Содержание
Введение
ГлаваI. Развитие РоссийскойФедерации
§1.1 Основы конституционного статуса РФ и ее субъектов
§1.2 Соотношение законодательства субъектов федерации и федеральногозаконодательства
ГлаваII. Российский федерализм ирегиональная политика в РФ
§2.1 Ассиметричный федерализм
§2.2 Проблема разграничения предметов ведения и полномочий
§2.3 Федеральное вмешательство в права субъектов
Заключение
Списокиспользованной литературы
Введение
Актуальность. Россия в начале XXI векапереживает сложный переходный период в своем экономическом и политическомразвитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезныхсоциально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма Россииопределяет актуальность темы исследования.
Любая федерация обладает своеобразнымичертами, что отражает специфику исторического развития, традиций, культурынарода, социально-этнического состава общества и т.д. Но при всех различиях иособенностях есть признаки, общие для федераций. Одним из них являетсяразграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектовфедерации.
Формально-юридически наша странаобладает основными признаками федеративного государства. Вместе с темсложившиеся в ней федеративные структуры имеют ряд особенностей, превращающихроссийский федерализм в весьма специфическое явление.
90-е годы ознаменовались формированием новых федеративных отношений в России. Выходиз острого политическогогосударственногокризиса в известной степени определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеруСоветского Союза. В последующем Федеративный Договор стал составной частьюновой Конституции, которая провозгласила федерализм в качестве одного изосновополагающих принципов государственного устройства, принцип разграниченияполномочий между федеральным центром н субъектамиФедерации, а также равноправие субъектов Федерацииво отношениях с федеральной властью, что явилось важнымшагом по пути продвижения к реальному федерализму. Потребовался сложный,длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получилиюридически равные права. Но говорить о фактическомравенстве субъектов Федерации еще рано, так какпрежде всего не завершено формирование политико-правовых основ разграниченияполномочий. Конституция России 1993 г. характеризует ее государственный стройкак федерацию. Однако справедливо отмечается в литературе, что «любаяконституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно рескриптивныйхарактер. Она не фиксирует наличное государственное устройство, а описывает егожелаемое (должное) состояние… Конституция закрепляет только общие принципыфедеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию,и выработку механизмов их реализации».
Требует своего решения и проблемавыравнивания уровней социально-экономического развития регионов в РоссийскойФедерации. Разница в уровне обеспеченность стандартами социальных благ междусубъектами Федерации сильно различается, что крайнеопасно для федеративного государства. Однако имеющиеся в конституциях республик иуставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро ставят вопрос огарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных понациональному или территориальному признакам. В решении этой проблемысталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существованиенеравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краяхи областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республиками.
Сегодня из 89 субъектов Федерации только 10 обеспечивают болееполовины поступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же времямногие территории не только не в состоянии перечислять сколько-нибудь значительные суммы в федеральный бюджет, но и самиоказываются во все большей зависимости от финансовой поддержки центра. В связис этим должны быть разработаны научно-обоснованные программы преодоления этихпротиворечий, прежде всего путем устранения различий в социально-экономическомразвитии территорий.
Президентская власть пытается осуществитьцентрализацию, корни и оправдание которой – в генетике российского пространствавласти. В этом смысле создание семи федеральных округов, выведенныхнепосредственно на Москву, и связанные с этим эрозия прав субъектов федерации инеизбежная девальвация их значения – оправданы. Но само по себе созданиефедеральных округов отражает лишь интерес власти, но не интерес государства итем более не интерес общества.
Мировая практикарегулирования федеративных отношений не дает стандартных решений, однозначноприменимых для России. Тем более что Россия является страной с большим числомсубъектов Федерации; их статус, природно-климатические условия, структура экономики настолько разнообразны, чтоаналогов в мире не существует.
Разработанность. Политико-экономическиеаспекты, вопросы управления и самоуправления, то есть взаимоотношения междуфедеральными органами власти и субъектами Федерации фактически выпадали из полязрения исследователей.
Так, в конце XIX начале XX векавнимание обществоведов и государствоведовпривлекала проблема применимости федеративной модели к устройству Российскогогосударства в целом. С началом демократических преобразований российскоеобщество получило возможность не формально, а посути рассматривать и внедрять в государственное строительство идеи федерализма.В связи с этим, заметное место в публикациях ученых, политиков, публицистов занимают политико-правовые вопросы федерализма, вопросы преемственности в развитии российскогофедерализма, этапы становления и его перспективы.
В данной курсовой работе использовалисьисследования таких авторов, как Д.В.Бадовского, Л.Карапетяна, Ф.Мухаметшина,М.Х.Фарукшина и многих других. Повышенный интерес к проблеме федерализма неявляется случайным, так как уже давно федерализм превращается в важнейшуюсоставную часть региональной политической жизни. Тем не менее, указаннаяпроблема относится к числу наименее разработанных в России. До последнеговремени имеющиеся по этой проблеме публикации по преимуществу рассматривалиотдельные вопросы отношений власти по вертикали и управления «федеральныйцентр — субъекты Федерации — местное самоуправление». И лишь за редкимисключением к России подходили как к объекту управления,имеющему федеративную природу. В любом случае знаний, полученных в результатеисследований, недостаточно, и это должно стимулировать поиски.
Цели и задачи. Исходя из всего вышеперечисленного, цель даннойкурсовой работы – изучение фактора ассиметричного федерализма государственногорегулирования территориального развития РФ. Для достижения цели ставятсяследующие задачи:
1) выявить сущность федерализма, его генезис и особенности в России;
2) исследовать проблемы выравнивания конституционного статуса субъектовРоссийской Федерации;
3) показать влияние ассиметричного федерализма на государственноерегулирование территориального развития РФ.
Структура работы.
Данная курсовая работа состоит из введения, двух глав основнойчасти, заключения и списка использованной литературы.
Глава I. РазвитиеРоссийской Федерации
§ 1.1 Основы конституционногостатуса РФ и ее субъектов
Проблемы становления современного федеративногогосударства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Вомногом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству,зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешноепроведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграцияс соседними государствами, эффективное функционирование законов и многоедругое.
В марте 2000 г. исполнилось восемь лет юридическомуоформлению федеративного государства в современной России. В подписанном 31марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически тридоговора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями)впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантированфедеративный характер Российского государства. Затем в новой Конституции России1993 г. положения федеративного договора были развиты, приведены в систему,конкретизированы и закреплены в своей основе.
Но вот уже прошло семь лет после принятия Конституции. Исегодня с точки зрения законодательной и правоприменительной практики отчетливовидны ее сильные и слабые стороны. Не претендуя на законченность и бесспорностьсвоих мыслей и положений, я хотел бы предложить концептуальные измененияКонституции, касающиеся федеративного устройства Российского государства.
Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современнуюправовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений вРоссии. В ст. 1 Основного Закона записано: “Российская Федерация – Россия естьдемократическое федеративное правовое государство с республиканской формойправления”. В ст. 5 Конституции зафиксировано: “ Российская Федерация состоитиз республик, краев, областей, городов федерального значения, автономнойобласти, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации…Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственнойцелостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметовведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерациии органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии исамоопределении народов Российской Федерации. Во взаимоотношениях сфедеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерациимежду собой равноправны”.
Глава 3 Конституции “Федеративное устройство” раскрывает этиосновополагающие принципы федеративного устройства Российского государства,закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти игосударственных органов власти субъектов Федерации. Как показала пятилетняяпрактика становления и развития федеративных отношений, эти принципы ибольшинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развитияфедеративного государства.
В своем развитии российский федерализм прошел три основныхэтапа:
1) Созданиеоснов социалистического федерализма (1918-1936);
2) Утверждениефактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);
3) Реформыгосударственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.
1) Федерализмв России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившегов основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление«национального гнета». Российская Федерация была провозглашена на Всероссийскомсъезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственноеустройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всейбывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР.На российской территории начался хаотичный процесс создания автономий(республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотяясных границ национального расселения не существовало, да и население внациональном отношении часто было смешанным. Тем не менее, этот процессактивизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданыБашкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономныхобластей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Всего в 1923 г. в составеРСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губерниии области. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративноегосударство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Этообъединение народов было тесно связано с антидемократической сущностьютоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Самым заметнымрезультатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудноразвившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этническисмешанном обществе и на произвольно определенных территориях. После созданияСССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенноослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировойреволюции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСРпотерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказалисьвопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальнойполитики партии и лично И.В. Сталина.
2) Ковремени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство сталоуже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округовне были названы). Что касается краев и областей, в которых проживалоподавляющее большинство населения страны, то они субъектами Федерациипо-прежнему не признавались. Без какого-либо правового камуфляжа былиликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации.Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, чтототалитаризм и федерализм несовместимы. Идея преодоления «национального гнета»и утверждение «национальной государственности» служили средством, отвлекающимнароды от создания подлинной демократии и правового государства. Федерализмявлял собой только прикрытие для жестко централизованного государства.
3) Мощнаядемократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами,обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России вчастности. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызоввремени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизациигосударственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов»автономных образований РСФСР. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик имногие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами всоставе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создавшихопасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен вКонституцию как ее составная часть. Однако это не решило всех проблемгосударственного устройства Российской Федерации и не привело к полнойликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектовФедерации и были расширены, но их равноправие по существу закреплено не было.
Конституция РФустанавливает не только принципы федеративного устройства России, но и болееконкретно закрепляет важнейшие черты статуса как федерации, так и ее субъектов,разграничение компетенции между ними.
Конституционный статус Российскойфедерации включает наряду с рассмотренными выше фундаментальными положениями инекоторые другие главнейшие черты российской федеративной государственности.
Это, прежде всего, имеющиеся уРоссийской Федерации государственно-правовые признаки, характерные дляфедеративного государства:
1) суверенитет Российской Федерации, распространяющийся навсю ее территорию и проявляющийся в верховенстве федеральных Конституции изаконов;
2) федеральная Конституция и федеральные законы;
3) федеральные органы государственной власти(законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются навсю территорию РФ;
4) государственная территория, целостная и неприкосновенная,включающая в себя территории всех субъектов федерации, внутренние воды итерриториальное море, воздушное пространство над ними (на территории РФ недопускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иныхпрепятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств);
5) единое гражданство РФ;
6) государственный язык;
7) единые Вооруженные Силы;
8) единая денежная единица — рубль (введение и эмиссиядругих денег в России не допускается, денежная эмиссия осуществляется исключительноЦентральным банком РФ);
9) государственные символы: государственный флаг, герб игимн Российской Федерации;
10) столица РФ.
Эти важнейшие элементы конституционногостатуса Российской Федерации обусловливают характер и содержание ее компетенции,включающей конкретные полномочия и предметы ведения.
Оставаясь суверенным государством,Российская Федерация в то же время может участвовать в межгосударственныхобъединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии смеждународными договорами, если это не влечет ограничения прав и свободчеловека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.
В России — несколько видов субъектовфедерации, это ее особенность. Общее число субъектов — 89: 21 республика, 6 краев,2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область,10 автономных округов, остальные субъекты — области. Конституция РФ допускаетвозможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта. Это делается в порядке, установленном федеральным конституционнымзаконом[1].
Республики — субъекты РФ — этогосударства в составе Российской федерации, обладающие всей полнотойгосударственной власти вне пределов компетенции Российской федерации. Ониобразованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределениесоответствующих наций. Статус республики определяется Конституцией РФ иконституцией республики. Республика имеет государственно-правовые признакигосударства в составе РФ. К ним относятся:
· Конституция республики, республиканскоезаконодательство;
· система органов государственной власти республики,которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основамиконституционного строя РФ и общими принципами организации представительных иисполнительных органов государственной власти, закрепленных федеральнымзаконом;
· территория, причем границы между субъектами могут бытьизменены только с их взаимного согласия;
· республиканское гражданство;
· государственный язык;
· собственные символы государства.
Края, области, города федеральногозначения, автономная область, автономные округа — это государственные образованияв составе РФ, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределовкомпетенции РФ. Автономии образованы по национально-территориальному принципу,а остальные из перечисленных — по территориальному. Автономные образования былисозданы как формы национальной государственности соответствующих народов,способы их самоопределения. Статус данных видов субъектов федерации: края,области, города федерального значения, автономной области, автономного округаопределяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федеральногозначения, автономной области, автономного округа. Устав принимаетсязаконодательным (представительным) органом соответствующего субъекта[2].
Для конституционного статуса субъектовфедерации характерно наличие следующих элементов:
· устава;
· своего законодательства;
· системы органов государственной власти соответствующегосубъекта федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается всоответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципамиорганизации представительных и исполнительных органов государственной власти,определенными федеральным законом;
· территории, границы которой могут быть изменены только свзаимного согласия органов власти сопредельных субъектов РФ.
Положение автономии может иметьособенности по сравнению с другими субъектами. Может быть принят федеральныйзакон об автономной области, автономном округе. Это должно делаться попредставлению их законодательных и исполнительных органов.
Отношения автономных округов, входящихв состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договороммежду органами государственной власти автономного округа и органами власти краяили области.
Пребывание в составе РФ вкачестве субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участиев их работе. Равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой, в томчисле во взаимоотношениях с федеральными государственными органами,обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях. Субъекты имеютгарантированное представительство в Совете Федерации, их законодательным(представительным) органам принадлежит право законодательной инициативы вГосударственной Думе. Конституция РФ предусматривает возможность изменениястатуса субъекта. Это может произойти по взаимному согласию РоссийскойФедерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом[3].
§ 1.2 Соотношениезаконодательства субъектов федерации и федерального законодательства
В эффективном продвижении правовых реформ особое местозанимают изменения конституционного законодательства, которые включают наряду сКонституцией РФ федеральные законы и законы субъектов Федерации, предметомрегулирования которых являются конституционно-правовые отношения. Именно вконституционном законодательстве отражаются коренные политические и экономическиеизменения, которыми богата политико-правовая жизнь России последнегодесятилетия. И если учесть роль конституционного законодательства как базовойотрасли нормативно-ценностной ориентации, «ядра» публичного права, тостановится ясно, что недостатки конституционного законодательства проецируютсяна другие отрасли права и ведут к негативным последствиям развитиязаконодательства в целом.
В нынешних условиях ведущая отрасль российского праваиспытывает ряд серьезных проблем. К их числу можно отнести, прежде всего,отсутствие концепции конституционного законодательства.
Правовое регулирование конституционногозаконодательства не имеет четко сформулированной конечной цели, достижениекоторой предполагает развитие нашего общества. Несмотря на провозглашениекомплексной характеристики Российской Федерации как государствадемократического, федеративного, правового, социального и светского, вконституционном законодательстве не зафиксированы «правовые вехи», позволяющиеориентировать отраслевое законодательство. Например, демократическоегосударство невозможно без гарантий основных институтов прямой демократии[4].
Поэтому представляется необходимымзакрепить в Конституции РФ принципы участия народа в выборах, референдуме,органах местного самоуправления. Конституция России 1993 г. закрепилафедеративную форму государственного устройства страны. Но российский федерализмкак распределение власти по вертикали, установление сдержек и противовесов вотношениях между федеральными органами власти и органами субъектов, еесоставляющих, еще в стадии становления.
Часть 3 ст. 11 Конституции РФ гласит,что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляетсяКонституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметовведения и полномочий. При этом выделены две группы полномочии РоссийскойФедерации: исключительных (ст. 71) и совместных с субъектами (ст. 72).Полномочия субъектов Федерации определяются по остаточному принципу (ст.73).Предметы совместного ведения — это сферы общественных отношений, которые поКонституции отнесены к ведению Федерации, но к нормативному регулированию иуправлению которыми допускаются и субъекты Федерации (ст. 76)[5].
Вместе с тем Конституция не определяет,какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения Федерации исе субъектов. Более того, не предусмотрен и особый порядок рассмотрения ипринятия федеральных законов по предметам совместного ведения, который позволялбы в обязательном порядке учитывать мнение отдельных субъектов Федерации позаконопроекту.
Сегодня ничто не мешает федеральномузаконодателю осуществлять «исчерпывающее» нормативное регулированиепо вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. А отдельные субъекты,которых не устраивает федеральное законодательство в данной области, виндивидуальном порядке добиваются «исключительных» полномочий,используя договорный механизм, что противоречит ст. 136 Конституции РФ.
На современном этапе, когда сформированыорганы государственной власти субъектов Федерации, их законодательнаядеятельность по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения сФедерацией, более целенаправленна, конкретна и опережает законодательствоцентра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаютсяострее, они более существенно сказываются на деятельности представительных иисполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных формсобственности, на степени пополнения и исполнения регионального бюджета, навзаимодействии центра и регионов. Все это заставляет субъекты приниматьзаконодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предметусовместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределыустановленной компетенции.
На практике встречаются случаи, когдазаконодательные акты регионов, регулирующие определенные правоотношения иприменяемые в течение значительного времени, перестают реализовываться, так какпротиворечат вновь принятому федеральному закону, который иначе регламентируетодноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешаетнормальному функционированию законодательных органов, влечет не толькоинтеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм,разрушает сложившиеся правоотношения, а в целом отрицательно сказывается напроизводственно-хозяйственной, социально-экономической деятельности региона,приводит к обращениям в различные судебные инстанции. Так, приведенное вышеВременное Положение об обеспечении деятельности депутатов Калининградскойобластной Думы рассматривалось Судебной коллегией по гражданским деламКалининградского областного суда, Судебной коллегией по гражданским деламВерховного Суда РФ и Конституционным Судом РФ.
