(сравнительное исследование)
О.И. Зазнаев
Процесс становления демократии в посткоммунистическихстранах сталкивается со многими препятствиями. Ожидаемый большими группаминаселения скорый прорыв в царство экономического изобилия и демократическихсвобод фактически не состоялся. Более или менее успешный переход к рыночнойэкономике и демократии заметен в некоторых странах Восточной Европы. Вгосударствах СНГ процесс перехода к политической демократии сопровождаетсяострым экономическим кризисом, обнищанием больших масс людей, ростомэтнического национализма, авторитарности в государственном управлении,возрастанием числа конфликтов, отсутствием стабильности. Классическим примеромтакого положения дел является Россия и особенно некоторые ее регионы.
Настоящая статья исследует динамику политическихпроцессов шести республик Поволжья и Приуралья (Республика Башкортостан,Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, УдмуртскаяРеспублика, Чувашская Республика). Эти республики составляют единыйтерриториальный массив между Волгой и Уральскими горами. Они имеют тесныеэкономические, исторические и культурные связи. Все шесть республик являютсясубъектами Российской Федерации, имеют собственные конституции, договоры сфедеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий. В каждой изреспублик существует титульная этническая группа, смешанный состав населения.Местные политические элиты на протяжении последних десяти лет соревновались всоздании имиджа последовательного защитника интересов своих республик, зарасширение полномочий и получение более независимого статуса в РоссийскойФедерации. Вместе с тем они тесно связаны между собой, поддерживают друг другав построении взаимоотношений с федеральным центром. Значимость объектаисследования заключается в том, что на территории этих республик проживает 8,4% населения страны (более 12,5 миллионов человек). Территория республикохватывает более 320 тысяч квадратных километров. Происходящие в этихреспубликах политические процессы имеют как множество общих, так испецифических черт.
Республики Поволжско-Уральского региона в процессеперехода: к демократии или авторитаризму?
Наиболее характерной чертой политической жизниреспублик Поволжья и Приуралья последних лет является отступление отдемократических принципов, свертывание процессов либерализации и демократизации(так называемая «де-демократизация»), результатом чего является формирование вэтнических регионах авторитарных региональных режимов или режимов спреобладанием авторитарных черт («авторитарная ситуация»). За последние годы вшести республиках Поволжья и Приуралья (Башкортостан, Республика Марий Эл,Мордовия, Татарстан, Удмуртия и Чувашия) сделан отход от продекларированныхправящими элитами идей демократии в сторону снижения народногопредставительства, ослабления контроля за региональными лидерами и ихкомандами, «выдавливания» оппозиции и политических партий из процесса принятиярешений. Несмотря на значительную диверсификацию внутриполитических процессов вреспубликах Поволжья и Приуралья, можно выделить ряд общих для всех тенденцийдедемократизации.
Происходит усиление юридических полномочий ифактической власти президента (Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Чувашия) илиглавы региона (Мордовия; Удмуртия — до 15 октября 2000 г.). В рукахрегионального лидера (президента, главы республики, главы парламента) находятсяформирование политики, кадровые вопросы, сосредотачивается значительнаяполитическая, а порой и экономическая власть. Во всех республиках именно отпрезидента зависит всецело местная политика. Наверное, не случайно в Башкортостанеи Татарстане президентов называют «бабаями» (дедушками), подчеркиваяне только элемент мудрости пожилого человека, но и указание на то, кто в«доме» хозяин. Так, Президент Башкортостана Муртаза Рахимов заявил:«Да, я хозяин, народ меня выбрал, народ в меня поверил».
Происходит постепенный переход к президентскому типуразделения властей, когда не столько усиливаются полномочия президента, сколько ослабляется или прекращается контроль республиканских парламентов надправительством. Об этом свидетельствуют изменения, внесенные в КонституциюЧувашской Республики, новая Конституция Республики Марий Эл (1995 г.), введениепоста президента в Удмуртии, дрейф в сторону президентской системы организациивласти в Башкортостане и Татарстане. Так, в Татарстане в течение почти трехмесяцев 1998 года пост премьер-министра оставался вакантным, правительство вэтот период возглавлял Президент РТ. Как было справедливо отмечено влитературе1, президентский тип власти не способствует становлению демократии,что, на мой взгляд, подтверждают примеры президентских республик между Волгой иУралом.
Все республики Поволжья и Приуралья являютсяпрезидентскими. Лишь в Удмуртии до октября 2000 года сохранялась парламентскаясистема власти (она во многом напоминала «советскую» парламентскую систему, вкоторой правительство формировалось парламентом). По сравнению с другимироссийскими республиками, которые еще в начале 1990-х гг. ввели институтпрезидента, в Удмуртии на протяжении последнего десятилетия велись споры поповоду необходимости этого института: этот вопрос обсуждался в ГоссоветеУдмуртской Республики в октябре 1991, январе 1992, январе, ноябре и декабре1993 года, в течение 1994 года, когда шла работа над новым проектом Конституцииреспублики; в марте 1995 года был проведен референдум о введении постапрезидента, но из-за низкой явки избирателей он не состоялся; в феврале 1998года Госсовет Удмуртии решил провести еще один референдум, но он не состоялся.Наконец, в марте 2000 года в Удмуртии был проведен референдум о введении постапрезидента, на котором большинство граждан высказались положительно.
