/>/>
А.В.Торкунов
Сраспадом СССР в конце 1991 г. с политической карты мира исчезла последняяимперия, на месте которой образовались пятнадцать независимых государств.Практически все они находятся в процессе формирования национальнойгосударственности, разработки стратегии развития, своего места в региональных иглобальных процессах. Формы и методы интеграции стран бывшего СССР в структурымеждународного сотрудничества во многом определяют и место постсоветскогопространства в формирующейся системе международных отношений.
/>РаспадСССР и образование СНГ
Дезинтеграционныепроцессы проявились в СССР еще до путча 1991 г. А после него Союз фактическиперестал существовать. Во время путча о выходе из СССР заявили страны Балтии.Их независимость была признана международным сообществом, Россией, а 6 сентября1991 г. — Госсоветом СССР. До конца августа независимость провозгласили почтивсе республики СССР. Позднее других это сделали Таджикистан (сентябрь),Туркменистан (октябрь) и Казахстан (декабрь).
2-5сентября 1991 г. состоялся внеочередной Съезд народных депутатов СССР, которыйфактически самораспустился, приняв закон «Об органах государственной власти иуправления Союза ССР в переходный период». С целью разработки Конституции Союзасуверенных государств (ССГ) создавался новый Верховный Совет, формируемый изпредставителей республик. Он собрался на первую сессию 21 октября, однако своихпредставителей на нее направили лишь семь республик. Для решения вопросоввнутренней и внешней политики был создан Государственный Совет в составепрезидента СССР и лидеров 11 республик. Вместо правительства СССР был созданвременный орган — Межреспубликанский экономический комитет, в которомреспублики были представлены на паритетных началах. Таким образом, осенью 1991г. система основных политических, законодательных и исполнительных органов СССРбыла заменена органами межреспубликанского сотрудничества.
Врамках Госсовета начались переговоры М. Горбачева с лидерами республик обудущем устройстве ССГ. Грузия, Молдова, Армения и Азербайджан уклонились отучастия в этой работе. С ноября на заседания Госсовета перестал приезжать лидерУкраины Л. Кравчук.
1октября 1991 г. в Алматы состоялась встреча руководителей 13 республик, накоторой был парафирован Договор об экономическом сообществе. В Москве 18октября его подписали восемь государств (договор не подписали Азербайджан,Грузия, Молдова, а Украина присоединилась к договору 6 ноября).
14ноября 1991 г. на заседании Госсовета семь республик высказались за созданиеконфедеративного государства — ССГ. Однако 25 ноября лидеры республикотказались парафировать проект договора о ССГ. Было принято лишь решениенаправить его на рассмотрение Верховных Советов республик.
Вусловиях начавшегося распада Союза 1 декабря 1991 г. на Украине состоялсяреферендум, в ходе которого 90,3% принявших в нем участие избирателейвысказались за независимость, тем самым подкрепив позицию украинскогоруководства, которое еще в ноябре предлагало создать сообщество равноправныхгосударств без общего политического центра.
8декабря 1991 г. в Вискулях под Брестом (Беларусь) состоялась встреча лидеровРоссии, Украины и Беларуси — Б. Ельцина, Л. Кравчука и С. Шушкевича, которыеподписали Заявление и Соглашение о создании Содружества Независимых Государств(СНГ). Заявление, в частности, констатировало, что переговоры о подготовкенового союзного договора зашли в тупик, а объективный процесс выхода республикиз состава СССР и образования независимых государств стал реальным фактом. Вэтой связи объявлялось о создании СНГ. В Соглашении[1]Беларусь, Россия и Украина как государства — учредители Союза ССР, подписавшиесоюзный договор 1922 г., констатировали, что СССР прекращает свое существованиекак субъект международного права и как геополитическая реальность. Нерассматривая СНГ как субъект международного права, лидеры трех государствдоговорились отнести к сфере совместной деятельности стран Содружества,реализуемой через его координирующие органы, такие области, как:
— координация внешнеполитической деятельности;
— сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства,общеевропейского и евразийского рынков, в разработке таможенной политики;
— сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;
— сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в созданиивсеобъемлющей международной системы экологической безопасности;
— миграционная политика;
— борьба с организованной преступностью.
СНГпровозглашалось открытым для присоединения всех государств бывшего СССР, атакже иных государств, разделяющих его цели и принципы.
Минскоесоглашение было ратифицировано Верховным Советом Беларуси и Верховной РадойУкраины 10 декабря 1991 г. 12 декабря его ратифицировал Верховный Совет РСФСР.Однако Горбачев апеллировал к руководству и парламентам республик, предлагая имрассмотреть оба документа — договор о ССГ и соглашение о СНГ — и вынестиокончательное решение о судьбе Союза.
13декабря 1991 г. в Ашгабате (Туркменистан) собрались лидеры пятицентрально-азиатских государств. На встрече обсуждался, в частности, вариантобразования Конфедерации туркестанских государств. Однако в конечном счетелидеры пяти стран приветствовали создание СНГ и высказались за вхождение в егосостав. На встрече были приняты заявление, поправки и предложения к Минскомусоглашению. Для обсуждения всего комплекса связанных с созданием Содружествавопросов было предложено провести общую встречу руководителей новых независимыхгосударств.
