Адміністративне право та адміністративне судочинство: концептуальні підходи вчених дорадянського періоду

План Вступ 1.Формування науки адміністративного права в європейських країнах 2.Зміст поліцейського права 3.Становлення науки адміністративного права 4.Правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу 5.Перехід до адміністративного права 6.Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX cт. 7.Розвиток адміністративної юстиції як

інституту адміністративного права та адміністративної науки Література ВСТУП В цій роботі я маю намір розкрити питання по темі: Адміністративне право та адміністративне судочинство: концептуальні підходи вчених дорадянського періоду. В роботі буде досліджений проміжок часу з ХVI по XX ст та розкриті такі питання як: формування науки адміністративного права в європейських країнах; зміст поліцейського права; становлення науки адміністративного

права; правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу; перехід до адміністративного права; українська адміністративно-правова наука і практика на початку ХХ ст.; розвиток адміністративної юстиції як інституту адміністративного права та адміністративної науки. Особливу увагу буде приділено питанню розкриттю концептуальності підходів різних вчених дорадянського

періоду про адміністративне право та адміністративне судочинство у той час. 1. Формування науки адміністративного права в європейських країнах Виникнення, становлення і еволюція галузі адміністративного права супроводжувалися формуванням відповідної галузі наукових знань. Попередниками науки адміністративного права вважаються камеральні науки (камералістика) та наука поліцейського права. Перші наукові праці з державного управління з'явилися у

XVI ст коли утверджувалася абсолютна монархія. Ці праці мали теологічний зміст і давали поради правите¬лям, як управляти державою. Метою управління в цю епоху було отри¬мання якомога більше грошей для правителя, монарха. На цих по¬зиціях стояли до початку XVIII ст. камеральні науки. Термін «каме¬ралістика» походить від латинського «camera», що означає двірцева, державна, князівська

скарбниця. Камералістика — це напрям у роз¬витку німецької економічної думки XVII—XVIII ст що передувала буржуазній політичній економії і являла собою сукупність адмі¬ністративних та господарських знань з ведення камерального (двірцевого, князівського, у широкому розумінні — державного) гос¬подарства. Камеральні науки складалися з трьох основних блоків: політично¬го блоку, економічної та фінансової

політики. Мета камералістики — вироблення рекомендацій управлінського характеру щодо різних галузей управління. З другої половини XIX ст. вона стала обов'язковим предметом і в університетах Росії. Отже, розвиток науки адміністративного права започаткувала камералістика. Це — науки про фінанси, економіку, господарство та управління. Епоха Реставрації представлена такими вченими-камералістами, як

М. Оссе (1506-1557) та Г. Брехт (1547—1612). Вони створили у своїх працях ідеальну модель уряду та управління на той час. (2) У загальній історії становлення адміністративного права мож-на вести мову про такі основні етапи, погоджуючись із думкою С. Стеценка: 1. Виникнення науки камералістики (від нім. "kameralistik" — управління скарбницею та майном), яке припадає на початок XVIII ст основний розвиток відбувся в

Німеччині. Зростання потреби у фінансах для утримання держави, чиновників і війська стали головними чинниками виникнення та розвитку наукових знань, що вивчалися камералістикою. У цілому ж слід зазначити, що саме камералістика передусім забезпечувала раціональне управління державним майном. Саме ця обставина (управ¬лінська) свідчить про зв'язок камералістики та сучасного адмі¬ністративного права. 2. Історично обумовлений поділ камералістики на "стару" (вивчала питання фінансів,

економіки господарства) та "нову" (питання поліції, мануфактурної, гірничої справи тощо), що стався у середині XVIII ст. "Нова" камералістика, орієнтуючись у той час на розуміння поліції як управління містом, державою, по суті займалась питаннями державного управління (державної політики) у різних сферах суспільного життя. (1) Подальший розвиток камералістики супроводжується дифе-ренціацією, виокремленням окремих дисциплін. Так, для форму¬вання в подальшому самостійної науки адміністративного

права ве¬ликого значення набуло виокремлення з камералістики науки поліцейського права (або поліцейської науки). Основними представни¬ками поліцейської науки на той час були Ніколас Деламар, І Г Г. фон Юсті (1717-1771) та Й. фон Зонненфельс. Як Деламар, так і Юсті розуміли науку в сенсі політики. (2) Родоначальником становлення поліцейського права (як галузі, призначеної здійснювати внутрішнє управління)

