Кузбасский ИнститутЭкономики и Права
Юридический факультет
Кафедра правовых дисциплин
Система органов власти субъектов Российской Федерации
(Курсовая работа по предмету
Конституционное право)Выполнила: Студентка 2 курса
юридического факультета
Скрябина В.Ю.
Научный руководитель: к.ю.н.,
доцент Евтюхин Ю.А.Кемерово, 2001
План:
1. Введение
2. Глава 1.Взаимоотношения ветвей власти в субъекте Российской Федерации
3. Глава 2. Влияниефедеральных органов государственной власти на органы власти субъектов РоссийскойФедерации
4. Заключение
Введение.
В настоящее время в РоссийскойФедерации, и особенно это связано с избранием в 2000г. нового Президента,проводятся реформы органов государственной власти. Не остаются без внимания иорганы государственной власти субъектов Российской Федерации. С моментапринятия федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» прошло два года. Уже можно подвести какие-то итоги исделать выводы. С грустью приходится констатировать тот факт, что насегодняшний день в Российской Федерации нет совершенного механизмаосуществления власти ни на одном из уровней: ни в субъектах РоссийскойФедерации, ни в государстве в целом.
Задачами этой работы являются изучение и анализзакона 1999г., внесенных в него летом 2000г. изменений, рассмотрение заложенныхв законе механизмов осуществления власти и выяснение причин, которые мешают изменитьситуацию в лучшую сторону. В меру возможностей будут приведены и некоторыепредложения по изменению действующего законодательства.
Глава 1. Взаимоотношения ветвейвласти в субъектеРоссийской Федерации.
Федеративная форма государственногоустройства России закрепляется в Конституции. Статья 1 гласит: РоссийскаяФедерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство среспубликанской формой правления. В силу этого положения Российская Федерацияявляется федеративным государством, следовательно, государственная власть в нейосуществляется как федеральными органами власти, так и органами властисубъектов федерации. Это, однако, не мешает России, да и любой другой федерации,оставаться единым и неделимым государством. Такова специфика федерации – субъектыфедерации должны иметь возможность осуществлять государственную власть с помощьюсвоих собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональнымусловиям и общим принципам разграничения властных полномочий между РоссийскойФедерацией и ее субъектами.
Но прежде чем приступать крассмотрению системы органов власти субъектов федерации в ее сегодняшнем виде,следует сказать несколько слов об основных вехах исторического развития этой системы.
До принятия Конституции 1993г. вопросамзаконодательного регулирования организации и деятельности органов властисубъектов Российской Федерации были посвящены несколько нормативно правовыхактов. Закон 1992г. «О краевом, областном совете и краевой, областнойадминистрации» объявлял администрацию самостоятельным органом власти субъектафедерации. Указ Президента РФ об основных началах организации государственнойвласти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993г. и утвержденноеэтим Указам Положение об основных началах организации и деятельности органовгосударственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономнойобласти, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционнойреформы намечали основные контуры статуса законодательных (представительных)органов власти субъектов РФ; их количественный состав, наименования (с учетомисторических, национальных и иных условий и традиций развития края, области,автономного округа), основы их компетенции, взаимоотношений с федеральнымиорганами государственной власти, с органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации1.
12 декабря 1993г. на референдуме была принятаКонституция Российской Федерации. Но и в ней закреплялись лишь основныеположения, касающиеся органов власти субъектов федерации. Статья 11 определила,что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемыеими органы государственной власти. В статье 15 говорилось, что органыгосударственной власти обязаны соблюдать Конституцию и законы. Статья 77закрепляла, что система органов государственной власти субъектов федерацииустанавливается ими самостоятельно. Статья 78 установила возможность передачичасти полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительнойвласти субъектов федерации и наоборот. Статья 85 закрепила некоторые полномочияПрезидента Российской Федерации по отношению к органам государственной властисубъектов федерации. Кроме того, статья 77 содержала прямое указание нанеобходимость принятия федерального закона об общих принципах организации представительныхи исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.Но в 1993 году до принятия этого закона оставалось еще целых шесть лет, и для установлениясистемы органов государственной власти субъектов федерации остался одинориентир — Конституция Российской Федерации.
1Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. – М.: ИНФРА-М, 1996. с.438-439
2Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 1997. с.670-671 В период с 1993 по 1999г. в науке Конституционного права велся спор отом, как должна выглядеть система органов государственной власти субъектовфедерации. Одни считали, что хотя Конституция и не включает перечень конкретныхорганов власти в субъектах РФ, но положение об органах государственной власти всубъектах РФ следует в Конституции России сразу же после перечисления (в ч.1ст.11) федеральных органов государственной власти. Законодатель не указываетсубъектам федерации, как должны именоваться образуемые в них органы, посколькуэти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять,что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствоватьфедеральной, то есть включать органы, аналогичные Президенту, ФедеральномуСобранию и Правительству на федеральном уровне2. Другие полагали,что слепое, бездумное копирование на уровне субъекта федерации системы высшихорганов государственной власти России ничего рационального не дает и дать неможет. С их точки зрения, субъект федерации, подписав Федеративный договор,получал возможность самостоятельной организации системы своих высших органовгосударственной власти. Это право подтверждало и Конституция, статья 77 которойгласила, что система органов государственной власти субъектов федерации устанавливаетсяими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РоссийскойФедерации и общими принципами организации представительных и исполнительныхорганов государственной власти, установленными федеральным законом. Посколькузакона до 1999 года не было, положение это сводилось к «самостоятельно всоответствии с основами конституционного строя Российской Федерации». А к этимосновам можно отнести только положения статей 3 и 10 Конституции. При этомпринцип народовластия не нарушается, а принцип разделения властей вовсе неозначает необходимость копирования модели, действующей на уровне федеральныхорганов власти в России3. В пример приводилась республика Мордовия,где в апреле 1993 года были упразднены посты Президента и Вице-президента.
Конец этому спору положил федеральный закон «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации».
