--PAGE_BREAK--
2. Плюсы и минусы лоббизма
Лоббизм вносит в жизнедеятельность общества как определенные позитивные, так и негативные последствия. К плюсам лоббизма отнесем следующее.
Влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, только усиливает позиции законодательной власти.
Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации — своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
Создается возможность для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявление политического плюрализма.
Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
Применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.
В-шестых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определение «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание, информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне (и на других уровнях). Поэтому они больше походят на торговцев информацией. Через лоббирование придается интересам различных групп и слоев большая злободневность, актуальность, социальная значимость, убеждаются властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной власти. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому, взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов — на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.
В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое, средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивавания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порою диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно, на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма — взаимовыгодное сотрудничество.
К минусам лоббизма отнесем следующее.
Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы. Здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые подтачивают фундамент власти.
В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения специальных интересов. В качестве примера приведем энергичную атаку директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, увеличенный с 1994 г. до 90 процентов, был уменьшен до прежнего уровня в 85 процентов.
В-четвертых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определенных условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (в виду главным образом финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряженности.
В-шестых, лоббизм может использоваться и в более прозаичных целях — как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой — это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблен как на благо всего общества (в конечном счете, разумеется), так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Все зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые способны наделить лоббизм как плюсами, так и минусами.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах.
В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов, непредсказуемости, когда каждый слой, класс, группа стремятся «урвать» именно сейчас, лоббизм выходит из цивилизованных рамок и приобретает больше минусов, чем плюсов.
Частный бизнес, меняя структуру экономики, меняет и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. Если раньше в условиях административно-командной системы управления непререкаемое первое место в ограниченном лоббистском соревновании занимали отраслевые лобби, то теперь все больше и больше торгово-финансовый капитал в тесном союзе с мафией. «Самые сильные лоббисты, способные влиять на правительство, президентские структуры и парламент, — отмечается в прессе, — это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности, слом протекционистских барьеров для ввоза импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю».
Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности резко активизировали негативную, преступную лоббистскую деятельность, придали «второе», а зачастую «третье дыхание» всем тем, кто хочет, пользуясь властью и криминальными возможностями, отрезать от некогда общего «государственного пирога» кусочек потолще и послаще.
Ущерб от такого лоббизма, лишенного очерченных законом рамок, определить весьма непросто. И когда чиновник одновременно является и депутатом, и представителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией практически не представляется возможным.
3. Необходимость регулирования лоббизма как средства борьбы с коррупцией
В связи с тем, что лоббизм имеет целый спектр возможных последствий, он, безусловно, нуждается в упорядочении, юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные, а также в использовании эффективных инструментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в наращивании позитивных, в утверждении цивилизованных его начал.
Вероятно, лучше создавать легальные формы для лоббирования, чтобы их можно было хоть как-то контролировать, вместе с тем надо отдавать себе отчет в том, что абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Оно многолико, многогранно, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, в виду своеобразия демократического строительства, институтов и норм, существующих там, пытаются найти свои пути разрешения проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Зачем люди идут в депутаты? Чтобы лоббировать определенные законопроекты, по запросу остального народа, ради процветания личного бизнеса или по велению спонсоров. По мнению экспертов, сейчас и в Соединенных Штатах Америки с их традиционно жесткими правилами регуляции лоббистской деятельности, и в Украине с полным их отсутствием ситуация схожа. Беспрецедентные в обоих случаях объемы государственных финансовых вливаний в экономику дают недвусмысленные сигналы разного рода лицам или группам лиц: перераспределить и освоить эти средства.
Яркими примерами тому есть некоторые антикризисные законы, например, о поддержке строительной отрасли, помогающий «оставаться на плаву» застройщикам путем упразднения многих длительных согласовательных и разрешительных процедур, отказа от проведения земельных аукционов.