Принципа разделения властей повсеместно нарушается,исполнительная власть доминируют над законодательной властью, президент илиглава республики — над всеми государственными органами. Ситуация отягощаетсяпрактически бездействием судебных органов, которые могли бы сдерживать лидера.Так, в Республике Татарстан правящая элита восемь лет противилась формированиюКонституционного суда республики, хотя закон о нем принят в 1992 году (Конституционныйсуд сформирован лишь летом 2000 года). Иски о нарушениях в ходе организации ипроведения выборов в этих республиках судами не удовлетворяются, несмотря намногочисленные жалобы со стороны граждан, партий и движений.
Представительский характер местных парламентовснижается. Это проявляется в занятии должностными лицами исполнительных органоввласти (преимущественно главами администраций) мест в законодательном собраниирегиона. Так, разрешено (а на практике — поощряется президентом) совмещениедолжности работника исполнительной власти с депутатским мандатом вБашкортостане, Марий Эл, Татарстане, Чувашии. В ряде республик существуют такназываемые административно-территориальные округа (территория округа совпадаетс территорией района или города; количество административнотерриториальныхокругов соответствует количеству административных единиц: в Башкортостане их148 — по два депутата от каждого района или города; в остальных республиках откаждого района, города избирается один депутат; всего их в Марий Эл — 17,Татарстане — 63). В административно-территориальных округах баллотируются главырайонных и городских администраций и другие чиновники, что приводит в итоге кформированию частично или полностью подчиненных региональному лидеру ассамблей,превращению парламентов в «ручных» и легко управляемых со стороныпрезидента.
Вот что говорит Президент Татарстана Минтимер Шаймиевпо поводу избрания глав администраций депутатами Госсовета РТ — парламентареспублики: «Абсурдно требование запретить главам администраций избиратьсядепутатами в Государственный Совет. Какое мы имеем право им запрещать? Что,главы имеют меньше конституционных прав? Или глава администрации имеет меньшезаслуг, меньше работает, чем руководитель движения или партии? Они решают каждодневномножество вопросов, с людьми работают, заботу о них проявляют. И почему онидолжны иметь меньше прав, чем те люди, которые сегодня начинают предъявлятьтребования? Мы никогда не пойдем по пути запрета. Тем более, что если главуадминистрации не изберут депутатом, то главой я его и не оставлю»2. (Главыадминистраций назначаются и снимаются со своих должностей Президентом РТ.)
Наблюдается отход от принципа профессиональногопарламента: в конституциях Мордовии, Татарстана, Чувашии содержится положение отом, что депутаты осуществляют свои полномочия, «как правило», непорывая со своей производственной и служебной деятельностью. Частичнопрофессиональный парламент существует в Марий Эл и Удмуртии. Одна палатаГосударственного собрания Республики Башкортостан состоит из профессиональныхдепутатов (Законодательная Палата), другая — из депутатовсовместителей (ПалатаПредставителей). Формирование непрофессиональных республиканских парламентов неспособствует повышению качества законотворческой работы, а превращает парламентв простого статиста, штампующего ранее подготовленные проекты законов.
Законодательные ассамблеи рассматриваемых мноюреспублик носят непартийный (или псевдопартийный) характер: оппозиционныевласти партии крайне редко составляют большинство. За последние годы правящимэлитам удается «выдавить» партии из местных парламентов через механизмадминистративного контроля за выборами. Так, в парламенте Татарстана первогосозыва существовали крупные партийные фракции и группы, а уже в парламенте второго(1995-2000) и третьего созыва (избран 19 декабря 1999 года) партийных фракцийнет. Аналогичная картина — в Чувашии: в парламенте Чувашии первого созыва,избранном в июне 1994 года, большинство мест принадлежало КПРФ и Аграрнойпартии и правоцентристскому движению «Согласие». В тот период Госсовет Чувашиинаходился в жесткой оппозиции к Президенту Чувашии Николаю Федорову. Послевыборов 12 июля 1998 года среди депутатов осталось лишь 8 членов КПРФ (всегодепутатов в Госсовете Чувашии 87). Сегодня отсутствуют партийные фракции и впарламенте Башкортостана. Даже в те годы (1993-1995), когда 8 из 30 депутатовГоссобрания Марий Эл избирались по партийным спискам, роль партий в парламентереспублики была невелика.
Оппозиция в республиках теряет завоеванные позиции. Внастоящее время она слаба, ее роль в местной политике незначительна, ощутимыерезультаты ее деятельности отсутствуют. Об этом говорят, в частности, выборы,на которых оппозиционные власти кандидаты часто сходят с дистанции еще до дняголосования (Башкортостан, Мордовия, Татарстан); победа пропрезидентскоговарианта Конституции Республики Марий Эл; победа Президента ЧувашскойРеспублики Николая Федорова на референдуме об упразднении должности ПрезидентаЧР. Власть предпринимает разные формы воздействия на оппозицию: игнорирование ипренебрежение ее вялой деятельностью (Татарстан), дискредитация в глазахобщественности (Чувашия), угрозы (Удмуртия), репрессивные меры (Башкортостан).