3Букин А.М. Система высших органов государственной власти республики Мордовия: поиск оптимальной модели.//Государство и право, 1995, №2
4Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации.//Государство и право, 2001, №1 В 1999 году после множества безуспешных попыток (Совет Федерацииотклонял закон шесть раз) был все-таки принят федеральный закон «Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации»4.Столь позднее принятие закона привело к тому, что к моменту появления законавсе субъекты федерации уже приняли свои основные законы, в которых закрепилипринципы организации и законодательных, и исполнительных органов власти.Правда, закон 1999г. не отстраняет конституции республик и уставы края,области, города федерального значения, автономной области, автономного округаот образования, формирования и деятельности законодательных и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации, он лишьстановится нормативно правовым актом, которому конституции и уставы должнысоответствовать в вопросах, касающихся системы законодательных и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации. И это правильно,потому что в соответствии со статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерациизаконы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, к числукоторых и относится установление общих принципов организации системы органовгосударственной власти. Также долгое отсутствие закона привело к большому разнобоюв правотворчестве субъектов Российской Федерации. Закон 1999г. в статье 30установил переходный период – два календарных года со дня вступления в силузакона, в течение которых законодательство субъектов Российской Федерациидолжно быть приведено в соответствие с ним.
5Юридический энциклопедический словарь. Главный редактор А.Я Сухарев. — Москва «Советская энциклопедия», 1984г. с.102
6Там же. с.128 Из названия закона 1999г. следует, что речь в нем идет о законодательныхи исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации. Прежде чемобращаться к самому вопросу взаимоотношения властей, следует определиться спонятиями законодательной и исполнительной властей. Законодательная власть, всоответствии с теорией разделения властей, это одна из трёх уравновешивающихдруг друга властей в государстве. Законодательная власть осуществляетисключительное право издавать нормативные акты, обладающие высшей, послеКонституции, юридической силой, — законы5. Исполнительная власть, всоответствии с теорией разделения властей, это власть правоприменительная, накоторую возлагается функция исполнения принимаемых законодательной властьюзаконов6. Исходя из этих определений, может создаться впечатление,что законодательная власть занимает доминирующее положение по отношению квласти исполнительной. Но это только теория, а для того, чтобы выяснитьсуществующее положение дел, следует обратиться к анализу положений закона1999г.
Глава 2 закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» следует, что в каждом субъекте федерацииможет быть только один постоянно действующий высший орган законодательнойвласти субъекта Российской Федерации, Его наименование и структура устанавливаютсяконституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических,национальных и иных традиций субъекта РФ. Республики в составе РоссийскойФедерации в полной мере воспользовались предоставленным им правом. В разныхреспубликах приняты специфические названия законодательных органов: НародноеСобрание Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики; НародноеСобрание (Хурултай) Республики Хакасия; Народное Собрание (Халкта Гулам)Республики Ингушетия; Государственное Собрание республик Марий Эл и Мордовия;Государственное Собрание (Эл Курултай) Республики Алтай; ГосударственноеСобрание (Курултай) Республики Башкортостан; Государственный Совет Коми,Татарстана и Чувашской республик; Законодательное Собрание (Хасе) Республики Адыгея;Законодательное Собрание Карелии; Народный Хурал Бурятии и Калмыкии; ВерховныйХурал Тывы; парламент (Законодательное Собрание) Кабардино-БалкарскойРеспублики; парламент Северной Осетии (Алании); Верховный Совет Удмуртии и др.
Устанавливается двухпалатная структураГосударственного Собрания (Курултая) Башкортостана; парламента(Законодательного Собрания) Кабардино-Балкарской Республики; ЗаконодательногоСобрания Карелии; Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия).
В Кемеровской области, в соответствии с Уставом,законодательный орган называется Совет народных депутатов Кемеровской области,и имеет однопалатную структуру.
В статье 4 также устанавливается право субъектаРоссийской Федерации самостоятельно определять число депутатов законодательногооргана власти субъекта РФ, срок полномочий депутатов и решать некоторые другиевопросы.
Глава 3 посвящена органам исполнительной властисубъекта Российской Федерации. Первое отличие, которое бросается в глаза, этото, что орган исполнительной власти в субъекте федерации совсем не обязательнодолжен быть один. Закон предусматривает возможность создания системы органов исполнительнойвласти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъектаРоссийской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации. Субъекты федерации вправесами устанавливать должность высшего должностного лица субъекта федерации,которое возглавляет высший исполнительный орган власти субъекта. Наименованиедолжности этого должностного лица субъекты Российской Федерации вправеопределить сами. Также устанавливается и наименование высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура ипорядок формирования. Законом 1999г. эти вопросы отнесены к ведению законодательногооргана власти субъекта федерации и являются его полномочиями.
У законодательного органа есть и другие полномочия:он принимает конституцию (устав) субъекта федерации, утверждает бюджет субъектаРоссийской Федерации и отчет о его исполнении, утверждает программы социально-экономическогоразвития субъекта федерации, устанавливает порядок образования и деятельностивнебюджетных и валютных фондов, устанавливает порядок управления и распоряжениясобственностью субъекта федерации, устанавливает порядок назначения ипроведения референдума, устанавливает порядок проведения выборов, назначаетдату выборов, осуществляет контроль за соблюдением законов, бюджета, порядкараспоряжения собственностью субъекта Российской Федерации. Но это всеполномочия, не дающие законодательному органу реальной власти. Ведь дажепринимая закон о бюджете и утверждая социально-экономические программы развитиясубъекта федерации, законодательный орган не участвует в их разработке. Все,что он может – это утвердить или не утвердить. Некоторые другие полномочиязаконодательного органа касаются его самого, основ его деятельности. Так, онустанавливает основы организации и деятельности законодательного органа,определяет порядок деятельности законодательного органа. Полномочие поопределению структуры высшего исполнительного органа власти субъекта федерациитакже нельзя отнести к реально влияющим на осуществление политической власти.Право назначать (освобождать) отдельных должностных лиц, оформлять согласие наих назначение могло бы стать способом оказывать влияние на этих должностныхлиц, но закон 1999г. дает законодательному органу это право только при условии,что такой порядок назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации,федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституция Россииоб этом молчит, в Уставе Кемеровской области тоже нет упоминаний об участиизаконодательного органа в назначении каких-то должностных лиц. Таким образом,учитывая трудности, возникающие при попытке изменить Конституцию России,остается надеяться на федеральные законы и на возможные будущие изменения вУставе Кемеровской области, хотя такие важные положения об ответственности хотябы некоторых должностных лиц перед законодательным органом желательно было быиметь уже сегодня.
