А.П.Анисимов, доктор юридических наук
КонституцияРоссийской Федерации, являясь актом высшей юридической силы и ядром правовойсистемы страны, выступает как юридическая база для развития всех отраслейроссийского права. Экологическое и земельное право в этом смысле не являютсяисключением.
Поэтомуне случайно в ст.9 главы 1 Конституции, определяющей основы конституционногостроя, включена норма о том, что земля и другие природные ресурсы используютсяи охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,проживающих на соответствующих территориях, и могут находиться в частной,государственной, муниципальной и иных формах собственности. Важнейшее значениеимеют ст. 42 Конституции, закрепляющая право каждого на благоприятнуюокружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба,причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; ст.36,устанавливающая право граждан и их объединений иметь в частной собственностиземлю, владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природнымиресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и нарушает прави законных интересов других лиц; ст. 58, предусматривающая обязанность каждогосохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природнымбогатствам, и, наконец, ст. 72 Конституции России, определяющая предметысовместного ведения РФ и субъектов РФ.
Приветствуязакрепление в Конституции правовых основ охраны окружающей среды, мы, тем неменее, не являемся сторонниками набирающей в последние годы позиции онедопустимости ни в коем случае пересмотра Конституции или внесения в неесущественных изменений и дополнений. Такой наш подход основан, в первуюочередь, на анализе самих конституционных норм главы девятой Конституции,определяющих порядок внесения конституционных поправок и пересмотраКонституции. Безусловно, Конституция России является актом долговременногодействия, а одним из главных юридических свойств ее является стабильность.
Однакодинамика общественной жизни и появление новых экономических и политическихреалий не должны, на наш взгляд, получать в качестве тормоза конституционныенормы. Поэтому внесение поправок в Конституцию, а впоследствии и подготовка еенового текста, скоро станут реальностью. Не претендуя на всеобъемлющий анализконституционных норм и практики их применения, попытаемся сформулировать своисоображения по поводу совершенствования конституционных норм в сфере охраныокружающей среды и использования природных ресурсов. 1. В качестве первойпроблемы следует отметить, что устанавливая многообразие форм собственности,Конституция России (а также иные нормативно-правовые акты) не раскрываютсодержание «иных форм собственности».
Всвязи с этим, некоторые авторы отмечали, что в соответствии с ч.1 ст. 9Конституции, природные ресурсы выступают как основа жизни и деятельностинародов, проживающих на соответствующей территории, а, значит, собственникомгосударственного имущества выступает народ (который является еще и единственнымисточником власти). Такая позиция была подвергнута обоснованной критике,поскольку применение таких понятий, как «народ» или «достояние народов» в сфереправового регулирования приведет к расплывчатости и неконкретности, появлениюспоров и конфликтов. Собственность государства является общенародной лишьпостольку, поскольку интересы государства соответствуют интересам общества вцелом. Более того, собственность в юридическом смысле предполагаетперсонификацию, следовательно, народ для того, чтобы выступать субъектом правасобственности, должен иметь юридически оформленное организационное единство, атаковым могут являться государство, юридические лица и т.д.
Всвязи с этим, куда более обоснованной представляется позиция Г.В. Чубукова,отмечавшего, что новые формы собственности могут появиться в будущем, посколькуэкономика выше права. Уже сейчас говорят о собственности казачьих обществ,общин коренных малочисленных народов и т.д. В.В. Демьяненко, например,доказывает необходимость понимания в качестве «иных форм собственности»кооперативной собственности, которая не является ни частной, нигосударственной, ни муниципальной.
Однако,не смотря на важность и полезность научной доктрины, занимающейся толкованиемконституционных норм, закрепление в Основном законе более четкого понимания«иных форм собственности» смогло бы улучшить правоприменительную практику иповысить эффективность конституционно-правовых гарантий реализации прав гражданв сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. 2. Изпредыдущей проблемы вытекает еще одна: земля и другие природные ресурсы могутнаходиться в частной, государственной и муниципальной собственности.
Природныересурсы – «компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенныеобъекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлениихозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктовпроизводства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность» (ст. 1Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.). Традиционно выделяется шесть видов природных ресурсов: земельные, водные, горные, лесные,фаунистические, воздушные. По каждому виду природного ресурса приняты соответствующиефедеральные законы, регулирующие, в числе прочего, и вопросы собственности наних. Так, согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г., лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формысобственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются всоответствии с земельным законодательством. Согласно ст. 1.2. Закона РФ от 21февраля 1992 г. (ред. от 25 октября 2006 г.) «О недрах», недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся внедрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являютсягосударственной собственностью.