прийнято вважати французького вченого Ніколаса Даламара, який у 1722 р. у своїй праці "Трактат про поліцію" окреслив предмет поліцейського права, а також вказав групи суспільних відносин, об'єднані поліцейською діяльністю. До цих груп на¬лежали релігія, охорона здоров'я, громадський порядок, тор¬гівля, дорожнє господарство тощо. (1) Юсті, подібно до Деламара, не вив¬чав ні законодавства, ні управління, але виклав систему теоретичних знань, які обумовлюють

добробут. Причини добробуту слід шукати, на думку Юсті, у природних та економічних умовах, а також у духов¬ному розвитку населення. На цьому і повинна бути зосереджена увага уряду. Розглядаючи питання про діяльність держави, спрямовану на створення громадянського добробуту, Юсті мав на увазі не тільки адміністративні установи, а й законодавство. Закони мають відпо¬відати моделі управління. Вони повинні змінюватися зі зміною са¬мого життя.

Юсті вважав, що поліція та юстиція — це дві частини одного цілого, а їх функціонування повинно бути прерогативою одних і тих же органів. Проте суспільна практика в той період не давала можливості розмежувати поліцію та юстицію. Юсті також вважав, що поліцейські закони повинні узгоджуватися з фінансо¬вими. Отже, започаткована у Франції Деламаром, а в Німеччині —

Юсті наука про поліцію була теорією політики законодавства та уп¬равління. Наприкінці XVIII ст.—на початку XIX ст. поліцейська наука продовжувала розвиватися. Подальший розвиток поліцейської науки пов'язаний з працями вчених, які розробляли питання поліцейської держави. Поліцейське право активно розвивалося у Німеччині багато в чо¬му завдяки працям Роберта фон Моля та Лоренца фон Штейна. У Росії ця наука спочатку, за статутом університетів 1835 p

викла¬далася під назвою «Закони державного благоустрою та благочинства», а згодом (за статутом університетів 1863 р.) дістала назву поліцейсько¬го права. Останнє було включено до програм юридичних факультетів університетів. Відповідно вийшли друком курси поліцейського права, в тому числі підготовлені авторами, що працювали на теренах Ук¬раїни. Проте об'єкт поліцейської науки не був чітко визначений. Одні поліцеїсти включали до нього фінансове та військове управління,

інші — все внутрішнє управління держави, окрім фінансового, судо¬вого та дипломатичного. Поступово політичний характер науки поліційного права зміню¬вався на юридичний. Представники поліцейської науки дійшли вис¬новку, що примусова діяльність держави в галузі внутрішнього уп¬равління повинна обмежуватися завданнями поліції безпеки. Перша половина XIX ст. стала перехідним періодом для науки поліцейського права.

На прикладах стародавніх Греції, Риму та Єгипту видно, що ор-ганізація управління завжди була складною справою. Адже необхідно було будувати шляхи і канали, щоб підтримувати належний порядок серед підданих, організовувати військо, охороняти державу від зовнішніх ворогів тощо. Без управління і порядку суспільна діяльність людей неможлива. Тому, простежуючи історичний шлях виникнення засад адміністративного права та відзначаючи тут ос¬новні

тенденції, наголосимо, що управлінські відносини є однією із первісних складових структури суспільства. У середні віки феодальні держави Європи поступово перетворили¬ся на абсолютні монархії. Bнаслідок боротьби буржуазії проти фео¬далів зароджується так звана «поліцейська» держава. Грецький варіант походження управління такий: термін «politeja» використовується в працях грецьких

філософів і означає взагалі «дер¬жавне мистецтво». Але першооснова вказаного терміна походить від слова polis, тобто «місто — держава» у стародавньому світі (Греція, Рим, Фінікія), яке складалося із самого міста й прилеглих до нього те¬риторій. Тобто «поліція» — це управління загальними міськими спра¬вами у широкому розумінні. Поліцейська держава — це форма абсолютизму, що панувала в

Європі з другої половини XVII ст. до початку XIX ст. Характерними ри¬сами поліцейської держави були урядова опіка та втручання в усі сфери життя, відсторонення громадян від участі в державному управлінні, підпорядкування економіки інтересам збільшення державної скарбниці, наявність дуже розгалуженої бюрократії. Розв'язанню завдань поліцейсь-кої держави мало слугувати так зване «поліцейське» право. (2) 2.

