АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО: ГЕНЕЗА СУЧАСНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО: ГЕНЕЗА СУЧАСНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ВСТУП Важливу роль в забезпеченні реалізації наміченої політики економічних, соціальних, правових та інших перетворень у суспільстві, а також підтримка на цивілізованому рівні суспільного порядку та безпеки в країні покликано відігравати адміністративне законодавство. Для ефективного вирішення поставлених задач адміністративне законодавство повинно враховувати реалії

сучасного життя суспільства і держави, бути зрозумілим та доступним всім членам суспільства, а головне, забезпечувати конституційні гарантії належного дотримання зі сторони держави та його чиновників прав та законних інтересів людини та громадянина. На сучасному етапі розвитку України актуальним питанням є розбудова ефективної системи державного управління шляхом проведення адміністративної реформи. Із комплексу проблем, які мають бути вирішені в рамках адміністративної реформи в

Україні, більше уваги звертають на проблеми реформування виконавчої влади. У Концепції адміністративної реформи визначено п’ять напрямів здійснення адміністративної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпечення нової системи державного управління;

4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ забезпечення системи державного управління; 5) наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціонування. Адміністративне законодавство, як форма вираження права, має свою історію розвитку та становлення. Науковими дослідженнями становлення та розвитку адміністративного законодавства займалися і продовжують займатися М.

Марченко, А. Луньов, В. Власов, Ю. Козлов, С. Студенікіна, Г. Петров, О. Якуба, Ю. Битяк, О. Константій, В. Шаповал, М. Мойсак, С. Зівс, С. Кечек'ян, А. Шебанов та інші вчені. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ ТА СТАНОВЛЕННЯ УКРАЇНСЬКОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА У зв'язку з тим, що на українську національну правову систему непрямий вплив мало римське

право та романо-германська правова сім'я, то розвиток адміністративного законодавства ми розглянемо починаючи ще за стародавніх часів Римської імперії, де значна увага приділялася підтриманню порядку та забезпеченню лояльності громадян, благоустрою, організації та утриманню війська, спорудженню шляхів та каналів. Звертаючи увагу на те, що система магістратур у республіканському Римі – прообраз виконавчої влади, що притаманний рабовласницькій суспільно-економічній формації, ми

можемо вести мову про появу адміністративного законодавства саме з цього періоду. На певному етапі розбудови Римської імперії, крім едиктів магістратів, з'являються Дегести, в яких відведено місце публічному праву, переважно в останніх книгах (47-50), де мова йде про злочини та покарання, місцеве управління, військові пекулії тощо. Після занепаду Римської імперії цінним спадком для

Європи стало римське право. Водночас поява власного адміністративного законодавства на Європейському континенті переважно асоціюється з камеральним та поліцейським, тобто про тогочасне державне управління. Дерюжинський В з'ясовуючи появу адміністративного законодавства, звертає увагу до часів, коли розпочалася спроба централізації влади, а саме до Франції ХVІ-ХVІІ ст коли цей період ознаменувався часом адміністративних едиктів

і ордонансів Франциска І та Генріха ІV, за яким була епоха міністерства Рішельє і королювання Людовика ХІV, часу остаточного насадження адміністративної централізації. Отже, адміністративне право в його класичному розумінні виникло тоді, коли Французька революція 1789 р. протиставила всемогутності держави права людини та громадянина, тобто коли революційні перетворення замінили «підданого» на «громадянина».

Безумовно, римське та континентальне право певною мірою впливали на правову діяльність тогочасної України, але не слід забувати і про особливості власних культурно-правових здобутків, до яких можна зарахувати такі акти, як: "Установи" та "Уроки" княгині Ольги, Руська Правда, Литовський статут і так звані Гетьманські статті, а згодом і збірник "

Права, по которым судится малороссийский народ", що побачив світ у 1743 р. Крім того, існували і правові угоди: договори Русі з Візантією 911, 945, 971 рр. та більш пізні угоди між Україною та Річчю Посполитою, Швецією та Росією. Давайте розглянемо ці акти детальніше. У часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства основним завданням влади було забезпечення зовнішнього

і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводилися до військової, судової і податкової діяльності. Найвідоміша правова пам'ятка того часу – Руська Правда, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характеру про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувалася відносин управлінського характеру. Проте існували окремі норми (в звичаєвому праві, договорах

Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), які регулювали військову організацію, порядок стягнення податків, торгівлю, будівництво шляхів та мостів тощо. їх можна певною мірою вважати прообразом норм майбутнього адміністративного права. В наступну, так звану литовсько-польську, добу набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став

Литовський Статут, що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князів литовських. У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р.) редакції Статут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на «кодекс правової держави у феодальному розумінні». Другим за ступенем поширеності на українських землях законодавчим актом цього періоду є магдебурзьке феодальне міське право, яке також містить низку норм управлінського характеру.