Суживаются демократические принципов организациивласти в регионах. Правящие элиты стремятся не допустить неугодных людей кважнейшим управленческим позициям, всячески воспрепятствовать контролю заэлитами и ограничению их власти. Об этом красноречиво свидетельствуютсопротивление Президента Республики Татарстан Минтимера Шаймиева идее избранияглав районных и городских администраций, ожесточенная борьба ПредседателяГоссовета Удмуртской Республики Александра Волкова против органов местногосамоуправления и избираемости глав администраций, отмена выборов частидепутатов Госсобрания Марий Эл по партийным спискам, снятие ограничения назанятие одним и тем же лицом должности Президента РТ два срока подряд.Наблюдается усиление авторитарных методов руководства и управления.
Во всех республиках, за исключением Марий Эл, сегодняу власти находятся лидеры — выходцы из партийно-советской и хозяйственнойноменклатуры, имеющие за своими плечами авторитарный опыт советского времени(Рахимов в Башкирии, Шаймиев в Татарстане, Меркушкин в Мордовии, Волков вУдмуртии). Исключение представляет лишь президент Марий Эл Вячеслав Кислицын,избранный 5 января 1997 года. Он не был связан со старым партийным руководствомреспублики.
Политика в республиках не носит характера партийногоили идеологического соперничества, а представляет собой борьбу разныхвнутриэлитных структур за власть. Ярчайший пример этого — Удмуртия, где напротяжении последних лет шла острая борьба между республиканскими властями воглаве со спикером парламента Александром Волковым и властями столицы республикиИжевска во главе с мэром города Александром Салтыковым.
Можно выделить три вида конфликта внутри политическихи деловых элит:
«региональный лидер — мэр столицы республики (мэрыгородов)»: имел место в Удмуртии, Татарстане (в 1998 году), Марий Эл;
«исполнительная власть — законодательная власть»: имелместо в Чувашии до 1998 года;
«администрация — основные региональные предприятия»: вкакой-то степени Мордовия подпадает под этот случай, где идет противостояниемежду сельской администрацией и городскими предприятиями.
Наиболее опасные для региональных лидеров соперникиустраняются с политической сцены разными способами. Например, в марте 1996 годабыл снят с должности глава администрации района Кислицын (в дальнейшем сталПрезидентом) по обвинению в нецелевом расходовании бюджетных денег. В егоснятии участвовал ОМОН, оцепивший улицы поселка. В Удмуртии парламентреспублики принял закон, направленный против местного самоуправления вреспублике, однако цель принятия такого закона состояла в устранении опасногодля спикера парламента конкурента — мэра города Ижевска Александра Салтыкова. ВМордовии для устранения русского президента демократического толка Гуслянниковабыл ликвидирован в 1993 году пост президента (восстановлен в 1995 году поддругим названием — «глава республики»). Один из излюбленных приемов «партиивласти» — «отсев» неугодных кандидатов на этапе сбора подписей и регистрации визбиркоме (здесь к кандидатам предъявляются слишком жесткие требования). Такимспособам воспользовались на выборах Президента Татарстана в 1996 году. ВБашкирии на выборах Президента республики в 1998 году избирком незарегистрировал наиболее серьезных конкурентов Президента Рахимова (Аринин,Миргазямов, Кадыров); второй кандидат в бюллетене — министр сельского хозяйстваБакиров выполнял функцию создания иллюзии альтернативности выборов (он получил9 % голосов избирателей против 73 % у Рахимова). Аналогичная ситуация была вМордовии в 1998 году. На этапе регистрации кандидатов все серьезные конкурентыГлавы республики Меркушкина были отметены избиркомом. Оппонентом Меркушкина былзарегистрирован директор макаронной фабрики, который явно не рвался вПрезиденты (он получил всего 3,2 % голосов против 90,8 % голосов у Меркушкина).
За последние годы правящие элиты в республикахотработали механизмы сохранения своей власти путем манипуляций в процессевыборов. При наличии большой доли протестного электората и недовольства властьюпроисходит переизбрание региональных лидеров на новые сроки (Шаймиев вТатарстане, Рахимов в Башкортостане, Федоров в Чувашии, Меркушкин в Мордовии).По сравнению с российскими областями и краями, где избиратели«прокатывают» своих губернаторов, в республиках, как правило,президенты избираются вновь (лишь в Марий Эл в результате выборов 1996 годапрезидентом стал прежде опальный и гонимый властью оппозиционер, член КПРФВячеслав Кислицын).
