Концепции развития образования
Самарская область в числепервых приступила к комплексной модернизации системы образования, к изменениюсодержания образования, смене принципов управления, реструктуризацииобразовательной сети.
Базовыми идеями модернизациисистемы образования Самарской области стали: приведение ее в соответствие сизменившейся социально-экономической ситуацией, превращение в ресурссоциально-экономического развития региона.
Важнейшие проблемы, стоящиесегодня перед российским образовательным комплексом, характерны практически длявсех стран мира: качество образования, его доступность, непрерывность иоткрытость, повышение эффективности образовательного комплекса, в том числе иобеспечение рационального использования поступающих в него ресурсов какбюджетных, так и внебюджетных.
Для решения многих из этихпроблем потребовалось применить решительные организационные меры и привлечьдополнительные ресурсы. В этих условиях Правительство области рассмотрело, апозднее приняло проект модернизации региональной образовательной системы спривлечением займа Всемирного банка.
В 2006 г. доля областногобюджета в ассигновании средств на финансирование образовательных учрежденийувеличилась по сравнению с 2004 г. при уменьшении доли муниципальных бюджетов (диаграмма1).
Динамика соотношения между областным имуниципальными
бюджетами в ассигновании средств нафинансирование
образовательных учреждений в 2004 — 2006 гг.(в %)
%
90 ┐ 84,8
│ 79,6 ┌───────┐
80 ┤ ┌───────┐ │///////│
│ │///////│ │///////│
70 ┤ │///////│ │///////│
│ │///////│ │///////│
60 ┤ │///////│ │///////│
│ │///////│ │///////│
50 ┤ │///////│ │///////│
│ │///////│ │///////│
40 ┤ │///////│ │///////│
│ │///////│ │///////│
30 ┤ │///////│ │///////│
│ │///////│ 20,4 │///////│
20 ┤ │///////├───────┐ │///////│ 15,2
│ │///////│*******│ │///////├───────┐
10 ┤ │///////│*******│ │///////│*******│
│ │///////│*******│ │///////│*******│
0┼───┴───────┴───────┴───┬───┴───────┴───────┴───
2004г. 2006 г.
┌───┐ ┌───┐
│///│Областной бюджет │***│Муниципальные бюджеты
└───┘ └───┘
Диаграмма 1
По сравнению с 2004 г. долямуниципальных бюджетов в финансировании учреждений образования в целом пообласти сократилась на 5,2%.
В 2006 г. помимо бюджетныхсредств на внебюджетные счета образовательных учреждений Самарской областипоступило 998 млн руб., что превысило уровень 2004 г. на 13%.
Системы индикаторов оценки эффективности
использования бюджетных средств
Выявление результатов,эффектов от реализованных в Самарской области изменений ворганизационно-экономических механизмах деятельности системы образованияневозможно без разработки комплекса показателей, позволяющего осуществлятьоценку эффективности использования бюджетных средств в системе образования.
Авторы большинстватеоретических работ примерно одинаково определяют сущность эффективности, лишьакцентируя внимание на значимых для себя аспектах.
Сущность эффективностилюбого экономического явления заключается в том, чтобы на каждую единицу затрат- трудовых, материальных и финансовых — добиваться существенного увеличениярезультата конкретной деятельности. Следовательно, чем больше соотношениерезультатов деятельности и затрат, тем выше эффективность.
Эффективностьвоспринимается как характеристика способности системы производить экономическийэффект, равный разности между результатом экономической деятельности изатратами, произведенными для его получения и использования, или эксплуатации.
Для того чтобы описатьподходы к оценке эффективности, необходимо определить понятийный аппарат. Подиндикатором мы будем понимать количественные характеристики единиц совокупностикаких-либо элементов и совокупности в целом. Индикаторы могут быть абсолютнымии относительными единицами. Под системой индикаторов мы будем понимать переченьвзаимосвязанных показателей, характеризующих определенную сферу деятельностичеловека или группы людей.
Индикаторы, характеризующиеэффективность, можно разделить на следующие группы:
1. Статические индикаторы.Эти индикаторы характеризуют эффективность в определенный момент времени.
2. Динамические индикаторы.Характеризуют развитие какого-либо явления во времени.
Есть также другой подход кделению индикаторов.