Чтобы преодолеть сложившуюся практику,представляется необходимым в специальном федеральном законе предусмотреть дваположения. Первое: любой договор между Российской Федерацией и ее субъектамипосле его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации.Второе: закрепить в императивной форме верховенство федерального закона вслучае коллизии между договором и федеральным законом, что исключит какую-либовозможность поставить договор выше закона.
Можно считать незаслуженным забвение вконституционно-правовой практике России принятия Основ законодательства. Поформе и содержанию Основы законодательства, закрепляющие общие принципы и целиправового регулирования, нормы прямого действия и рекомендательные нормы длясубъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют целям конкретизациизакрепленного в Конституции РФ разграничения предметов ведения и полномочиймежду Федерацией и субъектами.
Была бы оправданной и разработка вданном случае модельных (типовых) законодательных актов как основ», длязаконотворчества субъектов Федерации, но отдельным вопросам совместного веденияФедерации и субъектов. Либо при принятии федеральных законов по предметамсовместного ведения, непосредственно действующих на всей территории страны,предоставлять отдельным субъектам право иного законодательного регулированияили исключить для них действие отдельных статей данного закона.
Наконец, возможно изменитьорганизационную модель регулирования общественных отношений в сферахсовместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты должны иметь право непросто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместноюведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например,следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Думойпроектов Федеральных законов в сфере совместного ведения не просто для сведенияорганов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может бытьпроигнорировано. В результате неизбежно возникнет механизм рассмотрениязаконопредложений субъектов Федерации, согласования, принятия либомотивированного их отклонения.
На фоне кризиса, охватившего все стороныгосударственного механизма в России, большую актуальность приобрела проблематочного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации какфундамента правовой системы государства. Как известно, любая норма права почтиничто без принудительного осуществления предписаний, в ней заложенных.Специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского илитрудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властныесубъекты — государство, государственные органы, должностные лица,осуществляющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативныхпредписании упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждениявластных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложенияопределенных обязанностей, либо ограничений в основном организационногопорядка.
Именно эту задачу и выполняет такаяразновидность юридической ответственности, как конституционная, то естьответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права.
Проблема существования самостоятельного видаюридической ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изученияв науке российского конституционного права. Первые специальные исследования оправовой природе и особенностях ответственности по конституционному правуотносятся к началу 70-х годов. Достаточно сказать, что даже в определении(дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди ученых нетединства (публично-правовая, конституционная, государственная, уставная). Такжене существует какого-либо общепризнанного подхода и к содержанию категорииконституционно-правовой ответственности[6].
Попробуем охарактеризовать две имеющиесяосновные концепции конституционно-правовой ответственности и их наиболее«слабые» места.
Сторонники первой понимали под ответственностьюобязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствиемправонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственностипредставляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы какпоследствия совершенного конституционного правонарушения. Различие между этимиопределениями ответственности фактически сводится к отказу от рассмотрениякатегории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостаткомобоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке состороны государства, выражающейся в несении определенных обременении виновногов правонарушении.
На наш взгляд, понятие конституционнойответственности должно включать следующие признаки:
· государственноеи(или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования примененияили непосредственного использования принудительных мер преимущественноорганизационного характера, реже личного характера, состоящих в лишениивластных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (приостановке)работы государственного органа или прекращении деятельности общественногообъединения и т. п.;
· совершенноепротивоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими егоусловиями (элементами): объективной противоправностью и виной;
· установившаясямежду правонарушителем и государством правовая связь в момент совершенияпротивоправного деяния, характеризующаяся возникновением специальногоохранительного отношения[7].
Таким образом,ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь(состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы междуучастниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлениинормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнутьсягосударственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, какправило, в применении государственно-принудительных средств в видеразнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложениедополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненнойобязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителемпод прямой угрозой использования государственного принуждения.
Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мерконституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало быотнести:
1) отстранениеот должности высшего должностного лица — главы исполнительной власти субъекта;
2) роспускили приостановление деятельности высшего органа законодательной властисубъекта;
3) отменаили приостановление действия актов органов власти субъекта органамигосударственной власти федерации;
4) признаниенедействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органоввласти федерации;
5) временноеперераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) впользу органов власти федерации;
6) изменениестатуса субъекта федерации;
7) назначениеспециального федерального представителя для управления субъектом («прямоепрезидентское правление»);
8) вводспециальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенныхфедеральным законодательством[8].
Классифицировать перечисленные федеральныесанкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, взависимости от применяющих их органов их можно разделить на:
· санкцииорганов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действияактов);
· санкции судебных органов (признаниеактов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемыесовместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспускзаконодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной властисубъекта).
Во-вторых, систематизация можетосновываться на разграничении мер ответственности по правовому результату:
· меры,по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными,отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);
· меры,лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение отдолжности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельностизаконодательного органа);
· меры,преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона обизменения статуса субъекта);
· мерыпо использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.)[9].
В-третьих, меры ответственности (санкции) можноподразделить на окончательные и временные, в зависимости от длительностивоздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеетокончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации можетприменяться только временно.
В-четвертых, меры ответственности можноклассифицировать по степени использования государственного принуждения:
· меры,основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедуройпринуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложениеобязанностей);
· мерыфактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).
В-пятых, меры ответственности можноразграничить и по использованию функционального критерия: карательные меры,основой которых является назначение наказания, возложение специальныхотрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненноеположение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, —ликвидация собственной системы управления субъектом, то есть отстранение отдолжности высшего должностного лица и приостановление либо роспускзаконодательного органа, а также назначение федерального представителя дляуправления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий;восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушенияправовых установлений, — отмена или приостановление действия незаконного акта,признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном виспользовании средств прямого государственного принуждения, в целяхоперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственнойвласти субъектов — ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей,беспорядков, сепаратистских выступлений.
В литературе на сегодняшний день темаответственности субъектов федеративных отношений — федерации и ее членов —разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемамконституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможностьприменения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдениефедерального законодательства[10].
Основной проблемой данного этапаконституционного развития России можно назвать создание четкой системывзаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильностифедеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органывласти практически не имеют правовых способов воздействия на органы властисубъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствияконституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерациифедеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов,присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключеннымдоговорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами.
По нашему мнению, необходимо в ближайшее времявнести поправки в Конституцию России с целью создания стройной системы мерконституционной ответственности субъектов Федерации.
В Конституции Российской Федерации закрепленылишь две меры ответственности: приостановление действия актов органовисполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующегосуда (ч.2 ст. 85) и признание неконституционными правовых актов субъектовКонституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст.125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органывласти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открытонарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию Россиии Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РоссийскойФедерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:
· временноеотстранение от должности высшего должностного лица субъекта (президента,губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов послепредварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданныеим правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцевуказом Президента России. Окончательное отстранение от должности происходит поитогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,
· приостановлениедеятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта и егороспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должностивысшего должностного лица субъекта;
· вслучае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначениеПрезидентом России временного федерального управления данным субъектомфедерации сроком не более чем на год. В случае необходимости продления срокасогласие должен давать Совет Федерации;
· крайнеймерой конституционной ответственности является введение в субъект федерациивнутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае вооруженныхстолкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации,деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится указом Президента,согласованным с Советом Федерации. При неотложной необходимости указ вступает всилу немедленно с одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации[11].
На мой взгляд, необходимы исследования поразработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов идолжностных лиц. Так, И. А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления вКонституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, какпреобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельноститерритории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применениятакой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации вкачестве административно-территориального образования, либо на его основе будетобразована федеральная территория.
В такой ситуации требуется введение в переченьмер конституционной ответственности комплексной меры правового воздействия опризнании системы государственной власти субъекта антиконституционной.
В виде последствий ее использования будет автоматическивыступать применение сразу целого комплекса мер — смещение главы исполнительнойвласти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции(устава) субъекта, введение прямого федерального управления, перераспределениесовместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.
В литературе было высказано предложение опринятии федерального закона «О конституционной ответственности», в которомбыли бы четко «определены юридические основания для наступления неблагоприятныхпоследствий конституционной ответственности, равно процедурные вопросыотрешения от должности высших должностных лиц», и создании Кодексаконституционных правонарушений. По нашему мнению, эти предложения несколькоскороспелы и недостаточно обоснованны. Показателен даже факт отсутствия вроссийской науке конституционного права специальных исследований, посвященныхпроблемам конституционной ответственности субъектов Федерации.
Думается, становление институтаконституционно-правовой ответственности должно пройти несколько этапов.
Глава II. Российский федерализм ирегиональная политика
§ 2.1 Ассиметричныйфедерализм
Современные исследователи федерализмасправедливо отмечают, что хотя и нет и мире абсолютно совершенных моделейгосударственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративнойформы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутриних.
