Уткин Э. А. Денисов А. Ф.
Из числа предметов совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, кместному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения:общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра,водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности,природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечениеэкологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охранапамятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки,культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защитысемьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе скатастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий,установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общихпринципов организации местного самоуправления.
По данным вопросам, если они не регулируютсяфедеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право приниматьнормативные акты, при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормыдействующего федерального законодательства или в иной форме противоречитьфедеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, еслинормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерацииурегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения,то, если иное не содержится в федеральном законе, должно применятьсяисключительно федеральное законодательство.
В Федеральном законе “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации в области местногосамоуправления относятся:
— принятие и изменение законов субъектов РоссийскойФедерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
— обеспечение соответствия законов субъектовРоссийской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерациии законам Российской Федерации;
— регулирование порядка передачи и передача объектовсобственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
— регулирование отношений между бюджетами субъектовРоссийской Федерации и местными бюджетами;
— обеспечение сбалансированности минимальных местныхбюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
— наделение органов местного самоуправления закономотдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных ифинансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий,контроль за их реализацией;
— принятие региональных программ развития местногосамоуправления;
— защита прав граждан на осуществление местногосамоуправления;
— обеспечение гарантий финансовой самостоятельностиместного самоуправления;
— обеспечение государственных минимальных социальныхстандартов;
— установление и изменение порядка образования,объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований,установление и изменение их границ и наименований;
— компенсация местному самоуправлению дополнительныхрасходов, возникших в результате решений, принятых органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации;
— регулирование законами в соответствии с настоящимФедеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетомисторических и иных местных традиций;
— законодательство о муниципальной службе;
— принятие и изменение законов субъектов РоссийскойФедерации об административных правонарушениях по вопросам,
— связанным с осуществлением местного самоуправления;
— установление порядка регистрации уставовмуниципальных образований.
Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своейкомпетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своимизаконами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельныхгосударственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местногосамоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, неотносящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местногосамоуправления.
К делегированным полномочиям относятся государственныезадачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровнейуправления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение несоздавать для осуществления определенных полномочий особые государственныеорганы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанностьосуществлять данные полномочия. При этом органам местного самоуправления должнабыть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическомосуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны снепосредственными интересами местного населения.
Если отдельные муниципальные образования считаютневозможным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, взаконодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриватьсявозможность передачи соответствующих полномочий по заявлению муниципальногообразования району. Если муниципальные образования в силу увеличения ресурсов иприобретения необходимого опыта в состоянии самостоятельно реализоватькомпетенции, ранее переданные району, для таких случаев должнапредусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района кмуниципальному образованию на основании заявления последнего.
Делегирование государственных полномочий органамместного самоуправления представляет собой передачу органами государственнойвласти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих имполномочий органам местного самоуправления. Наделение органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется наосновании федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передачегосударственных полномочий органам местного самоуправления должны содержатьобоснование необходимости делегирования и его практической целесообразности.
При делегировании субъектом федерации отдельныхполномочий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременнонаправляться представительным органам соответствующих муниципальных образованийдля согласования и мотивированного заключения. Возражения органов местногосамоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядкаих финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях представительного органавласти субъекта Федерации. Запрещается наделение органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями без передачинеобходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Органы государственной власти субъекта Федерацииобязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправленияотдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевымиспользованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществленияэтих полномочий, в соответствии с установленными нормативами и инымитребованиями.
Органы государственной власти субъектов Федерации вцелях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:
— производить проверки деятельности органов местногосамоуправления;
— запрашивать необходимую информацию от органов идолжностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий ицелевом использовании средств;
— назначать уполномоченных представителей дляоперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевымиспользованием выделенных ресурсов;
— осуществлять методическую работу и координациюдеятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданныхполномочий.
В законе, наделяющем органы местного самоуправленияотдельными государственными полномочиями, важно указывать:
— цель наделения;
— срок действия делегированных полномочий;
— дату начала осуществления;
— нормативы обеспечения материальными и финансовымисредствами;
— порядок и сроки передачи соответствующих средств;
— органы государственной власти, уполномоченныеосуществлять материальное и финансовое обеспечение исполнения данныхполномочий;
— органы государственной власти, уполномоченныеосуществлять контроль за исполнением делегированных полномочий;
— сроки и перечень проведения подготовительныхмероприятий, необходимых для организации и осуществления делегированныхполномочий;
— порядок прекращения исполнения делегированныхполномочий в случае их отзыва или истечения срока действия;
— критерии качества и эффективности осуществленияделегированных полномочий;
— порядок отчетности органов местного самоуправленияпо осуществлению ими данных полномочий.
Прекращение исполнения органами местногосамоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они былинаделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случаеневыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправлениямуниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми онибыли наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзываможет являться взаимное соглашение органов местного самоуправления и органовгосударственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, атакже заключение суда о неисполнении органами местного самоуправления полномочий,которыми они были наделены, вынесенное по обращению органа государственнойвласти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий.