Іншими актами закріплювалися основи державного регулювання сільськогосподарського виробництва («Устава на волоки» 1557 p.), торгівлі, ремісництва тощо. У козацько-гетьманську добу на українських землях продовжували діяти Литовський статут і магдебурзьке право. Законодавче регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Найдосконаліша пам'ятка цієї доби «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 р. містить глави «Про службу військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти

тощо», які переважно включали норми адміністративно-правового характеру. Розглядаючи правову систему України, необхідно зазначити, що у зв'язку з тим, що тривалий час була відсутня незалежна державність в Україні, доцільно питання адміністративного законодавства розглядати у світлі законодавства Російської імперії, а згодом і Радянського Союзу. Наприкінці першої половини XIX ст. на українські землі поширює свою дію

Звід законів Російської імперії. Водночас на українських землях в Австро-Угорщині теж запанувало загальноімперське законодавство. За Петра І у Росії було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили «Статут військовий» 1716 p «Генеральний регламент» 1720 р. та інші акти. За Катерини II з'явився «Статут благочинства, або поліцейський», що остаточно утвердив наявність у законодавстві

нової, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі – поліцейського права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях, трансформувався у «Статут попередження та припинення злочинів». Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до повалення російського самодержавства. Всупереч декларованій меті загального спокою і добробуту поліцейське законодавство

Росії нерідко відверто спрямовувалося проти будь-яких спроб населення реалізувати демократичні права і свободи. Яскравим прикладом закріплення адміністративної сваволі стало «Положення про заходи щодо охорони державного порядку і суспільного спокою» від 14 серпня 1881 p що дало змогу владі для придушення революційного руху застосовувати вислання в адміністративному порядку, забороняти народні, громадські та навіть приватні збори, припиняти навчання в університетах тощо.

Період Першої світової війни характеризувався широким розмахом позасудової адміністративної репресії, невиправдано жорстким регулюванням відносин управлінського характеру. Аналогічні процеси відбувалися і в Австро-Угорщині. Тут теж виникло поліцейське право, сфера регулювання якого постійно розширювалася. Серед найважливіших актів австрійського поліцейського законодавства, що діяли на українських землях,

варто назвати декрет Марії-Терезії від 16 грудня 1762 р. про регламентацію мануфактурного виробництва, патенти про розмір панщини і оброку від 6 липня 1771 р. і 13 серпня 1775 р указ Йосипа II від 4 квітня 1784 р. про обмеження місцевого провінційного самоврядування, конституційний закон від 21 грудня 1867 р. «Про урядово-виконавчу владу». В юридичній літературі поняття адміністративного законодавства з’явилося з прийняттям указів

Російської імперії, уставів, а потім отримало розвиток в Основах законодавства Союзу РСР та союзних республік про адміністративні правопорушення, Кодексі про адміністративні правопорушення, норми яких зазнали кодифікації і визначили адміністративне право як науку. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ І РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО

ЗАКОНОДАВСТВА Існуючий стан українського адміністративного законодавства характеризується, умовно кажучи, "залишковими" явищами колишньої тоталітарно-бюрократичної держави, в якій інтереси публічної влади домінували над інтересами людини. Зважаючи на це, з метою послідовного подолання цих досить глибоко укорінених вад основні напрямки розвитку і реформування адміністративного законодавства необхідно підпорядкувати наступним першочерговим потребам.

Ужиття ряду конкретних заходів щодо вдосконалення адміністративного законодавства потребує адміністративно-правовий статус громадян України. Окремі правові акти, що визначають адміністративно-правовий статус громадян, не відповідають вимогам Конституції України. В них ще не завжди враховується принцип "громадянину дозволено все, що прямо не заборонено законом" і навпаки, органи держави та посадові особи діють тільки в межах прямо дозволеного законом.

Якщо раніше громадянин виступав об'єктом державно-управлінського впливу, то тепер він стає рівноправним учасником відносин із державою, яка покликана через свої органи забезпечувати реалізацію і захист прав і свобод громадян. Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення високоефективної, авторитетної державної служби.