1. Индикаторы,характеризующие эффективность в классическом понимании, то есть отношениезатрат к результату.
2. Индикаторы,характеризующие абсолютную эффективность. Иногда в образовании невозможнооценить затраты, которые привели к определенному результату. Тогда за индикаторэффективности принимается показатель результата.
3. Индикаторы,характеризующие предельную эффективность. Под предельной эффективностьюпонимают количество единиц полезного эффекта, полученного за счет применениядополнительной единицы ресурса.
Для оценки эффективностииспользования бюджетных средств в региональной системе образования возможноиспользовать несколько систем индикаторов.
1. Система индикаторов,характеризующая функциональную структуру расходов консолидированного бюджетаобласти по реализуемым образовательным программам (в том числе характеризующихвнебюджетные и целевые источники финансирования), то есть индикаторы, которыепозволяют оценить весь бюджет на образование в целом, его структуру.
2. Система индикаторов,характеризующая структуру бюджетных расходов на образование по уровнямобразования. Данная система показателей описывает распределение бюджета поуровням образования (общее, дополнительное, начальное профессиональноеобразование (НПО) и специальное профессиональное образование (СПО), дошкольноеобразование). Для каждого уровня образования будет своя система индикаторов.
3. Система индикаторов,характеризующая степень соответствия структуры подготовки учащихся НПО и СПО иструктуры бюджетообразующих отраслей в экономике области. Это системаиндикаторов, которая описывает степень соответствия рынка труда и выпуска изучреждений НПО и СПО области.
Система индикаторов оценкиструктуры
расходов на образование
Рассмотрим подробнеесистему возможных индикаторов для оценки функциональной структуры расходовконсолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам:
1. Удельный вес расходов накапитальные вложения в консолидированном бюджете. Данный индикатор позволяетоценить функциональную структуру расходов консолидированного бюджета области пореализуемым образовательным программам. Индикатор рассчитывается в видекоэффициента, в числителе которого расходы на капитальные вложения, взнаменателе — сумма консолидированного бюджета в рублях, дробь умножается насто процентов.
Эффективность использованиябюджетных средств в региональной системе образования можно оценить в том числеи по увеличивающейся доле расходов на капитальные вложения. При этом стоитрассматривать данный индикатор в связке с другим показателем эффективности — оценкаотремонтированных (построенных) зданий и сооружений родителями учащихся. Оценкаулучшений родителями может быть проведена лишь на уровне образовательногоучреждения или нескольких ОУ в виде анкетирования. Оценку улучшений можнораспространить на образовательный округ и регион в целом при наличиирепрезентативной выборки.
2. Доля внебюджетныхисточников финансирования в консолидированном бюджете. Данный индикаторпозволяет оценить функциональную структуру расходов консолидированного бюджетаобласти по реализуемым образовательным программам. Увеличение доли внебюджетныхисточников при неизменном или растущем консолидированном бюджете стоитрассматривать как один из показателей эффективности использования бюджетныхсредств. В противном случае — при сокращении консолидированного бюджета можнопредположить, что внебюджетные источники привлекаются с целью восполненияпотерь из-за сокращения бюджета.
Индикатор рассчитывается ввиде коэффициента, в числителе которого объем в рублях внебюджетных источниковфинансирования, в знаменателе — объем консолидированного бюджета в рублях,дробь умножается на сто процентов.
Отметим, что увеличениедоли внебюджетных источников не должно происходить за счет средств родителей,иначе это будет отражать так называемое вытягивание денег из родителей. Поэтомуздесь же необходимо рассматривать индикатор — доля средств домохозяйств в общемобъеме внебюджетных средств. Коэффициент рассчитывается как отношениеродительских взносов в рублях к общему объему внебюджетных средств, умноженноена сто процентов.
3. Удельный вес средствфедерального бюджета по целевым программам в общем объеме внебюджетногофинансирования. Индикатор рассматривается в аспекте функциональной структурырасходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательнымпрограммам.
Эффективность структурыпроявляется, прежде всего, в положительной динамике данного индикатора приодновременном росте другого индикатора — доли внебюджетных источниковфинансирования в консолидированном бюджете. Подобные тенденции могут бытьпроанализированы во временном интервале 2 — 5 лет. Динамика индикаторовхарактеризует эффект от изменений в организационно-экономических механизмахдеятельности системы образования.
