Уткин Э. А. Денисов А. Ф.
Полномочия субъектов Федерации
В конституции Российской Федерации четко выделяются вопросы,относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы,находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации.
В ведении Российской Федерации, согласно статье 71Конституции, находятся:
а) принятие и изменение Конституции РоссийскойФедерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория РоссийскойФедерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека игражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита правнациональных меньшинств;
г) установление системы федеральных органовзаконодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации идеятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность иуправление ею;
е) установление основ федеральной политики ифедеральные программы в области государственного, экономического,экологического, социального, культурного и национального развития РоссийскойФедерации;
ж) установление правовых основ единого рынка;финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия,основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральныебанки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядернаяэнергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношенияРоссийской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросывойны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство;определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники идругого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотическихсредств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственнойграницы, территориального моря, воздушного пространства, исключительнойэкономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное,уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия ипомилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальноезаконодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны,метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименованиягеографических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные званияРоссийской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
К ведению Российской федерации отнесены те полномочия,которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета иверховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенностиее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектовотнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решатьсятолько Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные государственные органысамостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, темсамым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.
Согласно Конституции к вопросам совместного веденияотносятся:
— обеспечение соответствия конституций и законовреспублик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округовКонституции Российской Федерации и федеральным законам;
— защита прав и свобод человека и гражданина; защитаправ национальных меньшинств;
— обеспечение законности, правопорядка, общественнойбезопасности; режим пограничных зон;
— вопросы владения, пользования и распоряжения землей,недрами, водными и другими природными ресурсами;
— разграничение государственной собственности;
— природопользование; охрана окружающей среды иобеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;охрана памятников истории и культуры;
— общие вопросы воспитания, образования, науки,культуры, физической культуры и спорта;
— координация вопросов здравоохранения; защита семьи,материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальноеобеспечение;
— осуществление мер по борьбе с катастрофами,стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
— установление общих принципов налогообложения исборов в Российской Федерации;
— административное, административно-процессуальное,трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
— кадры судебных и правоохранительных органов;адвокатура, нотариат;
— защита исконной среды обитания и традиционногообраза жизни малочисленных этнических общностей;
— установление общих принципов организации системыорганов государственной власти и местного самоуправления;
— координация международных и внешнеэкономическихсвязей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоровРоссийской Федерации.
Статьей 73 Конституции устанавливается, что внепределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации попредметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственнойвласти.
Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерациивходит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиямФедерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настольковелико, что перечислить все вопросы, которыми они должны заниматься и за чтоони ответственны, практически невозможно. Приведение в Конституции спискавопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов Федерации, вынудило бырегионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.
По мнению экспертов, такой подход позволяет снеобходимой для практической деятельности всех государственных органов —федеральных и субъектов Федерации — точностью определять пределы полномочийсубъектов Российской Федерации. Естественно, при этом не исключаетсявозможность возникновения споров по вопросам определения предметов веденияФедерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощисогласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. Всоответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властисубъектов Федерации вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации принимаютсяфедеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямоедействие на всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральныхзаконов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (актыПравительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однакоподзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законаминорм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие имюридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.
В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметамсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовыеакты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку “принимаемые всоответствии с ними”, поскольку только при соблюдении этого условия законы илииные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами ииными органами, организациями и гражданами.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместноговедения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края,области, города федерального значения, автономная область и автономные округаосуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов ииных нормативных правовых актов. По предметам ведения Российской Федерации,предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтомусобственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается. Попредметам совместного ведения уточнение пределов собственного регулированиясубъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иныхзаконов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.
Любой акт субъекта Федерации, в том числе и законреспублики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону,изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и еесовместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как,согласно Конституции, действует федеральный закон. Приоритет федеральногозаконодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам,изданным в Российской Федерации (Правительства, федеральных министерств и иныхведомств).
Законодательно установленные функции субъектовФедерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своейсовокупности формируют систему региональных органов власти.
Система региональных органов власти
Применение того или иного типа организации органовуправления регионом зависит от множества факторов: численности населениярегиона, его правового статуса, исторических, национальных, культурныхтрадиций, от размеров и географических особенностей территории, от объема исложности решаемых вопросов, от социальной, политической, экономическойситуации в регионе и др.
В общем виде по выполняемым функциям (представлениеинтересов населения и их воплощение в жизнь) органы регионального управлениямогут быть разделены на исполнительные и представительные.
Система органов государственной власти республик,краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономныхокругов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно всоответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общимипринципами организации представительных и исполнительных органовгосударственной власти, установленными федеральным законом.