Отзыв либо прекращение действия отдельныхгосударственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполненияорганами местного самоуправления муниципального образования отдельныхгосударственных полномочий представительный орган местного самоуправления всоответствии с законом, наделившим органы местного самоуправления указаннымиполномочиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок исроки возврата неиспользованных материальных и финансовых средств, подлежащихвозврату.
Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации наобеспечение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органыместного самоуправления, учитываются в соответствии с номенклатурой статейбюджетной классификации Российской Федерации.
При утверждении бюджета уполномоченные органы местногосамоуправления представляют органам государственной власти обоснованиепотребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществлениясоответствующих государственных полномочий.
В случае, если расходы на реализацию отдельныхгосударственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовыхсредств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местногосамоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Дляполучения компенсации представительный орган местного самоуправленияпредставляет уполномоченному органу государственной власти обоснованиеперерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затратна реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворенияуказанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.
Органы местного самоуправления не вправе использоватьматериальные и финансовые средства, переданные им для осуществлениягосударственных полномочий, не по целевому назначению.
Органы местного самоуправления и органыгосударственной власти субъектов Федерации не обязательно должны строитьвзаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому рядутекущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы.Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а такжеучастие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общиезадачи.
Совместные комиссии, комитеты, рабочие группысоздаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенныйсрок для решения конкретных вопросов, например, подготовки проектов договоров исоглашений и т.п… Договоры соглашения подписываются главами исполнительныхорганов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силутолько после утверждения со стороны представительных органов власти и после ихофициального опубликования в средствах массовой информации.
Договоры и соглашения в обязательном порядке должныопределять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов,взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливатьобязательства сторон по обеспечению материально-финансовыми ресурсами.
Заключение соглашений и договоров может использоватьсядля проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятогосубъекта федерации, с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы,новшества распространять в рамках всей страны.
Действующее законодательство позволяет субъектамФедерации выбирать любую модель территориальной организации с учетом местныхгеографических, политических, культурных, национальных, исторических и другихособенностей. В России сформированы территории муниципальных образований всехвозможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы,волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонныемуниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).
По различным типам организации муниципальногоуправления на уровне административных районов местное самоуправлениесформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административныхрайонов и городов — в 37 субъектах Российской Федерации, на уровнеадминистративных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектахРоссийской Федерации, на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектахРоссийской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектахРоссийской Федерации, на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектахРоссийской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальныхобразований не определены либо только отдельные территории являютсямуниципальными образованиями.
К сожалению, территории муниципальных образованийчасто определялись без учета принципов максимально эффективного исполненияфункций. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектовРоссийской Федерации территориальная организация далека от оптимальной.
С формально-правовой точки зрения в настоящее времясерьезных препятствий для организации эффективного муниципального управлениянет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однакона практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточновостребовано региональными органами управления. Основными причинами этогоявляются:
— отсутствие целостной системы государственного территориальногоуправления;
— неточность в определении компетенции уровней власти;
— слабость экономической и финансовой базымуниципальных образований;
— несогласованность и недостаточная проработанностьзаконодательства;
— недостаточная подготовленность кадров;
— недостаточный уровень научно-методического иинформационного обеспечения;
— недостаточно рациональная территориальнаяорганизация;
— неоптимальные структуры органов управления;
— непроработанность и неэффективность механизмовконтроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства,так и со стороны населения.
Объективные проблемы нередко усугубляютсясубъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующихдолжностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные навзаимодействие региональных и муниципальных органов власти в интересахнаселения.
Если некоторые из вышеперечисленных причин могут бытьустранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политическихрешений, облеченных в форму закона, устранение других в силу объективныхобстоятельств потребуют длительного времени.
При определении состава районов необходимо учитыватьтерриториальный, демографический, экономический, исторический иадминистративный факторы. Среди возможных полномочий районов можно отметитьсоциальную поддержку и занятость населения, управление чрезвычайнымиситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность,регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые науровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо сосуществлением государственной социальной политики, и в то же время отнесены квопросам местного значения. Среди преимуществ такой системы специалистамиотмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближениегосударственной власти к населению, более комплексное развитие территорий,состоящих из нескольких муниципальных образований.
В рамках предлагаемого подхода города получают полныйобъем компетенции согласно действующему законодательству, а также отдельныеделегированные государственные полномочия.
Поселки, сельсоветы, а также приравненные к нимкрупные сельские населенные пункты получают полномочия в пределах реальныхвозможностей и существующей инфраструктуры.
Районы получают полномочия на исполнение функцийпоселков, сельсоветов и иных муниципальных образований, которые не могут бытьисполнены ими самостоятельно, а также отдельные переданные государственныеполномочия.
Административно-территориальные образования(объединенные районы) получают полномочия на решение вопросов долгосрочногосоциально-экономического развития территории, образования, здравоохранения,социальной защиты населения, а также на осуществление контроля за деятельностьюнижестоящих уровней власти.
Список литературы
Для подготовки данной работы были использованыматериалы с сайта www.i-u.ru/