Такаявстреча состоялась в Алматы 21 декабря 1991 г. На нее приехали лидеры 11 странбывшего СССР. К трем славянским и пяти центрально-азиатским республикамприсоединились Азербайджан, Армения и Молдова. Из бывших советских республик вовстрече не принимали участие лишь страны Балтии, с самого началадистанцировавшиеся от СНГ, и Грузия. На встрече были приняты алматинскийпротокол, Декларация, ряд других документов. Алматинский протокол зафиксировал,что все подписавшие его одиннадцать государств «на равноправных началах и какВысокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств».Сам протокол рассматривался как составная часть Соглашения о создании СНГ.Алматинская Декларация констатировала, что «с образованием СодружестваНезависимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращаетсвое существование». Тем самым бывшему СССР был вынесен окончательный приговор.В специальном соглашении лидеры одиннадцати государств договорились для решениявопросов, связанных с координацией деятельности государств Содружества в сфереобщих интересов, создать высший орган Содружества — Совет глав государств(СГТ), а также Совет глав правительств (СГП). 25 декабря М. Горбачев сложил с себяполномочия Верховного главнокомандующего ВС СССР и передал право на применениеядерного оружия президенту России Б. Ельцину.
30декабря 1991 г. на встрече глав государств СНГ было принято Временноесоглашение о Совете глав государств и Совете глав правительств СНГ, подписаныдругие соглашения, которыми намечались пути и механизмы решения наиболее островставших в условиях распада СССР вопросов: о собственности бывшего СССР зарубежом, о Вооруженных Силах и Пограничных войсках, Соглашение по стратегическимсилам и некоторые другие.
Первыеучредительные документы СНГ — Минское соглашение от 8 декабря и алматинскийпротокол от 21 декабря 1991 г. были впоследствии дополнены Уставом Содружества,принятым в Минске 22 января 1993 г. и вступившим в силу в январе 1994 г.
/>Членствов СНГ
СозданиеСодружества одиннадцати государств считалось успехом российской дипломатии.Ведь осенью 1991 г. не более семи бывших республик, да и то с оговорками,проявляли интерес к участию в ССГ. Правда, 7 ноября 1992 г. Национальноесобрание Азербайджана не ратифицировало учредительные документы СНГ, и втечение года представители Баку участвовали в работе Содружества в качественаблюдателей. Однако с конца 1993 г. после возвращения Азербайджана ивступления Грузии в рамках СНГ сотрудничают двенадцать стран бывшего СССР. Темне менее в вопросе о членстве в СНГ сохраняется немало двусмысленностей.
В1993 г. Молдова, Туркменистан и Украина не подписали решение об УставеСодружества, хотя впоследствии Кишинев присоединился к нему. Названные тригосударства не ратифицировали Устав. В этой связи 31 марта 1994 г.Экономический Суд СНГ рассмотрел вопрос о толковании положений учредительныхдокументов Содружества с точки зрения членства в нем. Суд исходил из решенийСГГ и СГП, принятых летом 1992 г. и предполагавших, что государствами — участниками СНГ могут считаться страны, подписавшие и ратифицировавшие двадокумента — Минское соглашение и алматинский протокол. Исходя из данных оратификации этих документов, а также учитывая последующее вступление в СНГАзербайджана и Грузии, суд решил, что участниками СНГ могут считаться 11 стран.Одновременно Молдова, получившая отсрочку для ратификации учредительныхдокументов до 22 апреля 1994 г., также могла приобрести статус участницы СНГ. 8апреля 1994 г. Кишинев ратифицировал оба документа и стал двенадцатымучастником Содружества.
Чтокасается членства в СНГ, то суд не мог не учитывать, что три государства нератифицировали Устав, и отнес к членам СНГ лишь девять стран: Азербайджан,Армению, Беларусь, Грузию, Казахстан, Кыргызстан, Россию, Таджикистан иУзбекистан. Молдова, Туркменистан и Украина официально членами СНГ не являются,однако считаются его участниками. При этом ни в одном документе СНГ не проводитсяразличие между статусом членов и участников Содружества.
/>ОрганыСНГ
Засемь лет существования СНГ в его рамках были созданы 64 различных органа. Ихпринято делить на уставные (основные) и отраслевые (специализированные), хотя вдокументах СНГ отсутствуют ясные критерии для отнесения отдельных органовСодружества к той или иной категории.
Косновным (уставным) органам СНГ относятся, в частности: Совет глав государств,Совет глав правительств, Межпарламентская Ассамблея (создана 27 марта 1992 г.со штаб-квартирой в Санкт-Петербурге), Совет министров иностранных дел (СМИД,создан 23 сентября 1993 г.), Совет министров обороны (СМО, учрежден 14 февраля1992 г.), Межгосударственный Экономический Комитет Экономического Союза (МЭК,учрежден 21 октября 1994 г.; аппарат МЭК находится в Москве), Исполнительныйсекретариат (учрежден 24 сентября 1993 г. вместо рабочей группы по подготовкевстреч СГГ и СГП, существовавшей с декабря 1991 г., расположен в Минске), ЭкономическийСуд (учрежден 6 июля 1992 г.), Штаб по координации военного сотрудничества(учрежден 24 декабря 1993 г., расположен в Москве), Совет командующихПограничными войсками (учрежден 24 сентября 1993 г.), Совет министроввнутренних дел (учрежден 19 января 1996 г.).
