законодательство устанавливает особый правовой ста¬тус оппозиционных партий. Это новая тенденция, присущая право¬вой институционализации политических партий во все большем чис¬ле современных государств. Однако в данном случае речь идет преж¬де всего о представлении оппозиционным партиям дополнительных правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмот¬ренных законодательством прав, а существующие в ряде стран от¬ступления от формального принципа равноправия,

как правило, имеют своей целью обеспечить возможность их нормального функ¬ционирования. Начало юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институ¬ционалюации, положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил ежегодное жалование лидеру "официаль¬ной оппозиции" . Аналогичные положения предусматривает и за¬конодательство большинства стран британского Содружества (Ав¬стралия, Индия, Малайзия, Канада и др.).

В некоторых из них поло¬жение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст. 84 конституции Сейшельских островов 1993 г. определяет порядок выборов и смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из консолидиро¬ванного фонда. Однако в последние годы законодательство ряда стран значи¬тельно шире

регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея-Бисау, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется не только конституцией или общи¬ми законами о политических партиях (Колумбия, Португалия, Гви¬нея-Бисау), но и специальными законами о правовом статусе оппо¬зиции (закон 1991 г. Кабо-Верде; принятие аналогичного закона предусмотрено ст.

84 конституции Того 1992г.). Законодательно определяется само понятие оппозиции. Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1 закона Кабо-Верде, образуют политичес¬кие партии, представленные в парламенте и не входящие в прави¬тельство. Согласно ст. 2 этого закона "признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического контроля за поли¬тическим курсом правительства, критика этого курса, а также фор¬мирование в рамках

конституционной законности альтернативного правительства". Следует отметить несогласованность двух указан¬ных положений. Первое дает более узкое определение "демократи¬ческой оппозиции", которое исключает политические партии, не представленные в парламенте. Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, независимо от их представительства в парламенте. Такая же несогласованность свойственна и положениям португальской

конституции. С одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на демократическую оппозицию", а с другой - при ус¬тановлении конкретных прав оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в парламенте, но не входящие в пра¬вительство, т. е. парламентская оппозиция (ст. 40, ч. 3 ст. 117). Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило, гарантируются дополнительные права.

Например, конституция Португалии предоставляет парла¬ментской оппозиции право на эфирное время на государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов, пра¬во на ответ и политическое возражение на политические заявле¬ния правительства, причем это право предоставляется оппозици¬онным партиям на равных основаниях с правительственными партиями, т, е. они имеют одинаковое эфирное время и одинако¬вый объем публикаций (ст. 40). Кроме того, оппозиционные пар¬тии имеют право на регулярное получение от правительства

информации о проблемах, представляющих общественный инте¬рес (ч. 3 ст. 117). Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предус¬матривающий, кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных выборов, общее направление внешней политики, политика в области национальной обороны, основ¬ные положения плана и государственного бюджета.

Оппозиции пре¬доставлено право участвовать в ведущейся по инициативе прави¬тельства работе по подготовке или изменению законодательства о политических партиях и выборах (ст. 6 и 7). В ряде стран парламентские фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку государства (ФРГ, Швеция, Чехия). Таким образом, в рамках общего правового статуса политичес¬ких партий, в целом основанного на принципе их равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных

политичес¬ких партий, представленных в парламенте (парламентской оппози¬ции). Это новое явление в юридической институционализации по¬литических партий свидетельствует о стремлении демократическо¬го государства обеспечить функционирование реальной много¬партийной системы, немыслимой без существования оппозицион¬ных партий. 2 Этапы правового развития российской многопартийности 2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации

История становления посткоммунистической мно¬гопартийности в России насчитывает лишь около де¬сяти лет. Но эти годы вместили в себя крушение КПСС, распад Союза, драматическое противостояние влас¬тей в 1993 г избирательные кампании по выборам Президента и парламента страны, выборы в органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Зачатки многопартийности начали формироваться уже с конца 1985 г. в виде так называемых альтерна¬тивных

общественных движений, народных фронтов, представляющих главным образом движения за нацио¬нальное возрождение в республиках, и иных нефор¬мальных объединений. Правовой точкой отсчета на этом пути стала отмена третьим Съездом народных депута¬тов СССР конституционного положения о руководящей роли КПСС и легализации принципа политического плю¬рализма. Это было очень непростое для страны реше¬ние. С позиций современного российского менталитета, уже приспособившегося