По мнению разработчика законопроекта Украины «О лоббировании», и не было бы в этом ничего крамольного, если бы общество знало, каким образом принимаются решения, чьи интересы за ними стоят, и что оно, общество, будет с этого иметь. Лоббистская деятельность воспринимается общественностью как легитимный механизм влияния на принятие решений лишь в странах с развитыми институтами гражданского общества. Там лоббисты являются профессионалами, которые, зная историю и специфику поставленной задачи с одной стороны и владея информацией о том, кто и какие имеет рычаги влияния для ее разрешения, с другой стороны, выполняют очень полезную функцию в сфере реализации государственной политики.
Сами народные депутаты идею узаконивания лоббизма поддерживают, но к перспективе действенности подобного законопроекта относятся с иронией. «Лоббизм — это правовая норма, которая должна быть предусмотрена законодательством, — считает «нунсовец» Владислав Каськив. — Но в Украине лоббирование не соответствует политической культуре и, думаю, не скоро появится.
Разработчики украинского законопроекта считают, что стимулировать выведение лоббизма из тени, можно, предложив более эффективную и выгодную альтернативу. А именно: формирование политиком вокруг себя круга компетентных экспертов, советников, людей, владеющих необходимой и оперативной информацией (одним словом — лоббистов). При этом открытость и доступность для общественности информации, связанной с принятием предлагаемых решений, снимет груз подозрений с этого должностного лица в теневой защите чьих-либо интересов. А пакет антикоррупционных законов урегулирует проблемы конфликтов интересов государственных чиновников, введет для них необходимость декларирования своих расходов, установит этические правила поведения и так далее.
Знаковым в борьбе с коррупцией является недавнее принятие Верховной Радой антикоррупционных поправок к действующему украинскому законодательству, разработанных народным депутатом Анатолием Гриценко. В них, в частности, предусматривается беспрецедентное увеличение наказания за получение взяток государственными служащими, а особенно судьями и представителями следственных органов. В нашем же случае, действующая практика принятия решений органами власти и влияния на них бизнес-интересов, действительно носит преимущественно коррупционный характер. Но происходит это из-за того, что альтернативы нет. В отличие от правил дорожного движения, правила взаимодействия общества и власти на сегодняшний день не выписаны, в том числе, и в Конституции Украины.
Но, по всей видимости, закон о лоббировании для депутатов нынешнего созыва так и не появится. Зато своих спонсоров нашим парламентариям придется назвать: Венецианская комиссия предоставила в целом положительный вывод относительно проекта закона № 3366 «О выборах в Верховную Раду», но предлагает его усовершенствовать. В частности, с тем, чтобы обеспечить общественности своевременный и надлежащий доступ к информации о финансировании предвыборных кампаний, проект закона должен предусматривать как до, так и после выборов полное раскрытие источников и сумм финансовых взносов в предвыборные фонды, а также типы и суммы расходов на кампанию. Для украинского парламента, число миллиардеров и миллионеров в котором беспрецедентно не только для Европы, но и для всего мира, это пожелание крайне болезненно… Хотя, вот если бы был закон о лоббистах, наши олигархи могли бы их делегировать в Раду вместо себя, еще и с той же результативностью законотворчества: пока, к нашему общему несчастью, весьма невысокой...
Для цивилизованного лоббизма важно, чтобы каждый существующий частный интерес имел на равной основе канал вливания в деятельность уполномоченных органов власти. Для реализации частных интересов на уровне органов исполнительной власти бизнесу часто приходится платить коррупционную мзду. Прежде всего, речь идет об участии в конкурсах и аукционах, победители которых получают доступ к публичным ресурсам. По оценкам экспертов, предприниматели вынуждены нести коррупционные издержки не за получение привилегий или минимизацию ответственности, а в связи с законным осуществлением конституционных прав. Из года в год коррупционный гнет в сфере реализации частных интересов усиливается.