Помимоэтого в СНГ существует около пятидесяти специализированных органов, призванныхобеспечивать координацию деятельности национальных ведомств на отдельныхнаправлениях сотрудничества.
Компетенциякаждого из органов СНГ определяется специальными соглашениями и положениями.При этом можно провести различие между политическими (принимающимиокончательные решения), совещательными (готовящими проекты политическихрешений) и координирующими органами Содружества.
Политическимиорганами СНГ являются Советы глав государств и глав правительств. Именно онинаделены правом принятия окончательных решений — СГГ по любым вопросам,относящимся к компетенции СНГ, а СГП — в экономической и социальной областях.
Ксовещательным органам относится большинство советов министров стран СНГ,которые изначально не были уполномочены принимать самостоятельные решения. В ихкомпетенцию входили подготовка решений СГТ и СГП, а также исполнение решенийпоследних. Правда, 21 октября 1994 г. СГТ постановил, что на его рассмотрениедолжны выноситься лишь стратегические вопросы развития СНГ. Этим же решениемСМИД, СМО, МЭК и другие органы Содружества были уполномочены приниматьокончательные решения по вопросам, входящим в их компетенцию. Однако эторешение не изменило фактический порядок работы органов Содружества.
Координирующиеорганы СНГ, как правило, не уполномочены принимать окончательные решения. В ихзадачи входит координация деятельности отраслевых министерств, внесениепредложений в уставные органы. Правда, положения о ряде отраслевых органов,утвержденные за последние пять лет, предусматривают возможность принятия имисамостоятельных решений в пределах собственных полномочий. Однако эти решениямогут носить, как правило, лишь рекомендательный характер.
24декабря 1993 г. в СНГ был введен институт председателъствования в уставныхорганах. Первоначально председатель должен был избираться на каждые шестьмесяцев. В первой половине 1994 г. пост председателя в уставных органах СНГзанимали представители России. 15 апреля 1994г. срок полномочий председателябыло решено продлить до года одновременно с продлением срокапредседательствования России. При этом имелось в виду, что в дальнейшемпредседатели в уставных органах СНГ будут сменять друг друга в алфавитномпорядке. Однако 10 февраля 1995 г., 19 января 1996 г. и 28 марта 1997 г. СГТкаждый раз продлевал срок председательствования России до концасоответствующего года, а в мае 1998 г. он был продлен до 2000 г.
С1991 г. довольно хаотичный набор органов Содружества неоднократно менялся.Структура органов, предусмотренная Уставом СНГ, успела устареть еще довступления последнего в силу. Многие отраслевые органы оказалисьнеэффективными. Другие существовали лишь на бумаге. С 1997 г. вопрос о реформеструктуры органов СНГ стал предметом особого внимания.
Назаседании Совета глав государств СНГ, состоявшемся 1 -2 апреля 1999 г., былопринято решение, наметившее основные пути совершенствования и реформированияорганов Содружества путем сокращения их количества и численности сотрудников.Исполнительный секретариат, МЭК и рабочие органы отраслевых структур согласноэтому решению должны быть реорганизованы в единый, постоянно действующийисполнительный, административный и координирующий орган — Исполнительныйкомитет СНГ. Принято также решение о создании Экономического советаСодружества. В итоге новая структура органов СНГ предполагает функционированиенаряду с Советом глав государств и Советом глав правительств МежпарламентскойАссамблеи, Экономического суда, Совета министров иностранных дел, Исполкома,Экономического Совета, Совета министров обороны и Совета командующихпогранвойсками, а также ряда отраслевых советов.
/>Порядокпринятия решений в СНГ
Порядокпринятия решений в уставных и отраслевых органах СНГ регулируется Уставом,Правилами процедуры СГТ и СГП, утвержденными 17 мая 1996 г., а такжеположениями о соответствующих органах.
Ужев 1992 г. в СНГ утвердилась практика принятия политических решений на основе«консенсуса заинтересованных сторон»[2]:при формальном требовании консенсуса для принятия решения в СГТ или СГП каждоегосударство имеет право заявить о своей «незаинтересованности» в том или иномвопросе (это делается путем неподписания соответствующего документа), а решениясчитаются обязательными лишь для тех государств, которые их подписали. Лишьнемногие документы СНГ подписаны всеми двенадцатью странами. Как правило, нетолько Молдова, Туркменистан и Украина, но и Азербайджан, Грузия, Узбекистан неподдерживают предложения, направленные на наделение органов СНГнаднациональными полномочиями.
Всовещательных органах СНГ решения обычно принимаются на основе консенсуса,тогда как правила принятия решений в специализированных органах болеедифференцированы. Чаще всего решения или рекомендации, подразумевающиепроведение скоординированной или общей политики в соответствующих областях,требуют консенсуса, в то время как рекомендации по другим вопросам могут бытьприняты квалифицированным (обычно 3/4) большинством голосов. В других случаяхрешения принимаются простым большинством голосов, однако они необязательны длятех государств, которые голосовали против или выразили незаинтересованность всоответствующем вопросе. Решения отраслевых органов в большинстве случаев носятрекомендательный характер.
