Соотношение прокурорского надзора с судебным контролем и иными органами. Особенности осуществления прокурорского надзора.

Соотношение прокурорского надзора с судебным контролем и иными органами. Особенности осуществления прокурорского надзора. § 1. Соотношение прокурорского надзора с судебным контролем. Осуществление правовой реформы, укрепление самостоятельности и независимости судебной власти в Российской Федерации привели к значительному расширению сферы судебного контроля за соблюдением законности,

прав и свобод граждан. Конституция РФ провозгласила, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст.46). Только на основании судебного решения допускаются арест, заключение под стражу и содержание под стражей (ст.22), ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных

сообщений (ст.23), по судебному решению может также осуществляться проникновение в жилище граждан против их воли (ст.25). В то же время государство, сообразуясь с объективными потребностями общества, не только сохранило единую централизованную систему прокурорского надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля, но и возложило на прокуратуру полномочия по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми коммерческими и некоммерческими организациями.

Исполнение законов указанными организациями и законность издаваемых ими правовых актов также включены в сферу прокурорского надзора. Все эти изменения в правовом регулировании механизма обеспечения законности требуют четкого определения соотношения судебного контроля и прокурорского надзора за законностью. Концепция развития прокуратуры на переходный период, справедливо признавая, что постепенно расширяющийся судебный порядок защиты прав граждан является наиболее надежным и эффективным, вместе с тем исходила

из того, что правосудие не заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью, а судебная система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры, поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих возможностях. Данный вывод сохраняет свою актуальность и может быть положен в основу решения рассматриваемой проблемы на современном этапе развития российской государственности. Если говорить о сферах распространения компетенции суда и прокуратуры в контроле (надзоре) за законностью,

то, с одной стороны, они в значительной степени совпадают, а с другой - прокурорская значительно шире судебной. Прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или иные действия оперативно-розыскным или следственным органам либо оценкой правомерности действий и решений поднадзорных органов и организаций, их должностных лиц. В поле зрения прокурора - и соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и законность расходования

бюджетных средств, и обеспечение установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам, семьям с детьми и т.п и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях во всех правоохранительных органах. Отсюда и значительно более широкий круг лиц, подпадающих в сферу надзора. Способы осуществления судом и прокуратурой своих контрольно-надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных

заявлений и жалоб граждан, организаций, материалов следственных и оперативных органов, и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно . Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние правопорядка на подведомственной им территории, на основании результатов его анализа планируют свою деятельность по выявлению и устранению нарушений закона. Прокуратуре, в отличие от суда, необязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы

начать проверку. Согласно ч.2 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" основанием для проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. А на таких направлениях, как соблюдение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное

следствие, содержание задержанных и арестованных, исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор действует, независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения. Прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства протоколирования, назначения и проведения слушаний и т.п. При необходимости прокурор может провести поверку внезапно, во внерабочее

время, чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий. Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности и жесткий контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде истребование и отмена решения нижестоящего суда могут иметь место лишь в апелляционном

и кассационном порядке по инициативе участников процесса или в надзорном порядке по инициативе руководителей органов суда или прокуратуры и в строго определенной процедуре, то централизованная прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа и принять самостоятельное решение . Весьма немаловажным для характеристики прокурорского надзора и его соотнесения с судебным контролем

является бесплатность, а значит, полная доступность для граждан и организаций. Обращения в прокуратуру не требуют оплаты госпошлины, привлечения дорогостоящих адвокатов. Более того, в ряде случаев прокурор, сам обращаясь в суд в интересах граждан или организаций, освобождает их от значительных материальных затрат (ч.4 ст.27, ч.3 ст.35 Федерального закона "О прокуратуре Российской

Федерации", ст.45 ГПК РФ и др.). Одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность его полномочий это инициативность. Таким свойством не обладает и не может обладать по объективным причинам судебный контроль. Как отмечалось, любое дело, дающее суду возможность осуществлять контроль за законностью, возбуждается в суде исключительно по обращениям сторон. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и свобод граждан ни сталкивался, сам по своей инициативе

ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд. Следует учитывать и другой существенный момент - есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. Речь идет, к примеру, о незаконных решениях органов власти и местного самоуправления о предоставлении

необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где нет "ущемленной стороны", которая может возбудить судебное дело; незаконных решениях следователя о прекращении уголовного дела о хищении государственной собственности, злоупотреблении властью и т.п. и необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность,

а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Напротив, прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав. Именно инициативность позволяет прокуратуре, например, выявлять и устранять незаконные правовые акты

министерств, ведомств, органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, военного управления, которые достаточно редко попадают в орбиту судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц. В то же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря императивности судебных полномочий может добиться восстановления законности.

Поскольку критерии отнесения жалоб к той или иной категории в органах прокуратуры и суда различны, сложно провести полное сопоставление данных прокурорской и судебной статистики. Однако прокуратура "переваривает" в себе огромную массу тех обращений граждан и организаций, которые при отсутствии прокурорского надзора за соблюдением законности должны были стать предметом судебных разбирательств, а значит, могли бы просто парализовать судебную систему.