Законодательный орган власти субъекта РоссийскойФедерации также имеет право устанавливать налоги и сборы, установление которыхотнесено федеральным законом к ведению субъекта федерации, а также порядок ихвзимания, но все законопроекты по этим вопросам рассматриваются законодательныморганом государственной власти субъекта РФ по представлению высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации либо при наличии заключенияуказанного лица. Таким образом, это полномочие законодательного органа тожеограничивается полномочиями исполнительной власти.
В отношении таких полномочий, как утверждениезаключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации и утверждениесоглашения об изменении границ субъекта федерации можно сказать лишь то, чтоэти полномочия были предоставлены законодательному органу субъекта РФ совершенносправедливо. Право законодательной инициативы также было предоставленозаконодательному органу вполне закономерно, без этого права невозможнонормально осуществлять законодательную деятельность.
Ещё одно важное полномочие законодательного органавласти субъекта Российской Федерации осталось неназванным. Это право выразитьнедоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Но об этомполномочии будет сказано позже.
Полномочия исполнительной власти условно можноразделить на две группы: полномочия высшего должностного лица и полномочиявысшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Среди полномочий высшего должностного лица субъектаРФ можно выделить следующие: высшее должностное лицо представляет субъект РоссийскойФедерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов федерации, подписывает договоры и соглашенияот имени субъекта федерации (второе полномочие является закономернымпродолжением первого), формирует высший исполнительный орган государственнойвласти субъекта Российской Федерации, подписывает и обнародует законы субъектафедерации. В отношении законов у высшего должностного лица есть “право вето”,которое законодательный орган власти субъекта федерации может преодолеть двумятретями голосов при условии, что закон принят в той же редакции, что и в первыйраз. Следует отметить, что взаимоотношения ветвей власти по вопросам принятиязаконов, в отношении которых высшее должностное лицо субъекта РФ использовало“право вето”, законом не урегулированы. Закон 1999г. не предусмотрел никакихсогласительных процедур, очевидно, понадеявшись на положения статьи 85Конституции России, которая гласит: «Президент Российской Федерации может использоватьсогласительные процедуры для разрешения разногласий между… органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации.» Но в Конституции написано, чтоПрезидент России может, а не обязан использовать согласительные процедуры,следовательно, разногласия между органами власти субъектов федерации,возникающие чуть ли не ежедневно, могут быть, а могут и не быть урегулированы.
Выше уже было сказано о полномочиях высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации по представлению законопроектово введении либо отмене налогов и по даче заключения на них, если онипредставляются кем-то другим. Естественно, у высшего должностного лица естьправо законодательной инициативы. Более того, законопроекты, представленные имв законодательный орган субъекта РФ, рассматриваются в первоочередном порядке.
Высшее должностное лицо субъекта РоссийскойФедерации, в соответствии с пп.”г” п.7 статьи 18 Закона 1999г., вправетребовать созыва внеочередного заседания законодательного органагосударственной власти субъекта федерации, а также созывать вновь избранныйзаконодательный орган власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока,установленного для этого законодательному органу власти субъекта РФконституцией (уставом) субъекта РФ.
Но это все моменты, касающиеся внешних аспектовработы законодательного органа власти субъекта федерации. Есть и другие, нопрежде следует сказать о полномочия высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации.
Этот орган обеспечивает исполнение Конституции РФ,федеральных законов, конституций (уставов) субъектов федерации, законовсубъектов РФ, формирует иные органы исполнительной власти субъекта федерации,управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральнымиорганами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий,соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий,разрабатывает бюджет и проекты программ социально-экономического развития,обеспечивает исполнение бюджета, отчитывается перед законодательным органом обисполнении бюджета и социально-экономических программ, разрабатывает иосуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развитиясубъекта федерации, участвует в проведении единой государственной политики вобласти финансов, науки, образования, осуществляет меры по реализации и защитеправ и свобод человека и гражданина, охране собственности, борьбе с преступностью.
Федеральный закон 1999г. предусмотрел, чтоконституция (устав) субъекта Российской Федерации может предусматривать и иныеполномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ, высшегодолжностного лица субъекта федерации и высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации.
Глава 4 федерального закона 1999г. посвященавзаимоотношениям законодательного (представительного) органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъектаРоссийской Федерации и органов исполнительной власти субъекта РоссийскойФедерации. Статья 23 закона устанавливает, что орган государственной властисубъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФосуществляют свои полномочия раздельно, но взаимодействуют в установленныхзаконом формах в целях эффективного управления процессами экономического исоциального развития субъекта Российской Федерации в интересах его населения.
Возвращаясь к вопросу о согласительных процедурах вотношении законов, отклоненных высшим должностным лицом субъекта федерации,следует отметить п.4 статьи 23 Закона 1999г., а также п.5 статьи 23 того жезакона. В ней говорится, что законодательный орган власти субъекта федерациивправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ или в органы исполнительнойвласти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений вакты, которые высшее должностное лицо и органы исполнительной власти направляютв законодательный орган власти субъекта РФ, либо с предложением об их отмене.Законодательный орган вправе обжаловать эти акты в судебном порядке либообратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствииКонституции РФ этих актов. Таким образом, вариантов у законодательного органа властисубъекта федерации немного: либо принять, либо предложить внести изменения,либо обратиться в суд. Если при этом акты высшего должностного лица или высшегооргана исполнительной власти не являются неправомерными, вариантов остаетсявсего два. С моей точки зрения, в этом вопросе закон мог бы быть более гибким ипредусматривать, например, образование комиссии, осуществляющей переработку иизменение актов высшего должностного лица и (или) органа исполнительной властисубъекта федерации при условии, что за образование комиссии по этому вопросупроголосовало три четверти (или две трети) депутатов законодательного органасубъекта федерации. Кроме того, можно было бы четко обозначить в федеральномзаконе круг вопросов, по которым может быть возможна такая согласительнаяпроцедура.