В республиках между Волгой и Уралом происходитпостепенное ограничение и нарушения политических и гражданских прав и свобод:об этом говорят указы президентов ряда республик о чрезвычайных мерах по борьбес организованной преступностью (Конституционным судом РФ такой указ ПрезидентаРеспублики Мордовия был признан неконституционным), контроль над СМИ, принятиедискриминационных актов (требование знания языка титульной нации для кандидатана пост президента, содержащееся в конституциях Башкортостана, Татарстана,Марий Эл, Чувашии). Многочисленны случаи нарушений в ходе предвыборной кампаниии проведения выборов. Жалобы поступают от кандидатов и партий, однако доказатьчерез суд фальсификации — проблематично. О фальсификациях имеются косвенныесвидетельства. Так, например, на президентских выборах 1996 года на территорииМордовии в первом туре предпочтение избирателей было отдано Зюганову (49,7 %),победившему Ельцина с двукратным перевесом (24,1 %), а во втором туре Ельцинприбавил почти вдвое (45,6 %), а Зюганов потерял часть голосов (47,7 %). Вданном случае подозрения в фальсификации результатов голосования, на мойвзгляд, вполне оправданы.
В ряде республик Поволжья и Приуралья (особенно в Татарстанеи Башкортостане) наблюдаются элементы правового сепаратизма. Правовойсепаратизм — процесс создания субъектом Федерации обособленной и независимой отфедеральной правовой системы права, нормы которой направлены на регулированиеобщественных отношений на территории субъекта лишь исходя из волеизъявленияэтого субъекта (его государственных институтов, лидеров, элиты, народа и пр.),не считаясь с волей Федерации. Сепаратистские тенденции регионов проявляются втом, что законы и нормативные акты, принимаемые органами государственной властисубъектов Федерации, противоречат Конституции и законодательству РоссийскойФедерации. Расхождение законодательства регионов с российским законодательствомзатрагивает широкий круг важнейших вопросов регулирования общественныхотношений, в частности: определения статуса субъекта Федерации, отношениясубъекта к законодательству РФ, разграничения предметов ведения и полномочий, ввоенной области, по вопросам безопасности, гражданства, налогообложения,избирательного права, приватизации и управления федеральной собственностью,таможни, судебной системы и местного самоуправления и др.
Антидемократические тенденции регионов до последнеговремени (период правления Ельцина) не вызывали негативную реакцию со стороныфедерального центра, который, руководствуясь политической целесообразностью,предпочитал не вмешиваться во внутриполитическую ситуацию российских республик,игнорировал случаи нарушения федерального законодательства и прав граждан.Пассивность центра была платой за лояльность региональных элит центру, платойза внутриполитическую (и особенно — межэтническую) стабильность в этническихреспубликах. Решения Конституционного Суда РФ по приведению региональногозаконодательства в соответствии с федеральным законодательством немногочисленны:два постановления по Башкирии, одно — по Удмуртии, одно — по Мордовии, одно —по Чувашии. Очевидно, что на фоне многочисленных случаев нарушениядемократических стандартов и нарушения федерального законодательства центруследовало бы быть более активным. Эпизодические реакции Москвы на правовые«шалости» республик, которые на деле представляют большую опасностьдля единства и будущего демократии в России, не решают проблему в корне.
Региональная псевдодемократия: пример Татарстана
В начале 90-х годов Республика Татарстан бороласьсначала с союзным, а затем российским центром за суверенитет, за повышениесвоего политико-правового статуса, расширение прав и полномочий (1990-1994гг.). Татарстан был лидером в движении суверенизации: первым принял Декларациюо государственном суверенитете, первым провел референдум о суверенитетереспублики, первым принял новую Конституцию республики, первым заключил договорс федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий. Татарстанпоказывал путь, по которому могут идти другие субъекты Федерации. Ведя борьбу сфедеральным центром за повышения статуса республики и расширение полномочий,правящая элита Татарстана несла, по сути, демократический заряд в общество.Объективно эти действия были направлены на децентрализацию власти в России,формирование реальной федерации, построение новых отношений с федеральнымцентром. Субъективно же в основе этой борьбы лежали интересы элиты Татарстана,стремление расширить свои властные полномочия и получить небывалую преждесамостоятельность.
Правящая элита республики не могла оставаться встороне от общероссийских либеральных преобразований и пошла на некоторуюдемократизацию политической системы республики. Активно использовавшиеся вполитическом лексиконе истэблишмента тезисы о демократии были закреплены вКонституции РТ 1992 года, а также в ряде других нормативноправовых актов.Однако по мере укрепления власти и получения большей независимости от Центра,правящая элита начала изменять демократическим принципам, сделав ставку наформирование режима с монократическими чертами. За почти десятилетний периодавторитарные тенденции в Татарстане заметно усилились, уменьшиласьдемократическая основа организации власти, ослабли демократические механизмы ипроцедуры, снизился контроль за правящими элитами со стороны общества.