Коэффициент рассчитываетсякак отношение общего объема средств федерального бюджета по целевым программамк общему объему внебюджетного финансирования, умножается на сто процентов.
4. Удельный вес расходовсредств федерального бюджета на целевые программы в консолидированном бюджете.
Индикатор является частьюсистемы оценки функциональной структуры расходов консолидированного бюджетаобласти по реализуемым образовательным программам.
Эффективность проявляется вположительной динамике данного индикатора при одновременном ростеконсолидированного бюджета в соответствии с возрастающими потребностямисовременного общества на доступное и качественное образование. Подобныетенденции могут быть проанализированы во временном интервале 2 — 5 лет.Динамика индикаторов характеризует эффект от изменений в организационно-экономическихмеханизмах деятельности системы образования.
Коэффициент рассчитываетсякак отношение общего объема средств федерального бюджета по целевым программамк общему объему консолидированного бюджета, умножается на сто процентов.
В целях оценки эффективностив рамках функциональной структуры расходов консолидированного бюджета областипо реализуемым образовательным программам следует использовать индикатор — стоимость обучения детей с повышенными способностями.
Показатель рассчитываетсядля каждого образовательного округа в рамках региональной системы образования.Коэффициент определяется отношением общего объема средств, выделяемых наобразовательную систему округа, к количеству учеников, участвующих вовсероссийских и региональных олимпиадах.
Данный индикатор позволитпроанализировать эффект от изменений в организационно-экономических механизмахдеятельности системы образования. Кроме того, положительная динамика этогопоказателя свидетельствует о доступности качественного образования вобразовательных округах.
Общий подход к понятию«эффективность» указывает на необходимость изучения соотношениязатрат и результатов образовательной деятельности. В качестве затратцелесообразно рассматривать бюджетные средства на разных уровнях системыобразования области, а в качестве прямых результатов можно рассматривать ЕГЭ.ЕГЭ — один из основных показателей, характеризующий результаты образования.Более того, можно утверждать, что ЕГЭ является основным и практическиединственным прямым индикатором образовательного уровня учащихся.
Данные предположенияподтверждаются и другими работами, выполненными в рамках проекта «Реформасистемы образования». Прямые и косвенные результаты региональной системыобразования подробно изучены в проекте «Мониторинг приоритетных направленийразвития региональной системы образования» по контракту NERP/Sm/2.1.4.5b/c-05. В данном проекте в качестве прямых результатовобразования предлагается рассматривать в том числе результаты ЕГЭ.
С точки зрения определенияэффекта от изменений в организационно-экономических механизмах деятельностисистемы образования, а также реструктуризации сети школ в городской и сельскойместности стоит рассмотреть следующие индикаторы.
5. Текущее содержаниеодного учащегося, отнесенное к среднему баллу ЕГЭ по обязательным предметам(русский язык и математика). Коэффициент определяется отношением текущегосодержания одного учащегося к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку отдельно ипо математике отдельно. Размерность соответствует выражению «рублей наодин средний балл ЕГЭ на одного учащегося». Индикатор следуетрассматривать в динамике за 3 — 5 лет с учетом величины инфляции по годам.
Эффективность расходованиябюджетных средств проявляется в снижении данного показателя за счет повышенияколичества обучающихся, набравших средний балл ЕГЭ и выше по обязательнымпредметам. Однако в условиях демографического кризиса за критерий эффективностиможно принять нулевую динамику индикатора с учетом коэффициента инфляции, таккак снижение количества учащихся неизбежно влечет за собой рост бюджетныхрасходов на одного учащегося.
Отметим также необходимостьанализа данного показателя для системы образования региона в целом, а также дляобразовательных округов и образовательных учреждений.
При этом появляетсявозможность сравнивать не только образовательные округа между собой илиобразовательные учреждения, но и анализировать структуру расходования бюджетныхсредств за счет сравнения показаний данного индикатора для области, дляобразовательного округа и для образовательного учреждения. При этом, например,известно, что содержание учащихся в городской местности обходится дешевле, чемв сельской. Насколько велика эта разница и какова тенденция при реализацииреформы системы образования, позволит оценить индикатор — текущее содержаниеодного учащегося, отнесенное к среднему баллу ЕГЭ по обязательным предметам(табл. 1).
