Весной 1997 года, когда российское правительство приступило к работе вобновленном составе и посты первых заместителей В. Черномырдина заняли А.Чубайс и Б. Немцов, реформирование социальной сферы было провозглашено одним изприоритетных направлений. В этом нет ничего удивительного: к тому временисоциальные расходы (с учетом дотаций общественному транспорту и жилищно-коммуналь-номухозяйству) составляли свыше половины всех расходов консолидированного бюджета ивнебюджетных фондов.
Обострение бюджетного кризиса, отчетливо обозначившееся к тому времени, взначительной мере было предопределено нереформированностью отраслей социальнойсферы, где масштабы неэффективного и социально неоправданного расходованиясредств достигли гигантских масштабов. Стало очевидным, что без проведенияглубоких структурных реформ в социальной сфере невозможно дальнейшее улучшениеобщеэкономической ситуации в стране. Вместе с тем, оглядываясь на прошедшийгод, приходится признать, что правительству так и не удалось на практикеприступить к осуществлению глубоких структурных преобразований в отрасляхсоциальной сферы, связанных с изменением механизмов их финансирования. Почемутак получилось и какие уроки необходимо извлечь из опыта 1997 года?
Можно сказать, что постсоциалистические страны с переходной экономикойдемонстрируют три модели социальной политики. На мой взгляд, обращение к этиммоделям позволяет лучше понять характер проблем, с которыми Россия сталкиваетсясегодня в социальной сфере.
Первая модель характерна для стран Центральной Европы (прежде всего Польши,Венгрии и Чехии). Эти страны сравнительно легко и быстро преодолели период финансовойнестабильности в самом начале переходного периода и избежали период затяжнойвысокой инфляции. Они смогли избежать резкого снижения налоговых поступлений,порождаемого длительной высокой инфляцией (эффект Танци), и благодаря этомусохранили государственные доходы на сравнительно высоком уровне (40-50% ВВП).
Такой уровень поступлений в бюджет и внебюджетные фонды позволил большинствуэтих стран не только предотвратить снижение, но и добиться существенного ростасоциальных расходов в процентах к ВВП [1, 2]. Вместе с тем, как показывает рядисследований [3, 4], уровень налоговых изъятий здесь оказался существенно выше,чем в странах с сопоставимым уровнем экономического развития. Это превратилосьв существенное препятствие для достижения высоких темпов экономического роста исокращения отставания от развитых стран.
Снижение налогового бремени в этих странах потребует в том числе иуменьшения ассигнований на социальные цели, поскольку значительная их часть,как и в большинстве стран переходной экономики, используется неэффективно. Ипроведение структурных реформ, обеспечивающих рационализацию социальныхрасходов, создает условия для сокращения данных ассигнований без ущерба дляуровня реальной социальной защищенности населения. Однако именно в силу относительноблагополучной экономической ситуации, сложившейся благодаря тому, что здесьсмогли избежать глубоких финансовых потрясений в начале перехода к рынку,социально-политические условия для проведения структурных реформ оказываются невполне благоприятными. В ситуации относительного экономического благополучиясложно сформировать политический консенсус вокруг масштабных структурныхреформ, которые, обеспечивая условия для более быстрого роста уровня жизни всреднесрочной перспективе, ущемляют интересы влиятельных социальных групп нараннем этапе их проведения. Таким образом, в данной группе стран структурныепреобразования в социальной сфере, скорее всего, будут проходить медленно инепоследовательно. В долгосрочной перспективе это может негативно сказаться натемпах экономического роста и роста уровня жизни населения.
Вторая модель социальной политики стран переходной экономики диаметральнопротивоположна первой. Она характерна для тех государств, которые пережилидлительные периоды высокой инфляции и в полной мере испытали на себе эффектТанци в виде резкого падения налоговых поступлений в процентах к ВВП. К ихчислу относятся прежде всего республики Закавказья и Средней Азии. К концупериода высокой инфляции уровень доходов расширенного правительства в процентахк ВВП в большинстве из них снизился в 2-7 раз по сравнению с дореформеннымуровнем и колебался в пределах 5-25% ВВП [1, 5]. Налоговые изъятия в процентахк ВВП в этих странах продолжали оставаться на низком уровне даже послезавершения финансовой стабилизации.