В недрах власти предлагаются следующие антикоррупционные меры, которые, в том числе, могут ввести лоббизм в цивилизованное русло: ужесточение финансовой отчетности о благосостоянии чиновника и членов его семьи; корректировка запретов в области перехода кадров из власти в бизнес; усиление мер юридической ответственности за должностные проступки и преступления. Отдельные надежды возлагаются на проведение антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных правовых актов. Однако предлагаемые мероприятия выглядят недостаточными. В этом перечне отсутствуют требования и запреты для выборных должностных лиц и чиновников самого высокого ранга – министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти.
Первое. Необходимо пресечь «партийную коррупцию». Чтобы перекрыть возможность вливания в ряды законодателей предпринимателей, желающих с помощью властного ресурса развивать свой бизнес, следует установить требования к формированию партиями избирательных списков и внутрипартийной дисциплине.
Недопустимо включать в эти списки лиц, не имеющих определенного стажа партийной работы на федеральном или региональном уровнях. Стоило бы лимитировать размеры взносов, уплачиваемых в связи со вступлением в партию и включением в избирательные списки, либо запретить последние.
Реальная ротация партийного руководства должна осуществляться не реже одного раза в четыре года. Установленная в законодательстве норма о перевыборах руководящего актива является фикцией без следующих ограничений: политическая партия не может создавать разветвленную сеть высших органов – ими могут быть съезд (конференция), руководитель (лидер), партийный совет (бюро) и исполнительный комитет; члены партии не могут занимать посты в одном и том же высшем органе более двух сроков подряд.
Оппонентам, восклицающим о том, что такие ограничения чрезмерны и нарушают конституционную свободу объединения, можно возразить несколькими аргументами. Один из них заключается в том, что политическая партия, рекрутирующая кандидатов на выборные и невыборные должности, становится фактически государственным институтом и призвана служить обществу, а не лидеру или партийной верхушке.
Чтобы пресечь возможность депутатов заниматься деятельностью, несовместимой с работой парламентария, следовало бы запретить передачу электронных карточек для голосования коллегам в случае отсутствия депутата на заседании.
Установить обязанность личного присутствия депутатов на пленарных заседаниях. Отсутствие может быть обосновано только уважительными причинами и не должно превышать, например, четырех раз в год.
В случае неявки парламентария без уважительной причины и/или превышения установленного числа пропусков, вопрос об отсутствии депутата на заседаниях и возможное применение к нему мер ответственности должен решаться комиссией по вопросам депутатской этики.
Требуется уточнить процедуру привлечения к ответственности депутатов, которые помимо парламентской работы занимаются недопустимыми видами деятельности. Кстати, партийная дисциплина, которая заставляет депутатов одной фракции солидаризироваться при голосовании по конкретным вопросам, почему-то бездействует, когда необходимо прекратить осуществление депутатом деятельности, несовместимой с его статусом. В связи с этим меры ответственности к таким депутатам логичнее было бы применять все той же комиссии по вопросам депутатской этики, состоящей из представителей всех фракций в парламенте.
Принцип работы такой комиссии: один представитель – один голос. Политическая конкуренция фракций будет способствовать сбору членами указанной комиссии компрометирующего материала на своих коллег – депутатов из других фракций. Можно было бы установить, что для решения вопроса об ответственности депутата-нарушителя необходима совокупность фактов: пропуск пленарных заседаний более четырех раз в год; письменные доказательства занятия парламентарием несовместимыми с его статусом видами деятельности (документы о доходах из иных источников, участие в проектах, предполагающих поступление дополнительных к депутатской заработной плате денежных средств, штатное расписание иных организаций и т.д.), а также возможны свидетельские показания. На основании этих доказательств комиссия признает депутата нарушившим конституционные нормы о недопустимости совмещения парламентской и ряда иных видов деятельности. К полномочиям комиссии можно было бы отнести и рассмотрение случаев корыстного лоббирования депутатами частных интересов.