В современную эпоху становится всесложнее идентифицировать государство как федеративное, так как основныекритерии носят оценочный характер, до сих нор отсутствует их единаяклассификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства,которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрамавтономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру,сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией,считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти повертикали у первых значительно выше, нежели у второй).
Необходимо заметить, что спектр проблемдискуссионного характера, касающихся конституционной модели современногороссийского федерализма, весьма широк. Предметом научной полемики являютсяконцептуальные вопросы, касающиеся роли Конституции РФ 1993 г. в утверждениироссийского федерализма: можно ли назвать современную конституционную модельроссийскою федерализма шагом вперед по сравнению с моделью, заложеннойФедеративным договором и предыдущей Конституцией в ее последней редакции. Вкакой мере современная конституционная модель российского федерализма отвечаеттребованиям эффективности и демократизма государственной власти? Адекватномуответу на поставленные вопросы поможет обращение к мировым тенденциям,формирующим наиболее совершенные черты федерализма[12].
В целом в мире наблюдаютсядемократизация федеративных отношений и возрастание ответственности носителейгосударственной власти пропорционально увеличению объема их функций и полномочий,что смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделениягосударственной власти по вертикали. При сохранении субординации системыобщенационального права и государственной власти, необходимого сочетанияэлементов централизации и децентрализации в современной модификации федерализмасистема государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитиемотношений, основанных на нецентрализации (самоуправлении), субсидиарности(пропорциональности компетенции при разделении государственной власти), а такжекооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность сторонфедеративных отношений, возрастание значения согласительных и координационныхформ и процедур взаимодействия. Обобщение названных основных тенденций позволяетвывести так называемую идеальную модель федерализма современного государства — нецентрализованный (по принципу самоуправления), симметричный (равноправиеодинаковых по своей государственно-правовой природе субъектов Федерации),кооперативный федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимнойответственности сторон федеративных отношений), построенный на территориальномпринципе организации государственной власти по вертикали. Все эти показателихарактерны для стабильных федеративных государств, и они получают своезакрепление в соответствующих конституциях[13].
Какова же российская конституционнаямодель федерализма с этих позиции?
Россия является самой большойфедерацией по составу субъектов (89). Ее отличают ярко выраженные элементыасимметрии и разнородность с точки зрения демографических исоциально-экономических характеристик входящих в нее субъектов (иллюстрациятому — сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная Москва и Эвенкийский округ снаселением меньше 25 тыс.). Наличие противоречий в правовом регулированиифедеративных отношений (о чем подробнее будет сказано ниже), достаточно высокаястепень распространения фактов несоответствия конституций (уставов) изаконодательства субъектов РФ положениям Конституции РФ, определяющимфедеративное устройство государства, — все это свидетельствует об опасностисохранения в России и в дальнейшем состояния неустойчивой и кризиснойфедерации. Однако в ее противоречивости и конфликтности можно увидеть, как этони странно, и положительные стороны. Современные процессы федерализации,основанные на конфликтности, возможно, есть своеобразный российский путь квыздоровлению, позволяющий держать на плаву сложнопостроенный и неравномерныйкаркас государственного устройства. Пока идет противостояние центра и составныхчастей России, у каждой из сторон сохраняется надежда на то, что путь ксовершенству остается открытым. Собственно говоря, сами по себе конфликты нестрашны, а, наоборот, благотворны, если обе стороны имеют взаимный интерес бытьвместе. Противостояние в таком случае нацелено на поиск гармониисосуществования, но не на разделение и размежевание. Вопрос заключается вследующем: есть ли это движение в одном направлении, и направлен ли путь ксовершенствованию федеративных отношений; предназначено ли субъектам РоссийскойФедерации в этой связи быть действительно частями единого целого — государстваРоссийского.
В этом смысле новая конституционнаямодель видится более прогрессивной по сравнению с предыдущей. Ее основныечерты, на мой взгляд, выглядят следующим образом.
По Конституции 1993 г. Россия сталаболее централизованной Федерацией по сравнению с федеративным устройством,определяемым в Конституции (Основном Законе) РФ в редакции 1992 г. В новоймодели устранены существенные элементы конфедеративных связей, закрепленпринцип единого и неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4). Посравнению с Федеративным договором сужен статус республик, которые теперь не называются«суверенными». В ведение Российской Федерации отнесены некоторые вопросы,относившиеся ранее к совместному ведению (в частности, правовое регулированиеинтеллектуальной собственности); ужесточен режим единого регулированиямеждународных и внешнеэкономических связей, прав и свобод человека игражданина, общегосударственных стандартов; более последовательно закрепленцентрализованный характер судебной системы.
Россия приблизилась в большей мере кканонам симметричного классического федеративного государства. Вместо трехверсии правового статуса субъектов Федерации по Федеративному договору вдействующей российской Конституции учрежден принцип равноправия субъектовФедерации. Конституционно закреплены единый для всех субъектов Федерацииперечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), атакже принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73), что означаетв свою очередь расширение элементов нецентрализации и кооперативногофедерализма. В то же время с учетом особенностей периода, в который принималасьновая Конституция РФ, не удалось довести последовательно до конца многиепрогрессивные идеи полноценной федерализации России. Об этом свидетельствуеттеперь уже более чем пятилетний период действия Конституции России 1993 г.,обнаруживший ряд недостатков конституционного регулирования федеративныхотношений как в содержательном плане, так и в технико-юридическом[14].
Противоречия, обнаруживаемые вКонституции имеют разную природу и разную цену. В связи с особенностямидействующей Конституции РФ как документа политического компромисса в известноймере существует ряд концептуальных противоречий, содержащих источник перманентнойконфликтности.
Одно из наиболее серьезных противоречий– это противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации иразной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающимиотсюда различиями в правовом статусе составных частей России.
Именно исторические традиции Россиинедавнего прошлого породили феномен «матрешечных» субъектов Федерации, т.е.вхождение автономных округов в состав краев, областей, признанных в то же времяпо Конституции равноправными субъектами Федерации.
Другое серьезное противоречиеконцептуального характера — попытка соединить собственно национальный итерриториальный факторы в государственном устройстве в том варианте, в которомон существует в настоящее время в России. Национальный фактор во многомявляется у нас «квазинациональным» не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная нациясоставляет большинство населения, а в Еврейской автономной области — всего 4%евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении,так как связана с вопросом обеспечения действия главных принципов основконституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправияграждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФсущность организации новой федерации должна быть именно территориальной.
Существенной для федеративнойгосударственности России является и противоречивость закрепления в Конституцииправовых форм разграничения предметов ведения и полномочий (соотношение междуст. 4, 11, 15 и 76 Конституции РФ). Спор о том, что первично при разграничениипредметов ведения и полномочий — договор или федеральный закон, приобрелдостаточно затяжной характер. Именно эти разногласия в немалой степени мешалипринятию Федерального закона «О принципах и порядке разграниченияпредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации», работа над которым велась палатами Федерального Собрания РФболее трех лет. До сих пор конституции немалого числа республик в составеРоссии определяют договор приоритетной формой правового регулирования посравнению с Конституцией и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха(Якутия), Ингушетия и ряд других)[15].
Складывающаяся в связи с этимгосударственно-правовая практика требует критической юридической оценки. Еслидоговор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, то речь должнаидти о договорной федерации, о новом типе договорного государства, еслиКонституция и закон (ст. 4, 15)первичны, а договор — вторичен, то мы имеем дело с классическим сувереннымправовым государством.
Другая группапротиворечии, обнаруживаемых в Конституции РФ, возникла, как представляется, врезультате определенной недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии.Эти противоречия в меньшей степени связаны собственно с поиском компромисса вопределении парадигмы федеративных отношений, и их «цена» с точки зренияполитико-правовых последствий менее существенна. Однако несовершенствоконституционного регулирования не может не мешать эффективности федеративных связей.
В частности, считается, что именноуступкой республикам оказалось включение в ст. 5 Конституции РФ наряду с ч. 1 ич. 5, которая нивелирует общий конституционный принцип равноправия субъектовФедерации, уточняя, что он действует только во взаимоотношениях субъектовФедерации с федеральной властью. По этой же причине перечень субъектов РФ в ст.65 дан по шести категориям, а не общим списком, хотя сами субъекты признаныравноправными.
По-видимому, следствием спешки явилосьи то обстоятельство, что в ст. 71 и 72 Конституции РФ встречаются совпадающиепредметы ведения (п. «в» ст. 71 и «б» ст. 72 — защита прави свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств). Явноенесоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71. согласно которомуизменение Конституции РФ отнесено к ведению РФ, и ст. 136, устанавливающей, чтопоправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения органамизаконодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Можнобыло бы привести и другие примеры подобных противоречий, конкретнообнаруживаемых сегодня в процессе непосредственного применения норм действующейКонституции РФ[16].
Более чем пятилетнийпериод действия Конституции Российской Федерации наряду с противоречиями выявилпробелы в Конституции Российского государства.