Основы государственного устройства РеспубликиТатарстан закреплены, прежде всего, в Конституции, принятой Верховным Советом —парламентом республики в ноябре 1992 г. С тех пор поправки в Основной Законвносились неоднократно (29 ноября 1994 г., 30 марта и 8 декабря 1995 г., 27ноября 1996 г., 26 мая и 21 июля 1999 г., 3 марта 2000 г., 31 мая 2000 г.). Рядизменений сделан в сторону отхода от демократических принципов, для«подгонки» Конституции под интересы президента и номенклатуры, чтосвидетельствует об утилитарном отношении правящей элиты республики к ОсновномуЗакону, когда он меняется в угоду сиюминутным и эгоистическим интересам«партии власти».
Основные институциональные препятствия демократизацииТатарстана кроются, на наш взгляд, в принятой здесь форме правления — этосмешанная президентско-парламентская республика. Ее нельзя отнести к чистопрезидентской, поскольку Президент РТ не самостоятелен в назначении иосвобождении премьера и министров, требуется согласие парламента. Предусмотренатакже двойная ответственность кабинета министров — перед президентом ипарламентом: Государственный Совет решает вопрос о доверии кабинету министров иего членам по предложению президента, а также по собственной инициативе (ч.З п.10 ст.89 Конституции РТ). Кроме того, президентско-парламентская системаорганизации верховной власти Татарстана имеет одну важную особенность,несвойственную подобным системам — здесь нет конституционного права президентана роспуск парламента.
В систему представительных органов входят: высшийпредставительный законодательный и контрольный орган власти — ГосударственныйСовет Республики Татарстан, местные Советы народных депутатов — районные,городские (городов республиканского подчинения) и районные в городах (ст.64Конституции РТ).
Глава государства — Президент РТ, возглавляет такжесистему органов государственного управления республики. Президент, согласно ст.111 Конституции РТ, представляет Госсовету на утверждение кандидатуру на постпремьер-министра (в отличие от Российской Федерации, в Татарстане непринятиеэтой кандидатуры не влечет за собой роспуск парламента), фор^ мирует кабинетминистров, вносит в его состав изменения, освобождает от должностипремьер-министра и членов кабинета министров по согласоваию с Госсоветом.Президент также назначает (по согласованию с соответствующими Советами)народных депутатов и освобождает от должности глав администраций районов игородов республиканского подчинения, предлагает для избрания гражданамикандидатуру на должность главы администрации, если этот человек не являетсядепутатом от данной территории РТ. Президент назначает председателяНационального банка, прокурора, председателей Следственного комитета иЦентризбиркома РТ; самостоятельно назначает и отзывает постпредов РеспубликиТатарстан в иностранных государствах и международных организациях; подписываетзаконы РТ (с правом отлагательного вето); отменяет постановления и распоряжениякабинета министров, акты глав администраций районов и городов; вводитчрезвычайное положение в республике или ее местностях; обладает рядомполномочий в области внешних сношений и т.п.
Исчерпывающего перечня полномочий президентаКонституция РТ не содержит, допуская, что президент может осуществлять«иные полномочия». Это создает возможность вторжения в компетенциюпарламента, которая была неоднократно реализована в Татарстане. Так, президентпринимал приравненные к законам указы («указное право») посоциальноэкономическим вопросам и по борьбе с преступностью.
Президент РТ не только по Конституции, но и напрактике обладает чрезвычайно широкими полномочиями. С его согласия назначаются(и освобождаются) чиновники на ключевые посты, директора крупных промышленныхпредприятий, должностные лица на местах. Президент и его администрация держат вруках основные кадровые рычаги в республике, не позволяя никому вторгаться вэтот процесс. Попытки оспорить волю главы государства обречены на провал. Так,в мае 1998 г. встал вопрос о новом спикере. Президент предложил парламенту наэтот пост кандидатуру Ф.Х. Мухаметшина. Группа депутатов осмелилась выдвинутьдругую кандидатуру — Р.З. Алтынбаева, тогда мэра Набережных Челнов. За негопроголосовало 50 депутатов, что не хватило для избрания. С небольшим (27голосов) перевесом председателем Госсовета РТ был избран Мухаметшин.Последствия этого парламентского «бунта» не заставили себя ждатьдолго: за несколько месяцев более 10 глав сельских администраций —«бунтовщиков», проголосовавших за мэра, были сняты президентом сосвоих постов, а затем «добровольно» сложили с себя полномочиядепутатов Госсовета РТ. Затем и Алтынбаев «по собственному желанию»покинул должность мэра. Шаймиев недвусмысленно заявил тогда, что в Татарстанеполитикой будут заниматься он сам да спикер.
В республике сложилась ситуация, при которой июридически, и фактически власть президента ничем не ограничена. У парламентанет средств воздействия на президента, за исключением, пожалуй,конституционного права Госсовета РТ на преодоление вето президента. Наложенноена закон, принятый Госсоветом РТ, оно может быть преодолено двумя третямиголосов парламента, и в этом случае, как гласит Конституция РТ (ст. 111 п. 5),президент «обязан» подписать закон. Однако на практике не былослучая, когда Госсовет не согласился бы с президентом.