Основной целью предлагаемых нововведений является не столько реализация мер ответственности, сколько придание гласности поведения конкретного депутата, погрязшего в «партийной коррупции». Публичные процессы, проводимые комиссией по вопросам депутатской этики, позволят прекратить деятельность депутатов-нарушителей, предостеречь впредь от соблазнов недопустимого совмещения должностей. В борьбе за избирателя фракции, которые не захотят прирастать членами, замешанными в кадровых думских скандалах и не желающими активно работать во благо поддержания престижа партии, внесут коррективы в партийные списки на очередных выборах.
Необходимо также пресечь коррупцию и на уровне министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти. Из зарубежного опыта можно было бы перенять лимитирование сумм, которые допускается тратить на чиновничьи подарки и обеды, запреты на любые поездки за чужой счет. Иначе широкомасштабное одаривание должностных лиц по праздникам и в дни рождения превращается в неотъемлемый атрибут «рабочих» взаимоотношений. То же можно сказать и об организации «кулуарных» встреч представителей власти и бизнеса в неформальной обстановке.
Необходимо создать правовую и организационную инфраструктуру передачи на время осуществления полномочий в доверительное управление корпоративной собственности и отслеживания финансового благосостояния чиновника и членов его семьи. В этих случаях актуальна реальная институционализация комиссий по регулированию конфликтов интересов. Переход политиков и служащих на работу в курируемые ранее или находящиеся в орбите данного сегмента экономики коммерческие организации, их союзы и ассоциации должен отслеживаться и наказываться.
Прямое лоббирование интересов коммерческих организаций, в уставном капитале которых государство имеет определенный процент, возможно через направляемых в их органы управления членов Правительства и иных высокопоставленных должностных лиц. Упорядоченной системы в части представительства интересов государства не установлено. В ходе внутриправительственной борьбы происходит дележка мест в наиболее привлекательных советах директоров различных коммерческих организаций.
Этот канал нецивилизованного лоббирования мог бы быть перекрыт на основе опыта Германии. Позиции представителя государства в органах управления компании должны замещаться по конкурсу. Правомочие на участие в управлении конкретной коммерческой организацией с определенной долей государственной собственности необходимо доверять не специалистам широкого профиля, у которых, кстати, и так имеется немалый фронт работ, а профессионалам в соответствующем секторе экономики. Условия работы в советах директоров коммерческих организаций представителей государства не должны создавать у кандидатов иллюзий личной наживы. В частности, нужен запрет на работу в советах директоров более чем двух компаний.
Лозунг о борьбе с коррупцией на всех уровнях власти не приведет к положительным результатам без благотворного влияния на этот процесс политической воли. Где она? Она проистекает из высших эшелонов власти и исходит из реализации статусов депутатов, министров и т.д. Чиновникам самого высокого ранга нужно начать с себя. Если административная реформа и специальные антикоррупционные меры будут воплощены хотя бы на половину от задуманного, то в регулировании лоббизма отпадет необходимость. Он будет осуществляться цивилизованным путем в откорректированных формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.
По мнению участников опроса лидеров общественных организаций, лоббирование в Украине осуществляют преимущественно представители бизнеса и посредники, народные депутаты и должностные лица органов власти, а также представители иностранных государств.
В пользу законодательного регулирования лоббирования в Украине однозначно высказались менее половины участников опроса. Более трети респондентов поддерживают эту идею с опаской. Это связано с общин недоверием граждан к инициативе власти, в частности к эффективности таких инициатив ввиду реализации прав граждан и организаций.
Большинство участников опроса согласны с тем, что законодательное регулирование лоббирования будет способствовать уменьшению коррупции при принятии нормативно-правовых актов. Остальные респонденты более сдержанны в своих оценках, что указывает на понимание сложности явления коррупции. Респонденты отметили, что недостаточное правовое регулирование лоббизма, в частности несбалансированность прав и обязанностей сторон процесса лоббирования, может спровоцировать рост коррупции.
К объектам лоббирования респонденты отнесли, прежде всего, Верховную Раду Украины, что соответствует ее роли как института представительства и согласования интересов граждан. продолжение
--PAGE_BREAK--