Так, обращает на себя вниманиенеполнота конституционного регулирования системы принципов федерализма (ч. 3ст. 5). В частности, не закреплен основополагающий принцип конституционногоразграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72),в то время как вытекающий из него принцип разграничения предметов и полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации обозначен специально (ч.3 ст. 5).
Длительное время имелись трудности втолковании ст. 76 Конституции РФ,а именно: ч. 1 и 2. Сохранялся открытым вопрос, могут ли по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Федерациии ее субъектов приниматься акты Президента РФ и Правительства РФ. В настоящеевремя решением Конституционного Суда РФ этот пробел восполнен, однако Судосуществил это не путем толкования, а в процессе рассмотрения конституционностиотдельных положений Федерального закона, а именно: Лесного кодекса РФ. В своемпостановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд, ссылаясь на статьи 90,115, 125 (пункт «а» части 2)Конституции РФ, указал на то, что Президент РФ и Правительство РФ такжепринимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, повопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения[17].
Как показала практика реализацииКонституции, несовершенным оказался перечень ст. 72 (возникли вопросы, к какомувиду предметов ведения относятся государственная служба, миграция, межбюджетныеотношения, социальное обслуживание и др.). Пока пробелы восполняютсядвухсторонними договорами между органами государственной власти Федерации исубъектов РФ, где такие сферы относятся к совместному ведению. Однако,думается, такая практика неконституционна. Исходя из смысла ст. 72 и 76Конституции РФ, конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь спомощью федеральных законов. Определение же вопроса о том, относится ли даннаясфера к предмету совместного ведения, установленного Конституцией, являетсяпрерогативой Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ).
Весьма серьезный пробел в КонституцииРФ — неопределенность в основах ответственности органов государственной властии должностных лиц Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ,федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность примененияинститутов федерального вмешательства, досрочного роспуска органагосударственной власти, отстранения от должности).
Наличие противоречий и пробелов,снижающее эффективность федеративных связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем. Идеальным вариантомявляется совершенствование самой Конституции РФ, внесение в нее поправок. Этотпуть — наиболее юридически чистый, но достаточно долгий и не всегда реальный. Ихотя к этому нужно стремиться,представляется, что сегодня основное внимание следует уделить расширению использования двух других, болееоперативных способов устранения конституционных противоречий и пробелов. Это- толкование Конституционным Судом РФ отдельных статей Конституции РФ и принятиефедеральных конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение допустимо в форме законодательного регулирования ив определенной мере направлено на исполнение и конкретизацию судебных актовтолкования российской Конституции.
Имея в виду тот факт, что РоссийскаяФедерация представляет собой весьма многочисленное по составу ее субъектовгосударство с ярко выраженными элементами асимметрии, а также учитываязначительную степень несоответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ ифедеральным законам в настоящее время, в целом напрашивается вывод о том, чтоцентрализм пока неизбежен. Необходим он и по причине длительно сохраняющихсякризисных явлений в социально-экономическом развитии России, в результатекоторых все больше регионов остановятся дотационными.
Таким образом, современнаяконституционная модель российского федерализма, являясь в определенной мере продуктомполитического и правового компромисса, тем не менее, в целом сориентирована наразвитие классической и достаточно сильной федерации (принцип равноправия,конституционное разграничение предметов ведения и полномочии, институтсовместного ведения Федерации и ее субъектов, единство государственногосуверенитета России, прерогатива Федерации в регулировании прав и свобод,международных связей, централизованная судебная система и др.). Эта тенденцияподкрепляется решениями Конституционного Суда РФ, который устраняетнеопределенность в понимании отдельных противоречивых положений российскойКонституции. И с этой точки зрения представляется, что современнойконституционной моделью сделано больше к укреплению федерации, чем к ееразрушению. Однако вопрос о том, пойдем ли мы и далее по пути совершенствованияРоссии именно как федерации, сохраняет свою злободневность. Непременнымиусловиями успеха российского федерализма являются преодоление общих кризисныхявлений экономического, социального и правового характера как негативныхфакторов, влияющих на стабильность и развитие федеративных отношений; созданиемеханизма обеспечения соблюдения Конституции Российской Федерации и действующейконституционной модели федерализма, в частности посредством повышения общей правовойкультуры и осознания ценности федерализации России и, наконец, решение задачсовершенствования конституционно-правового регулирования федеративныхотношений, которые были выше затронуты мною.
Основополагающий принцип федерализма, состоящийв верховенстве норм федеральной Конституции и ее одинаковой силе для всехсубъектов федерации, подвергся пересмотру при определении статуса последних впериод повальной болезни суверенизации.
В период подготовки Федеративного договораактивно развивалась идея перехода от конституционной федерации кконституционно-договорной. По всей вероятности, именно она обусловила созданиене имеющей аналога в современной международной практике прецедента: КонституцияРоссийского федеративного государства была составлена из двух частей –собственно Конституции и приложенного к ней федеративного договора оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти РФ и соответствующими органами ее субъектов.
Эта новелла о практике российского конституционализманашла одобрение в центральных и властных местных структурах, да и в научнойсреде главным образом в связи с тем, что параллельно шла подготовка проектановой Конституции. В этих условиях Федеративный договор сыграл и продолжаетиграть позитивную роль в выяснении и согласовании ряда основополагающих началпреобразования Российской Федерации.
Но это не означает превращения нашей федерациииз конституционной в конституционно-договорную. Правовую основу федеративногогосударства и его эффективного функционирования и сегодня составляетфедеральная Конституция, а также Федеративный и иные государственно-правовыедоговоры в той мере, в какой они соответствуют федеральной Конституции.Федеративный договор имел целью преобразование государственного устройствастраны в направлении децентрализации и расширения полномочий субъектовфедерации, но не превращение России из конституционной в договорную федерацию.Именно эта идея была заложена в его названии и содержании.
В порядке возражения против данного тезисаобычно ссылаются на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает, чторазграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и инымидоговорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данная нормаКонституции, однако, не может рассматриваться вне связи с другими еефундаментальными положениями.
В частности, федеративное устройство страныосновано на ее государственной целостности и единстве системы государственнойвласти. Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти РФ и ее субъектов решен в ст. 71, 72, и 73 Конституции.
Кроме того, ст. 76 Конституции РФ установлено,что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы. Всвою очередь ст. 136 Основного Закона России предусматривает, что поправки кгл. 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятияфедерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобренияорганами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Отсюда следует,что никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционныеустановления по разграничению предметов ведения и полномочий РФ (федеральныхорганов) и ее субъектов (органов субъектов федерации).
Не следует ли из изложенного, что ч. 3 ст. 11содержит внутреннее противоречие? Полагаю, что нет. Положение о возможностиразграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией,Федеративным и иным договорами не уравнивает субъектов этих договоров. Ихконституционный статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФречь идет о взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти иорганами исполнительной власти субъектов федерации своих полномочий, если этоне противоречит Конституции РФ и федеральным законам[18].
Иначе говоря, Конституция РФ предусматриваетвозможность заключения таких договоров между правительством РФ иправительствами субъектов федерации, соответствующими министерствами иведомствами по отраслям управления. Не может быть договора между РФ в целом исубъектом федерации как равноправными государствами. Конституция РФ закрепиларавноправие субъектов федерации между собой, а не их равноправие с федеративнымгосударством, в котором они состоят. В Конституции сохраняется иерархияфедеративного государства и его субъектов. Нет лишь иерархическойсоподчиненности между последними, они равноправны между собой вовзаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
В связи с этим обратим внимание на ч. 1 ст. 15Конституции РФ, согласно которой федеральная Конституция имеет высшуююридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметамведения РФ имеют прямое действие федеральные конституционные законы ифедеральные законы.
Следовательно, Конституция РФ, Федеративный ииные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственногоустройства страны. Доминирующее положение занимает Конституция РФ, котораяустанавливает конституционную, а не договорно-конституционную или договорнуюприроду Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории РФ федеральнойКонституции составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты РФ,а единство суверенной власти, которое существовало до и сохраняется послеподписания Федеративного договора и не ставится под сомнение иными договорами, заключеннымифедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов федерации.
При этом, однако, федеральная Конституцияустановила, что предусматриваемая ею политическая децентрализация не может бытьпостроена на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, адолжна сообразовываться с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, егоэкономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства,численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная Конституцияпредусматривает такую возможность в форме заключения договоров междуфедеральными органами и органами власти субъектов федерации. До последнеговремени идея асимметричной федерации не находила поддержки со стороны федеральныхорганов государственной власти. Однако после подписания договора “Оразграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий междуорганами государственной власти РФ и органами государственной власти РеспубликиТатарстан” отношение к ней изменилось. Асимметрия стала рассматриваться какфактор консолидации российской государственности.
