Понятиегарантии местного самоуправления
Важнейшим и необходимым условиемполного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправленияявляется гарантированность прав местного самоуправления.
Система гарантий прав местногосамоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупностьусловий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Онавключает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические,духовные, и специальные (собственно юридические) гарантии.
1. Общие гарантии. Деятельностьорганов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется вопределенных социально-экономических, политических условиях, которые, выступавв качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве,могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесссамоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправленияможно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои иценности общества, которые:
служат предпосылками стимулированияразвития местного самоуправления;
обеспечивают определеннуюустойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;
создают реальные возможности длянаиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местногосамоуправления.
Экономической гарантией местногосамоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежатпринципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда;разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальнуюсобственность; их равной правовой защиты и др.
Политические гарантии местногосамоуправления — это политико-правовой режим нашего государства: системагосударственной власти, основанная на принципах разделения властей,разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации; народовластие, осуществляемое на основе политического иидеологического многообразия непосредственно народом, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельностьместного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота игарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.
Духовными гарантиями самоуправлениявыступают: система духовных ценностей и ориентации деятельности человека иобщества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе и др.Игнорирование органами местного самоуправления, государством исторических,культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняетреализацию задач и целей местного самоуправления.
При этом необходимо учитывать, чтонаше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования,перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципыполитической, экономической и духовной организации общества, которые выступаютодновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, такженуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формированиядемократического, правового государства, в котором в полной мере будут созданыи обеспечены необходимые условия для развития местного самоуправления. В этомнаправлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие векторнашего общественного развития, шаги.
2. Специальные (юридические)гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средстваобеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены как нафедеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того,надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативныеакты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельностиместного самоуправления (положения, уставы о местном самоуправлении и др.).
Целевое назначение гарантий состоитв том, чтобы обеспечить правовыми средствами:
организационную иматериально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления врешении вопросов местного значения;
защиту прав местного самоуправленияи создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.
Гарантии,обеспечивающие организационную" самостоятельность местного самоуправления
К гарантиям, обеспечивающиморганизационную самостоятельность местного самоуправления, относятсязакрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основыместного самоуправления, принципы определения компетенции органов местногосамоуправления.
Статья 3 Конституции РоссийскойФедерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, атакже через органы государственной власти и органы местного самоуправления.Следовательно, государство признает местное самоуправление в качествесамостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюдавытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационнообособлена от государственной власти и действовать в известных пределахавтономно.
Гарантиями организационногообособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управленияобществом и государством являются:
1. Закрепляемое статьей 12Конституции Российской Федерации положение о том, что органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти. Этоозначает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единойиерархической системы органов государственной власти, построенной на основепринципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководствавышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советскойОрганизации власти на местах).
Развивая конституционные положенияоб организационной самостоятельности местного самоуправления Федеральный закон“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации”устанавливает, что осуществление местного самоуправления органамигосударственной власти и государственными должностными лицами не допускается(ст. 14).
2. Самостоятельность определениянаселением структуры органов местного самоуправления гарантируется КонституциейРоссийской федерации (ст. 131). Следовательно, население вправе непосредственно(например, путем референдума), а также через выборные органы местногосамоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, егоорганизационную структуру и процедуры деятельности.
В соответствии со статьей 130Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляетсягражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления,через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципальногообразования, отражающий особенности организации и осуществления местногосамоуправления и учитывающий исторические и иные местные традиции, принимаетсяпредставительным органом местного самоуправления или выносится на местныйреферендум. В нем указываются: структура и порядок формирования органовместного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления;срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления,выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантиинепосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.
Субъекты Российской Федерации,регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправепредусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных)органов местного самоуправления. В постановлении Конституционного СудаРоссийской Федерации “По делу о проверке конституционности ряда положенийУстава — Основного Закона Читинской области” от 1 февраля 1996 г. отмечается,что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местногосамоуправления образовывать свои исполнительные органы, не соответствуетКонституции Российской Федерации. Федеральный закон “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации” не содержит понятия“исполнительные органы местного самоуправления”, требуя в обязательном порядкелишь наличия'выборных органов муниципальных образований. Образование другихорганов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самихмуниципальных образований'.
3. Организационнаясамостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управленияпредполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления,образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся введении муниципальных образований.
Федеральный закон “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” запрещаетобразование органов местного самоуправления, назначение должностных лицместного самоуправления органами государственной власти и государственнымидолжностными лицами (ст. 17).