ЗМІСТ ПОЛІЦЕЙСЬКОГО ПРАВА Біля витоків визначення поліцейського права стояв французький вчений Ніколас Деламар (1639-1723). В його «Трактаті про поліцію» (1722) не визначалося поняття «поліція», але було окреслено предмет поліцейської діяльності, виділені її головні риси. На основі практики обов'язковою для держави визнавалася діяльність, спрямована на створення державної безпеки та добробуту. Здійснюючи цей обов'язок, органи держави мали право, як вважали

ідеологи поліцейської держави, безмежного втручання у приватне життя з метою ощасливлення громадян. Тобто як у науці, так і в прак¬тиці обстоювалася доцільність застосування державного примусу не ли¬ше для гарантування безпеки, а й створення умов для добробуту грома¬дян. Віддаленість тих чи інших суспільних інститутів від нашого часу зу-мовлює потребу уточнення наукової термінології. Без з'ясування термінів, які використовувалися поліцеїстами, пояснити суть поліцейського

права складно. Центральними поняттями поліцейського права є «благочинство» та «благоустрій». Перше з них багатозначне і протягом тривалого часу змінювалося. Його розуміли і широко, й вузь¬ко, а межі, які відділяють його від інших дефініцій, рухомі та не були ніколи остаточно встановлені.

Зокрема, під терміном «благочинство» розуміли і безпеку взагалі, й громадський порядок, громадську безпе¬ку, і державну безпеку, й загальний правопорядок у державі. На межі XVIII-XIX ст. поліцейське право переважно оперує такими поняттями, як поліція безпеки та поліція добробуту. Поліція безпеки охороняє громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльність поліції добробуту полягає в складній системі адміністративних заходів, спрямованих на розвиток

державних та приватних господарств, а також фізичного та духовного стану насе¬лення. Предметом поліцейського права охоплювалися питання, як: повинні бути предметом державного, пізніше — конституційного права, а також фінансового права та політичної економії. Але все внутрішнє управління державою, за винятком військової справи та ча¬стково фінансового управління, зводилося до поліції безпеки та поліції добробуту.

З розпадом «поліцейської» держави поліція починає втрачати своє всеохопне значення. Щоправда, поділ поліції на поліцію безпеки та поліцію добробуту залишився. Нові філософські та політичні теорії намагалися поставити поліцію добробуту у вужчі рамки, зводячи діяльність поліції до охорони зовнішньої та внутрішньої безпеки. Не випадково наприкінці XIX — на початку XX ст. поширилося ставлення до поліції як організованої сили

примусу в усіх галузях управління, де за¬стосовується адміністративний примус: поліція моралі, поліція освіти, санітарна поліція тощо. (2) 3. Становлення науки адміністративного права Якщо поліцейське право використовувалося для впорядкування суспільних відносин шляхом засто¬сування методів прямого примусу, то виникнення адміністративного права пов'язане з принципово іншим підходом — визнанням верхо¬венства прав людини

і громадянина, з ідеями правової держави, котрі сформувалися в ході буржуазних революцій. Адміністративне право з початку свого існування було правом контролю за адмі¬ністрацією, правом захисту громадянина від сваволі з боку адміністративної влади. Ідеї адміністративного права Франції, як і її цивільного права, справили великий вплив на інші держави Західної Європи, де також почалося виокремлення адміністративного права у самостійну галузь

публічного права. Формуються такі принципи побудови і діяльності органів публічної влади, як законність, централізація, децент¬ралізація тощо. З другої половини XIX ст зокрема в Німеччині, почалась активна розробка адміністративного права — як німецького, так і інших дер¬жав. Число праць з адміністративного права сягнуло десятків. Кожна з німецьких держав, особливо Прусія, Баварія,

Саксонія, Вюртемберг, Гессен, мали своїх коментаторів, систематиків і тлумачів адміністра¬тивного права. Георг Мейєр у праці «Підручник німецького адміністративного права», виданій в 1883 p прагнув насамперед до точних формулю¬вань адміністративно-правових понять, юридичних інститутів. До числа його здобутків належать визначення внутрішнього управління, а також адміністративного права як системи юридичних норм, що ре¬гулюють управління.

На думку Г. Мейєра, наука про управління поділяється на дві частини: 1) адміністративне право, що вивчає юри¬дичні принципи управління; 2) адміністративна політика, що вивчає принципи доцільності. Автор виклав тільки першу частину, що ж сто¬сується адміністративної політики, то вона залишилася без відповіді. Дослідження адміністративного права у Франції починається з 30-х років

XIX ст. Першими дослідниками французького адміністра¬тивного права, а також засновниками відповідної науки були Дежерандо, Макрель, Вів'єн, Лафер'єр та інші. Французькі вчені виходили із загального вчення про консти¬туційний устрій та поділ влади. Виконавча влада, яка контролюється законодавчою владою, діє в установлених законом рамках та відповідальна перед законом. Звідси виникає інститут адміністратив¬ної юстиції.