В связи с этим правомерен вопрос, может лифедерация быть стабильной и прочной, если асимметрия состоит в предоставлениитому или иному субъекту федерации особого статуса, не соответствующегофедеральной Конституции. При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральныйОсновной Закон, между данным субъектом и федерацией в целом устанавливаютсяиные, менее тесные отношения. Нарушение меры приводит к новому качеству. Некоторыеположения названного договора напоминают не договор федеральных властей свластями субъектов федерации о перераспределении полномочий, а договор междусамостоятельными государствами.
Постановка этих вопросов – не результатказуистики или юридического крючкотворства, а попытка обратить внимание нанедопустимость волюнтаристского отношения к заключению договоров с субъектамифедерации, отступления от ряда положений федеральной Конституции. Речь не отом, что федеральные органы не могут заключать договоры с отдельными субъектамифедерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а немеждународно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной Конституции ине противоречить ей. Конституция не может и не должна пасть жертвой этих договоров,напротив, такие договоры правомерны лишь постольку, поскольку они соответствуютфедеральному Основному Закону. Федеральная Конституция продолжает оставатьсякритерием легитимности Федеративного и иных государственно-правовых договоров,заключаемых между органами государственной власти и органами государственнойвласти субъектов РФ, а также договоров между ее субъектами. Это специальнооговаривается в ч. 1 разд. II Основного Закона России. Поэтому свобода усмотренияорганов государственной власти и их должностных лиц, заключающих между собойдоговоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции.
Самой серьезной коллизией новой Конституцииявляется противоречие между принципом равноправия субъектов РФ иразностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой,автономных округов – с третьей. Само сохранение различных наименованийсубъектов Федерации обуславливает их различия. По Конституции России республикив отличие от других субъектов Федерации:
а) являются государствами;
б) имеют конституции, а не уставы;
в) вправе устанавливать свои государственныеязыки.
Кроме того, на практике республики могут иметьсвое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ).
В ст. 66 Конституции РФ также закрепленонеравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов.Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так какравноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагаетнекоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1ст. 67 Конституции РФ указывает: “территория РФ включает в себя территории еесубъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство надним”. Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальныеобразования, входящих в состав других территориальных образований – краев иобластей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – кактерриторию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую всостав территории края или области.
В то же время в продолжающих подписыватьсядоговорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение нетолько совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения иполномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия),Свердловская область…).
Более того, в Конституции говорится оразграничении предметов ведения и полномочий между государственными органамивласти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотяречь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере.Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему)активно формируется договорное право…
И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66Конституции РФ, где указывается, что “статус субъекта РФ может быть изменен повзаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральнымконституционным законом”. Следовательно, предполагается, что статус у субъектовфедерации может различаться, и они его могут изменять.
Статус субъекта федерации – это установленныеКонституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности иответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправиисубъектов, то как может разниться их статус? Таков первый круг проблем,вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабенам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричнойфедерации? Полагаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И, преждевсего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах:национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительноуменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинскойнациональной политики. Но полностью уравнять в правах республики какнационально-территориальные образования и края и области как территориальныеобразования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфическихправах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношенийв республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру),но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем болеельготами и привилегиями. Поэтому, полагаю, можно сохранить историческиеназвания субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики,автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранивв Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав,обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса[19].
Таким образом, Российская Федерация в обозримойперспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство.Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционныхполномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей,связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными игеографическими особенностями того или иного субъекта Федерации.
§ 2.2 Проблема разграниченияпредметов ведения и полномочий
Российская Федерация, реализуясуверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то жевремя субъекты федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративныйдоговор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органовгосударственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то жевремя обширные права ее субъектам.
ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ РФ
Проблема определения компетенции федеральных органов властиявляется главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерацияне может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиямис субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носитьдемократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существованиисильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты иобеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своейсамостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизнисвоего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющеевласти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенциигосударственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала формулурешения этой проблемы, которая состоит в установлении:
а) исключительный компетенциифедеральных органов власти,
б) совместной компетенции органоввласти федерации и ее субъектов,
в) исключительной компетенции субъектовфедерации[20].
Такое решение проблемы характерно дляСША, ФРГ, Австралии и других федераций.
Российская Федерация следует по этомуиспытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихсяв ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном веденииФедерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) всяостаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектовФедерации.
Разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектамивозможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоровпо этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя(ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемыразграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а такжепостановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нервфедерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территорииФедерации.
Отнесение Конституцией тех или иныхвопросов к числу предметов ведения Федерации означает установлениеисключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, ФедеральногоСобрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы в праве издавать поперечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы,постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органовгосударственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственнойвласти субъектов Федерации.
Предметы ведения и полномочия органовФедерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условноразделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства;
2) Вопросы регулирования экономики исоциального развития;
3) Вопросы внешней политики ивнешнеэкономической деятельности;
4) Вопросы обороны и охраны границы;
5) Вопросы создания правоохранительныхорганов и правовой системы;
6) Вопросы метеорологии, статистическойотчетности и др.;
7) Государственные награды ипочетные звания Российской Федерации[21].
Из этого перечня вопросов,составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важныхвыводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:
а) только на федеральном уровне можноизменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;
6) на территории субъектовФедерации могут располагаться объекты федеральной собственности;
в) только на федеральном уровнерешаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности вкосмосе;
г) только федеральные органы властивправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;
д) Вооруженные Силы являются единымидля всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственныевооруженные формирования;
е) судоустройство и прокуратураявляются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлятьоб амнистии и помиловании и др.[22]
Исключительные полномочия федеральныхорганов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни.Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное />верховенство Российской />Федерации,ее />назначение обеспе/>чиватьобщие интересы многонационального населения страны.
ПРЕДМЕТЫ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
Под совместным ведением понимается отнесение определенныхвопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. Поэтим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законысубъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и главадминистраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и актыисполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения нетребуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части состороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это оченьсложный вопрос.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленныев 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства и защиты прав исвобод;
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;
3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовойсистемы;
4) Координация международных и внешнеэкономических связейсубъектов Федерации, выполнение международных договоров РФ.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная частьотраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и еесубъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) —только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такуюогромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении созданиясистемы органов государственной власти и местного самоуправления Федерацияпретендует только на совместное установление общих принципов.
В настоящее время в научной средепродолжает идти полемика: какой путь предпочтительнеедля Российской Федерации — конституционный или договорный? Единого мнения поэтому поводу нет.
Зачастую ученые-юристыосновываются на двух основных точках зрения. В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти наоснове договорного распределения функций, полагая, что двустороннеерегулирование государственно-властных полномочий участниками федеративныхотношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать исогласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее субъектов.
Другие полагают, что договорный процессположил начало «эрозии российского государства как конституционнойфедерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративноеобъединение разностатусных квазигосударств».
Есть более широкий взгляд насуществующую проблему. Например, А. Аринин выделяет четыре позиции. Во-первых,договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходеразвития федеративных отношений. Во-вторых, договорный процесс необходим иразличается для отдельных субъектов федерации. (Такая точка зрения характернадля политических лидеров республик — субъектов Российской Федерации.)В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее вконфедерацию. В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствиядоговоров и соглашений Конституции и федеральному законодательству. А. Арининпридерживается именно этого тезиса. Соглашаясь с ним, хочу добавить, чтодоговорный процесс, осуществленный в строгом соответствии федеральному конституционномузакону, раскрывающему положения ст. 71, 72, 73 действующей Конституции, долженспособствовать реальному «выравниванию» субъектов нашей«несимметричной» Федерации.
К сожалению, в основе практикирегулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и еесубъектами лежит договор о разграничении полномочий и предметов ведения.Попытаемся ответить на вопрос: что вызывает сомнение в договорной моделивзаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами?
В этой связи рассмотрим правовыепроблемы порождаемые «массированным» внедрением договорной практики.Первый круг вопросов вытекает из договорных правоотношений «РоссийскаяФедерация — субъект (группа субъектов) Российской Федерации». Другие проблемывызваны договорными правоотношениями групп субъектов Федерации между собой, безкакого-либо участия Российской Федерации. И, наконец, проблема третья — договорные взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами,затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления. К слову, в последнемпослании Федеральному Собранию Президент РФ сказал о том, что «договорнаяпрактика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов,регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении кэтой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России,особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории».
Начнем с анализа текстов договоров исоглашений. В соответствии с п. „в“ ст. 2 Договора о разграничениипредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти Ленинградской области к предметамсовместного ведения органов государственной власти Российской Федерации иорганов государственной власти Ленинградской области, помимо предметовсовместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, относятся, например,вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории Ленинградскойобласти, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов,собираемых на территории Ленинградской области, для поддержки экспорта иразвития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры, включая вопросысоздания и развития локальных таможенных зон. В сочетании с п. „ж“вышеназванной статьи Договора, согласно которому сертификация и лицензированиеотдельных видов деятельности на территории Ленинградской области (в том числеиностранных фирм, коллективов и граждан, осуществляющих деятельность натерритории Ленинградской области) отнесены к совместной компетенции, можно судить,насколько сузилась компетенция Российской Федерации, предусмотренная п.»ж" и «л» ст. 71 Конституции России.