Конституция РТ была «подогнана» поддействующего президента уже в ноябре 1996 г., вскоре после избрания Шаймиева навторой срок. Законом «О внесении изменений в статью 108 КонституцииРеспублики Татарстан» от 27 ноября 1996 г. устранен запрет на избраниеодного и того же лица более двух сроков подряд. За считанные минуты безкакого-либо серьезного обсуждения и проработки депутаты Госсовета РТ простымросчерком пера (точнее, нажатием кнопки) отменили испытанную многимигосударствами мира демократическую норму — сменяемость и ротация кадров. Тогдаже было снято и возрастное ограничение в 65 лет на право занимать президентскуюдолжность (20 января 1997 г. Шаймиеву исполнилось 60 лет). Объяснение этомувыглядело малоубедительно: дескать, надо устранить основания для подковернойборьбы за власть.
Как и следовало ожидать, усиление президентскихполномочий сопровождается ослаблением законодательных, контрольных ипредставительских функций республиканского парламента, который превратился вдекоративный орган, создающий иллюзию демократичности и цивилизованности.
Государственный Совет РТ избирается на срок 5 лет, внего входят 130 депутатов. Это завышенное число, если принять во вниманиечисленность населения республики (3,77 млн. чел.) и избирателей (2,63 млн.чел.).
В Татарстане не запрещено совмещение должностиработника исполнительной власти с депутатским мандатом. Более того, ПрезидентРТ поощряет избрание глав местных администраций депутатами парламента. Еслиглаву не выбирают депутатом Госсовета РТ, то он уходит со своего поста, —естественно, «по собственному заявлению» (в ходе избирательнойкампании 1999 г. такой случай был: выборы в одном из округов признанынедействительными). Этому способствуют и выборы по административно- территориальнымокругам, которых в Татарстане насчитывается 63 — по числу городов и районовреспублики (остальные 67 — обычные территориальные округа). Депутаты, избранныеот административно-территориальных округов, работают в парламенте, как правило,на неосвобожденной основе. Цель образования административно-территориальныхокругов — обеспечить избрание глав местных администраций депутатами ГоссоветаРТ. В результате формируется парламент, почти наполовину состоящий из глав,назначаемых и снимаемых с должности Президентом РТ. Практически полностьюзависимый парламент — что может быть лучше для сохранения«гармоничных» взаимоотношений между президентом и легислатурой!Любопытно, что Президент РТ присутствует на пленарных сессиях Госсовета, емувыделено специальное место в президиуме. При необходимости президентвмешивается в ход обсуждения вопросов, тем самым Демонстрируя, «кто в домехозяин».
Госсовет РТ трудно назвать профессиональнымпарламентом: подавляющее большинство депутатов (84%) осуществляют своиполномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Остальные(21 человек) работают на постоянной основе, образуя так называемый «малыйпарламент» (в Госсовете предыдущего созыва так работало 39 человек).Подобный подход к формированию республиканского парламента не способствуетповышению качества законотворческой работы, превращает парламент в«статиста», штампующего заранее подготовленные аппаратом проектызаконов.
Ключевые посты в республике занимают преимущественнопредставители титульной нации (которая в структуре населения составляет,согласно официальной статистике, 52%; русских в республике, по данным переписи1989 г., насчитывается 43,5%). По подсчетам автора, 76,5% политической элитыреспублики — татары (по состоянию на 1997 г.). В Госсовете РТ предыдущегосозыва (1995-1999 гг.) татары составляли 72%, русские — 26%. Сегодня татарысоставляют 73 % от состава парламента республики.
Доминирование исполнительной ветви власти, ее ярковыраженная вертикальная структура подчинения обусловливает преобладание принциповподбора и расстановки кадров, характерных для закрытых элит. Это сильнозатрудняет контроль за исполнительной властью со стороны общества и другихветвей власти.
При усилении авторитарных методов руководства иуправления происходит также сужение демократической основы организации власти наместах — правящие элиты стремятся не допустить неугодных людей к важнейшимуправленческим позициям, всячески препятствуют контролю своих действий иограничению власти. Используя отработанные и отточенные механизмы манипуляций входе избирательных кампаний, власть прямо или косвенно воздействует наизбирателей и результаты выборов.
Избирательное законодательство содержит целый ряддефектов. Конституция РТ допускает возможность безальтернативных выборов.Согласно ст. 77, в бюллетень может быть внесено любое число кандидатов, что напрактике означает разрешение на регистрацию одного кандидата в округе. Так, набезальтернативной основе дважды избирался Президент РТ М. Ш. Шаймиев; в 1995 г.безальтернативно была избрана в Госсовет РТ почти половина глав районных игородских администраций. При таком законодательстве и нежелании кандидатовиметь соперников выборы напоминают до боли знакомое советское«одобрям'с». Выхолащивается сама идея выборов.
Одно из татарстанских избирательных«ноу-хау» — это выборы по так называемым«административно-территориальным» округам. Выше уже отмечались двапорочных следствия выборов по таким округам: во-первых, в качестве депутатовпарламента выступают главным образом районные и городские начальники, рядчиновников республиканского уровня (премьерминистр, глава президентскойадминистрации и др.); во-вторых, формируется непрофессиональный парламент, вкотором лишь немногие депутаты работают на освобожденной основе.