Вопросывладения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном веденииРоссийской Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст.8 Водного кодекса РФот 3 июня 2006 г., водные объекты находятся в собственности РоссийскойФедерации (федеральной собственности), за исключением прудов и обводненныхкарьеров, которые могут находиться в собственности субъектов РФ, муниципальныхобразований, граждан и юридических лиц. Данный перечень можно продолжить. Врезультате подобного анализа природоресурсовых законов мы увидим, что кромеземельных и водных ресурсов, все остальные не могут находиться в частнойсобственности, а некоторые – и в муниципальной. Таким образом, налицопротиворечие положений всех указанных федеральных природоресурсовых законовКонституции России. Однако суть наших предложений заключается не в приведенииэтих законов в соответствие с Конституцией. Наоборот — в ст.9 Конституции РФпри подготовке ее новой редакции необходимо внести изменения, исключающиевозможность нахождения всех видов природных ресурсов во всех формахсобственности. Не говоря уже о том, что частная или любая другая формасобственности на ресурсы атмосферного воздуха выглядит просто нелепо,целесообразность закрепления частной или муниципальной собственности на лесныеучастки или участки недр вызывает очень большие сомнения. 3. Согласно ст. 42Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду,достоверную информацию о ее состоянии, и право на возмещение ущерба,причиненного экологическими правонарушениями. Следует поддержать вывод,сделанный в последних научных работах по конституционному праву, осубъективности подхода законодателя к включению в Основной закон одних,объективно существующих и предусмотренных международно-правовыми актами субъективныхправ (на экологическую информацию, возмещение ущерба), и полное игнорированиедругих (на объединение или участие в принятии решений, затрагивающихэкологические права и обязанности граждан).
Отсюдаследует вполне логичный вывод о целесообразности закрепления в Основном законетолько базового экологического права – на благоприятную окружающую среду, безуказания на иные экологические права, являющиеся средством его реализации.Кроме того, из анализа ч.2 ст.36 Конституции РФ следует ряд не менее интересныхвыводов. Во-первых, невозможно являться собственником «земли», посколькувладеть, пользоваться и распоряжаться можно только земельным участком – частьюповерхности земли, имеющей официально закрепленные границы, поставленной нагосударственный кадастровый учет и зарегистрированной Росрегистрацией или еетерриториальными органами. Аналогичные соображения распространяются и на иныеприродные ресурсы. Во-вторых, экологические ограничения установлены даннойнормой Конституции РФ только для собственников земельных участков. Между тем,земельные участки могут принадлежать гражданам и юридическим лицам еще и направе пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного)пользования, безвозмездного срочного пользования и аренды. 4. В соответствии сч.1 ст.72 Конституции России, в совместном ведении Российской Федерации исубъектов Российской Федерации находятся (п. «в») вопросы владения, пользованияи распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Приэтом в соответствии с п. «д» в совместном ведении находятся вопросыприродопользования, а согласно п. «к», в совместном ведении находятсяземельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах.Возникает сразу несколько вопросов.
Во-первых,регулирует ли указанное в п. «к» законодательство вопросы владения, пользованияи распоряжения соответствующими природными ресурсами, а если да, то каков смыслдублировать в одной статье два раза одни и те же виды деятельности? Во-вторых,традиционно под природопользованием понимается совокупность всех формвоздействия человека на природу (официальная дефиниция отсутствует). При этомтакими формами неизбежно будут являться водопользование, лесопользование и т.д.Но разве не будут указанные формы воздействия регулироваться земельным, водным,лесным и иным законодательством, предусмотренным п. «к» ч.1 ст. 72 КонституцииРФ? Представляется, что налицо еще одно дублирование положений п. «к».В-третьих, отсутствие упоминания в п. «к» фаунистического законодательства,регулирующего вопросы использования и охраны объектов животного мира, порождаетвопрос о возможном отнесении этой отрасли законодательства к предметамисключительного ведения субъектов РФ в силу ст. 73 Конституции РФ. В самомделе, все природные ресурсы равны между собой по экологической и какой-либоиной значимости и ценности. Поэтому как еще объяснить тот факт, чтозаконодатель «забыл» упомянуть фаунистическое законодательство средипредусмотренных п. «к» ч.1 ст. 72 Конституции предметов совместного ведения РФи субъектов РФ? 5. В соответствии с п.«д» ч.1 ст. 72 Конституции России,отдельным предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ являются «особоохраняемые природные территории». Важность особой охраны уникальных и ценныхприродных комплексов ни у кого не вызывает сомнений. Однако возникает сразу двавопроса. Во-первых, нормы, определяющие правовой режим особо охраняемыхприродных территорий, образуют институт особенной части экологического права.