Если высшее должностное лицо субъекта РФ и органыисполнительной власти направляют свои акты в законодательный орган властисубъекта РФ, законодательный орган, в свою очередь, направляет высшемудолжностному лицу субъекта Российской Федерации планы законопроектной работы ипроекты законов субъекта Российской Федерации. Положение об отправке высшемудолжностному лицу субъекта федерации плана законопроектной работы и проектовзаконов свидетельствует о желании сделать законодательный орган субъектафедерации в большой степени подотчетным исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации. Учитывая то, что руководители органов исполнительнойвласти субъекта федерации могут присутствовать на заседаниях законодательногооргана с правом совещательного голоса, исполнительная власть имеет больше полномочийи прав в отношениях с законодательной властью, чем наоборот. Кроме того, высшеедолжностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в законодательныйорган с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановлениязаконодательного органа государственной власти субъекта РФ, либо об их отмене.Может высшее должностное лицо обжаловать постановление и в судебном порядке. Основанийобращения в законе нет. Но постановлением оформляются многие существенныерешения, такие как назначение даты выборов, референдума, утверждаетсясоглашение об изменении границ субъектов РФ, а также оформляется решение онедоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Темне менее, в Конституционный Суд Российской Федерации высшее должностное лицосубъекта федерации обратиться не может с запросом о соответствии Конституции РФпостановлений законодательного органа субъекта РФ.
Как уже говорилось ранее, руководители органовисполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать на заседанияхзаконодательного органа власти субъекта федерации с правом совещательногоголоса. У депутатов тоже есть право присутствовать на заседаниях органовисполнительной власти субъектов РФ, но нет права совещательного голоса. А ведьдепутаты должны принимать бюджет, утверждать программы социально-экономическогоразвития субъекта РФ. При отсутствии права совещательного голоса и согласительныхпроцедур полномочия превращаются либо в чистую формальность, либо внепреодолимое препятствие. По-моему, депутатам право совещательного голоса гораздонужнее, чем руководителям органов исполнительной власти. У исполнительнойвласти есть право законодательной инициативы, этого вполне достаточно для того,чтобы оперативно решать все вопросы. Кроме того, высшее должностное лицо ещедолжно подписать закон после его принятия, так что совещательный голос явно неявляется острой необходимостью. А вот депутатам его стоило бы предоставить.
Таким образом, рассматривая взаимоотношения ветвейвласти в субъектах Российской Федерации (правда, не касаясь пока вопросаотправки в отставку высшего должностного лица субъекта РФ и роспусказаконодательного органа власти субъекта федерации), нельзя не придти к выводу,что исполнительная власть имеет перед законодательной ряд преимуществ. Этовыражается в том, что у исполнительной власти есть определенные полномочия по отношениюк законодательной, а ответных полномочий не наблюдается. Имеются в виду,конечно, полномочия помимо сугубо законодательных и сугубо исполнительных.
В общем-то, это явление достаточно закономерно. Хотяи в федеральном законе 1999г., и в конституциях (уставах) субъектов РоссийскойФедерации главы об исполнительной власти следуют после глав о законодательной власти,исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства иглавы субъекта федерации, далеко не ограничивается отведенной ей ролью толькоисполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательнуювласть7.
Что же касается досрочного прекращения полномочийзаконодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации ивысшего должностного лица субъекта Российской Федерации, у них обоих есть полномочияпо досрочному прекращению полномочий друг друга. Различия есть только воснованиях досрочного прекращения полномочий и в процедурах такого прекращенияполномочий.
7Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 1997. С.678 Полномочия законодательного (представительного) органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно, всоответствии с пп. ”г” п.1 статьи 9 федерального закона 1999г., в случаероспуска законодательного органа высшим должностным лицом субъекта РоссийскойФедерации. Основания такого решения указаны в п.2 статьи 9 того же закона.Чтобы высшее должностное лицо имело право принять решение о досрочномпрекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации, законодательным органом должен быть принят устав(конституция) или закон субъекта Российской Федерации, или иной нормативныйправовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральнымзаконам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,конституции (уставу) субъекта РФ. При этом такие противоречия должны бытьустановлены соответствующим судом, судебное решение должно вступить в законнуюсилу, со дня вступления решения в силу должно пройти шесть месяцев. Разумеется,на момент принятия решения высшим должностным лицом субъекта РФ нарушениедолжно всё ещё быть наличным, то есть законодательный орган не устранилпротиворечия в нормативно правовом акте.
Установленные в законе сроки для устраненияпротиворечий делают невозможным или, во всяком случае, практически невозможным,досрочное прекращение полномочий законодательного органа власти субъекта РФ.Трудно представить себе депутатов, которые за шесть месяцев не успеют исправитьнекоторые нарушения в законах субъекта федерации. Эта норма в России ещё неприменялась, да и вряд ли будет применяться в дальнейшем, если будет сохраненав том же виде, в котором существует сегодня. Чтобы сделать её действующей,следует сократить время на устранение противоречий до 15 дней, а также сделатьдосрочное прекращение полномочий законодательного органа государственной властисубъекта РФ не правом, а обязанностью высшего должностного лица субъектафедерации. Также следует более подробно закрепить в законе механизм обращения всуд по данным вопросам, круг лиц, которые должны обращаться в суд и ихответственность за бездействие.