Таблица 1
Индикаторы текущегосодержания одного учащегося,
отнесенного к среднемубаллу ЕГЭ по обязательным предметам
Обозначение
индикатора
Характеристика индикатора
К тек. сод. уч.
сред. ЕГЭ матем.
регион
текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по математике в рамках
региональной системы образования
К тек. сод. уч.
сред. ЕГЭ р. яз.
регион
текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку в рамках
региональной системы образования
К тек. сод. уч.
сред. ЕГЭ матем.
округ
текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по математике в рамках
образовательного округа
К тек. сод. уч.
сред. ЕГЭ р. яз.
округ
текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку в рамках
образовательного округа
К тек. сод. уч.
сред. ЕГЭ матем.
оу
текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по математике в рамках
образовательного учреждения
К тек. сод. уч.
сред. ЕГЭ р. яз.
оу
текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку в рамках
образовательного учреждения
Индикаторы данной частиразрабатываемой системы следует рассматривать в динамике, поскольку коэффициентыпредставляют интерес именно в сравнении с предыдущими периодами, а также сточки зрения прогноза на будущее.
6. Доля затратконсолидированного бюджета на систему образования области в региональномвнутреннем продукте. Показатель рассматривается в рамках функциональнойструктуры расходов консолидированного бюджета области по реализуемымобразовательным программам.
Данный показатель неявляется прямой непосредственной характеристикой эффективности использованиябюджетных средств. Доля затрат консолидированного бюджета в региональномвнутреннем продукте косвенным образом влияет на возможность рационального иоптимального использования средств бюджета на систему образования области.
В данном проектеразработчики предлагают использовать аналогичную модель на региональном уровне.Достижение доли затрат консолидированного бюджета в региональном внутреннемпродукте 6% создает предпосылки для эффективного использования бюджетныхсредств. Однако уровень порога может быть откорректирован в дальнейшем, при практическомприменении показателя целевыми группами проекта в соответствии с особенностямирегиональной экономики и системы образования.
Эффективность проявляется вповышении доли затрат на образование в региональном внутреннем продукте. Однакоувеличение доли средств на образование не должно быть вызвано сокращением потем или иным причинам регионального внутреннего продукта. В таком случае ростпоказателя не будет отражать положительный эффект.
7. Удельный вес расходов назаработную плату в консолидированном бюджете области. Показательрассматривается в рамках функциональной структуры расходов консолидированногобюджета области по реализуемым образовательным программам.
Снижение доли заработнойплаты в консолидированном бюджете — положительная тенденция. При этом снижениедоли не должно происходить за счет самой заработной платы. Снижение данногопоказателя характеризуется положительно в случае общего ростаконсолидированного бюджета при сохранении или росте заработной платы. То естьувеличение расходования средств по другим статьям, например на капитальныевложения. Что свидетельствует о расширении возможностей региональнойобразовательной системы.
Информация к размышлению.Для стран с развитой рыночной экономикой бюджет образования составляетприблизительно 6% от ВВП. При этом система образования развивается: готовиткадры для экономики, подготавливает почву для научной работы. Данный порог (6%)можно назвать необходимым и достаточным уровнем для системы образования. Придостижении данного порога можно рассуждать, насколько эффективно используютсябюджетные средства. Но если порог не достигается, средств в образовании нехватает, возникает эффект «латания дыр», в этой ситуации достаточносложно говорить об эффективности использования бюджетных средств.
8. Стоимость повышенияквалификации в расчете на одного работника системы образования (рублей в год).Индикатор рассчитывается путем деления суммы затрат на повышение квалификациина количество работников образовательной системы, повысивших свою квалификацию.С точки зрения статистики индикатор является абсолютным в отличие отбольшинства разработанных ранее, имеющих относительную природу. Динамикуданного показателя необходимо анализировать с учетом поправочного коэффициентав зависимости от годовой инфляции. Экономическая эффективность проявляется втенденции к снижению стоимости повышения квалификации в расчете на одногоработника системы образования.
