Понятие, особенности и виды административно-правовых норм

ПЛАН Введение 1. Понятие и особенности административно-правовых норм 2. Виды административно-правовых норм 3. Реализация административно-правовых норм Заключение Литература Введение Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общеcтвенных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее мес¬то в правовой системе

Российской Федерации. Норма права по своему юридическому значению есть определен¬ное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различ¬ного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблю¬дает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, администра¬тивная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качест¬ва в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно- право¬вых норм. Изложенные исходные позиции позволяют определить адми¬нистративно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекра¬щающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования ме¬ханизма исполнительной

власти или (в широком смысле) государст¬венного управления. Указанные общественные отношения принято называть управленческими. 1. Понятие и особенности административно-правовых норм В административно-правовых нормах непосредственно выражает¬ся регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем: а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспе¬чения должной упорядоченности

организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управ¬ления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимо¬действия; б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового госу¬дарства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредст¬венно в сфере государственного управления и выполняющих тот или ; иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих

своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совер¬шать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение; в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государ¬ственного управления, прежде всего и главным образом предназначе¬ны для обеспечения

эффективной реализации конституционного на¬значения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, прове¬дения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государствен¬ной власти; г) административно-правовые нормы, определяя границы долж¬ного поведения в сфере государственного управления, служат интере¬сам установления и обеспечения прочного режима законности и госу¬дарственной дисциплины в общественных отношениях,

возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности; д) административно-правовые нормы в отличие от многих дру¬гих отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросо¬вестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду адми¬нистративная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой не¬сравненно

уже, чем у административной ответственности (исключи¬тельно служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управлен¬ческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.); е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора

иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогово¬го, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятель¬ности и т.п.; ж) административно-правовые нормы достаточно часто

уста¬навливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами. Давая общую характеристику административно-правовым нор¬мам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества). Любая правовая норма есть акт правотворчества и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения.

За соответствующими субъектами исполнительной власти дей¬ствующим законодательством закреплены полномочия по самостоя тельному установлению правовых норм. Налицо административное законотворчество. Для административного права характерно юридическое опосредствование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Рос¬сийской Федерации.

Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая законо мерность: правоустановление (правотворчество) по своей

сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством уста¬новлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов. Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в

Конституции Российской Федерации. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (например, конституционный статус личности, субъектов исполнительной власти и т.п.). Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм. Это означает, что существует определенная иерархия админист¬ративно-правовых норм: конституционные

нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству Российской федерации). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы не равноз¬начны по своей юридической силе. Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны, по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного

характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента

Российской Федерации как главы государства (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально

«работающих» правовых установлении, а также детализирующих и конкретизирующих содер¬жащиеся в них общие правила поведения. Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характе¬ра, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем, Россия — не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориаль¬ные особенности нередко

весьма существенны. Россия — много¬национальное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение дан¬ной задачи—не его функция. Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия.

Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного (впрочем, не только!) пра¬ва. Государственно-правовая действительность наглядно подтвержда¬ет жизненность подобного, отработанного многолетней практикой, механизма соотношения административно-правовых норм, содер¬жащихся в законодательных

актах и устанавливаемых субъектами исполнительности власти (например, механизм проведения в жизнь российского законодательства о приватизации, борьбе с моно¬полизмом, об охране окружающей природной среды и т.п.). Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным, хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного управления. В связи с этим обра¬щают на себя внимание весьма показательные моменты,

относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-правовых норм, Во-первых, длительный период времени законодательная (представительная) власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых норм создавалось не законо¬дательным путем, а органами государственного управления общей компетенции. Дело, в конце концов, дошло до того, что в состав дейст¬вующего

законодательства, вопреки Конституции, стали включать и постановления Правительства, т.е. исполнительная власть по существу превращалась в составную часть законодательного процесса. В за¬конодательном регулировании многих общественных отношений на наблюдались многочисленные пробелы, которые «заполнялись» обилием правительственных и исполкомовских нормативных актов, не всегда соответствующих букве и духу закона. В дальнейшем пассивность законодателя сменилась бурной законотворческой

активностью, когда законы стали приниматься «пакетами». Как следствие этого — множество противоречивых и нескоординированных, а потому не работа¬ющих законов, как правило, не содержащих административно-правовых норм прямого действия, нестабильность законодательною мате¬риала, «война законов», наконец, откровенное «вторжение» законода¬теля в сферу исполнительства вопреки провозглашенным принципам разделения властей.

Подобные явления охватывали вею систему госу¬дарственно-правовой организации сверху донизу, что и привело в ко¬нечном счете к конституционному кризису. Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство. Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в последние годы.