Третий дефект, связанный с образованиемадминистративнотерриториальных округов, — это нарушение принципа равенствавыборов. Речь идет о нарушении единой нормы представительства (когда на каждогодепутата приходится одинаковое число избирателей). Выборы по системе,существующей в Татарстане, не обеспечивают равновесия голосов: один депутатизбирается в Госсовет РТ от самого маленького районногоадминистративно-территориального округа, Елабужского, где всего 7,7 тыс.избирателей, и один депутат — от самого большого по численности городскогоадминистративно-территориального округа — Казанского, где 788,9 тыс.избирателей. Численность избирателей в этих округах отличается более чем в 100(!) раз. Значительные диспропорции в количестве избирателей наблюдаются и междудругими городскими и сельскими административнотерриториальными округами.
Еще одно (четвертое по счету) негативное следствиевыборов по административно-территориальным округам — неравное представительство в Госсовете РТ городского и сельского населения: от 1,7 млн. городских избирателейв парламент избрано 56 депутатов, а от сельчан (менее 1 млн.) — 74 депутата.
В законодательстве Татарстана существует ограничениена выдвижение кандидатов по административно-территориальным округам: ими могутбыть лишь граждане РТ, постоянно проживающие или работающие на территорииданного избирательного округа (ч. 8 ст. 21 Закона РТ «О выборах народныхдепутатов Республики Татарстан»). Данное положение, вопервых, противоречитмеждународным нормам, согласно которым в основу регистрации претендентов должнобыть положено разумное требование проживания в зоне юрисдикции органа, вкоторый идет баллотировка. Вовторых, избранные поадминистративно-территориальным округам депутаты работают на не освобожденнойоснове и представляют главным образом города и районы Татарстана. Это означает,что главам администраций созданы особые условия для избрания депутатамиГоссовета РТ, что подтвердили выборы в парламент республики в 1995 г. и 1999гг.: все главы администраций стали депутатами Госсовета. В-третьих, эта норманаправлена против «варягов» — представителей партий и движений,позиции которых в республике (особенно в сельских районах) крайне слабы. Имсложно найти подходящую кандидатуру на местах, а «привезти»партийного кандидата из Казани не позволяет закон.
При образовании территориальных округов такженарушается принцип «один депутат — равное число голосов избирателей».Так, расхождение между числом избирателей в самом большом округе (Алишевском,48,8 тыс. избирателей) и самом маленьком округе (Теньковском, 27,8 тыс.избирателей) составляет 56%. Диспропорция более в 10% характерна и для другихокругов.
В результате выборов в парламент республики в декабре1999 г. и довыборов в марте 2000 г. сформирован новый состав Госсовета РТ, вкотором большинство мест (88,5 %) принадлежит должностным лицам органов властиразных уровней и руководителям экономических структур. Депутатские места (130мандатов) распределились следующим образом: 51 мандат получили главы районных игородских администраций, 4 — заместители глав, 8 — государственные ипрофсоюзные чиновники, включая премьерминистра и руководителя аппаратаПрезидента РТ. К ним можно добавить 8 человек, которые работали на постояннойоснове в парламенте предыдущего созыва и занимали руководящие должности в нем.Таким образом, представители партии власти образуют в парламенте довольновнушительную группу в 71 депутат (54,6 %). 44 депутатских места принадлежитгенеральным директорам, начальникам крупных промышленных объединений ируководителям банков (в совокупности — 33,8 %). Чиновничье-директорский корпус«разбавлен» четырьмя врачами (из них трое — главврачи), четырьмянаучно-педагогическими и творческими работниками (один из них представляетоппозиционный блок «Равноправие и законность»), одним директоромсовхоза.
Последние выборы в Госсовет РТ еще раз нагляднопоказали, что оппозиция в Татарстане не способна противостоять административноймашине. Существующие в регионе партии и движения крайне слабы, их роль вместной политике незначительна, результаты деятельности практическиотсутствуют.
Можно выделить несколько групп партий и движений,действующих в Татарстане:
а). партии и движения, близкие к власти, — партияТатарстана «Единство и прогресс», блок «Наш дом Россия» —«Туган илем — Татарстан» (последняя до отставки Черномырдина в марте1998 г. была партией власти), движение «Татарстан — новый век»(республиканский аналог ОВР);
б). общедемократические организации, среди которыхможно выделить республиканские организации («Равноправие и законность», «Согласие») и татарстанские отделения общероссийских партий («Демократический выборРоссии», «Яблоко» и др.);
в). коммунистические организации, представленныепрежде всего двумя партиями — КПРТ (действует в составе КПРФ, лидер А. Салий) иКПРТ (В. Машков — М. Федоров); есть также казанское отделениеНационал-большевистской партии, «Трудовой Татарстан» — региональноеотделение Общероссийского общественно-политического движения «ТрудоваяРоссия» и ряд других близких по духу организаций;
г). организации национального и националистическоготолка — Всетатарский общественный центр (ВТОЦ), Татарская партия национальнойнезависимости «Иттифак», Союз татарской молодежи «Азатлык»,Республиканское общественно-политическое движение «Омет»(«Надежда»), Демократическое движение «Суверенитет» и др.Многие из этих организаций объединены в блоки, из которых наиболее известен«Милли Меджлис».