Адміністративне право визначає побудову та взаємо¬відносини громадських органів, на які покладена турбота про ті гро¬мадські інтереси, для яких існує адміністрація, а також ставлення адміністративної влади до громадян. Завдання поліції — попереджен¬ня загроз. Зокрема, Вів'єн у своїх «Адміністративних етюдах» (1843) обстоював (розвинуту пізніше JI. фон Штейном) думку, що кожна га-лузь адміністрації має свою позицію, але самостійним завданням поліції

є приватна та громадська безпека. Французька система адміністративного права знайшла своїх послідовників у Бельгії, Італії та Іспанії. Порівнюючи французьких догматиків адміністративного права з німецьким, знаходимо між ни¬ми різницю не стільки у методологічних прийомах, скільки у ро¬зумінні обсягу науки та побудови її системи. Німецькі вчені переважно вивчають тільки право внутрішнього управління, вважаючи право воєнне, фінансове, судове предметом самостійних дисциплін.

Що стосується французьких дослідників, то вони розробляють всю систему адміністративного права, розуміючи її як єдине ціле. Наприкінці XIX ст. англо-американська юридична література відрізнялася від відповідної літератури на Європейському континенті тим, що не давала повних систем політичних та юридич¬них наук. Отже, наприкінці XIX ст. адміністративне право як наука тільки формується. Остаточно його предмет ще не визначений. Єдиної по¬зиції в науці не

існує. Так, у Франції адміністративним правом вва¬жали політико-юридичну науку, що вивчає питання державного уп¬равління. Деякі французькі вчені включали адміністративне право до державного права. У Німеччині адміністративне право одні вчені на¬зивали поліцейським правом, інші — правом внутрішнього уп¬равління. Наука адміністративного права кінця XIX—початку XX ст. у широкому розумінні включала вчення про всю сукупність юридичних норм, які визначали

діяльність адміністративних органів. З предмета дослідження вилучалися норми про державний устрій, судову діяльність, судочинство. До системи цієї науки відносили військове уп¬равління, міжнародне, фінансове, церковне та внутрішнє управління. Центральним у системі науки адміністративного права залиши¬лося питання про організацію діяльності адміністративних установ у сфері внутрішнього управління. Наступним важливим питанням була діяльність адміністративних

інституцій щодо застосування адміністративно-правових норм (форми управління). Окрім цього, наука адміністративного права включала адміністративну юстицію як особливу форму вирішення спірних питань, що виникали у про¬цесі адміністративної діяльності. Три вказані блоки утворювали за¬гальну частину науки адміністративного права. До особливої частини науки адміністративного права входили розділи:

1) про поліцію безпеки; 2) про народне здоров'я; 3) про ду¬ховний розвиток; 4) про економічний добробут. Так поступово в надрах науки управління, поліцейського права та державного права виникає наука адміністративного права. Новою рисою в розвитку адміністративного права стало встанов¬лення контролю за адміністративною владою через кримінальні та цивільні справи. Ця мета може бути досягнута двома засобами: грома¬дянам може бути надана можливість звертатися

із скаргами на неза¬конні дії органів адміністрації до загальних судів, що розглядають цивільні та кримінальні справи, або ж до особливих установ, створе¬них для розгляду скарг на дії адміністрації. У зазначений період наука адміністративного права поступово пе-ретворювалася на самостійну дисципліну. На базі німецької та фран¬цузької шкіл розвивалася адміністративно-правова наука і в інших європейських державах. 4. Правове регулювання управління на теренах

України в період середньовіччя і Нового часу Становлення адміністративного права на теренах України, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущості право¬вої регламентації управління як окремої функції державної влади. Так, у часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства, тоб¬то в княжу добу, основним завданням влади було забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводи¬лися до військової,

судової і фінансової (насамперед податкової) діяльності. Найвідоміша правова пам'ятка того часу — Руська Прав¬да, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характе¬ру про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувала¬ся відносин управлінського характеру. Проте існували окремі норми (в звичаєвому праві, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), які регулювали військову ор-ганізацію, порядок стягнення

