--PAGE_BREAK--Российский федерализм. Принципы
Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. Стало началом нового этапа построения федерализма как формы реальной демократизации власти.
Конституция 1993 г. Закрыла дискуссию о природе Российской Федерации, четко определив ее конституционно-правовой статус, провозгласила равноправие субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации, обозначив определенную «асимметричность входящих в ее состав субъектов республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения, заложила базовые принципы и основные рамки построения подлинной федерации (ст. 4 и 5):
- суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
- государственная целостность страны;
- единство системы государственной власти;
- верховенство на всей территории страны федеральной конституции и федеральных законов по предметам исполнительного ведения Российской Федерации и полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
- равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
- юридическое равноправие субъектов федерации, независимо от их наименования (все субъекты равны в правах, все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти; никому из субъектов федерации федеральная Конституция и федеральный центр не дают преимуществ).
Предмет распределения полномочий в бюджетной сфере
В федеративном государстве полномочия разграничиваются между федеративным центром и нижестоящими органами власти.
Предметом разграничения полномочий в бюджетной сфере являются те общественные функции, реализация которых оказывает непосредственное влияние на формирование и расходование бюджетных средств. К таким функциям относится деятельность законодательной (представительной) власти по нормативному правовому регулированию расходов и доходных источников органов власти и полномочия исполнительнойвласти по финансированию и осуществлению расходов и сбору налоговыхсредств и других бюджетных доходов. Именно эти полномочия позволяют Органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органам местного самоуправления определять направления расходования бюджетных средств, величину и структуру бюджетных расходов, формировать необходимый объем бюджета и финансировать реализацию тех или иных функций органов власти.
Регулирование деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления имеет своим непосредственным следствием расходование бюджетных средств. Причем эти средства расходуются как собственно на содержание органов власти, так и на исполнение вмененных им функций (образование, здравоохранение, социальная политика и т.п.).
Модель идеального федерализма предполагает, что на каждый уровень власти возлагается реализация только тех нормативно-правовых актов, которые принимаются тем же уровнем власти. В этом случае разграничение полномочий между уровнями власти касается функций органов власти в целом. Например, возложение национальной обороны на федеральную власть предполагает, что и законодательное регулирование, и исполнение этой функции закрепляется за федеральным уровнем.
Закрепление за каждым уровнем власти нормотворческой и исполнительной деятельности по одним и тем же функциям возлагает на них и всю ответственность за финансовое обеспечение реализации этих функций. В этом случае наиболее адекватной системой разграничения полномочий по формированию бюджетных средств будет та, при которой каждый уровень власти сам устанавливает и собирает налоги в свой бюджет.
В свете этого первоочереднойзадачейразграничения полномочий в бюджетной сфере является четкое закрепление за каждым уровнем власти тех функций (требующих расходов бюджетных средств), все расходные (законодательные и исполнительные) полномочия по которым можно возложить на один и тот же уровень власти. Увеличение количества таких функций приведет к более эффективному расходованию бюджетных средств. Зеркальным отражением этой задачи является четкое закрепление за каждым уровнем власти собственных налогов и всех налоговых полномочий по ним. Привязка собственных полномочий по осуществлению функций (или расходных полномочий) к собственным доходным полномочиям позволит повысить Ответственность органов власти всех уровней за проводимую бюджетную политику.
Советское наследие жесткой централизации в управлении государственными функциями наложило серьезные ограничения на модель федерализма, реализуемого в Российской Федерации. Нежелание центральной власти поступиться своими полномочиями,и, одновременно, неготовность региональной власти и местного самоуправления взять на себя всю полноту ответственности за регулирование и реализацию функций общественного сектора привело к сохранению значительной централизации государственных функций в Российской Федерации. Однако в силу обширности территории и разнообразия условий центральная власть не в состоянии взять на себя исполнение всех государственных полномочий. В первую очередь это касается полномочий по исполнению, поскольку собственно законотворчество обходится органам власти значительно дешевле, чем реальное исполнение требований законодательства.
Расщепление между уровнями власти трех вышеперечисленных видов полномочий (полномочий по нормативному правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению расходов) приводит также к конфликтам между уровнями власти. Результаты опроса региональных и местных органов власти ряда регионов Российской Федерации, проведенного Центром фискальной политики показали, что основой таких конфликтов являются следующие причины:
1. Действующее законодательство не содержит четкого нормативно-правового разграничения ответственности между уровнями власти за исполнение и финансирование федеральных мандатов;
2. Объем возлагаемых на нижестоящие органы необеспеченных мандатов не соответствует уровню бюджетной обеспеченности большинства субъектов Российской Федерации;
3. Федеральные органы власти не исполняют в полном объеме своих обязательств по тем мандатам, финансирование которых возлагается законодательством на саму Российскую Федерацию
4. Не существует однозначной методики оценки стоимости мандатов, в результате федеральные органы склонны завышать, а региональные — занижать такую оценку.
Из сказанного выше следует, что второй задачей разграничения полномочий в бюджетной сфере является выделение функций, в отношении которых требуется упорядочить разграничение между уровнями власти трех видов полномочий: по нормативному правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению расходов.
продолжение
--PAGE_BREAK--