КонституцияРоссийской Федерации, определившая Россию как социальное государство, несомненно,требует значительных изменений в законодательстве о социальном обеспечении иего дальнейшего развития. Это вытекает из особых обязанностей, возлагаемыхКонституцией на государство с тем, «чтобы права человека охранялисьвластью закона».
Основойдля такого развития можно считать закрепление в Конституции новых подходов,связанных с признанием приоритета прав и свобод человека и гражданина.Потребность в дальнейшем совершенствовании законодательства о социальномобеспечении — соблюдение принципа преемственности в праве обусловлена, такимобразом, как новыми задачами, стоящими перед государством в социальной сфере,так и теми проблемами, необходимость решения которых вытекает из ранее принятыхактов и текста самой Конституции.
Обратимвнимание на то, что после вступления в силу новой Конституции РоссийскойФедерации уже принят ряд актов, которые по своему содержанию должны былиразвить заложенные в Конституции идеи и восполнить пробелы. Однако заметим, чтов новом законодательстве Российской Федерации, как и прежде, слабо или вовсе неподчеркивается приоритет прав граждан, провозглашенных Конституцией, неакцентируется внимание на обязанности государства признавать, соблюдать изащищать права и свободы человека и гражданина. Таким образом, это обстоятельствос новой силой подтверждает важность исследования перспектив развитиязаконодательства о социальном обеспечении и его своевременной коррекции сположениями новой Конституций Российской Федерации.
Достоинстваи недостатки положений Конституции, определяющих и обеспечивающих правачеловека в сфере социального обеспечения, можно проследить, сравнивая ее сДекларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным СоветомРСФСР 22 ноября 1991 г. Правовая наука в этой связи отметила эволюцию взглядовна общепризнанные демократические ценности, что нашло отражение в российскомзаконодательстве и приближение (а в ряде случаев его полное соответствие) кмеждународным стандартам основных прав и свобод.
ВКонституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., в той или инойформе воспроизведены положения Декларации, касающиеся прав граждан в сфересоциального обеспечения. Это, с одной стороны, свидетельствует о дальнейшемразвитии гуманистических принципов в отечественном праве, а с другой — говорито недостаточно критичном отношении к отдельным декларативным формулировкам.Обратимся к рассмотрению конкретных статей Конституции России. В ст. 7Конституции предпринята попытка дать определение «социальногогосударства» через направленность его политики, результатом проведениякоторой должно стать создание условий, «обеспечивающих достойную жизнь исвободное развитие человека». Налицо явно неправовой характер такогоопределения, а отсюда — невозможность выявления, корректировки степени или уровня«социальности» государства.
Иесли Конституция содержит вполне реальные, четко очерченные положения,позволяющие на этом «фундаменте» построить здание, именуемое«правовым государством», то для формирования «социальногогосударства» таких «кирпичиков» явно недостаточно, а врассматриваемой сфере социального обеспечения они не заложены вовсе.
Вчасти второй ст. 7 Конституции раскрываются отдельные направления политики«социального государства». Однако никаких конкретных правовыхгарантий в сфере социального обеспечения они не содержат. Обеспечиватьгосударственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов ипожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливатьгосударственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты можно натаком уровне и такими темпами, которые никогда не смогут обеспечить«достойную жизнь и свободное развитие человека». Сегодняшняя ситуацияв экономике и социальной севере делают вовсе не беспочвенными такие опасения.
Изсказанного следует вывод, что ст. 7 Конституции не может быть в полной меререализована без закрепления в Основном законе минимального социальногостандарта.
Конкретизироватьправовые гарантии в сфере социального обеспечения призвана ст. 39 Конституции,редакцию которой интересно проследить во взаимосвязи со ст. 26 Декларации прави свобод человека и гражданина.
Врядли имело бы смысл говорить о декларативности и неточности (в правовом' плане)отдельных положений ст. 26, если бы они оставались в рамках Декларации. Однаков свое время данная статья была воспроизведена в предыдущей Конституции ичастично включена в действующую Конституцию. Проанализируем для примера первыечасти обеих статей. Часть первая ст. 26 Декларации:
«Каждыйимеет право на социальное обеспечение по возрасту, в случае утратытрудоспособности, потери кормильца и в иных, установленных закономслучаях». Часть первая ст. 39 Конституции:
Справедливоможно возразить, что Конституция — документ, «работающий» наперспективу, а сегодняшняя сложная ситуация в социальной сфере — явлениевременное. По эта временная ситуация может привести к таким негативнымпоследствиям, результаты которых будут сказываться и в перспективе.
«Каждомугарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни,инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,установленных законом».
Нельзяне отметить, что формулировка «гарантируется социальное обеспечение»является неточной в правовом смысле. В контексте главы второй КонституцииРоссийской Федерации, ст. 39, очевидно, должна устанавливать ПРАВО па различныевиды социального обеспечения.