Наряду с важностью и необходимостью этого правового института, другие институтыэкологического права обладают не меньшей значимостью, например, институтэкологического контроля, или институт юридической ответственности заэкологические правонарушения. Следовательно, налицо отсутствие единогооснования для выделения отдельных институтов экологического права наконституционном уровне. Во-вторых, экологическое законодательство,действовавшее до принятия Конституции (равно как и действующее сейчас),предусматривало две разновидности территорий с особым эколого-правовымстатусом: особо охраняемые природные территории и зоны чрезвычайнойэкологической ситуации (зоны экологического бедствия). Обе указанныеразновидности предполагали придание особого эколого-правового статусаопределенной территории, в одном случае «позитивного», направленного на изъятиеее из хозяйственного оборота в целях сохранения в исходном виде уникальныхприродных комплексов и ландшафтов, а в другом случае – «негативного»,направленного на принятие комплекса неотложных мер по восстановлениюдеградировавших природных комплексов и восстановление благоприятного качестваокружающей среды. В итоге, одна разновидность «территориального» направленияохраны окружающей среды включена в Конституцию, а другая – нет. В данном случаенельзя не упомянуть Конституцию Республики Украина, где данный вопросурегулирован надлежащим образом. Например, согласно ст.85 к полномочиямВерховной Рады относится объявление отдельных местностей зонами чрезвычайнойэкологической ситуации; правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуацииопределяется исключительно законами Украины (ст.92); Президент вправе объявитьв случае необходимости отдельные местности Украины зонами чрезвычайнойэкологической ситуации — с последующим утверждением этих решений ВерховнойРадой Украины (ст.106) и т.д. 6. Отдельным предметом совместного ведения п. «д»ч.1 ст. 72 Конституции России выделяет охрану окружающей среды и обеспечениеэкологической безопасности. Для выяснения соотношения указанных понятийобратимся к ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. Согласно данного закона, охрана окружающей среды – это «деятельность органов государственнойвласти Российской Федерации, органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иныхнекоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная насохранение и восстановление природной среды, рациональное использование ивоспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействияхозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию еепоследствий». Экологическая безопасность – это «состояние защищенностиприродной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативноговоздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природногои техногенного характера, их последствий». Таким образом, на что направленаприродоохранная деятельность, какова ее цель? Представляется, что эта цель — обеспечение экологической безопасности. Кстати, данный вывод достаточнораспространен в научной литературе. Одним из первых проблему соотношенияуказанных понятий поднял в своих трудах М.М. Бринчук. Он писал, что нетоснований выделять отношения по обеспечению экологической безопасности какотдельную группу общественных отношений, регулируемую нормами экологическогоправа, наряду с охраной окружающей среды и отношениями по использованиюприродных ресурсов. Экологическая безопасность – это принцип охраны окружающейсреды и природопользования. К сказанному остается лишь добавить, чтообеспечение экологической безопасности еще более логично понимать как цельохраны окружающей среды. Однако упоминание деятельности и ее цели в Основномзаконе едва ли целесообразно, тем более что относительно к другим отраслямзаконодательства этого не делается. 7. В соответствии со ст.71 Конституции РФ,гражданское законодательство отнесено к предмету исключительного веденияРоссийской Федерации. Между тем, такое решение вызывает ряд серьезных сомненийи возражений. Продемонстрируем лишь один аспект данной проблемы. Предположим,субъект РФ принимает закон «Об обороте земель населенных пунктов» (или «Обобороте земель сельскохозяйственного назначения»). После вступления такогозакона в силу, сразу возникнет вопрос о его конституционности и отраслевойпринадлежности. Суть проблемы заключается в том, что обязательственное правотрадиционно рассматривается как подотрасль гражданского права, а,следовательно, любые нормы о купле-продаже или аренде земельных участков будутхотя бы формально относиться к числу норм гражданского права, которое ст. 71Конституции отнесла к предметам исключительного ведения Российской Федерации.Следовательно, такой закон субъекта РФ противоречит закрепленному в Конституциипринципу разграничения предметов ведения не зависимо от его содержания. Вконтексте данной ситуации показательна точка зрения Е.А. Суханова, которыйполагал, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки сземельными участками, является частью имущественного, гражданско-правовогооборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные спредельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности,обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рациональногоиспользования, определением категорий земель и их учетом и т.п., а такжепредусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правовогохарактера), т.