к жизни в условиях предельно сжатого исторического времени, кажется странным, что наиболее актуальная для перестроечного советско¬го общества проблема тотальной монополий КПСС стала предметом широких общественных дискуссий лишь в самый пик гласности — в конце 80-х годов. Но и в это время отношение к ней было весьма неоднозначным. В период, когда маховик исторических событий в России только начинал еще раскручиваться, шансы демократического

движения на заметный успех в его противоборстве с КПСС казались небольшими. Комму¬нисты явно неплохо подготовились к переменам. В то время как одна часть партии с неожиданной для обще¬ства предприимчивостью включилась в инициируемые ею же процессы разгосударствления социалистической собственности (сумев даже убедить определенные кру¬ги на Западе и часть отечественной демократической общественности, что преобразование собственности в

СССР возможно лишь путем номенклатурной привати¬зации), другая ее часть заняла позицию критики вся¬кой приватизации и готовилась к тому, чтобы, исполь¬зуя неизбежное недовольство широких масс неспра¬ведливостями приватизации, вновь выступить в роли: защитника обездоленных и создать мощную социальную базу для возрождения коммунистического движения. Несмотря на то, что с осени 1988 г, социологи фиксиро¬вали резкое падение авторитета КПСС, реальные и по¬тенциальные позиции компартии представлялись все еще очень прочными,

вплоть до августовского путча 1991 г. Решающую роль в утверждении реальной много¬партийности и преодолении всевластия коммунистичес¬кой партии сыграло то обстоятельство, что для рос¬сийского депутатского корпуса, для Председателя Вер¬ховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина, для широкого спектра российских политических объединений борьба с КПСС слилась с борьбой против диктата союзного центра. Не случайно, что именно в Декларации о госу¬дарственном суверенитете

РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР, впервые были провозглашены гарантии равных правовых возможнос¬тей участия в управлении государственными и обще¬ственными делами для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религи¬озных организаций . Кроме того, на первом Съезде был принят и ряд иных решений, важных для последующе¬го развития многопартийности. В постановлении перво¬го Съезда народных депутатов

РСФСР "О механизме народовластия в РСФСР" вводился запрет на "совме¬щение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических орга¬низациях" , а в принятом за основу на Съезде Декрете о власти, кроме того, устанавливалось, что "всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность государственных

предпри¬ятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью" . 12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин был избран Президентом Российской Федерации, а уже 20 июля 1991 г опираясь на решения первого Съезда народных депутатов РСФСР, он издал Указ "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и мас¬совых общественных движений

в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР" . Деятельность Коммунистической партии РСФСР, поддержавшей прямо или косвенно действия ГКЧП была приостановлена Указом Президента РСФСР от 23 августа 1991 г. до "окончательного разрешения в су¬дебном порядке вопроса о неконституционности дей¬ствий Компартии РСФСР",

Далее события шли по нарастающей. Практически одновременно выходят Указ Президента СССР "Об имуществе Коммунистической партии Советского Союза", предписывающий советам народных депутатов взять под охрану имущество КПСС , и Указ Президента РСФСР "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР", объявляющий государственной собственностью

РСФСР все иму¬щество, принадлежащее КПСС и КП РСФСР . Через несколько дней (29 августа) Президент СССР издает Указ "Об упразднении военно-политических органов в Вооруженных Силах СССР, войсках Комитета государ¬ственной безопасности СССР, внутренних войсках Ми¬нистерства внутренних дел и железнодорожных войс¬ках".

А вскоре после этого он слагает с себя полномо¬чия Генерального секретаря ЦК КПСС и призывает ЦК КПСС принять решение о самороспуске. Завершающую точку в этой серии нормативных актов поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "О деятельности КПСС и КП РСФСР", предписывающий прекращение деятельности и роспуск организационных структур

КПСС и КП РСФСР. Однако в массовом сознании поражение компар¬тии было в тот период отнюдь не столь очевидным. И хотя, по данным ИСПИ РАН, более половины населе¬ния полностью согласилось с решениями о приостанов¬лении деятельности КПСС и считало, что эта партия не должна возобновлять свою деятельность, 28% респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна возродиться, а почти половина опрошенных коммунистов (46%) были готовы возобновить свое член¬ство в партии .