податків, торгівлю, будівництво шляхів та мостів тощо. їх можна певною мірою вважати прообразом норм майбутнього адміністративного права. В наступну, так звану литовсько-польську добу, в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установ набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став

Литовський Ста¬тут (далі — Статут), що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князів литовських. У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р.) редакції Статут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на «кодекс правової дер¬жави у феодальному розумінні». Так, у вступній частині (посвяті правлячому монарху) підканцлер литовський Лєв Сапега, який керу¬вав роботою над Статутом, цитує слова

Арістотеля: «Де правитель на свій розсуд владу має, там лютий звір панує, а де статут або право го¬ру бере, там сам бог всім володіє». Принципами Статуту відповідно стають єдність права для всіх, непорушність шляхетських прав, обме¬ження судової і адміністративної сваволі. На цьому етапі право ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремлення

інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразно про¬стежуються обриси інституту військової служби (розділ «Про оборону земську»), передбачено норми про ненадання «урядів» (високих дер¬жавних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом чи торгівлею.

Згідно зі Статутом караються штра¬фом різноманітні правопорушення в галузі охорони природного сере¬довища, хоча ця відповідальність має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) харак¬тер і розрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі, лісу або озера. Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду — магдебурзьке феодальне

міське право — теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як від¬носин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між гро¬мадою та центральною і місцевою адміністрацією. Іншими нормативно-правовими актами закріплювалися основи державного регулювання сільськогосподарського виробництва («Ус¬тава на волоки» 1557 p.), торгівлі, ремісництва тощо. У козацько-гетьманську добу на українських землях як традиційні джерела права продовжували діяти

Литовський статут і магдебурзьке право, що лягли в основу решти кодифікаційних проектів, підготовлених в Україні-Гетьманщині. Відповідно законодавче регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша пам'ятка козацької правової культури «Права, за якими судиться ма¬лоросійський народ» 1743 р. містить глави «Про службу військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти тощо», які переважно включали норми адміністративно-правового характеру.

Проте поступове обмеження правової автономії України, яке по-чалося з переходом її під юрисдикцію московського царя, врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст. припиненням дії магдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на ук¬раїнські землі Зводу законів Російської імперії. Водночас на ук¬раїнських землях в

Австро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувало загальноімперське законодавство. Попри національне гноблення та низку інших вочевидь негатив¬них моментів інтеграція в правові системи Росії і Австрії мала для Ук¬раїни і деякі позитивні наслідки. Зокрема, з другої половини XVIII ст. у цих країнах набула розвитку (принаймні зовнішнього) політика освіченого абсолютизму, що,

поміж іншим, передбачала визнання обов'язку монарха дбати про безпеку і добробут своїх підданих в дусі тогочасної доктрини «поліцейської держави». Проблеми раціональ¬ної організації державного управління починають посідати дедалі більше місце в державно-правовій теорії й практиці. За Петра І у Росії було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили «Статут військовий» 1716 p «Генеральний регламент» 1720 р. та

інші акти, що містили переважно адміністративно-правові приписи. За Катерини II з'явився «Статут благочинства, або поліцейський», що остаточно утвердив наявність у законодавстві но¬вої, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі — поліцейського (а пізніше — адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях, трансформувався у «Статут попередження та припинення злочинів». Останній можна вважати своєрідним анало¬гом сучасного

Кодексу України про адміністративні правопорушен¬ня. Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до пова¬лення російського самодержавства. У Новий час, тобто з розвитком буржуазних відносин, зазначений ста¬тут доповнено низкою інших актів у сфері внутрішнього управління, що містили законодавчі основи сільськогосподарського і промислово¬го виробництва, транспорту, зв'язку, торгівельної

і фінансової діяль¬ності, охорони здоров'я, освіти, науки, культури тощо. Всупереч декларованій меті загального спокою і добробуту поліцейське законодавство Росії було реакційне і нерідко відверто спрямовувалося проти будь-яких спроб населення реалізувати вже визнані на той час у цивілізованому світі демократичні права і свобо¬ди. Яскравим прикладом закріплення адміністративної сваволі стало «Положення про заходи щодо

охорони державного порядку і суспільного спокою» від 14 серпня 1881 p що дало змогу владі (міністру внутрішніх справ, генерал-губернаторам і губернаторам) для придушення революційного руху застосовувати вислання в адміністративному порядку, забороняти народні, громадські та навіть приватні збори, припиняти навчання в університетах тощо. Реакційність поліцейського законодавства не було подолано навіть після першої російської революції і викликаної нею загальної лібералізації державного життя на засадах «Маніфесту