Правовая регламентациямуниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципальногослужащего, устав и порядок прохождения муниципальной службы, управлениеслужбой, определяется уставом муниципального образования в соответствии сзаконами субъектов Российской Федерации и федеральным законом,
4. Контроль государственных органовза деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы,обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решенияорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могутбыть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признанынедействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочийсоответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лицавозможно по решению законодательного (представительного) органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации, с соблюдением особой процедуры,установленной статьей 49 федерального закона “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской федерации”.
Условия и порядок контроля заосуществлением органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий определяется соответственно федеральными законами и законамисубъектов Российской Федерации.
5. Для самостоятельного решенияместных вопросов и возлагаемых на них задач органы местного самоуправлениянаделяются собственной компетенцией.
Федеральные законы, законысубъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, немогут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному закону “Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации”,ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляетпредметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения,которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.
Подчинение одного муниципальногообразования другому законом не допускается.
6. Гарантией организационнойсамостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образованийиметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающуюисторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местныетрадиции.
Изменение границ территорий, вкоторых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 КонституцииРоссийской Федерации допускается с учетом мнения населения соответствующихтерриторий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают закономгарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальногообразования.
Гарантии,обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местногосамоуправления
Самостоятельность местногосамоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовыхресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которыезаконодательство закрепляет за органами Местного самоуправления.
Важнейшей общей гарантией,обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления в решении вопросовместного значения, выступает закрепляемая законодательствомфинансово-экономическая база местного самоуправления.
Федеральный закон “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образованиямуниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1).
При этом Закон устанавливает, чтомуниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансоваясамостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения междумуниципальными образованиями (ст. б).
1. Органы местного самоуправлениясамостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается иравным образом защищается государством наряду с другими формами собственности.
Органы местного самоуправлениявправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом,определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых илипередаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. При этомпорядок и условия приватизации муниципальной собственности определяетмуниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектовмуниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
2. Органы местного самоуправлениявправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения, иорганизации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы ихреорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельностимуниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы,назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений иорганизаций.
3. Статьи 4 и 5 Федерального закона“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственнойвласти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечить гарантиифинансовой самостоятельности местного самоуправления.
К таким гарантиям закон относитобеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственнойвласти путем закрепления доходных источников для покрытия минимальнонеобходимых расходов местных бюджетов.
4. Соответствующие органыгосударственной власти обязаны финансировать осуществление отдельныхгосударственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местнр-госамоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местногосамоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятымифедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов Российской Федерации.
5. Финансовая самостоятельностьместного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местногосамоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местныйбюджет.
Органы местного самоуправлениявправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органыместного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы поих уплате,
6. Органам местного самоуправленияпринадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдаватькредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
В интересах населения органыместного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлятьвнешнеэкономическую деятельность.
Судебнаяи иные правовые формы защиты местного самоуправления
Конституция Российской Федерации,федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые актысубъектов Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление,устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту прав местногосамоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.
1. Особую роль в системе гарантий,обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционноеправо местного самоуправления на судебную защиту.
В правовом государстве суд выступаетв роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенномправе. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствоватьобеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защитеконституционного строя, одним из элементов которого является местноесамоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.
В соответствии со статьей 46Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации” суд или арбитражный суд рассматривает иски о признаниинедействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:
а) органов государственной власти игосударственных должностных лиц;
б) органов местного самоуправленияи должностных лиц местного самоуправления;
в) предприятий, учреждений иорганизаций;
г) общественных объединений.
С такими исками в суд илиарбитражный суд вправе обращаться не только органы и должностные лица местногосамоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципальногообразования.
Закон также предусматриваетсудебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа вгосударственной регистрации устава муниципального образования.
В некоторых случаях, прямопредусмотренных законом, органы местного самоуправления могут обращаться в судза защитой нарушенных прав граждан — жителей муниципального образования. Так, всоответствии с Федеральным законом “О защите прав потребителей” органы местногосамоуправления обращаются в суд в защиту прав потребителей (неопределенногокруга потребителей) с исками о признании действий продавца противоправными ипрекращении этих действий*.
Гарантией судебной защиты правместного самоуправления является порядок признания недействительными решенийорганов и должностных лиц местного самоуправления, предполагающий, в частности,соответствующее решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно заключениесоответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основаниемдля рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной властисубъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующегооргана местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления.
2. Гарантией правовой защитыместного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямоговолеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностныхлиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми,расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениямии организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органамиместного самоуправления и гражданами.
Статья 44 Федерального закона “Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”,закрепляющая эту гарантию, устанавливает, что решения органов и должностных лицместного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, ихпринявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
При этом Закон предусматриваетответственность в соответствии с действующим законодательством, котораянаступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путемпрямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления идолжностных лиц местного самоуправления.