Кроме вышеперечисленных групп партий в Татарстанедействуют республиканская организация ЛДПР, «Русское движение»,отделение РНЕ, а также ряд небольших организаций.
Следует отметить парадоксальность партийно-блоковогостроительства в Татарстане, ставшую следствием провалов оппозиции на выборах иее резкого противостояния режиму. Так, в июле 1996 г. был образован«Народнотпатриотический союз.Республики Татарстан» — симбиоз партийразной идейной.и. политической.ориентации,. таких как.Татарская. партиянациональной независимости «Иттифак», КПРТ, региональная организацияРоссийского общенародного союза, Союз татарской молодежи «Азатлык» г.Казани и региональное отделение Всероссийского офицерского собрания. В принятойна учредительном собрании декларации говорилось, что следствием выборовПрезидента России в 1996 г. стала «ликвидация остатков демократии(народовластия)».
Другой попыткой объединения оппозиционных ПрезидентуРТ партий и движений было создание в 1994 г. «Круглого стола РТ»,куда вошли «Милли Меджлис», отделение Российского общенародного союза,«Иттифак», «Омет», отделение движения «ТрудоваяРоссия», КПРТ (большевиков), С ДПР, КПРФ, «Равноправие изаконность». Наиболее значимой акцией протеста можно считать голодовку виюле 1999 г., проведенную со следующими требованиями к властям: 1) избиратьчасть (1/3 или 1/2) депутатов Госсовета РТ по партийным спискам; 2) обеспечитьгласность всех избирательных процедур в соответствии с демократическимипринципами новых российских законов; 3) отменить выборы в Госсовет РТ поадминистративно-территориальным округам и запретить совмещение полномочийдепутата Госсовета и главы администрации города и района. Ни одно из этихтребований не 'было удовлетворено. Власть обвинила голодающих в стремлениипривлечь к себе внимание. Тем не менее, голодовка и все последующие акциипротеста «Круглого стола РТ» имели важное значение для Татарстана. Во-первых,голодовка оппозиции была первым публичным мероприятием, призванным обратитьвнимание населения республики на недемократичность ее избирательной системы. Пословам одной местной газеты, это был пробный камень, брошенный в сонное болото.В условиях, когда правящая элита республики не устает говорить о демократии вТатарстане, это было особенно важно. (Спикер парламента Ф. Мухаметшин назвалзаконы о выборах РТ «самыми демократичными», а президент М. Шаймиевзаявил, что, не было бы в Татарстане демократии — не было бы и голодовки").Во-вторых, этот акт протеста показал, что оппозиция в Татарстане, хотя и«на улице», но существует. Несмотря на слабую поддержку населениемпартий и движений Татарстана, в частности, акции протеста на площади Свободы,участники «Круглого стола РТ» продемонстрировали свое несогласие свластью и желание реформировать политическую систему РТ в демократическомнаправлении. В-третьих, несмотря на слабое освещение голодовки в российскихСМИ, о политической ситуации в Татарстане стало известно и за пределамиреспублики.
По сравнению с предыдущими выборами в Госсовет РТ вдекабре 1999 г. политические партии и движения Татарстана проявили меньшуюактивность. Если в 1995 г. от них было выдвинуто около трети всехзарегистрированных кандидатов, то в 1999 г. — лишь пятая часть (99 кандидатов).Причем из 28 республиканских политических объединений, имеющих уставное правоучаствовать в выборах, кандидатов выдвинули лишь 14. Наибольшее число (44кандидата) было зарегистрировано от Компартий РТ. Компартия большевиков РТвыдвинула 3 кандидата, по 11 кандидатов — объединения «Равноправие исправедливость» и «Равноправие и законность», по 5 — партии«Яблоко» и «Отечество Вся Россия», 4 — ЛДПР, 3 — исполкомВсемирного конгресса татар. Остальные 6 партий и движений выдвинули по 1-2кандидата.
Итак, политика в республиках не носит характерапартийного или идеологического соперничества, а представляет собой борьбуразных внутриэлитных структур за власть, которая жестко контролируетсяпрезидентом. Как метко заметил как-то Шаймиев, подковерная борьба идет, но поковру ходит президент...
Сегодня в Татарстане нет акторов, которые могли быпротивостоять «партии власти». Институционализированная оппозицияпрактически отсутствует, бизнес-элита зависит от власти и не может составитьсамостоятельную силу, а население республики в целом пассивно и аполитично.Подвижки в политической системе Татарстана в демократическом направленийвозможны, скорее всего, лишь под воздействием федерального центра и другихроссийских регионов.
Списоклитературы
1 Linz, Juan J. The Perils ofPresidentialism // Journal of Democracy. 1990.Vol.1. No 1 (Winter). P.52.
Для подготовки данной работы были использованыматериалы с сайта www.policy03.narod.ru