В ст. 3 вышеприведенного Договорапредусмотрено, что в целях разграничения полномочий между органамиисполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной властиЛенинградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72Конституции РФ и перечисленным в ст. 2 настоящего Договора, органыисполнительной власти Ленинградской области заключают соответствующие соглашенияс Правительством РФ. Данное положение полностью выводит заключение соглашенийиз-под контроля законодательной власти субъекта Федерации.
Положение ст. 8 Договорапредусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительнойвласти осуществления части своих полномочий органам исполнительной властиЛенинградской области в соответствии со ст. 78 Конституции РФ по соглашению вовсех случаях, если в Конституции РФ или федеральном законе нет прямого запретапа передачу осуществления соответствующих полномочий. Стоит отметить, — что вч. 2 ст. 78 Конституции РФ содержится более мягкая формулировка, согласнокоторой полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаватьсяорганам исполнительной власти субъекта Федерации, «если это непротиворечит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Как известно, Конституция РоссийскойФедерации, ее п. «з» ст. 71 относит к ведению Российской Федерации, вчастности, федеральный бюджет и федеральные фонды регионального развития. Но объемкурсовой работы не позволяет проанализировать договоры на этот счет,заключенные между Федерацией и другими ее субъектами, особенно Татарстаном иБашкортостаном. Однако рассмотрение их позволяет сделать вполне определенныевыводы. Полосные договоры существенно не согласуются с нормами Конституции РФ.Кроме этого, они сопровождаются пакетами соглашений, которые в свою очередьсужают полномочия Федерации по сравнению с теми, которые установленыконституционными нормами.
Вторая, не менее серьезная проблема заключается в том,что группе субъектов Федерации,заключая соглашения и договоры между собой, позволяют себе не принимать во внимание нормы федеральнойКонституции. Так. 30 июня 1997 г. былоподписано соглашение между администрациями Сахалинской области, Хабаровского и Приморского краев «Оразвитии экономического сотрудничества». Положения преамбулы этогосоглашения, как минимум, вторгаются в совместное ведение Российской Федерации иее субъектов. Пункт «в» ст. 72 Конституции РФ предусматривает, чтовопросы владения, пользования и распоряжения, в частности, природными ресурсамирешаются и Федерацией, и ее субъектами совместно, тем более если речь идет об«определении стратегических направлений использования природных ресурсовДальнего Востока».
Три субъекта Российской Федерации в п.1.3 трехстороннего соглашения считают, что исходят ни много, ни мало из«общегосударственных интересов», хотя по п. «е» ст. 71Конституции установление основ федеральной политики и федеральные программы вобласти государственного, экономического, экологического, социального и др.развития Российской Федерации есть ее исключительная прерогатива.
Вывод очевиден: при заключениисоглашений подобного рода нарушается единство системы исполнительной власти,предусмотренное п. 2 ст. 77 Конституции РФ. Кроме того, углубляется разрывмежду субъектами Федерации, составляющими единый экономический район России,усиливается «асимметричность» Российской Федерации.
Анализ договоров, заключенных междуПравительством Москвы и субъектами РФ (их уже около 150) или подписанныхПрезидентом Республики Татарстан (а среди них есть и международные),показывает, что многие из них существенно вторгаются в компетенцию собственноРоссийской Федерации.
Существует третья проблема, вытекающаяиз развития договорной практики. Она касается предметов ведения муниципальныхобразований, которые все чаще становятся предметом регулирования, но не вдоговорах, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти иорганами государственной власти субъектов РФ и являющихся приложениямивышеупомянутых договоров.
Конечно, становление местногосамоуправления в реальной жизни России оказалось одной из самых сложных задач.На современном этапе возник комплекс экономических (затянувшийся кризис впереходе к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы инесбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей ранеесоциальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.),политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей. Втаких сложных условиях процесс выполнения соглашений, вызывающих дублированиефункций органов местного самоуправления органами государственной властисубъекта Российской Федерации (в том числе местными органами государственной власти),может даже выхолостить суть местного самоуправления, создать впечатлениененужности этого института, призванного укреплять демократизм гражданскогообщества и весь конституционно-правовой механизм интеграции. Из приведенныхпримеров и рассуждений напрашивается вывод, что подписание подобных договоров,а тем более соглашений в настоящее время является скорее исключительной, чемобщепринятой практикой урегулирования отношений между федеральными ирегиональными органами власти. Необходим выход из создавшейся ситуации.
Радикальной мерой был бы переход кдругой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий междуРоссийской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на болеедетальном конституционном регулировании распределения предметов ведения иполномочии между законодательными и исполнительными органами власти РоссийскойФедерации и субъектов РФ.
Схема эта могла бы выглядеть так:
1) Предметы ведения, по которымзаконодательную и исполнительную власть, осуществляет Российская Федерация(предметы исключительного ведения Российской Федерации).
2) Предметы ведения, по которымзаконодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительнуювласть осуществляет совместно Российская Федерация и ее субъекты.
3) Предметы ведения, но которымзаконодательную и исполнительную власть осуществляют совместно РоссийскаяФедерация и субъекты РФ.
4) Предметы ведения, по которымРоссийская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты РФиздают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации.
5) Предметы ведения, по которымзаконодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты РоссийскойФедерации (предметы исключительного ведения субъекта РФ)[23].
Предполагается, что предметомисключительного ведения субъекта РФ может считаться любой вопрос, которыйопределенно не относится к ведению законодательной или исполнительной властиРоссийской Федерации. Хотя предлагаемая схема более сложна, чем нынешняя, ипредполагает трудоемкий процесс каталогизации и классификации конкретныхвопросов государственной жизни, она может избавить субъекты федеративныхотношений от бесконечных пререкании и необходимости заключать дополнительныедоговоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Центральной проблемой любой федерации являетсяпроблема “разделения власти” – разграничения предметов ведения и полномочиймежду федеральным центром, органами власти субъектов Федерации и органамиместного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдетниже) разграничение полномочий пошло не по законодательной линии, а по линиидоговорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по линииблокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы разграниченияполномочий с органами местного самоуправления, но их создания (это – темаотдельного разговора).
Что же это за причины? Вспомним, как в начале90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России.Парад суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода изРоссии Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральныевласти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти науступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце марта1992 г. Федеративный договор явился компромиссом центробежных ицентростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволилсохранить единство Российского государства, открыть начало действительномуразвитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридическизакрепил разнотипность различных субъектов Федерации, а также такоеразграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнеесоотношение сил между центром и субъектами Федерации, и, прежде всегореспубликами. Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три, а не одинобщий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами Федерации; во-вторых,не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративныхгосударств) разбить на три части: предметы ведения федерального центра;совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ. В Федеративномдоговоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра исовместные, оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те,которые могут появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, содной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимовернораздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.
Сам процесс “дележа предметов ведения” не имелпод собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался наотечественный (поскольку таковой вообще отсутствовал) и зарубежный опыт. Этобыл “политический торг”, в ходе которого все полномочия, которые становилисьпредметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой,“сбрасывались” в общую корзину, называемую “совместными предметами ведения”. Врезультате в “предметы ведения РФ” попало около 50 титулов (для сравнения: вКонституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (вКонституции Канады – всего три). Предметы же ведения субъекта Федерацииостались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов Федерации водностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады ихвсего 16). В-третьих, сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайненеудачно.
Сегодня практика разграничения предметовведения и полномочий показывает, что значительную часть совместных предметовведения можно “раскассировать”, передав либо федерации, либо субъектам. Так, помоему мнению, можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочийфедеральному центру: установление общих принципов налогообложения и сборов;административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное,земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, обохране окружающей среды…сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органамвласти субъектов РФ можно было бы передать следующие сферы государственногоуправления: природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки,образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других.
Особого внимания заслуживает п. н) ст. 72Конституции РФ. По нему в совместном ведении РФ и субъектов РФ находитсяустановление общих принципов организации системы органов государственной властии местного самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательноопределить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и,прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектовРФ.
В этих условиях и с учетом величины территорииРоссии становится все более настоятельно необходимым, чтобы общие правила игры,каркас, остов власти сверху донизу определяла федерация, а в регионах “мясо”уже наращивали сами субъекты. Представляется, что этот предмет ведения долженбыть передан в сферу компетенции федеральных органов власти. Это означаетотнюдь не унификацию всех и вся, но создание действительно дееспособнойгосударственной власти, построенной на принципах федерализма.