Таким образом, особенности форм осуществления прокурорского надзора и надзорных полномочий позволяют прокуратуре, во-первых, по обращениям заинтересованных лиц и собственной инициативе самостоятельно устранять нарушения закона, прав и свобод граждан, интересов общества и государства во внесудебном, оперативном порядке, освобождая от данной обязанности суды, а во-вторых, следить за соблюдением законности там, где объективно невозможен судебный контроль. С другой стороны, по ряду вопросов судебный контроль за

законностью носит исключительный характер, а постановления суда, вступившие в законную силу, окончательны и обязательны для всех. Такое сочетание активного по своим полномочиям прокурорского надзора и обязательного по своим окончательным решениям судебного контроля служит организационной основой для взаимодействия суда и прокуратуры, укрепления законности и правопорядка в стране . Проведенное сравнение свидетельствует о том, что контроль, осуществляемый судебной властью, в силу

объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собою прокурорский надзор. Каждая из этих систем занимает свою нишу в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, где суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а прокуратура вместе с рядом других учреждений образует систему "сдержек и противовесов", способствуя своей деятельностью не только правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному

взаимодействию . В таком государстве судебный контроль за законностью должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения исполнения законов, соблюдения прав и свобод граждан. Тем самым гражданам и организациям предоставляется право выбора на обращение за защитой своих прав и законных интересов в суд либо иные органы государства, что полностью соответствует общепризнанным демократическим правовым стандартам. Это одна сторона дела, касающаяся, можно сказать, субъективного

отношения граждан к суду и прокуратуре. Вторая относится к проблеме соотношения деятельности прокуратуры и функционирования судопроизводства. В этом вопросе следует иметь в виду одно важное обстоятельство: применительно к надзору за исполнением законов, а также надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуратура в основном обращается для отмены незаконных правовых актов и в других случаях нарушения прав в суд, т.е. позиция прокурора проходит апробацию в суде.

И только после судебного решения приобретает обязывающий характер. Поэтому акцент на судебную форму защиты отнюдь не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Позитивным сдвигам в работе прокуроров по реализации полномочий в арбитражном судопроизводстве способствовали проведенные в последние годы организационно-штатные мероприятия. В настоящее время самостоятельные отраслевые подразделения (в виде отделов или групп по реализации

полномочий прокуратуры по обращению в арбитражный суд и участию в арбитражном процессе) созданы в прокуратурах 60 субъектов Российской Федерации. Число обращений прокуроров в арбитражные суды за последние годы резко возросло. И, наконец, еще об одной форме участия прокурора в судебной деятельности. Согласно Закону о прокуратуре Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум Верховного Суда и в Пленум Высшего Арбитражного

Суда Российской Федерации с просьбой о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам. Это позволяет прокуратуре добиваться устранения фактов неправильного понимания и применения закона, влиять на формирование соответствующей закону судебной практики. Теперь о взаимоотношениях органов прокуратуры и конституционной юстиции. В Конституции России Генеральный прокурор не назван в числе лиц, которым принадлежит право обращения

в Конституционный Суд. (Таким правом наделены только прокуроры в некоторых субъектах Федерации.) Нет упоминания о Генеральной прокуратуре и в Законе о самом Конституционном Суде. Это неправильно. Генеральный прокурор, в руках которого концентрируется обширнейшая информация о противоречии принимаемых законов Конституции, а также материалы о других проблемах, входящих в круг ведения

Конституционного Суда, должен обладать таким правом. Прокуратура принимает энергичные меры для решения этого вопроса. Но думается, что есть (или могут быть) и другие точки соприкосновения прокуратуры с конституционными судами . Это порождается, в частности, потребностью введения хоть какого-либо официального контроля за решением Конституционного Суда России, который действует в качестве единственной и последней инстанции.

Ведь было бы неверным воспринимать любые решения Суда как безукоризненные. Поэтому одним из средств преодоления такого положения могло бы стать внесение Генеральным прокурором в Пленум Конституционного Суда возражений на его решения, подлежащих обязательному рассмотрению и мотивированному реагированию. Другой канал соприкосновения органов прокуратуры с Конституционным Судом намечается сегодня в связи с проблемами восприятия решений

Суда органами субъектов Федерации. Дело в том, что решения Конституционного Суда, принимаемые по конкретным актам субъектов Федерации, формально имеют силу именно в отношении этих конкретных актов, хотя оспоренные в Суде положения могут содержаться в актах и других субъектов. И такие случаи есть . В этой связи, очевидно, что именно протесты прокуроров могли бы способствовать

исполнению решений Конституционного Суда за пределами его оценки отдельных региональных актов. На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что прокурорский надзор и судебный контроль дополняют друг друга, а это в свою очередь положительно отражается на укреплении правопорядка в государстве в целом. § 2. Взаимодействие прокуратуры с контролирующими и иными органами при осуществлении прокурорского надзора. Известно, что средства массовой информации не только информируют население и власть о реальных

процессах в стране или в мире, но и формируют общественное мнение, утверждая в нем определенные представления и приоритеты. В условиях гласности и плюрализма взглядов, когда общественности в той или иной мере доступны разные точки зрения, идеологическая ангажированность одних источников информации в определенной степени нейтрализуется позицией других. К тому же СМИ в большинстве своем научились относительно беспристрастному информированию общества. Перестав быть придатком тоталитарной системы, они все полнее отвечают своему

предназначению в демократическом обществе, обеспечивая информационные коммуникации между его ячейками, создавая в нем единое информационное пространство . Государство поддерживает СМИ посредством организационных, организационно-технических, экономических и иных мер, устанавливаемых в целях обеспечения прав граждан на получение объективной информации, на свободу слова, а также независимости самих этих средств.

Такие гарантии содержатся в Законе РФ "О средствах массовой информации". Закреплено, что воспрепятствование в какой-либо форме деятельности СМИ путем вмешательства в нее и нарушение самостоятельности редакции, незаконного ее прекращения либо приостановления, нарушение права редакции на запрос и получение информации, принуждение журналиста к распространению или отказу от распространения информации и т.д. влечет уголовную, административную,

дисциплинарную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Практика деятельности органов прокуратуры Российской Федерации свидетельствует, что реализация основных направлений борьбы с преступностью, эффективность деятельности правоохранительных органов в немалой степени зависят от того, как средства массовой информации влияют на формирование правовой позиции граждан, установок и стереотипов массового сознания, на отнош