Полномочия высшего должностного лица субъектаРоссийской Федерации прекращаются досрочно, в соответствии с пп. “б” п.1 статьи19 федерального закона 1999г., в случае его отставки в связи с выражением емунедоверия законодательным органом государственной власти субъекта РоссийскойФедерации. В соответствии с п.2 статьи 19 того же закона законодательный органгосударственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недовериевысшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в том случае, есливысшее должностное лицо субъекта РФ издаст акт, противоречащий КонституцииРоссийской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законамсубъекта федерации. Это противоречие должно быть установлено соответствующимсудом, судебное решение должно вступить в законную силу, а со дня вступлениярешения в силу в течение одного месяца высшее должностное лицо субъектаРоссийской Федерации не устранило указанное противоречие. Другое основание длявыражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации –это иное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральныхзаконов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации,если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.Относительно первого основания возражения прежние: слишком большой срок наустранение противоречий (высшее должностное лицо субъекта РФ – это не законодательныйорган, для принятия решения не требуются дебаты и наличие кворума), немеханизма обращения в суд, выражение недоверия – это право, а не обязанностьзаконодательного органа субъекта федерации. Конечно, обязать законодательныйорган выразить недоверие высшему должностному лицу нельзя (кроме как подугрозой роспуска), но если бы в стране был высокий уровень правовой культуры, икаждый депутат думал о своих избирателях, по крайней мере можно было быпоставить этот вопрос на голосование. Относительно второго основания можновозразить, что слова “грубое нарушение”, повлекшее “массовое нарушение” прав исвобод делают эту норму не более эффективной, чем первая. Вместо этогоследовало бы просто обозначить, нарушение каких именно прав и свобод гражданповлечет за собой выражение недоверия высшему должностному лицу субъектафедерации, или хотя бы может повлечь. В законе нет критериев, которые делятнарушения Конституции РФ и законов на грубые и не грубые. Кроме того, почемунарушения должны повлечь за собой массовые нарушения прав и свобод? Конституциягласит, что Россия – правовое государство. Разве правовое государство не должнозащищать права и свободы каждого отдельно взятого гражданина? И сколько этихправ должно быть нарушено, чтобы нарушения можно было признать имеющимимассовый характер?
В законе отсутствуют указания на сроки, в рамкахкоторых должен осуществляться процесс выражения недоверия по второму основаниюи по истечении которого можно обсуждать или уже нельзя обсуждать вопрос о выражениинедоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Такжеподобные нарушения не должны быть установлены судом. Из этого можно сделатьвывод, что несмотря на отсутствие механизма работы этого основания,задумывалось оно как основание, исправление которого не устраняло возможностидосрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта федерациии на которое не могло повлиять течение времени, то есть воспользоваться имзаконодательный орган может в любой момент, пока высшее должностное лицосубъекта РФ продолжает осуществлять свои полномочия.
Вызывает вопросы и ещё один момент. Выражаянедоверие высшем должностному лицу субъекта Российской Федерации по основаниям,указанным в законе, законодательный орган субъекта федерации, таким образом, будетлибо косвенным образом обеспечивать исполнение Конституции РоссийскойФедерации, федеральных законов, конституции (устава) субъекта федерации, либоосуществлять меры по защите прав и свобод гражданина, а эти полномочия, всоответствии с федеральным законом 1999г., принадлежат высшему исполнительномуоргану государственной власти субъекта Российской Федерации. Получается,законодательный орган осуществляет полномочия исполнительного. Нарушаетсяпринцип разделения властей. Чтобы избежать этого противоречия, следует в законенаписать среди полномочий законодательного органа власти субъекта РоссийскойФедерации и эти два полномочия, которые законодательный орган субъектафедерации осуществляет, выражая недоверие высшему должностному лицу субъектаРоссийской Федерации по основаниям, обозначенным в законе.
В целом о досрочном прекращении полномочий высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации и досрочном роспускезаконодательного органа власти субъекта РФ можно сказать, что если федеральныйзакон 1999г. так и останется единственным федеральным законом, говорящим обэтих возможностях воздействия друг на друга исполнительной и законодательной властисубъектов РФ, и если он не будет изменен, крайне маловероятно когда-либоувидеть эти положения закона работающими. Это скорее является своеобразнойугрозой, напоминанием ветвям власти, что они не могут поступать так, как имхочется, забыв о законах, чем реальностью.
В различных субъектах Российской Федерациипо-разному складываются взаимоотношения высшего должностного лица субъектафедерации и законодательного органа власти субъекта РФ.
В Кемеровской области отношения, складывающиесямежду Губернатором Кемеровской области и Советом народных депутатов Кемеровскойобласти, можно назвать полной идиллией. Губернатор, благодаря огромному авторитетусреди населения, сумел на последних выборах депутатов Совета Кемеровскойобласти обеспечить избрание в этот законодательный орган если уж и неединомышленников, то никак не противников. В настоящее время в Советепрактически некому возражать и оспаривать решения исполнительной власти. Каксправедливо заметил К.С.Бельский, власть губернаторов безмерно усилилирегиональные законодательные собрания. Если в первой половине 90-х годов этиорганы вели свою самостоятельную линию и могли, возражая, поправлять губернаторовсоветами, то во второй половине десятилетия они превратились в подобие бывшихСоветов и стали играть роль “групп поддержки ” при губернаторах (президентахреспублик). Председателей законодательных собраний избирали, как правило, порекомендации губернатора. Подобный тандем (спикер собрания – губернатор)способствовал принятию законодательных актов, нередко противоречащихфедеральному законодательству8. В Кемеровской области тандемобразуют даже не спикер Совета и Губернатор, а Совет народных депутатов иГубернатор. В этом, конечно, есть свои плюсы, но минусов гораздо больше.
8Бельский К.С. О реформе губернаторской должности.//Государство и право, 2001, №1 В республике Башкортостан отношения Президента с республиканскимиорганами власти складываются таким образом, что некоторые исследователи
считают, что к уже известнойи традиционной триаде – законодательная, исполнительная и судебная вБашкортостане прибавляется четвертая ветвь власти – президентская9.Президент республики оказывает влияние на состав высшего органа законодательнойвласти – Государственного Собрания: главы исполнительной власти городов,районов и районов в городах избираются депутатами верхней палаты Курултая –Палаты Представителей. Депутаты верхней палаты Госсобрания рекрутируются такжеиз числа членов Правительства республики Башкортостан. Всё это в значительноймере способствует укреплению позиций Президента республики в республиканскомпарламенте10.
В республике Мордовия ситуация прямопротивоположная: в результате противостояния двух ветвей власти в апреле 1993г.Верховный Совет республики упразднил посты Президента и Вице-президента11.
9Диков А.Б. Институт президентства в Башкортостане.//Государство и право, 2000, №8
10Там же.