В соответствии со снижением общего объема государственных доходовпроисходило и сокращение расходов на социальные цели. Как правило, оно несопровождалось целенаправленными мерами структурного характера, обеспечивающимиболее рациональное использование имеющихся средств, и поэтому происходилоболезненно, с немалыми политическими и социальными издержками. В ряде случаев,например в Грузии и Таджикистане, целые отрасли социальной сферы практическилишились государственного финансирования и всецело зависели отнегосударственных источников поступления денежных средств. Вместе с тем, какпоказывает пример жилищной и пенсионной реформы в Казахстане и единовременногоповышения на 5 лет пенсионного возраста в Грузии, социальные реформыструктурного характера в ситуации столь глубокого кризиса всей социальной сферыуже не сталкиваются с серьезным политическим сопротивлением и при наличиидостаточной воли руководства страны могут осуществляться быстро ипоследовательно.
Положение, в котором оказалась Россия к началу 1997 года, иллюстрируеттретью, промежуточную модель социальной политики в переходной экономике. Запериод высокой инфляции поступления з консолидированный бюджет и внебюджетныефонды в России сократились в процентах к ВВП на относительно небольшуювеличину: с 36,8% ВВП в 1992 году до немногим менее 33% ВВП в 1997 году. Усилияправительства, направленные на достижение финансовой стабилизации за счетсокращения бюджетного дефицита, привели к тому, что государственные расходыуменьшились за тот же период примерно на 10% ВВП, т.е. в гораздо большихмасштабах, чем доходы. Расходы на социальные цели сократились в реальномвыражении. Однако в связи с резким увеличением доли социальных расходов всовокупных расходах расширенного правительства их уровень в процентах ВВП нетолько не снизился, но даже несколько возрос. Можно сказать, что отличительнойчертой социальной политики первых лет широкомасштабных преобразований былостремление компенсировать повышением доли ресурсов, направляемых на социальныецели, отсутствие или недостаток реальных реформ, направленных на повышениеэффективности системы социальной защиты. В результате уже в 1995 годугосударство подошло к решающей попытке финансовой стабилизации обремененнымкрайне дорогостоящими и нерациональными обязательствами социального характера.И в 1995 году в связи с необходимостью резкого сокращения государственныхрасходов впервые за годы реформ не только прекратился рост доли социальныхрасходов в ВВП, но и обозначился процесс их сокращения.
При отсутствии необходимых структурных реформ основным проявлением кризисасоциальной сферы, отличавшим положение в России от большинства странЦентральной Европы, стало существенное и растущее превышение социальныхобязательств государства над возможностями их финансирования. Это выразилось внарастании задолженности по пенсиям, которая к началу 1997 года достигла 17трлн руб., задолженности по выплате пособий на детей (около 10 трлн руб.),пособий по безработице (около 2 трлн руб.) и огромной задолженности бюджетоввсех уровней организациям образования, здравоохранения и культуры.
Подобные проявления кризиса несомненно усилили в обществе осознаниенеобходимости серьезного пересмотра социальной политики. Особенно ярко этовылилось в активизации забастовочного движения в первой половине 1997 года,когда число забастовок и количество их участников превзошло уровень всегопредыдущего года. При этом наибольший размах забастовки приобрели в отрасляхсоциальной сферы -образовании и здравоохранении. Стало очевидно (и 1997 год этоподтвердил с особой остротой), что простым увеличением ассигнований без сменымеханизмов и направлений расходования средств проблемы социальной сферы решеныбыть не могут.
Иными словами, ключ к решению проблем — в структурных реформах, которые обеспечилибы перераспределение ресурсов социальной сферы в пользу более эффективных исоциально ориентированных направлений расходования. Именно это и послужилоотправной точкой для формирования принципиально новых политических решений всоциальной сфере, которые были представлены российским правительством весной1997 года.
Вместе с тем важно подчеркнуть, что Россия, в отличие от стран, испытавшихпериоды макроэкономической нестабильности в более острых формах, все еще имеетдостаточно значительные возможности финансирования социальных расходов. Этопозволяет предотвратить стихийные структурные изменения в социальной сфере. Сточки зрения перспектив социальных реформ особенность промежуточного положенияРоссии среди стран с переходной экономикой заключается в том, что относительноумеренные масштабы финансовой дестабилизации создали известныеобщественно-политические предпосылки для проведения комплексных социальныхреформ, но не обеспечили автоматизма претворения в жизнь связанных с нимиструктурных сдвигов.