/>Основныеэтапы сотрудничества стран СНГ
Вразвитии СНГ можно выделить два основных этапа. Первый — 1992 — 1993 гг. — характеризовался попытками сохранить целостность постсоветского пространства. Восновном был завершен раздел наследства бывшего СССР. Происходила ломкамеханизмов в прошлом межреспубликанского сотрудничества. Основным результатомпервого этапа стало быстрое и лишь отчасти регулируемое экономическое, правовоеи политическое размежевание стран бывшего СССР.
Вусловиях распада постсоветского пространства на втором этапе, начало которогоможно отнести к осени 1993 г., страны Содружества приступили к поиску новыхмеханизмов взаимодействия в различных областях, которые позволили бы сочетатьинтересы всех или хотя бы большинства его участников. В 1997 г. стало очевидно,что прилагавшиеся на втором этапе усилия в основном оказались безуспешными. Снарастанием критики СНГ за его неэффективность как инструмента многостороннегосотрудничества начался поиск новых, менее амбициозных, но прагматичных решенийпроблем, с которыми сталкиваются в своем сотрудничестве страны Содружества. Вцентре внимания при этом оказались два вопроса: реформа структуры органов СНГ иформирование зоны свободной торговли.
/>Организацияэкономического сотрудничества
Наначальном этапе в СНГ доминировал упрощенный подход к развитию экономическогосотрудничества, сводившийся к поддержанию унаследованных от СССР хозяйственныхсвязей. В 1992г. страны СНГ заключали соглашения, определявшие конкретнуюноменклатуру и объемы взаимных поставок, как правило, включавшихся в госзаказ.Первая многосторонняя договоренность такого рода была достигнута главамиправительств в январе 1992 г. Однако эти соглашения не могли оказатьсяэффективными и не выполнялись.
Придефиците товаров началось сокращение взаимного товарооборота, поставкиориентировались на внутреннее потребление. Вырос валютный экспорт сырья втретьи страны. В условиях либерализации цен, особенно на энергоносители,начавшейся приватизации существенно менялась структура торговых интересов странСНГ. Соглашения, подписанные на 1993 г., основывались уже на принципах свободнойторговли. Расширилась свобода выбора тарифной политики в отношении третьихстран. Значительно сократился перечень товаров, поставки которых включались вгосзаказ.
Летом1993 г., в условиях окончательного распада рублевой зоны, стал очевидным распадединого экономического пространства бывшего СССР, выразившийся, в частности, врезком снижении товарооборота между странами СНГ[3].Основу новой концепции экономической интеграции стран Содружества должен былсоставить подписанный в сентябре 1993 г. Договор об экономическом союзе странСНГ. Договором не учреждался экономический союз, а лишь утверждалась концепцияего поэтапного формирования. На первом этапе предстояло создать зону свободнойторговли. На втором — таможенный и платежный союзы. На третьем — общий рыноктоваров, капитала и рабочей силы, а на заключительном этапе — валютный союз,предполагавший проведение его участниками согласованной бюджетной, налоговой,кредитно-денежной и валютной политики.
Поставленныедоговором цели, однако, оказались невыполненными, хотя с 1994г. подписанонемало соглашений, предусмотренных концепцией союза. Проблемой стало не толькохроническое невыполнение подписанных соглашений, но и нарастающаядифференциация экономических интересов стран СНГ, несовместимость ихэкономической политики и законодательства, стремление диверсифицировать связи стретьими странами. К тому же практика экономического сотрудничества в СНГ впоследние годы во многом свелась к обмену неконкурентоспособными товарами подлозунгом восстановления прежних экономических связей, что на практике вело лишьк консервации советских стандартов производства и потребления.
Попыткавдохнуть новую жизнь в идею экономической интеграции хотя бы при более узкомсоставе ее участников была предпринята в 1996 г. Вслед за подписанием 29 марта1996 г. Беларусью, Казахстаном и Россией соглашения о таможенном союзепоследовало подписание ими же при участии Кыргызстана четырехстороннегоДоговора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях[4], центральным звеномкоторого является формирование таможенного союза. 2 апреля 1996 г. был подписанДоговор об образовании Сообщества Беларуси и России, преобразованный в мае 1997г. в договор о союзе двух стран.
Однакони четырехстороннее соглашение, ни двусторонний союз России и Беларуси непривели пока к видимому успеху. Если в 1 996 г. статистика отметила роствзаимной торговли стран — участниц четырехстороннего соглашения более чем на20%, то уже в 1997 г. спад взаимного товарообмена на фоне устойчивого роставнешней торговли стран СНГ с третьими государствами проявился в качествеустойчивой тенденции.
Вдействительности же и в этих более узких объединениях государств большая частьдаже ближайших целей так и не достигнута. Так, если Россия и Беларусьзначительно продвинулись по пути формирования общего таможенного пространства,то в рамках «четверки» работа над его созданием, которая должна былазавершиться в 1998 г., застопорилась на этапе гармонизации тарифной политики.Начатые ими раздельно переговоры о вступлении во Всемирную торговую организациюлишь осложнили эту работу. С расширением же этой группы после вступления в неев 1999 г. Таджикистана шансы на достижение поставленных целей еще больше уменьшились.Одновременно с этим попытки формирования узкого таможенного пространства внутриСНГ уже сейчас обострили торговые противоречия со странами Содружества, невходящими в таможенный союз.