9. Средняя численностьучеников в школе (Ч уч. ср.). Данный индикатор показывает эффект отреструктуризации сети учебных заведений. При реструктуризации сети школ данныйпоказатель должен увеличиваться. Соответственно, эффективность использованиябюджетных средств также будет увеличиваться, а затраты на одного ученика будутснижаться. Снижение затрат произойдет из-за того, что те расходы на содержаниеучреждений (например, расходы на коммунальные услуги слабо зависят отколичества учеников в школе), которые не зависят от количества учащихся, будутприходиться на большее количество учащихся. Этот показатель рассчитывается, какотношение общего количества учащихся к общему количеству школ:
Ч уч. ср. = Куч / Кшк,
где Куч — общее количествоучеников школ;
Кшк — общее количествошкол.
Данный показательнеобходимо рассматривать как на областном уровне, так и на уровне образовательныхокругов:
Ч уч. ср. регион. — средняячисленность учеников в школе по области в целом.
Ч уч. ср. округ. — средняячисленность учеников в школе по образовательному округу.
10. Количествомалокомплектных школ (Кмшк). Данный показатель позволяет оценить эффект отреструктуризации сети образовательных учреждений. Этот показатель напрямуюпоказывает эффективность использования бюджетных средств, так как содержаниемалокомплектной школы из расчета на одного ученика в среднем дороже, чем внемалокомплектной школе. Малокомплектными в Самарской области являются тешколы, в которых количество учеников меньше 100. Если школа имеет один филиал,в нем обучается меньше 115 учеников, то ее считают малокомплектной. Для школы сдвумя филиалами — 130, для большего количества филиалов — 150. Этот показательопределяется из образовательной статистики. Данный показатель необходиморассматривать как на областном уровне, так и на уровне образовательных округов.
11. Средняя наполняемостькласса (Нср). При увеличении данного показателя эффективность расходованиябюджетных средств возрастает, так как уменьшаются расходы в расчете на одногоученика из-за наличия в структуре расходов, которые практически не зависят отколичества учеников. Этот показатель рассчитывается, как отношение численностиучащихся к численности классов:
Нср = Куч / Ккл,
где Куч — количествоучащихся;
Ккл — количество классов.
Данный показательнеобходимо рассматривать как на областном уровне, так и на уровнеобразовательных округов.
Нср. регион. — средняянаполняемость класса по области в целом.
Нср. округ. — средняянаполняемость класса по образовательному округу.
Проведение мониторинга поданной системе индикаторов необходимо проводить по трем основным направлениям:
1. Показатели,характеризующие функциональную структуру расходов консолидированного бюджетаобласти по реализуемым образовательным программам.
2. Показатели,характеризующие структуру бюджетных расходов по уровням образования.
3. Показатели,характеризующие соответствие структуры подготовки учащихся НПО и СПО иструктуры бюджетообразующих отраслей в экономике области.
Осуществление мониторингавозможно на основе статистической информации Министерства образования и наукиСамарской области, бюджета Самарской области и других источников. Большинствоиндикаторов необходимо анализировать в динамике 3 — 5 лет.
Литература
1. Материалы официальногосайта Министерства образования и науки Самарской области:educat.samara.ru.
2. Материалы официальногосайта Правительства Самарской области: www.adm.samara.ru.
3. Вифлиемский А.Б. Новоеэкономико-правовое пространство системы образования России. — М.: ИздательствоМосковского психолого-социального института; Воронеж: Издательство НПО«МОДЭК», 2006.
4. Экономический анализдеятельности системы образования Самарской области за 2004 год / Сост. Н.И.Хабибуллина, Н.В. Тюрина. — Самара: РЦМО, 2005.
5. Нестерович С.Р.Социально-экономическая статистика. Учебное пособие. — Минск. БГЭУ, 2003.
6. Салихов А.В. Стандартыобщего образования: региональный компонент, внедрение и управление. — Калининград, Янтарный сказ, 2001.
7. Теория статистики:Учебник / Под ред. проф. Р.А. Шмойловой. — 3-е издание, перераб. — М: Финансы истатистика, 2002.
Самарский ПедагогическийИнститут
Кафедра Бюджетногоуправления и учета
РЕФЕРАТ
БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА И КАЧЕСТВО ОБРАЗОВАНИЯ
Подготовил :
И.А. Полушкин
Проверил :
М.Л Коловоротин
25.08.2007