11Букин А.М. Система высших органов государственной власти республики Мордовия: поиск оптимальной модели.//Государство и право, 1995, №2
Глава 2. Влияние федеральных органов государственнойвласти на органы власти субъектов федерации.
СубъектыРоссийской Федерации обладают государственной властью. И принимая своиконституции (уставы), законы, субъекты федерации эту власть реализуют. Однако впоследнее время постоянно увеличивается количество законов субъектов федерации,противоречащих Конституции России. За 1998 и 1999гг. Министерство юстициизарегистрировало появление примерно 50 тысяч законов субъектов федерации, изних одна треть не соответствует Конституции Российской Федерации. Прокуратурапринесла протесты на 1400 законов субъектов федерации по причине ихнеконституционности12.
Речь, такимобразом, идет о конституционном деликте, то есть о деянии субъектаконституционно-правовых отношений, не отвечающим должному поведению и влекущимза собой применение мер конституционной ответственности13. Оконституционном деликте следует говорить и в случае нарушения не толькоконституционных норм, но также общепризнанных принципов и норм международныхдоговоров, имеющих государственно-правовой профиль и являющихся составнойчастью правовой системы Российской Федерации14.
12Лучин В.О. Конституционные деликты.//Государство и право, 2000, №1
13Там же.
14Там же. Примеров можнопривести много. В некоторых республиках закреплено верховенство их собственныхконституций (Адыгея, Ингушетия, Татарстан, Башкортостан, Тыва и др.). Внарушение ч.2 статьи 4 Конституции РФ отдельные субъекты установили в одностороннемпорядке приоритет республиканского законодательства над федеральным. ВКонституциях Республики Саха (Якутия) и Республики Ингушетия предусмотрена процедураратификации федеральных законов республиканскими органами государственнойвласти по вопросам совместного ведения Федерации и её субъектов. Право органовгосударственной власти субъекта Российской Федерации приостанавливать действиеактов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательствуили интересам населения субъекта, высказанным на референдуме, закреплено взаконодательстве Архангельской, Курганской и Саратовской областей, АгинскогоБурятского автономного округа15.
Чтобы бороться с подобными явлениями, необходимокаким-то образом осуществлять правовое принуждение в отношении субъектовфедерации. Зарубежные федерации уже давно имеют в законодательстве нормы,содержащие различные средства правового принуждения в отношении региональныхорганов государственной власти. Эти принудительные меры стали важнейшимэлементом систем конституционного права большинства западных федераций, и, какуказывают немногочисленные российское исследователи, содержание этих средств«определяется самой природой федеративного устройства..., которая предполагаетнеобходимость обеспечения единства экономической и политической организациисоюзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции,объединяющей субъекты федерации»16. Этот институт в законодательствеи теории называется по-разному: президентское правление, федеральноепринуждение, федеральное вмешательство, федеральная интервенция17.Сущность федерального принуждения выражается в понуждении к исполнениювозложенных на органы власти субъектов конституционных обязанностей либоприменении к этим органам или должностным лицам дополнительных лишений(обременений)18. В Конституции США, например, нет ни слова офедеральном вмешательстве, но там говорится, что федерация обязана добиваться исполненияфедеральных законов, и, соответственно, действует закон 1795г., позволяющийПрезиденту США использовать все предоставленные в его распоряжение Конституциейвозможности, включая вооруженную силу, для обеспечения исполнения федеральных законов,принятых в рамках компетенции Конгресса19.
15Там же.
16Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации.//Государство и право, 2000, №2
17Там же.
18Там же.
19Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации.//Государство и право, 2001, №1 В РоссийскойФедерации в июле 2000г. были внесены изменения в федеральный закон 1999г. «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации». Обозначилсяновый подход к взаимосвязям государственной власти федерации и ее субъектов.Появился институт федерального принуждения.
Начиная с 2000г. у Президента Российской Федерациипоявилось право роспуска законодательного органа государственной властисубъекта РФ. В случае, если законодательный орган государственной властисубъекта Российской Федерации принял конституцию (устав), закон субъектафедерации или иной нормативный правовой акт, противоречащий КонституцииРоссийской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральнымзаконам, это противоречие должно быть установлено соответствующим судом, должнобыть принято судебное решение, и оно должно вступить в силу. Начиная со днявступления решения суда в законную силу, у законодательного органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации есть шесть месяцев (если суд своимрешением не предусмотрит иного срока), чтобы в пределах своих полномочийпринять меры по исполнению решения суда, в том числе отменить нормативныйправовой акт, признанный судом противоречащим федеральному закону инедействующим. Если же законодательный орган мер не принял, закон не отменил, врезультате чего были созданы препятствия для реализации закрепленных КонституциейРФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочийфедеральных органов государственной власти, местного самоуправления, нарушеныправа и свободы человека и гражданина, права и интересы юридических лиц (чтотоже устанавливает суд), Президент России выносит предупреждениезаконодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.После вынесения предупреждения законодательному органу власти субъектафедерации должно пройти ещё три месяца, и если в течение и этого сроказаконодательный орган власти субъекта федерации не принял в пределах своихполномочий мер по исполнению решения суда, Президент вносит в ГосударственнуюДуму проект закона о роспуске законодательного органа государственной властисубъекта Российской Федерации. Государственная Дума обязана рассмотреть проектзакона в течение двух месяцев. Если закон о роспуске законодательного органавласти субъекта федерации будет принят, со дня его вступления в силупрекращаются полномочия законодательного органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации. Кроме того, с момента вступления в силу решения суда и домомента внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о роспускезаконодательного органа государственной власти субъекта РФ не должно пройтибольше одного года.
В целом механизм отправки в отставкузаконодательного органа власти субъекта федерации Президентом России можноохарактеризовать как очень громоздкий. С одной стороны, необходимо установитьгарантии для органов законодательной власти субъектов РФ: нарушенияустанавливает суд, меры принимаются только после предупреждения со стороныПрезидента, но, с другой стороны, сроки, отведенные на устранение правонарушений,делают угрозу отставки законодательного органа субъекта федерации чисто номинальной.