про вдоскона¬лення державного порядку» від 17 жовтня 1905 р. За нетривалою ей¬форією від проголошених демократичних свобод настали реакція (1907—1914 pp.) і Перша світова війна, що характеризувалися широ¬ким розмахом позасудової адміністративної репресії, невиправдано жорстким регулюванням відносин управлінського характеру. Безпосередньо на українських теренах систематичні наукові досліди у цій та

інших галузях юриспруденції стали можливими лише із заснуванням університетів у Львові (1661), Харкові (1805), Києві (1834), Одесі (1865) і Чернівцях (1875). Підкреслимо, що в тогочасних історичних умовах ці навчальні заклади не мали українського національного спрямування, скоріше навпаки, були оплотом шовіністичної політики імперських урядів Росії і Австро-Угорщини. Саме тому чимало українців не могли реалізувати себе на батьківщині

і навчалися та працювали в університетах Москви, Санкт-Петербурга, Відня тощо. Відповідно українська юридична наука впродовж тривалого часу не відмежовувалася від російського, а на західноукраїнських тере¬нах — від австрійського правознавства. При цьому різниця в наукових підходах попервах була не такою виразною, оскільки російське пра¬вознавство вважало зразком для себе насамперед концепції німець¬ких учених, а останні мало чим відрізнялися від

поглядів їх австрійських колег. У науці поліцейського права єдність німецького та австрійського правознавства була особливо відчутна. Тому існува¬ли своєрідні наукові стандарти, яких однаково дотримувалися у Москві, Відні, Києві й Львові. (2) 5. Перехід до адміністративного права Перехід до адміністративного права (друга половина

XIX ст.), що стався під впливом буржуазних революцій, насамперед Французької революції 1789 p.), коли права та свободи людини були протиставлені всемогутності держави. Методи прямого примусу, що використовуватися поліцейським пра¬вом, було модифіковано на підставах верховенства права, ідей про те, що управління повинно базуватися на вимогах закону, з обов'язковим урахуванням прав і свобод громадян, що дер¬жавне управління не може здійснюватися на власний розсуд чиновників. (1)

Докорінні зміни в економічному розвитку в другій половині XIX ст. розширили діяльність держави. Перехід європейських країн від аграр¬ного до індустріального розвитку, швид¬кий розвиток населених пунктів, концентрація населення в містах зу¬мовили глибокі соціальні та економічні реформи, а відтак нові за-вдання публічного управління, розвитку законодавства, правозастосування. Перетворення «поліцейської» держави на буржуазну правову дер¬жаву завдяки

ідеям Великої французької революції зумовило новий по¬гляд на управління: воно повинно базуватися на законі та здійснюватися на основі чіткого визначення прав і обов'язків громадян щодо держави та її органів. Адміністративне право в його класичному розумінні виникло тоді, коли Французька революція 1789 р. протиставила всемогутності дер¬жави права людини та громадянина, тобто коли революційні перетво¬рення замінили «підданого» на «громадянина».

Адміністративне пра¬во — це право, яке регулює діяльність державного владного органу щодо кожного громадянина, причому в такий спосіб, який пов'язує однаковою мірою як громадянина, так і владний орган. Становлення такого розуміння адміністративного права в різних країнах припало на різні історичні періоди. У Франції це було пов'язано з революцією 1789 р. і виникненням відповідного законо¬давства. Для країн з абсолютистськими монархіями це були перші де¬сятиліття

XIX століття. Характерною рисою цього періоду було обме¬ження сваволі адміністрації шляхом запровадження норм права, які гарантували можливість звернення громадян із законними вимогами до державних органів. Адміністративне право стало інструментом обмеження вільного розсуду адміністрації, механізмом захисту громадянина перед адмі-ністрацією. Впровадження цієї концепції вело до розбудови правової держави, в якій право

є основою громадянської свободи і в якій адміністрація поставлена в певні правові рамки. Тільки з переходом до сучасних форм демократичного державного устрою завершилася побудова галузі адміністративного права, яке врегульовує більш складний комплекс відносин між державою і суспільством порівняно з «поліцейською» державою. (2) 6. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку

XX cт. Після першої російської революції з розвитком конституціо¬налізму, проголошенням верховенства права і підпорядкування уп¬равління закону стало можливим вивчення внутрішнього управління із суто правничої, а не лише економічної або соціологічної точки зо¬ру. На порядку денному постало питання про формування в Росії си¬стеми адміністративної юстиції. У цих умовах виокремлюється адміністративне право, що розглядається

як частина державного (конституційного) права. Цей новий погляд, проповідником якого на Заході був німецький учений Огго Майер, одним з перших відобразив відомий російський конституціоналіст українського походження М. І. Лазаревський (1834—1920). Другий том його курсу консти¬туційного права, який побачив світ 1910 р. у Петербурзі, було повністю присвячено догматичному аналізу російського законодав¬ства про внутрішнє управління.