Онарастающем расхождении экономических интересов стран СНГ красноречиво говоряти безуспешные попытки согласовать в 1996 — 1997 гг. общую для двенадцати странконцепцию дальнейших шагов по интеграции. Критическая дискуссия на заседанииСГТ в Кишиневе 22 октября 1997 г. привела поэтому по существу к отказу или по меньшеймере замораживанию процесса формирования таможенного союза стран СНГ. Задачи жев области экономической интеграции ограничились менее амбициозными планами поформированию зоны свободной торговли в условиях дальнейшей дифференциацииэкономических интересов стран Содружества.
/>Многостороннеевоенно-политическое сотрудничество
Распадвооруженных сил бывшего СССР начался осенью 1991 г. В период формирования СНГпоследний министр обороны СССР Е. Шапошников предложил концепцию трансформациисоветских ВС в Объединенные вооруженные силы (ОВС) СНГ. В течение 5 лет имелосьв виду сохранить под единым командованием общие структуры и системы обороны, агосударствам СНГ предлагалось до завершения трансформации единых вооруженныхсил воздержаться от создания собственных.
«ПланШапошникова» не нашел поддержки у руководства ряда независимых государств и небыл реализован. Вместо этого сохранение единого контроля за военнымпространством бывшего СССР предполагалось обеспечить на основе концепции силобщего назначения (СОН), одобренной в феврале 1992 г. восемью государствами СНГи не исключавшей перехода части общего военного наследия под юрисдикциюотдельных государств в более сжатые сроки. Однако начавшееся формирование национальныхвооруженных сил уже к весне 1992 г. подорвало концепцию СОН. К этому времениизменились и функции Главкомата ОВС — теперь он руководил фактическим разделомСоветской Армии, который в основном завершился к 1993 г.
Окончательныйраспад единой военной системы бывшего СССР сопровождался кризисом военногосотрудничества стран СНГ. После многомесячных дискуссий в августе 1993 г. назаседании СМО были согласованы рекомендации относительно реорганизацииГлавкомата СНГ в Штаб по координации военного сотрудничества. Тогда же быласогласована концепция формирования временных коалиционных сил обороны.Обсуждение более глубоких форм военного сотрудничества откладывалось на болеепоздний период. Из двенадцати участников СНГ в многостороннем военномсотрудничестве сегодня официально участвуют шесть: Армения, Беларусь,Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан. Еще более дифференцированиескладывается картина участия государств в конкретных областях взаимодействия.
С1994 г. многостороннее военное сотрудничество стран СНГ реализуется главнымобразом в рамках Договора о коллективной безопасности, подписанного в Ташкенте15 мая 1992 г. и вступившего в силу 20 апреля 1994 г., сроком на пять лет. Вапреле 1999 г. действие договора было продлено. В 1995 г. он был зарегистрированв ООН. Договор предусматривает не столько создание системы коллективнойбезопасности, сколько формирование оборонительного союза с целью сдерживания иотражения внешней угрозы. Его ст. 1 подтверждает обязательство государстввоздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственныхотношениях и разрешать все разногласия между собой и с другими государствамимирными средствами. Положения ст. 2 и 4 предусматривают приведение в действиемеханизма совместных консультаций в случае возникновения угрозы безопасности,территориальной целостности и суверенитету одного или несколькихгосударств-участников либо угрозы международному миру и безопасности, а такжеобязательства о взаимопомощи, в том числе военной, в порядке осуществленияправа на коллективную оборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН в случаесовершения акта агрессии против любого из государств — участников договора.Аналогичные обязательства содержатся в третьем разделе Устава СНГ. Имсоответствуют и положения обеих «военных доктрин» СНГ, принятых соответственнов ноябре 1992 г. и в феврале 1995 г.
Реальнаяинституционализация механизмов договора осуществлялась по мере эрозиивоенно-политического пространства бывшего СССР и до сих пор не законченаполностью. Совет коллективной безопасности (СКВ) собрался на первое заседание вдекабре 1993 г. Тогда же был назначен его генеральный секретарь. СекретариатСКВ приступил к работе в октябре 1996 г.
Вфеврале и мае 1995 г. были приняты Основные направления углубления военногосотрудничества государств — участников ташкентского Договора и План реализацииКонцепции коллективной безопасности и Основных направлений углубления военногосотрудничества. Однако этот план так и не был выполнен в полном объеме.
Внастоящее время основные направления конкретного сотрудничества в рамкахташкентского договора включают военно-политическую область; строительство,подготовку и применение вооруженных сил, в частности создание совместной(объединенной) системы противовоздушной обороны; совместную охрану границ;военно-техническое сотрудничество. На всех этих направлениях налаживаниемногостороннего сотрудничества находится на начальном этапе и испытывает немалотрудностей, в том числе политического и финансового характера.
Самостоятельнымнаправлением сотрудничества стран СНГ в условиях внутренних конфликтов в рядестран СНГ является поддержание мира, предотвращение и урегулированиеконфликтов.