Потребностьв различных видах социального обеспечения может меняться с изменениемкаких-либо социальных факторов, которые вызывают предусмотренную закономобязанность государства социально защитить человека. Поэтому более точнойвидится следующая формулировка части первой ст. 39 Конституции:
«Каждыйимеет право на различные виды социального обеспечения при наступлении основныхсоциальных рисков, связанных с достижением определенного возраста, установлениеминвалидности, болезнью, производственным травматизмом, безработицей, потерейкормильца, беременностью и родами, воспитанием детей, а также в иныхпредусмотренных законом случаях, когда человек нуждается в социальной поддержкепо независящим от него обстоятельствам. Минимальный уровень обеспеченияустанавливается федеральным законом».
Вновой Конституции есть положения, которые фактически являются нормами прямогодействия и устанавливают уровень гарантий для граждан. В то же время в нее невключены нормы, содержавшиеся в прежней Конституции, об обязанности государстваразвивать социальное страхование, о привязке размера пенсии к прожиточномуминимуму, не гарантируется минимальный размер пенсионного обеспечения, чтоявляется определенным снижением уровня конституционных гарантий прав граждан насоциальное обеспечение.
Достойносожаления, что в такой сложной сфере общественной жизни, какой является сфера,связанная с социальным обеспечением граждан, где в наибольшей степени человекнуждается в гарантиях социальной защиты со стороны государства, уровень такихгарантий Конституцией не определен.
Труднопредположить, что данное обстоятельство явилось «недоработкой»идеологов Конституции. Ведь новая Конституция не должна была игнорироватьстатьи Декларации прав и свобод человека и гражданина, которые определяютконкретные гарантии прав граждан на определенный уровень социальногообеспечения. Речь идет, в частности, о ст. 26 Декларации, в которойзафиксировано: «Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должныобеспечивать уровень жизни нс ниже установленного законом прожиточногоминимума». Не анализируя правовую сторону этой формулировки (насколькостраховые пенсии и страховые пособия являются видом социальной помощи), нельзяне отметить в качестве положительного факт признания необходимостиконкретизировать гарантируемый государством уровень обеспечениянетрудоспособных, инвалидов, пожилых граждан.
«Социальноеобеспечение» как комплекс общественных отношений — понятие собирательное,оно включает все возможные правомочия гражданина в этой сфере. Правосоциального обеспечения регулирует отношения, возникающие в результатепредоставления гражданам отдельных видов обеспечения (пенсионного обеспечения,обеспечения пособиями, различных форм социального обслуживания престарелых инетрудоспособных, предоставление им социальных услуг). Поэтому «право насоциальное обеспечение» не может быть единым как статутное право человекаи гражданина. Говорить о таком праве можно лишь условно, в теоретическом плане,но не в практическом аспекте. Приведенный перечень рисков соответствуетКонвенции МОТ «Минимальные нормы социального обеспечения» (1952). иПоложения ч. 1 ст. 39 должны быть отнесены к числу норм, регулирующих права исвободы человека и гражданина. В данном случае речь не идет о социальной защите(включая социальное обеспечение) в целом как комплексе вопросов, отнесенных ксовместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Такой подход заложен ив положении Конституции об установлении федеральным законом минимальногоразмера оплаты труда (хотя трудовое законодательство отнесено к совместномуведению).
Причинаисключения из статьи Конституции такого важного ориентира, как«про-1житочный минимум», вполне понятна. Невозможность обеспечить егосегодня и необходимость ориентироваться на него завтра — обстоятельства весьманеудобные для органов, осуществляющих государственную власть. Тем более, чтоэто один из тех конкретных показателей, по которому можно судить о степени илиуровне «социальности» государства.
Жесткие«околорыночные» реалии сегодняшней российской экономики делают болеечем актуальной проблему развития социального страхования. В новой Конституциинашлось место для упоминания о том, что медицинская помощь в государственных имуниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, втом числе за счет страховых взносов (ст. 41). В ст. 39 говорится о поощрениидобровольного социального страхования. Остается надеяться, что весьма серьезныеперспективы становления и развития системы страхового пенсионного обеспечения исовершенствование других отраслей социального страхования все-такиподразумеваются в очень неопределенной формулировке о поощрении создания«дополнительных форм социального обеспечения» (ст. 39). Излишнеговорить, что отсутствие четко выраженной позиции государства в этом вопросевызывает определенную тревогу.
Озабоченностьпоэтому поводу высказывается учеными-юристами. Можно привести мнение С.А.Иванова: «Социальное государство… невозможно построить без сформированиясоциальных рыночных отношений.… уже сегодня надо создавать системусоциальной защиты населения, определив, в ней роль государства по возможностичетче. Во вновь создаваемой системе социальной защиты большое место должнызанять коллективные средства — различные фонды защиты от социальныхрисков». И далее: «нельзя допускать, чтобы такого рода фондыиспользовались в чьих-то эгоистических или политических целях и тем самымдискредитировалась бы сама идея коллективной защиты».