Субъекты Федерации не могут формировать системугосударственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающихпринципов конституционного строя был нарушен. В противном случае возможноопротестование в Конституционном Суде Российской Федерации.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочийРоссийской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти иорганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единуюсистему исполнительной власти в Российской Федерации.
Система представительных и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия,устанавливаются ими самостоятельно в соответствии с основами конституционногостроя Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) органов государственной властисубъектов Российской Федерации”.
Образование, формирование и деятельностьзаконодательных и исполнительных органов государственной власти субъектовФедерации регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральнымизаконами, а также конституцией, уставом субъекта Федерации, законами и инымирегиональными нормативными правовыми актами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерациидеятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерацииосуществляется в соответствии со следующими принципами:
— государственная и территориальная целостностьРоссийской Федерации;
— распространение суверенитета Российской Федерации навсю ее территорию;
— верховенство Конституции Российской Федерации ифедеральных законов на всей территории Российской Федерации;
— единство системы государственной власти;
— разделение государственной власти назаконодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечениясбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий илибольшей их части в ведении одного органа государственной власти либодолжностного лица;
— разграничение предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации;
— самостоятельное осуществление органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих имполномочий;
— самостоятельное осуществление своих полномочийорганами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъектаФедерации составляют: законодательный (представительный) орган; высшийисполнительный орган; иные органы государственной власти, образуемые всоответствии с уставом (конституцией) субъекта Российской Федерации. Уставом(конституцией) субъекта Федерации может быть установлена должность высшегодолжностного лица субъекта Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляютсвои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно иличерез создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанныхтерриториальных органах утверждаются соответствующими федеральными органамиисполнительной власти.
Органы государственной власти субъектов Федерациинесут ответственность за нарушение федерального законодательства, а такжеобеспечивают соответствие федеральному законодательству принимаемых илипринятых ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов иосуществляемой ими деятельности.
В случае принятия регионами нормативных правовыхактов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральнымконституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые игрубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству итерриториальной целостности Российской Федерации, национальной безопасностиРоссийской Федерации и ее обороноспособности, единству правового иэкономического пространства Российской Федерации, органы государственной властисубъектов Федерации несут ответственность в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации”.
Законодательный орган власти
Законодательный орган является постоянно действующимвысшим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации. Егонаименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъектаФедерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Число депутатовпредставительного органа власти устанавливается уставом субъекта Федерации.
Срок полномочий депутатов одного созываустанавливается уставом субъекта Федерации и не может превышать пять лет. Числодепутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливаетсяпредставительным органом государственной власти субъекта Федерациисамостоятельно.
Большинство законодательных органов субъектовФедерации избираются сроком на 4—5 лет. Численный состав определяетсяпо-разному. Так, Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов;Народное Собрание Дагестана — из 121 депутата; Верховный Хурал (Парламент) Тувы— из 32 депутатов.
Представительный орган государственной власти субъектаФедерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать,самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного,материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.
Расходы на обеспечение деятельности представительногооргана власти утверждаются самим представительным органом государственнойвласти субъекта Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджетесубъекта Федерации.
Представительный орган государственной власти являетсяправомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленногочисла депутатов. Правомочность заседания представительного органагосударственной власти субъекта Федерации определяется его регламентом или инымактом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.Заседания являются открытыми, за исключением случаев, установленныхфедеральными законами, уставом субъекта Федерации, законами субъекта Федерации,а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающимпорядок его деятельности.
Законодательный орган государственной власти субъектаФедерации принимает устав (конституцию) субъекта Федерации и поправки к нему,если иное не установлено конституцией субъекта Федерации, осуществляетзаконодательное регулирование в пределах полномочий субъекта РоссийскойФедерации:
— утверждает бюджет субъекта Федерации и отчет о егоисполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Федерации, а вслучае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшегоисполнительного органа государственной власти;
— устанавливает в соответствии с уставом субъектаФедерации основы организации и деятельности законодательного органагосударственной власти;
— устанавливается порядок проведения выборов в органыместного самоуправления на территории субъекта Федерации, в пределах своихполномочий и определяет порядок деятельности органов местного самоуправления;
— утверждает программы социально-экономическогоразвития региона;
— устанавливает налоги и сборы, установление которыхотнесено федеральным законом к ведению региона, а также порядок их взимания;
— устанавливает порядок образования и деятельностивнебюджетных и валютных фондов субъекта Федерации, утверждает отчеты орасходовании средств этих фондов;
— устанавливает порядок управления и распоряжениярегиональной собственностью, в том числе долями (паями, акциями) субъектаФедерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иныхорганизационно-правовых форм;
— утверждает заключение и расторжение договоровсубъекта Федерации;
— устанавливает порядок назначения и проведенияреферендума;
— устанавливает порядок проведения выборов впредставительный орган государственной власти, а также выборов высшегодолжностного лица субъекта Федерации;
— устанавливает административно-территориальноеустройство региона и порядок его изменения;
— утверждает схему управления субъектом Федерации,определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти;
— регулирует иные вопросы, относящиеся в соответствиис федеральным и региональным законодательством к ведению и полномочиям субъектаФедерации.