Врамках СНГ принят ряд документов, составляющих правовую основу для проведенияопераций по поддержанию мира (ОПМ) по мандату Содружества. В их число входят:
-УставСНГ;
— Соглашение о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержаниюмира (КСПМ) в СНГ от 20 марта 1992 г. и протоколы к нему от 15 мая 1992 г.;
— Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств — участников СНГ от 19 января 1996 г.;
— Положение о КСПМ в СНГ от 19 января 1996 г.
Всеперечисленные документы предусматривают общепринятые в мировой практикекритерии и принципы проведения ОПМ.
Внастоящее время на территории СНГ осуществляются четыре миротворческие операциив зонах конфликтов в трех государствах: в Приднестровье (Молдова) с 1992 г., вЮжной Осетии (Грузия) с 1992 г., в Таджикистане с 1993 г. и в Абхазии (Грузия)с 1994 г. В перспективе возможно проведение пятой операции по поддержанию мирав зоне нагорно-карабахского конфликта (Азербайджан) под эгидой Организации побезопасности и сотрудничеству в Европе.
Изперечисленных операций лишь одна — в Абхазии — является операцией поподдержанию мира, проводимой под эгидой СНГ. Решение о ней было принято назаседании СГТ в октябре 1994 г. В Приднестровье и Южной Осетии операциипроводятся на основании соответственно трехстороннего и четырехстороннегосоглашений с участием вовлеченных в конфликт сторон. Операция в Таджикистане неподпадает под общепринятое определение ОПМ. Она проводится на основеспециального соглашения о коллективных миротворческих силах 1993 г.
Вовсех конфликтных зонах СНГ со времени начала соответствующих ОПМ активныебоевые действия не ведутся. В 1997г., в частности, при активном участии Россиии международных посредников (например, ООН и ОБСЕ) наметился некоторый прогрессв деле согласования политических принципов урегулирования конфликтов вТаджикистане, Южной Осетии, Приднестровье, в Нагорном Карабахе. Однакоокончательное урегулирование этих конфликтов потребует еще немало времени.
/>ПолитикаРоссийской Федерации
Загоды существования СНГ политика России в отношении Содружества и его странпретерпела заметную эволюцию. С начала 1992г. ряд политиков и специалистовкритиковали правительство, и прежде всего МИД за недооценку значения странбывшего СССР как зоны «особых интересов» и «исключительного влияния» России. Кконцу 1992 г. МИД России подготовил проект концепции внешней политики, вкотором СНГ отводилось приоритетное место. Отмечалось, что политикасоседствующих с бывшим СССР государств (прежде всего Турции), использующихраспад СССР для укрепления собственных позиций, может нанести ущерб интересамРоссии. Заявлялось, что «Россия будет активно противодействовать любым попыткамнаращивания военно-политического присутствия третьих стран в сопредельных сРоссией странах». Вместе с тем в проекте концепции российской внешней политикиотмечалось, что тенденция к укреплению отношений третьих стран с новыминезависимыми государствами является «неизбежной, т.к. отражает объективныепроцессы в мире. В ней нет однозначно негативной направленности».
УтвержденныеСоветом безопасности в апреле 1993 г. Основные положения концепции внешнейполитики Российской Федерации усилили акцент на поддержание целостностипространства СНГ. Налаживание устойчивых позитивных взаимоотношений со странамиСодружества в целях обеспечения приоритетных военно-политических и экономическихинтересов России было объявлено главным содержанием российской внешней политикинаряду с задачей сохранения ее позиций как великой мировой державы. Действия,направленные на подрыв интеграционных процессов в СНГ, были поставлены в числоосновных политических угроз и вызовов безопасности России.
В1994 г. в МИД России был подготовлен проект доктрины политики в отношении СНГ.Однако после обсуждения в Совете безопасности в апреле 1994 г. доработкапроекта так и не завершилась. Вместо него 14 сентября 1995 г. президентскимУказом был утвержден Стратегический курс России с государствами — участникамиСНГ. В этом документе главной целью России провозглашалось «созданиеинтегрированного экономически и политически объединения государств, способногопретендовать на достойное место в мировом сообществе». При этом оговаривалось:«развивая отношения с партнерами по СНГ, важно твердо руководствоватьсяпринципом ненанесения ущерба интересам России».
Основныезадачи политики России в отношении государств СНГ предполагают:
— обеспечение надежной стабильности во всех ее измерениях: политическом, военном,экономическом, гуманитарном и правовом;
— содействие становлению стран СНГ в качестве политически и экономическиустойчивых государств, проводящих дружественную политику в отношении России;
— укрепление России в качестве ведущей силы формирования новой системымежгосударственных политических и экономических отношений на территориипостсоюзного пространства;
— наращивание интеграционных процессов в СНГ.
Вобласти экономического сотрудничества «стратегический курс» исходит изнеобходимости постепенного расширения таможенного союза; сближения национальныхэкономических систем путем выработки единых модельных актов в рамкахМежпарламентской Ассамблеи СНГ; ускорения формирования платежного союза;эффективного сотрудничества в развитии производства, науки и техники; сближениянациональных правовых и экономических условий для создания совместнойсобственности, создания в перспективе общего рынка капиталов В основероссийского подхода к экономическому сотрудничеству лежит концепцияразноскоростной интеграции, исходящая из возможности формирования в рамках СНГузкой группы стран, связанных узами более тесной интеграции, не отталкивая приэтом другие государства.