С моей точки зрения, механизм роспусказаконодательного органа власти субъекта федерации следует упростить, уменьшитьсроки, оставив при этом гарантии для органов законодательной власти отпроизвола Президента России. Нарушения Конституции России, федеральныхконституционных законов, федеральных законов должны быть установлены судом, нона исправление противоречий должно быть отведено два, а не шесть месяцев. Вслучае бездействия органа законодательной власти не следует в судебном порядкеустанавливать, что это создало препятствия для реализации полномочий федеральныхорганов государственной власти, местного самоуправления, нарушило права и свободычеловека и гражданина, права и интересы юридических лиц. Это положение вообщеможно убрать из закона, потому что нарушение федерального законодательства дляоргана законодательной власти субъекта РФ является достаточно серьезнымправонарушением само по себе, независимо от того, кто пострадал от этого.Охранять прежде всего следует Конституцию России, а не полномочия органоввласти. В отношении предупреждения Президента России законодательному органувласти субъекта Российской Федерации хотелось бы предложить использоватьнакопительную систему. В случае, если законодательному органу государственнойвласти субъекта федерации одного созыва Президент выносит три предупреждения,этот орган автоматически считался бы отправленным в отставку при вынесениичетвертого предупреждения вне зависимости от того, исправлял ли законодательныйорган власти субъекта федерации нарушения на этапе до внесения в ГосударственнуюДуму законопроекта или уже после. Следует также уменьшить срок, отведенный наисправление нарушений после вынесения предупреждения Президентом РФ с трех доодного месяца. Можно было бы упростить и порядок прохождения закона черезГосударственную Думу. Принять, например, положения, предполагающие принятиезакона о роспуске законодательного органа власти субъекта РФ в одном чтении.Или не принимать федеральный закон, а просто попросить Государственную Думудать согласие на роспуск законодательного органа власти субъекта федерации, решениеже о роспуске оформлять в виде Указа Президента РФ.
Таким образом, в законе устанавливается лишьформальная юридическая ответственность законодательных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации перед Президентом России. Подобныймеханизм ответственности делает законодательный орган субъекта федерациинеуязвимым для Президента.
В 2000г. у Президента России появилась возможностьотрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, атакже временно отстранять высшее должностное лицо субъекта РФ от исполненияобязанностей. Вообще следует отметить, что в отношении главы исполнительнойвласти субъекта федерации у Президента России больше полномочий, чем вотношении законодательного органа субъекта РФ. Здесь, правда, возникает другойспорный момент. Согласно Конституции России, Президент имеет правоприостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Помнению некоторых исследователей, «Президент Российской Федерации можетприостанавливать действия указов президентов республик только в случаях, если ипрезидент республики входит в систему органов исполнительной власти республики.Этот вывод следует из смысла п.2 статьи 85 Конституции Российской Федерации.»20Но не все президенты республик входят в систему исполнительной властисубъектов федерации. В Башкортостане Президент республики – это «высшеедолжностное лицо и глава республики»21, но не глава исполнительнойвласти.
Возвращаясь к теме отрешения от должности высшегодолжностного лица субъекта РФ, следует, прежде всего, назвать основания дляэтого отрешения. В обоих случаях, предусмотренных п.2 статьи 29.1 Закона1999г., основанием, если рассматривать самую суть статьи, является нормативныйправовой акт, противоречащий Конституции России, федеральным конституционнымзаконам, федеральным законам.
В первом случае, высшее должностное лицо должноиздать нормативно правовой акт, противоречащий Конституции России и её законам.Это противоречие должен установить суд, и со дня вступления решения суда в силув течение двух месяцев либо иного предусмотренного решением суда срока высшеедолжностное лицо должно принять в пределах своих полномочий меры по исполнениюрешения суда. Если же высшее должностное лицо все это время не принимало мер поустранению нарушений, Президент выносит предупреждение высшему должностномулицу субъекта РФ. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФпредупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ это лицо не приняло впределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием длявынесения ему предупреждения, Президент России отрешает высшее должностное лицосубъекта федерации от должности. При этом предупреждение должно быть вынесеноне позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.
20Лучин В, Мазуров А. Указы Президента РФ. М., 2000. С.81
21Конституция Республики Башкортостан 1993г. Эти сроки,конечно, гораздо более приближены к реальности, но ведь не следует забывать отом, что высшее должностное лицо может в любой момент остановить всю процедуру,просто издав акт, отменяющий действие акта, противоречащего Конституции Россиии законам.
Во втором случае действие нормативно правового актавысшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если он противоречитКонституции России, федеральным законам, международным обязательствам РоссийскойФедерации или нарушает права и свободы человека и гражданина, может бытьприостановлено Президентом России. Высшее должностное лицо вправе обратиться всоответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им актаКонституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России. Есливысшее должностное лицо не обратилось в суд, но в течение двух месяцев со дняиздания Указа Президента РФ о приостановлении действия акта высшего должностноголица субъекта федерации уклонялось от устранения нарушений, Президент Россиивыносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта федерации. Послеэтого в течение одного месяца высшее должностное лицо должно либо исправитьнарушения в изданном им нормативно правовом акте, либо обратиться в суд дляразрешения спора. В случае, если ни того, ни другого высшее должностное лицо несделало, Президент России отрешает его от должности. В этом случае Президентдолжен вынести предупреждение не позднее, чем через шесть месяцев со дняопубликования Указа Президента о приостановлении действия акта высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации.
Этот механизм более несовершенен, чем первый. Срокиустанавливаются те же: два месяца, один месяц, но всегда есть возможностьобратиться в суд для разрешения спора и затянуть его ещё на некоторое время.
Кроме того, что на исправление нарушений отводитсяпо меньшей мере три месяца, даже если высшее должностное лицо будет отрешено отдолжности, оно вправе обжаловать Указ Президента об отрешении его от должностив Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликованияУказа. Эта дополнительная гарантия призвана обеспечить законность и справедливостьпри отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РоссийскойФедерации.