Осуществление структурных преобразований, затрагивающих государственныесоциальные трансферты, в таких условиях требует помимо политической волинемалых организационных усилий и продуманной стратегии, учитывающейполитические и социальные ограничения. Именно в этом ключе и хотелось быпроанализировать основные уроки 1997 года в сфере социальных реформ.
Пожалуй, с наибольшей остротой структурные проблемы проявили себя в сфересоциальных пособий и льгот. Здесь, как ни в какой другой отрасли социальной сферы,обнажился конфликт между объемом финансовых обязательств государства иреальными возможностями их финансирования. Число категориальных льгот,установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150 при наличииболее 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат.установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат и льготпревышает 1 тыс., а численность лиц, претендующих на их получение, приближаетсяк 100 млн человек. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 годуоценивались приблизительно в 350 трлн руб., что во много раз превышало реальныевозможности их финансирования.
Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская системасоциальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплатнаправлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающиепрожиточный минимум. Эффективность российских программ социальной помощи,рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности,в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичныйпоказатель в большинстве развитых стран и в некоторых странах Центральной иВосточной Европы колеблется в пределах 30-50% [б]. А если учесть, что удельныйвес населения, живущего за чертой бедности, в России в несколько раз выше, чемв большинстве стран Центральной и Восточной Европы, то и финансовые потери,связанные с нерациональным расходованием социальных выплат, также оказываютсязначительно выше и, соответственно, чувствительнее для истинно нуждающихсялюдей.
Согласно исследованию, проведенному по заказу Министерства труда исоциального развития сотрудником Института экономики РАН С. Мисихиной на базеданных российского лонгтитьюдного мониторинга семей и бюджетных обследованийГоскомстата России, доля домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума вобщей сумме финансирования пособий и льгот составила: по льготам на лекарства — 8,3%, по дотациям на санаторно-курортные путевки — менее 1%, по транспортнымльготам — 28%, по пособиям по безработице — 26%. При этом по ряду выплат долядомохозяйств из трех верхних децилей (т.е. условно богатых и обеспеченныхсемей) оказывалась непропорционально высока: по пособиям по безработице онасоставила 42%, сана-торно-курортному обслуживанию — около 70%, льготам натранспорт — 62%. в том числе льготам на транспорт для студентов — свыше 90%.
Многие действительно нуждающиеся семьи при такой системе вообще лишеныдоступа к социальным трансфертам. В частности, согласно вышеупомянутому исследованию,доля домохозяйств, имеющих детей, но не получавших пособия на них средидомохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума была на 11% выше, чем средидомохозяйств с доходами выше прожиточного минимума.
Именно поэтому одним из наиболее значимых направлений структурныхпреобразований в социальной сфере, провозглашенных российским правительством в1997 году, стал курс на упразднение подавляющего большинства категориальныхльгот и постепенную их замену ограниченным набором адресных пособий, основанныхна проверке нуждаемости. Только таким образом возможно привести расходы на этицели в соответствие с реальными возможностями государства при одновременномусилении социальной защищенности малоимущих семей. К сожалению, процесспринятия необходимых решений сдерживается на законодательном уровне. В 1997году поставленную задачу решить не удалось, и в 1998 году она остается одной изнаиболее приоритетных в социальной сфере.
Еще в двух важнейших сферах социальной политики — здравоохранении иобразовании — 1997 год наглядно продемонстрировал, что здесь финансовыепроблемы невозможно решить, просто наращивая финансирование без проведенияструктурных и институциональных преобразований. Особенно ярко проявилось это всвязи с попытками федеральной исполнительной власти ликвидировать накопленнуюзадолженность по заработной плате в этих отраслях при отсутствии реальныхреформ.
Благодаря чрезвычайным мерам, предпринятым федеральным правительством, кконцу 1997 года задолженность по заработной плате в бюджетной сфере удалосьесли не полностью ликвидировать, то по крайней мере сократить до сравнительнонебольшой величины — с примерно 9 трлн руб. летом 1997 года до 3,4 млрдденоминиро-ванных рублей по состоянию на 1 января 1997 года. Однако сразу послезавершения кампании по погашению задолженности ее рост немедленно возобновился.По данным Госкомстата России, за первый квартал 1998 года задолженность позаработной плате в отраслях социальной сферы увеличилась почти в 3 раза и посостоянию на 1 апреля 1998 года составила свыше 9,5 млрд деноминированныхрублей, превысив тем самым уровень лета 1997 года, т.е. до начала кампании поее погашению.
Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причинывоспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточностигосударственного финансирования. Так, фактический его объем в 1997 году на 7%превысил потребности, рассчитанные по нормативам на основе программыгосударственных гарантий в сфере здравоохранения. Однако распределение этихсредств между организациями осуществлялось отнюдь не в соответствии с реальнымобъемом оказанных услуг. В результате возникли серьезные диспропорции вфинансировании и нехватка средств.
Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовымпотерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов накапиталовложения, которые в 1997 году, по некоторым оценкам, составили свыше25% суммарных государственных расходов на здравоохранение. При этом закупкидорогостоящего оборудования и строительство новых зданий в большинстве случаеввелись на фоне крайне низкой загрузки существующего оборудования и помещений.Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинскихучреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к инымисточникам государственных средств, получая тем самым финансирование вповышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения.
Еще один источник диспропорций — преобладание сметного финансирования, прикотором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен взависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема икачества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой формеосуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. Надолю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигаетсянаибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебныхуслуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение.Это обеспечивало денежное покрытие базовой про1раммы государственных гарантий вчасти обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% нормативнойпотребности.
Таким образом, нормализация ситуации в учреждениях здравоохранениянеразрывно связана с изменением механизмов финансирования их деятельности. Этов первую очередь предполагает перераспределение государственных денежныхпотоков в пользу системы обязательного медицинского страхования с доведениемего доли примерно до 70% от общего объема государственных расходов наздравоохранение. Соответствующие предложения нашли отражение в проектефедерального бюджета на 1998 год, внесенного правительством в ГосударственнуюДуму. Они включали выделение в составе федерального фонда финансовой поддержкитерриторий обусловленного компонента, направляемого в территориальные фондыобязательного медицинского страхования при условии их софинансирования изтерриториальных бюджетов. Такое решение обеспечивало полное покрытиенормативных потребностей страховой медицины, а ее доля в совокупныхгосударственных расходах на здравоохранение должна была возрасти примерно до70%. К сожалению, эти предложения были отклонены Государственной Думой прирассмотрении федерального бюджета в третьем чтении, но, по моему мнению, вдальнейшем к этой проблеме еще придется вернуться.
Сокращение сферы действия сметного финансирования может быть достигнуто иблагодаря постепенному переходу к оплате за пролеченного больного прифинансировании медицинских учреждений в части бюджетных (нестраховых) государственныхгарантий. Необходимы также устранение дублирования в финансировании учрежденийведомственной медицины, введение разрешительного механизма на осуществлениекапиталовложений, а также меры, направленные на расширение самостоятельности иразвитие конкуренции медицинских организаций.
Аналогичные структурные проблемы имеются и в сфере образования, гдесуществующие сметные механизмы государственного финансирования не обеспечиваютэффективного использования бюджетных средств, ведут к консервации устаревшейструктуры предложения образовательных услуг и препятствуют повышению качестваобучения. Особенно это заметно в сфере профессионального образования. Понеофициальным оценкам, лишь один из десяти выпускников инженерных вузов вРоссии в настоящее время устраивается на работу по специальности. Существеннозавышенными сверх реальных потребностей являются объемы подготовки врачей,военнослужащих, педагогов и специалистов сельского хозяйства. А колоссальныезатраты на их обучение оборачиваются нехваткой ресурсов для подготовкиспециалистов по наиболее перспективным направлениям. Не говоря уже о проблемахмолодых людей, получивших образование, но не могущих найти ему применение нарынке труда, и вытекающих отсюда новых затратах.
В сфере общего образования основным фактором неэффективности являетсяотсутствие адекватного уровня экономической самостоятельностиобщеобразовательных школ, большинство из которых не имеют статуса юридическоголица. Финансирование школ слабо связано с количеством учеников, которых они всостоянии привлечь, а также с гачеством обучения. В результате завышеннымоказывается уровень затрат по отдельным статьям (прежде всего на оплатукоммунальных услуг), хронической становится нехватка средств на выплатузаработной платы и ухудшающееся качество обучения.
Наиболее перспективным направлением реформ в данной сфере может статьвнедрение механизмов подушевого финансирования учебных организаций, по принципу«деньги следуют за учеником». При этом переход к подушевомуфинансированию должен сопровождаться мерами по приданию статуса юридическоголица общеобразовательным школам. Подобные меры ориентированы на приведениепредложения образовательных услуг в соответствие со спросом на них со сторонынаселения и тенденциями, складывающимися на рынке труда.