Вобласти национальной безопасности предполагается создание системы коллективнойбезопасности на основе ташкентского договора и двусторонних соглашений междугосударствами СНГ. Считается целесообразным военное базирование российскихвойск в странах СНГ при условии четкого регламентирования правового положенияроссийских военных баз, статуса военнослужащих. Ставится задача добиваться отстран СНГ выполнения обязательства воздерживаться от участия в союзах илиблоках, направленных против любого из этих государств.
Предполагаетсяуглубление сотрудничества в обеспечении совместной охраны «внешних» границСодружества; завершение работы по урегулированию комплекса пограничных вопросовс государствами СНГ и созданию договорно-правовой базы пребывания Пограничныхвойск России в этих странах. Одновременно подчеркивается необходимостьобустройства государственной границы России с сопредельными странами присохранении принципа открытости границ внутри СНГ. Ставится задача болееактивного вовлечения государств СНГ в решение вопросов миротворчества. Этудеятельность предполагается осуществлять во взаимодействии с ООН и ОБСЕ,добиваясь участия последних в урегулировании конфликтов в бывшем СССР припонимании того, что СНГ является прежде всего зоной интересов России.
Вобласти гуманитарного сотрудничества и прав человека поставлены целиактивизации культурного обмена с государствами СНГ, сотрудничества в областинауки, образования, спорта; обеспечения российского теле- и радиовещания настраны Содружества, поддержки продвижения российской прессы в регион. Особоевнимание уделяется восстановлению позиций России как главного образовательногоцентра на постсоветском пространстве. Ставится и задача добиваться реальногообеспечения всем гражданам государств СНГ равных прав и свобод; способствоватьвыражению, сохранению и развитию этнической, культурной, языковой и религиознойсамобытности всех народов; содействовать адаптации россиян к новым политическими социально-экономическим реалиям в странах их постоянного проживания.
Стратегическийкурс предполагает выработку общих позиций стран СНГ по международным проблемам,координацию их действий на мировой арене, совместные усилия по утверждению СНГв качестве влиятельной региональной организации и по налаживанию сотрудничестваСНГ с международными организациями. Основное внимание при этом уделяетсясогласованию позиций стран СНГ в ООН, ОБСЕ, их подходов к отношениям с НАТО,ЕС, Советом Европы.
Стратегическийкурс, принятый в 1995 г., стал определенным компромиссом между двумя основнымиподходами к политике в отношении СНГ, проявляющимися в политической дискуссии.Немалая часть российской политической элиты до сих пор не смирилась с распадомСССР и по-прежнему рассматривает бывшие республики как неспособные кнезависимому существованию, продолжает мыслить масштабами СССР и отказываетсяпризнать Россию в нынешних границах Российской Федерации, видит ее как минимумв размытых границах «этнической» России; относится к странам СНГ как кнуждающейся в патронаже российской периферии.
Желаниесохранить монолитность пространства бывшего СССР, самоутвердиться в нем вкачестве «ведущей силы», противодействовать развитию горизонтальных связейстран СНГ особенно с третьими государствами, приверженность экономическомупатернализму чреваты возрождением и усилением имперских тенденций в российскойполитике. С другой стороны, понимание обреченности упований на сохранениеконтроля над странами СНГ, несовместимости неоимперских амбиций сэкономическими интересами и возможностями России неизменно приводило к тому,что реальный объем ресурсов, выделяемых Россией на развитие Содружества, изгода в год сокращался. Многочисленные оговорки в тексте стратегического курсаотносительно ненанесения ущерба интересам России балансируют присутствующую вэтом документе претензию на роль «первого среди равных» в Содружестве.
Хотясоперничество двух линий в политике России продолжается, сегодня очевидно, чтобольшинство зафиксированных в официальных документах целей не достигнуто, априоритетность отношений со странами Содружества остается декларативной. Оначале эволюции политики России в направлении большего реализма и прагматизмасвидетельствуют, в частности, наметившийся в конце 1997г. отказ от амбициозныхпланов и смещение акцентов на решение практических, прежде всего экономическихвопросов.
/>Состояниеи перспективы СНГ
СНГдается немало критических оценок со стороны его участников. Говорится о том,что в нынешнем виде оно исчерпало себя или имеет смысл лишь как органрегулярных межгосударственных консультаций. Высказываются и более осторожныеоценки: отношения в Содружестве должны строиться иначе — не как отношения междуцентром и периферией, а на полностью равноправной основе. Даже сторонникиинтеграции в рамках СНГ выражают неудовлетворенность, сетуя на низкуюрезультативность сотрудничества.
Нереализованностьизначальных целей СНГ, отсутствие ясной формулы Содружества, отражающей общийзнаменатель интересов его участников, сегодня признаются всеми. Однако трезвыйанализ ситуации позволяет усомниться в возможности нахождения такого общегознаменателя в обозримом будущем, а само СНГ предстает сегодня скорее какмеханизм поддержания модус вивенди, главная цель которого заключается нестолько в том, чтобы окончательно определиться в отношении какой-либо моделиСодружества, сколько в том, чтобы по возможности сохранить открытыми всевозможные варианты его будущего развития.