Вопределенной степени можно согласиться с мнением А.В. Мицкевича о том, что«не следует стремиться все основы жизнедеятельности общества, весь порядокэкономической, социальной, культурной жизни охватить конституционнымрегулированием». Однако, как продолжает автор, «нельзя не учитывать итого, что от конституционной модели общественного строя зависит и выбор техмеханизмов, которые служат гарантией прав человека и гражданина». К этомуможно добавить, что гарантией прав человека и гражданина служит не толькодейственный механизм реализации провозглашенных в Конституции прав, но иреальные социальные ориентиры, определяющие уровень жизни наших сограждан.
Рассмотренныевыше проблемы имеют прежде всего практическую направленность. Необходимость ихрешения вызывает настоятельную потребность в дальнейшем развитиизаконодательства о социальном обеспечении. Минимальные гарантии в областисоциального обеспечения, нс нашедшие отражения в новой Конституции Российскойфедерации, должны быть урегулированы федеральным законом. В этой связи требуетсвоего решения еще ряд вопросов теоретического и практического характера.
Одиниз них — соотношение понятий «социальная защита» и «социальноеобеспечение»". Согласно ст. 72 Конституции «социальнаязащита» включает «социальное обеспечение», т.е. «социальнаязащита» — более широкое понятие и содержит элементы, не входящие в понятие«социальное обеспечение».
Вэтой связи можно обратиться к докладу Генерального директора МеждународногоБюро Труда МОТ «Социальное страхование и социальная защита», вкотором предложена заслуживающая внимания концепция перерастания системсоциального страхования, созданных в начале XX в., во всесторонние системысоциального обеспечения, и далее — их последующее развитие и превращение вуниверсальные системы социальной защиты. В правовой науке и, в частности, вправе социального обеспечения, понятие «социальная защита» пока ещене определено. Этому в некоторой степени препятствуют и различные подходы копределению предмета права социального обеспечения.
Рассматриваемаяпроблема не является чисто теоретической. От ее разрешения зависит такжеправильность определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов всфере социальной защиты, социального обеспечения, регулирования и защиты прав исвобод человека и гражданина. Проблема, несомненно, требует вниманияученых-правоведов.
Посколькуречь зашла о компетенции и полномочиях Российской Федерации и ее субъектов,отметим еще несколько вопросов, которые не нашли своего однозначного разрешенияв Конституции Российской Федерации и, следовательно, должны быть урегулированыв ходе дальнейшего развития законодательства.
Требуютуточнения следующие положения Конституции, определяющие полномочия икомпетенцию Российской Федерации и ее субъектов (в том числе в сфересоциального обеспечения): а) социальная защита, включая социальное обеспечение,находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), арегулирование прав граждан на различные виды социального обеспечения (каксоставляющей всей системы прав и свобод человека и гражданина) должнонаходиться в ведении Российской Федерации; б) регулирование нрав и свободчеловека и гражданина, отнесенное к ведению Российской Федерации, можетвключать и защиту этих прав и свобод; в) защита прав и свобод отнесенаодновременно к ведению Российской Федерации (ст. 71) и к совместному ведениюРоссийской Федерации и ее субъектов (ст. 72); г) права и свободы обеспечиваютсяправосудием (как одной из форм защиты прав и свобод); в то же время правосудиеосуществляется в соответствии с федеральным законом, т.е. отнесено к ведениюРоссийской Федерации (ст. 17, 124).
Полагаю,что поставленные в настоящей статье вопросы в какой-то степени выявилинеобходимость дальнейшего развития законодательства, регулирующего отношения всфере социального обеспечения.
Завершаякраткий обзор проблем, решение которых в той или иной мере связано среализацией конституционных прав граждан, еще раз отметим, что до настоящеговремени в России нет единого основополагающего правового акта в севересоциального обеспечения. Причем нужен не только акт кодификационного характера,который собрал бы воедино многочисленные нормы о правах граждан в этой сфере.Несомненно, нужен правовой акт, который четко сформулировал бы обязанностьорганов, осуществляющих государственную власть, по выявлению социальныхприоритетов и определил бы пути их реализации.
С.А.Ивановым, например, высказывалось предложение о принятии закона о социальнойполитике'. Представляется целесообразным принятие закона, который определил быструктуру общественных отношений в социальной сфере, место в ней социальнойзащиты и социального обеспечения, сформулировал бы основы социальной политики,принципы финансирования.
Список литературы
Т.К.Миронова. Развитие законодательства о социальном обеспечении: новые подходы.