Конституция Российской Федерации 1993 года призвана упорядочить соотношение различных элементов ме¬ханизма правоустановления, включая и порядок формирования под законных административно-правовых норм. Необходимо, однако, учитывать, что несмотря на то, что для исполнительной власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой ветви власти определенного объема правоустановительных полно¬мочий было бы не оправданным. Но для этого требуется четкое и не¬двусмысленное решение вопроса о границах

и объеме компетенции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но непремен¬но подзаконному, установлению административно-правовых норм. Пока эта задача последовательно не решена. Придание представи¬тельным органам власти всех субъектов Российской Федерации зако¬нодательных функций в значительной степени усложняет ее решение. Между тем сильная исполнительная власть, потребность в которой за¬креплена в новой российской

Конституции, объективно требует своего «оснащения» четко выраженными правоустановительными полно¬мочиями. Это особенно важно в современных условиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государст¬венный характер, и, соответственно, воздействовать на их работу рас¬порядительным путем (прямое предписание) не представляется воз¬можным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно админист¬ративного нормотворчества, целью которого является

установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собственности. Достижению такой цели может способствовать следующее. Преж¬де всего административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Пос¬кольку же полностью решить данную задачу подобным путем не реально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в случаях,

когда: а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом Российской Феде¬рации предусматривается, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использо¬вания и охраны водных ресурсов; б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия,

при¬чем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (на¬пример, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нор¬мативные акты). Пока данная проблема практически четко не реша¬ется, Например, в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что данный федеральный орган

исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами испол¬нительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями . Компетенция же этого органа определяется настолько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество исполь¬зуется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления); г) используется механизм «делегированного» законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обыч¬ных условиях относящиеся к исключительной компетенции законода¬теля.

Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно. Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с однов¬ременным определением объема необходимых для этот подзаконных нормотворческих полномочий. Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение возмож¬ности

установления ведомствами общеобязательных административ¬но-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдель¬ных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделен¬ных общей компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О де¬легировании полномочий Правительства Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собствен¬ности». Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного нормотворчества.

С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках закон¬ности и государственной дисциплины. Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъек¬там исполнительной власти (государственного управления). В качест¬ве примера можно назвать нормы, содержащиеся в

Законе о Прави¬тельстве Российской Федерации, в Указе Президента Российской фе¬дерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры феде¬ральных органов исполнительной власти», в положениях о федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государст¬венно-управленческой деятельности.

Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулиро¬вания по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также дейст¬вующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государст¬венного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведе¬ны к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многооб¬разна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседнев¬но связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторо¬нами, действующими в

сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образо¬вания (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором — негосударственные образования политического, социально-культур¬ного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане. Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно.

В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти. При этом, конечно, надо иметь в виду, что административно-пра¬вовые нормы не регулируют отношения между гражданами. Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных органов. Что касается структуры административно-правовых норм,

m она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выража¬ется гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации дея¬тельности аппарата управления она прямо не выражена, а предпола¬гается в качестве

условия соответствия этой деятельности установлен¬ной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, Диспозиция нормы — это предписания, запреты и дозволения. Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие уп¬равленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между,

вышестоящими и нижестоящими административно-управлен¬ческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нор¬мах, предусматривающих составы конкретных административно-пра¬вовых правонарушений. 2. Виды административно-правовых норм Административно-правовые нормы различны по своей регу¬лятивной

направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию. Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: ма¬териальные и процессуальные. Материальные административно-правовые нормы характеризу¬ются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых админист¬ративным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой

статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управ¬ленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмот¬реть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определя¬ющие основы компетенции того или иного субъекта

исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-право¬вые нормы определяют основы взаимодействия субъектов испол¬нительной власти и различного рода объектов управления, их взаим¬ные юридические возможности. Процессуальные административно-правовые нормы регламенти¬руют динамику государственного управления и связанных с ним уп¬равленческих отношений. Например, это нормы, определяющие поря¬док приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан;

порядок производства по делам об административных правонару¬шениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (проце¬дуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регули¬руемых управленческих отношений. В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридичес¬кой сущности, как это имеет

место, например, в отношении уголовно¬го и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудеб¬ной форме различного рода административно-правовых споров. Име¬ется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принад¬лежащих соответствующим органам управления (должностным ли¬цам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций

и по применению в необходимых случаях установ¬ленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях). Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм. Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, Например, подготовки и при¬нятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных

и иных функций, широко используемых в процессе государственно-уп¬равленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламенти¬рующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управ¬ления, можно выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном

Правительством Российской Федерации 28 января 1993 года Регла¬менте заседаний Правительства, определяющем основы формирова¬ния их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений. Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоох¬ранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм: а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержа¬щиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обяза¬тельное предписание.

Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при полу¬чении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общест¬венное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли прожи¬вающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п. В настоящее время управленческая практика исходит из необ¬ходимости

резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предпи¬саниям, характер которых может быть различным. В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных

обязанностей участников регулируемых уп¬равленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля !991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта го¬сударственно-управленческой

деятельности. Применительно к граж¬данам закрепляемые нормой административного права их общие обя¬занност