Во-вторых, многие назначенные губернаторы вСовете Федерации выступали против закрепления в законе возможности проведениякосвенных (наряду с прямыми) выборов высших должностных лиц края или области,что предусматривал законопроект. Им казалось, что относительно “левые”законодательные собрания во многих регионах не переизберут назначенныхПрезидентом администраторов. Но прошедшие во второй половине 1996 г. выборыгубернаторов показали, что прямые всенародные выборы не принесли многим из“назначенцев” больших лавров. Они проиграли коммунистам или поддержанным имикандидатам выборы почти в половине субъектов Федерации (выборы проводились в 52субъектах РФ).
В настоящее время в Государственной Думе впервом чтении принят новый законопроект “Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов РФ”. Он закрепляет прямые выборы высшего должностного лицасубъекта Федерации. Но при этом указывает: “Конституцией (уставом) субъекта РФможет предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшегодолжностного лица субъекта РФ, в том числе путем избрания его специальносозываемым собранием представителей”, т.е. законодатель предусмотрел гибкиймеханизм формирования исполнительной власти. Кроме того, в данном законопроектезначительно расширяются полномочия представительной власти в регионах.
§ 2.3 Федеральное вмешательствов права субъектов
В федеративных государствах обычнопредусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральнойвласти в права субъектов Федерации. В Конституции же РФ отсутствуют нормы,прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в правасубъектов Федерации. Указаны только общие основания, открывающие возможностьтакого вмешательства.
Конкретными инструментами, способствующимиисправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являютсясогласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации,право Президента приостанавливать действия актов исполнительной власти,противоречащих Конституции России, а также его право на введение чрезвычайногоили военного положения на всей или части территории Российской Федерации.
Однако, как показала практика последних лет(события в Чечне 1991-1997 гг.; проведение референдума 1992 г. в Татарстане вопрекирешению Конституционного Суда России; непроведение выборов губернатораТюменской области в Ямало-Ненецком округе, несмотря на Указ Президента и т.д.,и т.п.), этих инструментов явно недостаточно. В этой связи необходимовнимательно присмотреться к опыту других федеративных государств. В Индиисуществует институт президентского правления, и за время существованияреспублики он применялся более 70 раз. Особенно часто он использовался в техслучаях, когда в результате местных выборов к власти приходили партии,оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий моментнаходилось центральное правительство. Аналогичная ситуация сложилась послепрошедших во второй половине 1996 г. губернаторских выборов в ряде краев иобластей России, где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральнойвластью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными.
Детально этот вопрос разработан в КонституцииФРГ. Так, в ст. 37 Основного Закона Германии записано: “1. Если земля невыполняет федеральные обязанности, возложенные на нее основным законом или инымфедеральным законом, то федеральное правительство может с согласия бундесратапринять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю квыполнению ее обязанностей. 2. Для осуществления федерального принужденияфедеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указаниявсем землям и их властям”.
В данном случае речь идет о таких нарушениях,как, например, необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральныхналогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральныхавтомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата.Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принужденияисключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применениеполицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск лагтага(парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальнымиполномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властямиземли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в ФедеральныйКонституционный Суд.
Хотелось бы подчеркнуть, что такие крайниемеры, как отстранение правительства земли, роспуск лагтага, назначениефедерального комиссара, никогда не применялись в Федеративной РеспубликеГермании. Но их само наличие в Конституции и федеральном законодательствезначительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий.
Здесь срабатывает тот же эффект, что и введениеновой Конституцией России право Президента (при определенных условиях)распускать Государственную Думу. Это право (пока) ни разу не использовалосьПрезидентом, но само его наличие сделало Думу существенно менее радикальной,чем бывший Верховный Совет,
Полагаю, что в Конституции России послетщательного обсуждения должны быть закреплены соответствующие институтыфедерального воздействия.
Реализация предложенных мер по законодательномуобеспечению принципа равноправия субъектов РФ в соответствии с той модельюфедеративного устройства, которая заложена в Конституции РФ, будетспособствовать, как представляется, стабилизации федеративных отношений вРоссии. В то же время вряд ли следует рассматривать конституционную модель какокончательное решение вопроса о ее федеративном устройстве. Думается, чтопредметом размышления политиков и ученых станет в дальнейшем совершенствованиене только федеративных отношений, но и самой структуры России как Федерации.Интеграция субъектов РФ, развитие между ними политических и экономических связеймогут создать объективные условия для укрупнения субъектов РФ и формированияФедерации с однородным составом субъектов (к примеру, равноправных республик).В этом направлении эволюция правового статуса краев, областей уже не будетрассматриваться как особое явление, принципиально отличающееся от эволюционныхизменений правового статуса других субъектов РФ. Возможности в развитии этойтенденции, ее перспективы с точки зрения создания стабильного и эффективногофедеративного государства должны стать, полагаю, одним из ключевых направленийнаучных исследований по проблемам федеративного устройства России.
Заключение
Сейчас Россия проходит нелегкий путь становленияфедеративной государственности через многослойную федеральную систему, прикоторой субъекты Федерации при формальном равенстве оказались по многимпараметрам фактически неравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобысубъекты Федерации получили равные права. Еще рано готовить о фактическомравенстве субъектов Федерации, так как прежде всего не завершено формированиесоответствующей вертикали исполнительной власти.
Федерализм представляет собойуниверсальный инструмент организации государства, который отвечает каккритериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектовФедерации, федерализм для России это оптимальная, наиболее отвечающая размером,сложному региональному и многонациональному составу страны, формагосударственного устройства. Это более современное политическое средствоурегулирования, децентрализации государственной власти и широкогодемократического участия народных масс в построении могущественной державы.
Таким образом,федеративное устройство представляет собой лучший способ политического развитиямногонациональной России, переживающей сложный этапглубоких общественныхпреобразований, установление подлинно равноправных и стабильныхотношений между субъектами Российской Федерации,между центральной и местной властью.
Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнемуостается однородной и статичной системой, а основные различия в устройствефедеративных государств сводятся к их федеративному или конфедеративномухарактеру. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая чертасовременного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять какравноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиесяпо своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративныхгосударств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторыеунитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаютсяфедерациями де-факто.
О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем миресуществуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают икак шаг к объединению государственных образований, и как предпосылкуформирования государства с сильной центральной властью. В то же время подчеркиваетсядвойственность данного процесса: федерализм определяется и как течение кцентрализации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованномгосударстве, теряющем контроль над частью своей территории».
Природа современной российской федеративной государственностив том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольномразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
В заключении следует сказать, что необходимо уравнять вправах все республики, а также создать механизм разумного и оптимальногосочетания федеральных и республиканских интересов, потому что наращиваниедоговоров и иного неравноправия рано или поздно развалит Федерацию. И Россиялибо создаст цивилизованную федерацию, либо на 2-3 года увязнет вмежнациональных конфликтах. Между тем нельзя рассчитывать на быстроту илегкость проведения радикальной реформы федеративного устройства РоссийскойФедерации. Обеспечить реализацию конституционных норм, устранить всепротиворечия и пробелы законодательства, укрепить федеративное устройствоРоссии – только таким образом можно упрочить стабильность Российской Федерации,ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада.
Список использованной литературы
1. Конституция РФ. – М., -1993.
2. Указ Президента Российской Федерации «Обутверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае,области, автономной области, автономном округе, городах Москве иСанкт-Петербурге» от 15 июля 1992 года № 765.
3. Указ Президента Российской Федерации «Ополномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте РоссийскойФедерации» от 5 февраля 1993 года № 186 (в ред. Указа Президента РоссийскойФедерации от 17.01.1995 №53).
4. УказПрезидента Российской Федерации «О полномочном представителе ПрезидентаРоссийской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696// Российская газета. – 1997. — 16 июля.
5. УказПрезидента Российской Федерации « О полномочном представителе ПрезидентаРоссийской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года №849 //Российская газета. — 2000. — 16 мая.
6. Аналитический обзор конституций,входящих в состав Российской Федерации. // Российская Федерация. – 2004. — №21.
7. БезруковА.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфереисполнительной власти // Журнал российского права. — 2001. — №1.
8. БезруковА.В. Укрепление властной вертикали как средство реформирования российскогофедерализма. // Основы государства и права. – 2008. — №5.
9. ВарламоваН. Конституционная модель российского федерализма. – Конституционное право:восточноевропейское обозрение. – 2009. -№4.
10. ЗамятинД.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // Полис. — 2008. — №5.
11. ЗубовА.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственногопространства России. // Полис. – 2008. — №5.
12. КарапетянЛ. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. //Федерализм. – 2009. — №1.
13. КарапетянЛ. Субъекты Федерации: проблемы выравнивания конституционного статуса // Полис.– 2007. — №5.
14. КоролевС.А. Генезис российского пространства и проблемы федерализма. // Россия исовременный мир. – 2008. — №33.
15. МакарычевА.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России // Полис.-2009. — №5.
16. Моммен А. Заявка Путина на власть:конец российского федерализма? // Полис. — 2009 — №5.