3. Важным средством правовой защитыинтересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органыгосударственной власти и к государственным должностным лицам. Эти обращения, вкоторых органы местного самоуправления и должностные лица местногосамоуправления поднимают вопросы защиты прав местного самоуправления,необходимости учета интересов муниципальных образований при решениисоциально-экономических и иных вопросов, подлежат обязательному рассмотрению.Органы и должностные лица местного самоуправления должны получитьмотивированный ответ на свои обращения.
В целях организации постоянноговзаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местногосамоуправления Правительство Российской Федерации приняло постановление “Онекоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органовисполнительной власти с органами местного самоуправления” от 27 июня 1996г." Такое взаимодействие служит, в частности, повышению качества разрабатываемыхнормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления. Согласнопостановлению, федеральные органы исполнительной власти (перечень этих органовприлагается к постановлению) должны образовывать в пределах установленныхштатной численности и фонда заработной платы структурные подразделения повопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующиеподразделения.
Органы местного самоуправленияобращаются по вопросам своей деятельности также к предприятиям, учреждениям иорганизациям, которые обязаны рассматривать эти обращения.
В целях большего учета интересовмуниципальных образований при законодательном регулировании субъектамиРоссийской Федерации разнообразных вопросов регионального и местного значенияФедеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации” (ст. 45) наделяет представительные органы местногосамоуправления правом законодательной инициативы в законодательном(представительном) органе субъекта Российской Федерации.
4. Правовая защита местногосамоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственныхорганов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местногосамоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики вразличных сферах жизни общества.
Надзор за соблюдениемзаконодательства о местном самоуправлении, права населения на местноесамоуправление осуществляет прокуратура Российской Федерации.
Федеральным органом исполнительнойвласти, обеспечивающим реализацию государственной политики в области местногосамоуправления, является Министерство Российской Федерации по деламнациональностей и федеративным отношениям, в структуре которого имеетсяДепартамент по проблемам местного самоуправления'.
Значительная часть правовых актовпо вопросам местного самоуправления принимается органами государственной властисубъектов Российской Федерации, в которых могут содержаться положения,ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органовпрокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, важную функцию в этойсфере выполняет Министерство юстиции Российской Федерации. На Министерствоюстиции Российской федерации возложено проведение юридической экспертизы правовыхактов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российскойфедерации, в том числе и по вопросам местного самоуправления.
В случае несоответствия правовогоакта Конституции Российской Федерации или федеральному закону Министерствоюстиции Российской федерации представляет мотивированное заключение в органгосударственной власти субъекта Российской федерации, принявший акт, а также вустановленном порядке в соответствующие федеральные органы государственнойвласти2.
Муниципальные образования имеютвозможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления вСовете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Советявляется консультативным органом при Президенте Российской Федерации. Еговозглавляет Председатель Правительства Российской Федерации. В состав Совета поместному самоуправлению при Президенте Российской Федерации входят руководителиорганов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местногосамоуправления, представители союзов и ассоциаций местного самоуправления.
К основным задачам Советаотносятся, в частности, подготовка для Президента Российской Федерациирекомендаций по осуществлению и корректировке государственной политики в областиместного самоуправления, разработка для Президента Российской Федерациипредложений по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органовгосударственной власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления в ходе осуществления реформыместного самоуправления и т.д.1
5. Правовая защита интересов и правместного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программамиразвития местного самоуправления, принятие которых предусматривает федеральныйзакон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации” (ст. 4 и 5).
Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 27 декабря 1995 г. утверждена Федеральная программагосударственной поддержки местного самоуправления. Основными задачами Программыявляются:
обеспечение разработки правовойосновы для деятельности местного самоуправления, создающей условия длявыполнения его функций;
создание необходимых условий дляформирования развитой системы местного самоуправления;
обеспечение постепенного переходаот централизованного государственного управления к децентрализованномууправлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов длясамостоятельного решения вопросов местного значения;
отработка форм взаимодействияорганов государственной власти и органов местного самоуправления;
обеспечение правовых, финансовых иресурсных гарантии прав местного самоуправления'.
Реализация данной Программырассчитана на 1996—1998 гг. 6. Обеспечению правовой защиты местногосамоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы иассоциации. Главная цель таких объединений (общероссийских, региональных,межрегиональных) — координация деятельности муниципальных образований, болееэффективное осуществление своих прав и интересов. Ассоциации и союзы местногосамоуправления подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческихорганизаций. Общероссийские объединения муниципальных образований участвуют вформировании делегации Российской федерации в Конгрессе местных и региональныхвластей Европы, представляя интересы местного самоуправления в одной из палатКонгресса — Палате местных властей2.
Списоклитературы
Для подготовки данной работы былииспользованы материалы с сайта www.chat.ru/~kuraguga