Доцільно провести класифікацію посад у державних органах за характером діяльності, а також розробити реєстри і типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад. Доцільно також визначити етичні вимоги до діяльності державного службовця та узагальнити їх у Кодексі правил поведінки державних службовців. Важливим напрямком розвитку адміністративного законодавства

є також підвищення рівня правового регулювання процедур управлінської діяльності. У чинному адміністративному законодавстві України процедурна частина, за винятком регулювання юрисдикційного процесу, є найменш розвинутою його частиною. Особливої уваги потребують такі недостатньо або цілком неврегульовані сьогодні процедури: координації та спільної діяльності органів виконавчої влади; погодження і візування управлінських документів та інші. Вирішенню зазначених питань має бути присвячений новий

законодавчий акт Закон "Про загальні адміністративні процедури". В подальшому він може бути включений до змісту адміністративно-процедурної частини узагальнюючого Адміністративного кодексу України. У процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері виконавчої влади значної уваги вимагають органи спеціального контролю, які діють в системах міністерств і інших органах виконавчої влади. З метою впорядкування та підвищення дієвості

їх контрольної діяльності потрібно законодавчо установити принципи, якими керуються при їх створенні, підвідомчість та наділення контрольними повноваженнями. Все це закріпити у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції (орієнтована назва: Закон "Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади"). Наступним важливим напрямком розвитку

і реформування адміністративного законодавства України є запровадження в Україні адміністративної юстиції як форми судового контролю за виконавчою владою. Це є доцільним з наступних міркувань: а) адміністративна юстиція у демократичній державі уособлює собою механізм захисту від незаконного втручання органів державної влади в особисті справи громадян; б) необхідність розподілу юрисдикційної праці суддів випливає із статей 125

і 127 Конституції України, які передбачають створення спеціалізованих судів; в) глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України, що регулює провадження у сфері судового захисту прав громадян, містить норми, які за своїм змістом є адміністративно-процесуальними. В Адміністративно-процесуальному кодексі необхідно передбачити провадження у таких справах: про відшкодування шкоди, завданої органами адміністративної юрисдикції, дізнання, прокуратури та суду; про спори щодо

розмежування компетенції між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Система норм, які регулюють відносини адміністративної відповідальності, складає окремий адміністративно-правовий інститут, сучасний стан якого, не дивлячись на часті зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави. Як зазначено в літературі, сучасний

Кодекс України про адміністративні правопорушення є віддзеркаленням командно-адміністративних методів державного регулювання стосовно всіх сфер людського життя, а отже, він має бути не просто змінений, а скасований як такий, що не відповідає реаліям сьогодення. Зокрема, у КпАП поняття адміністративного проступку ототожнюється із поняттям адміністративного правопорушення. Зважаючи на це, необхідно перейменувати згаданий нормативний

акт таким чином: "Кодекс законів України про адміністративні проступки". Потребує обговорення необхідність введення в адміністративне законодавство, поряд із фізичними особами, юридичної особи як суб'єкту адміністративного проступку. Потрібно уніфікувати законодавство про адміністративну відповідальність. Зараз, крім Кодексу України про адміністративні правопорушення, діє цілий ряд законодавчих актів, які

встановили адміністративну відповідальність. При цьому склади одних і тих правопорушень у різних законодавчих актах викладені по-різному (наприклад, в КпАП і Митному Кодексі України). Розвиток адміністративного законодавства має здійснюватися також стосовно основних напрямків і сторін діяльності держави в таких галузях соціального розвитку суспільства, як охорона здоров'я, освіта, наука, видавнича, бібліотечна, архівна справа, охорона пам'яток

історії і культури, фізична культура і спорт тощо. ВИСНОВКИ Простеживши зародження, становлення та розвиток адміністративного законодавства, можна встановити такі етапи його розвитку: 1. Часи існування Давньої Греції, Риму та Єгипту, коли відповідні органи влади видавали акти з метою регулювання підтримання порядку, забезпечення благоустрою, організації та утримання війська, спорудження шляхів та каналів;

2. ХVІ–ХVІІ ст. – становлення в європі централізації влади та видання едиктів, ордонансів та регламентів; 3. Період існування царської влади в Росії з її урядовими розпорядженнями; правова діяльність органів виконавчої влади СРСР 1917-1991 рр.; 4. З 1991 р. – до сьогодення. Існуючий стан українського адміністративного законодавства характеризується, умовно кажучи, "залишковими" явищами колишньої тоталітарно-бюрократичної держави, в якій

інтереси публічної влади домінували над інтересами людини. Зважаючи на це, з метою послідовного подолання цих досить глибоко укорінених вад основні напрямки розвитку і реформування адміністративного законодавства необхідно підпорядкувати наступним першочерговим потребам. Зокрема треба позбавитись залишків принципу формально-декларованого "демократичного", а насправді – цілком "бюрократичного" – централізму в побудові системи

і діяльності органів виконавчої влади. В управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюється розпливчасте, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюють один одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги

і наміри у відносинах з відповідними органами і посадовими особами. Не менш важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів в правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і громадянами. На сьогодні переважна більшість питань у сфері виконавчої влади вирішується, як і в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах.