Кроме возможности отрешения от должности высшегодолжностного лица субъекта федерации, у Президента РФ появилось право временноотстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей вслучае, если высшее должностное лицо субъекта РФ обвиняется в совершениитяжкого или особо тяжкого преступления, а Генеральный прокурор предоставилПрезиденту России мотивированное представление. В этом положении многоевызывает вопросы. Прежде всего, понятие “мотивированное представление” всубъективном восприятии может повлечь отстранение от должности невиновногочеловека. Кроме того, не совсем понятно, как сочетаются слова закона «в случаепредъявления обвинения» и п.1 статьи 49 Конституции России. Ещё до вынесения обвинительногоприговора (возможно, до суда дело даже не дойдет) человек уже оказываетсянаказан. В законе также нет указаний на то, каким образом будеткомпенсироваться время нахождения во временном отстранении от должности. Изэтого следует, что такой компенсации не будет вовсе, и срок полномочий,сократившись единожды, таким и останется.
Эта норма в законе лишняя. Среди оснований отставкивысшего должностного лица субъекта федерации уже указано такое основание, каквступление в законную силу обвинительного приговора суда, и этого вполнедостаточно. Данная же норма дает Президенту возможность воздействовать навысших должностных лиц субъектов федерации в своих целях и по своему выбору,причем рамки закона, за которые выходить нельзя, оказались довольно размытыми.
Таким образом, поправки, внесенные в закон летом2000г., введя возможность использования средств прямого воздействия дляосуществления федерального принуждения, снабдили их таким несовершенныммеханизмом действия, что нормы эти в настоящий момент являются мертвыми. Ноесть и положительные моменты. В частности, большим плюсом закона теперь являетсято, что он обязывает Президента России выносить предупреждения законодательномуоргану власти субъекта федерации и высшему должностному лицу субъекта РФ вслучае, если они нарушают федеральное законодательство.
Заключение.
Исходя из анализа положений федерального закона «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно сказать,что общие принципы организации органов власти субъектов федерации насегодняшний день в России есть. Некоторые нарушения в конституциях (уставах)субъектов федерации будут исправлены к 2001г., а с учетом средств федеральногопринуждения – никак не позднее 2003г. Это вопросы времени. Но беспокоит другое– даже в законе 1999г. есть пробелы, неточности, упущения. С трудом верится,что гад этим законом работали шесть (!) лет. Сегодня уже можно сказать, чтозакон не достиг своей цели – сформировать или хотя бы способствовать формированиюсистемы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Ведь чтотакое есть система? Это «нечто целое, представляющее собой единство закономернорасположенных и находящихся во взаимной связи частей.»22 В п.2статьи 77 Конституции России говорится, что в пределах ведения РФ и полномочийРоссии по предметам совместного ведения РФ и её субъектов федеральные органыисполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуютединую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Пока что об этомприходится только мечтать. В Российской Федерации сегодня исполнительная изаконодательная ветви власти видят друг в друге не союзника, а соперника, забываяоб интересах государства. Так что это никак не «нечто целое», и о взаимнойсвязи говорить тоже особо не приходится. Система начнет складываться тогда,когда будет иметься более разумный закон о ветвях государственной властисубъектов федерации и когда каждая ветвь власти перестанет пытаться забратьсебе побольше полномочий.
22Словарь русского языка. Ожегов С.И., Москва, издательство «Советская энциклопедия», 1964.
23Бельский К.С. О реформе губернаторской должности.//Государство и право, 2000, №8 Здесьнеобходимо реформирование не только отношений между ветвями власти, но игубернаторской должности. Я не считаю, что следует отменить выборность губернаторов,как это предлагают некоторые авторы23, но внести изменения вполитическую конфигурацию этой должности, более точно определить обязанности,полномочия и ответственность губернаторов просто необходимо. Будет разумнодополнить принцип выборности принципом повышенной ответственности заосуществление своих функций как перед своими избирателями, так и передФедерацией в целом. Справедливо замечено, что в едином государстве недопустимоположение, при котором, например, руководитель региона отменяет воинский призыву себя в регионе. Децентрализация власти на уровне федерации наряду с усилениемавторитаризации власти в регионах может губительно сказаться на дальнейшейсудьбе Федерации в целом. Оптимальное сочетание принципов выборности иповышения конституционной ответственности – тот путь, на котором возможнопрогрессивное развитие24.
Ещё, конечно, необходимо доработать механизмотрешения от должности высшего должностного лица субъекта федерации ПрезидентомРФ и роспуска законодательного органа. О некоторых предложениях уже былосказано ранее, сейчас хотелось бы добавить еще одно существенное предложение. Взаконе должно появиться правило, по которому отрешенный Президентом РФ бывшийглава субъекта федерации не может снова принимать участие в выборах высшегодолжностного лица субъекта федерации, при этом не имеет значения, тот ли этосубъект федерации, где он уже был высшим должностным лицом или тот, где ещё небыл.
24Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации.//Государство и право, 2001,№1
Используемые источники:
1.Конституция Российской Федерации, 1993
2.Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999
3.Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов икраевой, областной администрации» от 05.03.1992
4.Указ Президента Российской Федерации «Об основных началахорганизации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от22.10.1993
5.Устав Кемеровской области, 1997
6.Конституция Республики Башкортостан, 1993
7.Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное правоРоссийской Федерации: Учебник для вузов. – М.: ИНФРА-М, 1996
8.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.Учебник для юридических вузов и факультетов. – Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА,1997
9.Бельский К.С. О реформе губернаторскойдолжности.//Государство и право, 2001, №1
10.Букин А.М. Система высших органов государственной властиреспублики Мордовия: поиск оптимальной модели.//Государство и право, 1995, №2
11.Диков А.Б. Институт президентства вБашкортостане.//Государство и право, 2000, №8
12. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способыфедерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции РоссийскойФедерации.//Государство и право, 2000, №2
13.Лучин В.О. Конституционные деликты.//Государство и право,2000, №1
14.Лучин В., Мазуров А. Указы Президента РФ. М., 2000
15.Правовые основы изменения состава субъектов РоссийскойФедерации.//Государство и право, 2001, №1
16.Словарь русского языка. Ожегов С.И. – Москва, издательство«Советская энциклопедия», 1964
17. Чиркин В.Е. Государственная власть субъектафедерации.//Государство и право, 2000, №10
18.Юридический энциклопедический словарь. Главный редакторСухарев А.Я. – Москва, «Советская энциклопедия», 1984