Зокрема, детально розглядалися пи¬тання державної служби. Адміністративному праву присвятив низку своїх праць інший відо¬мий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університету В. М. Гессен (1868—1919). Серед них «Лекції з адміністративного права» (1903), «Лекції з поліцейського права» (1907—1908), «Виняткове поло¬ження» (1908) та

інші. В Україні вперше побачила світ цікава праця А. А. Алексеева «Міністерська влада в конституційній державі» (1910). Відомий правознавець, академік Української Академії наук Ф. В. Тарановський (1875—1936) досліджував взаємозв'язок теорії пра¬ва, історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалися

історії адміністративного права. Це насамперед «Держав¬на практика і канцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині» (1902), «Юридичний метод у державній науці. Начерк розвитку його в Німеч¬чині» (1904), «Догматика позитивного державного права у Франції» (1911). А в його відомому підручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналіз історичного розвитку управ¬ління як одного з проявів державної влади, а також теорій поліцей¬ської

і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою і зако¬нодавчою діяльністю. Протягом наступних років адміністративне право дедалі більше набувало рис завершеної галузі науки і юридичної дисципліни. З'являються й нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав про¬фесор Московського університету, а у пореволюційні роки професор

і перший декан юридичного факультету новоствореного Таврійського університету А. /. Елістратов (1872—1955). Саме в його працях оста¬точно відбулася трансформація старого поліцейського права в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної ча¬стини цієї галузі права. Серед відомих адміністративістів поряд з російськими дослідника¬ми (М-

М- Белявським, В. Ф. Дерюжинським, В. В. Івановським) можна назвати і представника харківської юридичної школи О. Ф. Євтихієва (1879-після 1935), який захистив магістерську дисер¬тацію за монографією «Законна сила актів адміністрації» (1911). Проте через консерватизм казенної юридичної науки до повалення самодержавства остаточного загального визнання адміністративне право так і не набуло. Більше того, в очах студентів, радикальної та ліберальної

професури вчені-адміністративісти виглядали насампе¬ред апологетами поліцейської держави, противниками суспільного прогресу тощо. З падінням російської, а згодом і австрійської монархій українська юридична наука дістала потужний імпульс для подальшого розвитку. Склалися можливості й для практичної реалізації багатьох наукових ідей. Водночас протягом 1917—1920 pp. внаслідок постійної зміни політичних режимів досить важко було

вести неквапливий науковий пошук, а прак¬тичні державотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслю¬валися заради нових експериментів. Проте як би там не було, в цей період української революції були запропоновані нові моделі організації державного управління в центрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації і розвитку засад самоврядування. Одним з найбільших здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в

Україні адміністративної юстиції. Так, творе¬ний в Українській Народній Республіці відповідно до закону Цент¬ральної Ради від 17 грудня 1917 р. Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П. П. Скоропадського Генеральний Суд було перетворено на

Державний Сенат Української Держави, у складі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії була відновлена діяльність Адміністративно¬го відділу Генерального Суду. Як навчальна дисципліна, адміністративне (поліцейське) право продовжувало посідати важливе місце у навчальному процесі як старих університетів, так і нових навчальних закладів — Українського народного (згодом державного) університету в

Києві, Українського державного університету в Кам'янці-Подільському, Київського юри¬дичного інституту, Катеринославського і Таврійського університетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідження поліцейського права як своєрідного юридичного символу старого ре¬жиму повсюдно припинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративної юстиції) у тому чи

іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладів освіти. (2) 7. Розвиток адміністративної юстиції як інституту адміністративного права та адміністративної науки Досліджуючи це питання, необхідно зважати на те, що інс¬титут адміністративної юстиції є необхідною умовою існування будь-якої правової держави, більш того саме створення в сере¬дині