Зважаючи на це, слід суттєво підвищити питому вагу законів у регулюванні в сфері виконавчої влади і до того ж законодавче позбавити більшість центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) права видавати нормативні акти, що стосуються прав і свобод громадян. Нагальні потреби подолання визначених недоліків адміністративного законодавства переважним чином обумовлюють і зміст інших конкретних напрямків сучасного розвитку

і реформування адміністративного законодавства України. Базуючись на проведеному аналізі, зазначимо, що теоретичні положення які містяться в наукових дослідженнях провідних українських вчених з адміністративного права мають розцінюватися не як коментарі до чинного законодавства, яке в свою чергу є узагальненням та систематизацією правил суспільного життя, а як інноваційні рекомендації щодо підвищення ефективності діяльності державної влади з метою оптимізації

соціально-економічних процесів у державі. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 1. Авер'янов В. Реформування українського адміністративного права / В. Авер'янов // Право України. – 2003. – № 5. – С. 117-120. 2. Адміністративне законодавство України та його розвиток (нотатки з науково-практичної конференції) // Право України. – 2007. – № 2. – С. 151-156. 3. Адміністративне право

України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том. 1. Загальна частина / Ред колегія: В.Б. Авер'янов (голова). – К.: Вид-во "Юридична думка", 2004. – С. 28-46. 4. Адміністративне судочинство України: Підручник: За заг.ред. Т.О. Коломоєць– Київ: „Істина”, 2008. 5. Вовк Ю. Проблема кодифікації адміністративного законодавства

України: історичний досвід / Ю. Вовк // Право України. – 2003. – № 12. – С. 120-122. 6. Голосніченко І.П Стахурський М.Ф. Адміністративний процес. – К 2003. – С. 7-25. 7. Гуржій Т. Вихідні засади формування галузевої парадигми адміністративно-процесуального права / Т. Гуржій // Право України. – 2007. – № 3. – С. 18. 8. Ківалов С.В Біла Л.P. Адміністративне право

України: Навчально-методичний посібник. – Вид. друге, перероб. і доп. – Одеса: Юридична література, 2002. – 312 с. 9. Колпаков В.К. Адміністративне право України. – К 1999. – С. 50-55. 10. Кузьменко О. Генеза адміністративно-процесуального права // Право України. – 2004. – № 6. – С. 21-23. 11. Куртяк

И.В. Административно-деликтное законодательство: понятие, содержание, этапы развития / И.В. Куртяк // История государства и права. – 2003. – № 6. – С. 19-21. 12. Матвєєва Л.Г. Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення / Л.Г. Матвєєва // Південноукраїнський правничий часопис. – 2007. – № 1. –

С. 63-65. 13. Мойсак С.М. Генезис джерел адміністративного права України / С.М. Мойсак // Держава та регіони. Серія: Право. – 2007. – № 3. – С. 157-161. 14. Пєтков С.В. Адміністративно-правове регулюваня діяльності публічної влади в Україні // Юридичний журнал. – 2009 № 4. – С. 60-64. 15.

Стахурський М. Адміністративно-процесуальне законодавство потребує оновлення / М. Стахурський // Право України. – 2001. – № 10. – С. 49-51. 16. Стефанюк В. Систематизація законодавства та суди адміністративної юстиції / В. Стефанюк // Право України. – 1999. – № 11. – С. 3-7. 17. Татарян В.Г. Становление советского административно-деликтного законодательства: к 25-летию принятия

Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях / В.Г. Татарян // История государства и права. – 2005. – № 4. – С. 45-49. 18. Шаповал В. Конституція України як форма адміністративного права / В. Шаповал // Право України. – 2000. – № 1. – С. 13-15. 19. Шруб І. Прогалини у законодавчому регулюванні адміністративного судочинства. /

І. Шруб // Право України. – 2008. – № 6. – С. 57-62. 20. Ярмухамедов Г. Административный кодекс требует корректировок / Г. Ярмухамедов // Законность. – 2007. – № 4. – С. 48.