е. имеют публично-правовую природу. Следовательно, жесткаяконституционная регламентация гражданского законодательства как предметаисключительного ведения Российской Федерации сковывает инициативу субъектов РФи препятствует развитию их законодательства и созданию надлежащих правовыхоснов защиты прав и законных интересов граждан (в том числе на земельныеучастки). Поэтому неудивительно, что в юридической литературе высказанодостаточное количество предложений о необходимости отнесения гражданскогозаконодательства к числу предметов совместного ведения, как впрочем, и прямопротивоположных суждений. В связи с этим, мы предлагаем при подготовке вбудущем проекта изменений и дополнений в Конституцию отнести гражданскоезаконодательство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Гарантиейже от своеволия субъектов РФ при принятии актов гражданского законодательства будетявляться Конституция РФ, не допускающая противоречия законов субъектов РФфедеральным законам по предметам совместного ведения. Более того, существуетвесьма обширный зарубежный опыт по данному вопросу. Например, широко известенГражданский кодекс канадской провинции Квебек, причем Канада, как известно,является федеративным государством, как и Россия. При этом регулированиегражданских отношений на уровне субъекта Федерации не привело в этой стране ник каким катастрофическим последствиям, а, напротив, является примером дляподражания во многих зарубежных правовых системах. 8. Показанная выше проблеманеобходимости уточнения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектовявляется частью более фундаментальной теоретико-правовой проблемы определениякритериев отнесения той или иной правовой общности к отрасли права и снижениясубъективизма в этом вопросе. Как отмечалось А.В. Кузьменко, появление внаучной литературе «многих отраслей права (банковское, страховое,корпоративное, аграрное, профсоюзное и т.д.), вызывающих в ряде случаевсерьезные возражения относительно «чистоты происхождения», можно рассматриватькак неизбежный результат происходящих изменений: количественных (ростзаконодательства) и качественных (усложнение структуры общественных отношений иинтеграция их правового регулирования). Этот процесс должен вызывать исоответствующие изменения в элементном составе и структуре системы права».Поэтому работа по совершенствованию критериев выделения отраслей права изаконодательства, а равно и по теоретическому обоснованию разграниченияпредметов ведения между РФ и субъектами РФ, должна быть продолжена. Одним изтаких предложений в будущую редакцию Конституции России является необходимостьдополнения ст.72, регулирующей предметы совместного ведения федерации и еесубъектов, указанием на градостроительное законодательство. Аргументом в пользутакого решения может служить объективное наличие совокупности законодательныхактов федерального и регионального значения, включая Градостроительный кодекс РФот 29 декабря 2004 г., № 190-ФЗ, градостроительные кодексы субъектов РФ, иныенормативно-правовые акты, включая муниципальные. У данной отраслизаконодательства четко выделяется собственный предмет правового регулирования,обусловленный существованием значительной государственной потребности врегулировании данных общественных отношений. 9. Согласно ч.2 ст.46 Конституции,решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органовместного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут бытьобжалованы в суд. Между тем, гражданское законодательство (ст.50 ГК РФ)предусматривает несколько видов некоммерческих юридических лиц, включая нарядус общественными объединениями в эту группу учреждения, благотворительные и иныефонды и т.д. Следовательно, возникает сразу два вопроса: во-первых, можно лиобжаловать в суд решения и действия представителей других коммерческих инекоммерческих юридических лиц, и, во-вторых, чем обусловлено повышенноевнимание разработчиков Основного закона к одной из разновидностейнекоммерческих юридических лиц в ущерб другим? 10. Согласно ч.3 ст.35Конституции России, «принудительное отчуждение имущества для государственныхнужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценноговозмещения». Рассмотрение данной нормы в контексте земельного законодательствапорождает ряд вопросов. Во-первых, ст.49 Земельного кодекса РФ предусматриваетизъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных илимуниципальных нужд. Следовательно, остается открытым вопрос о соответствииКонституции РФ процедуры изъятия участка для муниципальных нужд. Во-вторых,изъятие имущества для государственных нужд подлежит возмещению. А подлежит лианалогичному возмещению изъятие имущества (например, земельного участка) длямуниципальных нужд? Земельное и гражданское законодательство дает на этотвопрос утвердительный ответ. Однако из конституционных норм такой ответ неследует. В заключении следует отметить, что автором данной статьи не ставиласьцель упрекнуть разработчиков Конституции РФ в игнорировании определенных правилюридической техники или иных недоработках. Напротив, представляется необходимымпроведение уже сейчас поиска адекватных реалиям XXI века вариантов закрепленияв будущей Конституции норм об охране окружающей среды и использовании природныхресурсов. Это позволит повысить эффективность действия конституционных норм исоздать надлежащую систему гарантий прав каждого на благоприятную окружающуюсреду, земельных прав граждан и их объединений, а также уточнить системуэкологических и природоресурсовых обязанностей данных субъектов.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта uristrus.narod.ru/