При этом только каждый четвертый респондент был уверен в том, что после запрета КПСС страна пойдет по пути демократического развития, и одновременно столько же полагало, что в этом случае страну ожидает диктатура новой власти. Показатель¬но, что половина опрошенных не смогла определенно высказаться по данному вопросу. Таким образом, в об¬ществе, в отличие от высших эшелонов власти, явно не было эйфории победы. Оно, по мнению наблюдате¬лей, "раскололось и затаилось".

После крушения КПСС процесс становления мно¬гопартийности в России вступил в качественно новую стадию. Если раньше политическая активность партий и движений самой разной ориентации была по преиму¬ществу направлена против КПСС и отождествлявшего¬ся с ней союзного центра, то теперь они были вынуж¬дены искать новую основу для самовыражения и само¬идентификации (это прежде всего касалось так назы¬ваемого демократического

движения, которое по сути дела всегда было лишь объединением "против", а не "за"). Я говорю "так называемого" потому, что "демок¬рат", "демократическое движение" и т. п. — это всего лишь приемлемое для народного слуха демагогическое название всего антикоммунистического. При этом как-то забывается, что коммунисты тоже стоят на позици¬ях демократии, но демократии пролетарской, т. е. не¬правовой, использующей массы как средство подавле¬ния индивида.

Антикоммунистическая же демократия — это демократия буржуазная, т.е. правовая, либераль¬ная, основанная на принципах защиты прав меньшин¬ства, свободы индивида. А для буржуазной демократий (т. е. демократии в позитивном, а не просто в анти¬коммунистическом смысле) в России пока что условий нет, так как нет гражданского общества и нет среднего социального слоя, который мог бы быть реальным но¬сителем основных ценностей буржуазной демократии — свободы, собственности и

права. Естественно, что эта эклектичность и внутренняя противоречивость демократического движения обнару¬жилась очень быстро. После августа 1991 г. началась серия расколов единого прежде блока "Демократичес¬кая Россия" и выходов из него сначала патриотически настроенных организаций, затем партий социал-демок¬ратической и социал-либеральной ориентации. Важное значение для укрепления позиций левых сил имели принятые 30 ноября 1992 г. решения

Консти¬туционного Суда РФ по делу о проверке конституци¬онности ряда указов российского Президента. В целом конституционным был признан лишь указ о приоста¬новлении деятельности КП РСФСР. В вопросе об иму¬ществе КПСС и Компартии РСФСР суд согласился с позицией Президента лишь в части, касающейся иму¬щества, собственником которого являлось государство. Применительно же к имуществу, принадлежащему

КПСС на правах собственности, а также к имуществу, которое на момент издания указа фактически находи¬лось во владении, пользовании и распоряжении КПСС . и КП РСФСР, но собственник которого не был опреде¬лен, указ был признан неконституционным. Вопрос о собственности в каждом конкретном случае предстоя¬ло решать в судебном порядке. Неконституционным суд счел и положения Указа "

О деятельности КПСС и КП РСФСР", касающиеся тех первичных организаций КП РСФСР, которые были образованы по территори¬альному признаку. Таким образом, российским коммунистам удалось сохранить не только часть своего имущества, но, что более важно, и свои территориальные парт-ячейки. Во многом именно благодаря удержанию коммунистами хорошо налаженной за годы советской власти разветв¬ленной системы территориальных партийных звеньев мы имеем

сейчас ситуацию, при которой более полови¬ны массового низового актива российских политичес¬ких объединений ориентировано на левые политструктуры и главным образом на принадлежащие КПРФ . То обстоятельство, что КПРФ в значительной мере опи¬рается на прежние организационные структуры, яв¬ляется существенным аргументом в пользу позиции су¬дьи Конституционного Суда Т. Г. Морщаковой, считаю¬щей, что решение

Конституционного Суда не было исполнено, поскольку российские коммунисты вовсе не создали новую партию в феврале 1993 г а лишь вос¬становили старую, руководящие структуры которой были признаны неконституционными . Точка зрения, высказанная Т. Г. Морщаковой, не получила надлежащего отклика ни в правоохранитель¬ных органах, ни в обществе. Таким образом, решения Конституционного Суда существенно укрепили позиции коммунистов в обществе, способствовали быстрой реа¬нимации коммунистических