Напрактике интересы основных групп государств СНГ не столько общие, сколькоасимметричные. Одна из дилемм развития Содружества заключается в том, что онообъективно унаследовало от Советского Союза вертикальный характер отношениймежду бывшими республиками, большая часть связей которых и после распада СССРзамыкается на Москву. Вертикальная зависимость (экономическая, транспортная,технологическая, в сфере безопасности и т.д.) — едва ли не единственное, чтообъединяет все страны СНГ. Однако если значительная часть российскойполитической элиты предпочитает сохранять и укреплять систему вертикальныхсвязей, то все без исключения страны СНГ стремятся к обратному — к ослаблениюзависимости от Москвы и к диверсификации своих горизонтальных связей.
Другаядилемма СНГ — вопрос о судьбе системы преференциальной торговли, являющейсяглавным, хотя и сокращающимся источником косвенного субсидирования стран СНГ состороны России. В краткосрочной и среднесрочной перспективе Россия поэкономическим и финансовым причинам не заинтересована в сохранениипреференциальной торговли в СНГ. В то же время большинство политиков исходят изтого, что в долгосрочной перспективе Россия должна платить за признание ее«ведущей роли» в СНГ. Интересы же остальных стран СНГ прямо противоположны.Маневрируя в условиях глубокого кризиса, они заинтересованы в том, чтобы навозможно более длительный период сохранить преференции в торговле с Россией. Вдолгосрочной же перспективе их цель заключается в преодолении безальтернативнойзависимости от России. Этот вывод справедлив и в отношении самых лояльных поотношению к России и СНГ стран — Беларуси, Казахстана и Кыргызстана.
Асимметричностьтактических и стратегических целей стран СНГ ставит под сомнение возможностьнахождения в обозримом будущем консенсуса относительно форм и методов егодальнейшего развития. Именно поэтому нынешнее аморфное состояние Содружества — наиболее реалистический вариант его существования на обозримую перспективу.
Вто же время объективные процессы в СНГ позволяют прогнозировать соотношениеглавных тенденций внутри Содружества. Хотя вертикальные отношения в СНГсохраняются, их начавшаяся эрозия становится все более очевидной. Последниегоды ясно показали, что ресурсные ограничения, финансовые и политическиепроблемы не позволяют России реализовать большую часть амбициозных плановинтеграции как в экономической, так и в военной области. Сотрудничестводвенадцати государств все больше уступает место двустороннему и региональномувзаимодействию. На передний план выдвигаются отношения с ближайшими и наиболееважными с экономической точки зрения соседями России — Украиной, Беларусью,Казахстаном.
Помере диверсификации внешних связей стран СНГ наметилась определенная, хотя инеравномерная тенденция к ослаблению вертикальной зависимости отдельных странСНГ от России. Так, уже в 1995 г. доля России составила менее 25% во внешнейторговле шести стран СНГ: Туркменистана (5,3%), Таджикистана (14,9),Азербайджана (15,4), Узбекистана (22,8), Кыргызстана (23,5) и Армении (23,8%).В наибольшей степени от торговли с Россией зависели Беларусь (49,2%), Украина(47,4), Казахстан (45,5) и Молдова (40,2%). Наметилась перспектива ослаблениятранспортной зависимости стран Центральной Азии и Закавказья от России. Хотя вусловиях продолжения внутренних конфликтов в ряде стран СНГ сохраняется ихвоенно-политическая зависимость от политики России; начиная с 1994 — 1995 гг.наметилась тенденция к диверсификации их сотрудничества в области безопасности,а также к расширению пространства для внешнеполитического маневра практическивсех государств Содружества за исключением Беларуси.
Хотяобе тенденции — с одной стороны, к сохранению вертикальных, а с другой — кразвитию горизонтальных отношений в СНГ — присутствуют сегодня на постсоветскомпространстве, вторая тенденция постепенно становится доминирующей. Этообстоятельство подчеркивает нереалистичность планов, опирающихся на идею сохранениямонолитности постсоветского пространства. Набирающая силу тенденция кутверждению той или иной формы «геополитического плюрализма» в бывшем СССРстановится все более очевидной и в возрастающей мере влияет на формированиеотношений между странами Содружества.
Списоклитературы
Содружество.Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. — Минск, 1992 — 1998.
СНГ:цифры, факты, персоналии. — Минск, 1998.
Союзможно было сохранить. Белая книга. Документы и факты о политике М. С. Горбачевапо реформированию и сохранению многонационального государства. — М., 1995.
Стратегическийкурс России с государствами — участниками Содружества Независимых Государств //Дипломатический вестник. -1995.-№10.
ЗагорскийА. Военное сотрудничество стран СНГ // Экспорт обычных вооружений. — 1997. — №8 — 9.
ЦыбуковВ. Проблемы правопреемства в Содружестве Независимых Государств. — М., 1994.
After the Soviet Union. From Empire to Nations / T.J.Colton,R.Legvold (eds). — N.Y. — L., 1992.
New States, New Politics: Building the Post-Soviet Nations / Ed. byI.Bremmer and R.Taras. — Cambridge. — 1997.
Webber M. The International Politics of Russia and the SuccessorStates. — Manchester — N.Y., 1996.
www.cis.by
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.policy03.narod.ru/