XIX ст. у європейських країнах адміністративних судів, діяльність яких була спрямована на запобігання та припинення свавілля влади, поліції та публічного управління взагалі, зумо¬вило поступовий перехід від так званої поліцейської держави до сучасної правової — звідси випливає генетичний зв'язок між адміністративним правом та адміністративною юстицією. Адмі-ністративна юстиція в Україні виникла та розвивалася як інс¬титут адміністративного права та адміністративної науки протя¬гом

досить тривалого часу: спочатку як складова дореволюцій¬ного російського поліцейського права, а потім і радянського. У її розвитку можна виділити кілька етапів. Перший етап можна визначити як дореволюційний. У дру¬гій половині XIX ст. (після судової реформи 1864 р.) почали з'являтися перші праці, присвячені адміністративній юстиції, активно вивчався та аналізувався зарубіжний досвід, тривали наукові дискусії щодо визначення найбільш

прийнятної для Ро¬сійської імперії моделі контролю за діяльністю органів управ¬ління та чиновників. Першими дослідниками цієї теми були С. Андреєвський (першим порушив питання про інститут адмі¬ністративної юстиції в 1873 p.), М. Куплеваський (у 1879 р. ви¬дав монографію «Адміністративна юстиція в Західній Європі»), І. Тарасов, М. Коркунов, С. Корф (автор фундаментальної ро¬боти «Адміністративна юстиція в

Росії» 1910 р.), О. Єлістратов (у 1914 р. видав «Основні начала адміністративного права»). Більшість російських вчених виступала за виділення адміністративної спеціалізації у загальних судах. На практиці адміністративно-правові спори щодо селянських, земських, міських справ, військової повинності, податків, фабрич¬них справ, незаконного утримання, поліцейських порушень тощо розглядалися спеціально створеними органами — змішаними гу¬бернськими присутствіями (до

їх складу входили чиновники, представники дворянського, земського та міського самоврядуван¬ня). які відігравали роль першої інстанції. Другою інстанцією був перший департамент Сенату, який не вважався судовим органом і розглядав окремі справи, в деяких випадках навіть без їх попе¬реднього розгляду присутствіями. Після революції 1905 р. було створено Особливу нараду, яка розглядала пропозиції щодо фор-мування адміністративної юстиції, а у 1907 р. передбачалося

створення адміністративних судів як складової адміністративної реформи П. Столипіна. Перед Лютневою революцією 1917 р. бу¬ло вирішено покласти на правлячий Сенат функції Вищого адмі¬ністративного суду, ввести у судових округах посади адміністра¬тивних суддів та покласти на окружні суди обов'язки щодо роз¬гляду певних адміністративних позовів. 30 травня 1917 р. було видено Положення про адміністративну юстицію, прийнято

Закон про адміністративні суди, однак система адміністративних судів так і не почала функціонувати. У пачковій літературі слуш¬но зазначено, що дореволюційна Росія залишила Росії радян¬ській інститут адміністративної юстиції в недобудованому стані, і це, звичайно, негативно вплинуло на спроби створити органи адміністративної юстиції в СРСР. Після 1917 р. розпочався радянський період розвитку адмі-ністративної юстиції, який, в свою чергу,

можна поділити на певні стадії. Окремо слід зазначити нетривалу стадію активіза¬ції інституту адміністративної юстиції саме в Україні протягом 1917—1920 pp. Так, у Конституції УНР 1918 р. передбачалося, що судова влада здійснюється лише судами у межах цивільно¬го, кримінального та адміністративного законодавства. В пері¬од Гетьманату П. Скоропадського на законодавчому рівні

Гене¬ральному судові надавалися повноваження щодо розгляду адмі-ністративних справ. Не слід забувати про проект Основного За¬кону УНР за часів Директорії, в якому висвітлювалися також питання адміністративної юстиції. Отже, з 1917 р. послідовний еволюційний розвиток адмініс¬тративної юстиції, як і багатьох інших правових інститутів, бу¬ло перервано.

Однак повністю цей інститут не було скасовано. (3) ЛІТЕРАТУРА 1. Адміністративне право України: Підручник / За заг.ред. Т.О.Коломоєць. – К.: Істина, 2009. – 480с. 2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах. Том 1. Загальна частина / Ред.колегія:

В.Б.Авер’янов (голова). –К.: Видавн. «Юридична думка», 2004. – 584с. 3. Адміністративна юстиція. Адміністративне судочинство: Навчальний посібник / За заг.ред. Т.О.Коломоєць, Г.Ю.Гулєвської. – К.: Істина, 2007. – 152с. 4. Галлиган Д Полянский В.В Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции.

– М.: Юристъ, 2002.