сил и их активному включе¬нию в политическую борьбу как в качестве участников избирательной кампании 1993 г. по выборам нового выс¬шего законодательного органа, так и под знаменами крайней оппозиции, бойкотировавшей эти выборы. Следующий виток активизации деятельности партий был спровоцирован углублением конфликта между пред¬ставительной и исполнительной ветвями власти. В ре¬зультате драматических событий сентября — октября 1993 г последовавших за

Указом Президента Российс¬кой Федерации № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", рухнула система советов и страна вступила в постсоветский период своего развития. В весьма напряженной обстановке того времени предстояло в короткие сроки принять новую Конституцию (по существу, постсоветскую и постсоци¬алистическую) и сформировать новые органы предста¬вительной власти. Инициатива осуществления этих ме¬роприятий исходила от исполнительной

власти, кото¬рая, взяв бразды правления в свои руки, остро нужда¬лась в общественной поддержке. Для обеспечения легитимности предстоящих мероприятий необходимо было согласие и участие в них основных общественно-поли¬тических сил и движений, что в тех условиях требовало широкого допуска существовавших политических партий к участию в выборах в новый российский пар¬ламент, предусмотрительно совмещенных с референ¬думом по принятию Конституции. 2.2 Постсоветский период развития многопартийности

Новый этап развития многопартийности в России начался с принятием Конституции 1993 г взявшей курс на развитие парламентаризма. Реализация этого курса требовала форсированного создания в стране полноцен¬ной многопартийной системы. Ожидалось, что факто¬ром, способствующим ускоренному становлению циви¬лизованной многопартийности, станет новая пропорци¬онально-мажоритарная избирательная система, закреп¬ленная во введенном в действие

Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положении о выборах депутатов Госу¬дарственной Думы в 1993 г . Согласно Положению, в основу которого лег про¬ект закона о выборах, подготовленный под руковод¬ством В. Л. Шейниса и Б. А. Страшуна , депутатам, из¬бранным по спискам избирательных объединений и бло¬ков (по так называемым "партийным спискам"), предо¬ставлялась половина мест в парламенте.

Кроме того, в Положении содержался и ряд иных норм, обеспечивавших политическим партиям и движениям максимально благоприятные условия участия в выборах. Подобные преимущества явно не соответствовали реальному ме¬сту и роли политических объединений в обществе и в политическом процессе. Несмотря на фиксируемое оп¬росами общественного мнения возрастание вовлечен¬ности различных социальных слоев в "партийную" жизнь в течение всего 1993 г. (в апреле 60% респондентов

не доверяли партиям и движениям или затруднились вы¬разить кому-то из них поддержку, в июне эта группа сократилась до 54%, а в ноябре — до 43%), в преддве¬рии выборов абсолютное большинство граждан по-пре¬жнему не симпатизировало ни одной из политических сил. Таким образом, в Положении о выборах, в отли¬чие от всех прежних шагов по правовому регулирова¬нию формирования многопартийной системы, власть, не ограничиваясь легализацией фактически уже сло¬жившихся или складывающихся форм общественных

отношений, впервые пошла дальше и предприняла по¬пытку ускорить развитие многопартийности в стране. Было ли верным такое решение — вопрос непрос¬той. Ответ на него усложняется тем обстоятельством, что в Положении о выборах 1993 г. был избран наименее удачный, по мнению специалистов, вариант пропорцио¬нально-мажоритарной системы, для которого характер¬но механическое сочетание мажоритарного и пропор¬ционального

принципов представительства . Очевидно, что здесь можно приводить много аргументов "за" и "против". Однако надо учитывать, что реальное про¬странство выбора решений было в тот момент весьма ограниченным. Исходя из опыта некоторых запад¬ных демократий (прежде всего США и Великобрита¬нии), ряд отечественных политиков и экспертов полагали, что необходимо стимулировать, развитие россий¬ской многопартийности в сторону формирования двух¬партийной системы.

Судя по всему, для многих из них подобные пред¬ставления до сих пор не утратили своей привлекатель¬ности. Во всяком случае показательно, что на прохо¬дившем в феврале 1998 г. первом Всероссийском конг¬рессе политологов президент Российской политической ассоциации М. В. Ильин в своем вступительном слове сетовал на то, что, хотя политическое развитие в стра¬не несколько раз, по его мнению, приближалось к формированию двухпартийной политическ