1997 год имел важнейшие последствия и для реформирования системы пенсионногообеспечения. Нарастание задолженности по выплате пенсий в течение 1995 -первойполовины 1997 года показало, что российская пенсионная система, основанная нараспределительных принципах финансирования, уже сейчас не справляется собеспечением своих обязательств. Между тем перспективы старения российскогонаселения после 2000 года заставляют в будущем ожидать еще большего обостренияфинансовых проблем Пенсионного фонда. К концу 1997 года правительством былаодобрена программа реформирования системы пенсионного обеспечения,предусматривающая постепенное внедрение элементов накопительного финансированияпенсий, переход к назначению пенсий из распределительного источника на основе условно-накопительныхсчетов и постепенный перевод финансирования досрочных пенсий внегосударственные профессиональные пенсионные системы.
Принятие новой программы пенсионной реформы едва ли произошло бы в столькороткие сроки, если бы ему не предшествовал период резкого ухудшенияфинансового состояния пенсионной системы. Пенсионная реформа ориентирована надолгосрочную перспективу и в силу эгого не может обеспечить коренного измененияусловий пенсионного обеспечения в краткосрочной перспективе. Поэтому формированиеполитического консенсуса по данному вопросу оказывается затруднительным. Однакодля проведения данной реформы есть относительно благоприятные возможности. Вомногом они предопределяются тем, что в российском обществе начинаетосознаваться кризисное состояние имеющейся пенсионной системы и необходимостьреформы как важнейшего условия преодоления кризиса.
Работа по подготовке программы пенсионной реформы в течение 1997 годапоказала, насколько важен для успеха столь сложных и всеобъемлющих преобразованийфактор открытости, прозрачности для общества процесса подготовки решений в этойобласти. Закрытость, «келейность» работы над проектом программы втечение лета 1997 года существенно осложнила дальнейший диалог с обществом.Выработка политически приемлемого, компромиссного варианта реформы ипоследующее принятие программы пенсионной реформы стали возможными лишь послеактивного публичного обсуждения проблем реформирования пенсионной системы,прошедшего осенью 1997 года. Очевидно, что и дальнейшие работы по подготовкепенсионной реформы могут быть успешными лишь при условии активноговзаимодействия правительства с законодателями, независимыми экспертами ишчрокой общественностью.
Несмотря на серьезный прогресс, достигнутый при концептуальной подготовкепреобразований в основных отраслях социальной сферы, 1997 год, вопрекиожиданиям, так и не стал годом социальных реформ. Основным его итогом послужилото, что набор конкретных шагов в данной сфере был достаточно четкосформулирован на уровне федеральной исполнительной власти, но на делепреобразования так и не были начаты. Практическая реализация намеченных плановв ТСЧСНРЮ 1998 года будет всецело зависеть от наличия политической воли иэффективности взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти.
1998 год является последним «спокойным» годом перед началомдвухлетнего избирательного периода на федеральном уровне, когда практическоеосуществление социальных реформ будет чрезвычайо затруднено. Таким образом,именно в 1998 году на федеральном уровне должны быть приняты все основныефинансовые, административные и правовые решения, способные обеспечить началоглубоких изменений в социальной сфере.
Если это не удастся реализовать в течение 1998 года, практическоеосуществление насущных преобразований неизбежно будет вынесено за пределытекущего столетия. Между тем задержка с проведением необходимых социальныхреформ приведет к дальнейшему угулублению финансового и институциональногокризиса российской социальной сферы и может иметь далеко идущие дестабилизирующиепоследствия для экономики в целом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гайдар Е. Анализ экономического роста. М., 1997.
2. Дмитриев М. Бюджетная политика в современной России. М., 1997.
3. Barbone L., Polackova H. Public Finances and Economic Transition// CASE Foundation. Warsaw, 1996. March.
4. Sach J„ Warner A. Achieving Rapid Growth in the TransitionEconomic of Central Europe // CASE Foundation. Warsaw, 1996. April.
5. Dmitriev M., Kartsev N. Fiscal Policy of CIS Countries in1993-1995 // CASE Foundation. Warsaw, 1996. May.
6. From Plan to Market. World Development Report 1996. The World Bank. NewYork, 1996.