Постановлениями законодательный орган государственнойвласти субъекта Федерации:
— определяет порядок своей деятельности;
— назначает на должность и освобождает от должностиотдельные должностные лица субъекта Федерации, а также оформляет согласие на ихназначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен федеральными региональным законодательством;
— назначает дату выборов в законодательный орган, атакже дату выборов высшего должностного лица региона;
— назначает референдум субъекта Федерации в случаях,предусмотренных региональным законодательством;
— оформляет решение о недоверии или доверии высшемудолжностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решение онедоверии или доверии руководителям органов исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации, в назначении которых на должность законодательный органпринимал участие в соответствии с уставом региона;
— утверждает соглашение об изменении границ субъектовФедерации;
— назначает на должность судьи уставного(конституционного) суда региона;
— оформляет иные решения по вопросам, отнесеннымфедеральным и региональным законодательством к ведению законодательного органагосударственной власти субъекта Федерации.
Право законодательной инициативы в представительноморгане государственной власти субъекта Федерации принадлежит депутатам, высшемудолжностному лицу региона, представительным органам местного самоуправления.Уставом субъекта Федерации право законодательной инициативы может бытьпредоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам,проживающим на территории данного региона.
Законопроекты о введении или об отмене налогов,освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъектаФедерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счетсредств регионального бюджета, рассматриваются представительным органом властипо представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителявысшего исполнительного органа) либо при наличии заключения указанного лица.Данное заключение представляется в законодательный орган государственной властисубъекта Федерации в срок, который устанавливается уставом субъекта Федерации ине может быть менее четырнадцати календарных дней.
Проект закона субъекта Федерации рассматриваетсязаконодательным органом государственной власти субъекта Федерации не менее чемв двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также опринятии закона оформляется постановлением законодательного органагосударственной власти субъекта Федерации.
Законы субъекта Федерации, принятые законодательныморганом, направляются для обнародования высшему должностному лицу субъектаФедерации в срок, который устанавливается региональным законодательством.Высшее должностное лицо обязано обнародовать закон субъекта Федерации,удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специальногоакта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается региональнымзаконодательством и не должен превышать четырнадцать календарных дней с моментапоступления указанного закона.
В случае отклонения высшим должностным лицом субъектаФедерации представленного закона указанный закон может быть одобрен в ранеепринятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленногочисла депутатов. Закон субъекта Федерации, одобренный в ранее принятойредакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъектаФедерации.
Случаи и порядок досрочного прекращения полномочийзаконодательного органа государственной власти субъекта Федерации установленыФедеральным законом “Об общих принципах организации законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации”.
Решения представительного органа власти принимаются вколлегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом,обычно создает необходимость выделения в его составе специализированныхструктурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространениеструктурных единиц представительного органа следует отметить комитеты икомиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов,сформированные по территориальному или партийному признаку.
Комитеты формируются для работы по долгосрочнымнаправлениям деятельности представительного органа власти региона и имеютпостоянный административный аппарат. Направления работы комитетов обычно независят от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными напротяжении длительного времени. В качестве примера можно привести бюджетныйкомитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и т.п. Комиссииобычно формируются на временной основе для решения определенных вопросов(например, для подготовки законопроекта, выработки стратегии, проведениясогласительных процедур). Постоянный штат служащих в комиссиях не создается.После выполнения задач, поставленных перед комиссией, они расформируются.
Территориальные группы создаются для согласованноговыражения интересов населения отдельных территорий внутри субъекта Федерации.Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избранысоответствующие депутаты.
Отдельные вопросы оперативного управления болееэффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц,при котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами всоответствующих областях, несущих персональную ответственность за результатысвоей деятельности. Такое оперативное управление часто необходимо не толькоисполнительным органам власти, но и представительным. Депутатским комитетам,комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решенияопределенного круга вопросов, не относящихся к исключительной компетенциипредставительного органа. Подобный подход позволяет организовать работу болееоперативно и эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на техвопросах, которыми они владеют лучше всего.
Список литературы
Для подготовки данной работы были использованыматериалы с сайта www.i-u.ru/