Местное самоуправление в США

Федеральное устройство и Местное самоуправление в США» Подготовил: Студент 567 группы факультета Юриспруденции Огурцов А.А. Белгород 2008 г. Введение Федеративная форма государственного устройства сложилась в США в результате сознательной целенаправленной деятельности. Изначально основатели государственности в Северной

Америке исходили из необходимости обеспечить децентрализацию власти. Чтобы предотвратить её узурпацию и авторитарность. Одним из способов такой децентрализации и был избран федерализм. Субъектами федерации являются 50 штатов. Самый большой из них по территории — Аляска (570 тыс. кв. км — больше Франции), но меньший по населению (400 тыс.).

Самый малый по территории штат — Род-Айленд (1000 кв. км), самый населенный — Калифорния (более 30 млн человек). Федеративное устройство Территория США включает также несубъекты федерации — владения: Виргинские острова, острова Гуам, Восточное Самоа, Мидуэй, Уэйк в Тихом океане (самый крупный из них насчитывает 98 тыс. жителей).

Эти территории считаются самоуправляющимися. Они имеют конституции или основные законы, принятые для них Конгрессом США, законодательные органы, выборных губернаторов, но на деле находятся под надзором Министерства внутренних дел США. Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа направляют по одному представителю в нижнюю палату Конгресса, но без права решающего голоса. Их жители не участвуют в выборах

Конгресса и Президента США. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия (где расположен г. Вашингтон — столица США). Он избирает трех выборщиков для участия в выборах Президента. «Свободно присоединившимися государствами» (на деле это ассоциированные штаты) считаются Пуэрто-Рико (2,6 млн жителей), а также бывшие подопечные (после

Второй мировой войны) территории США в Микронезии — Республика Палау (она по договору с США является свободно ассоциированным государством), Республика Маршалловы Острова, Федеративные Штаты Микронезии (самые крупные — 130 тыс. человек). Все они являются членами ООН, но на деле находятся под контролем США, которые ведают их обороной и иностранными делами, обеспечивают

их экономически. Ассоциированные государства направляют в нижнюю палату Конгресса США по одному представителю с правом совещательного голоса. Штаты — это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулировано Верховным судом США в связи с Гражданской войной 1861—1865 гг.).

Они принимают свои конституции, причём ни одна из действующих ныне конституций штатов не имеет значительных черт сходства с федеральной Конституцией. В сравнении с последней основные законы штатов имеют следующие особенности: упрощённый порядок изменения конституционных положений, а отсюда и большая подвижность, значительный объём, усложнённость внутренней структуры, детализированность текста, прямое отражение в нём современных политико-правовых реальностей. Штаты имеют собственное гражданство.

Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, без согласия Конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт, чеканить монету, выдавать кредитные билеты, заключать политические соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска. Штаты могут заключать с другими государствами экономические соглашения по вопросам торговли, охраны

окружающей среды и др. (в настоящее время действуют более 175 таких соглашений), с разрешения государственного департамента (министерства иностранных дел) США они учреждают свои представительства в других государствах (по экономическим и культурным вопросам). Конституция предусматривает двухзвенно - негативный способ разграничения предметов ведения и полномочий путём закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних.

Федеральная компетенция закреплена в форме установления правомочий Конгресса в определённых сферах общественных отношений, остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий. Гражданское, семейное, наследственное, договорное, земельное, страховое право существенно различаются в зависимости от штата. США можно охарактеризовать как «гигантский политико-правовой полигон, на котором каждый штат испытывает

результаты собственного законодательства и судебной практики в том или ином направлении». Структура органов штатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные органы (генеральная ассамблея, законодательная ассамблея, генеральное собрание) за исключением штата Небраска двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Нижние палаты именуются палатами представителей либо ассамблеями; верхние – сенатами.

Срок их полномочий в разных штатах колеблется от двух до четырех лет, ротация в Сенате, как правило, не применяется. Нижние палаты насчитывают от 35 до 400 депутатов, верхние – от 17 до 65 сенаторов. Работают законодательные органы сессионно – на сессиях раз в год сроком от 30 до 190 дней. В отдельных штатах предусмотрен отзыв избранных депутатов. Для постановки вопроса об отзыве в разных штатах нужно собрать 12—30% подписей избирателей.

Народная законодательная инициатива используется в единичных штатах, и то очень редко, референдумы проводятся в штатах и на муниципальном уровне тоже не часто. Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами (в одном из штатов — выборщиками) на два-четыре года по одномандатному округу (им является штат). Законодательство многих штатов применительно к кандидатам в губернаторы предусматривает ценз оседлости

(от 5 до 7 лет), а также возрастной ценз (30 лет). В 29 штатах одно и то же лицо не может находиться на посту губернатора не более двух сроков. В конституциях большинства штатов закрепляется главенствующее положение губернатора в сфере управления. Однако в некоторых штатах исполнительная власть не сосредоточивается в руках губернатора полностью, а распределяется между различными выборными должностными лицами: лейтенант-губернатором, секретарём

штата, казначеем, генеральным атторнеем.2 Основная функция губернатора в сфере управления заключается в определении общей политической линии, проводимой штатом. Кроме того, губернатору передаются на подпись законы, который в 49 штатах (кроме Северной Каролины), он обладает правом отлагательного вето, правом помилования, возглавляет национальную гвардию. В отличие от Президента США губернатор не назначает всю высшую администрацию штата.

Некоторые должностные лица — казначей, атторней — могут избираться непосредственно гражданами. Однако и в этом случае губернатор координирует их деятельность и в какой-то мере руководит ими. В подавляющем большинстве штатов (кроме Орегона) губернаторы и другие гражданские чиновники могут быть подвергнуты импичменту. В 12 штатах допускается досрочный отзыв губернатора избирателями. Существует организационный механизм взаимодействия федеральной власти с региональными центрами.

Так, губернаторы штатов объединены Национальную ассоциацию губернаторов, существующую с 1908 г. Губернаторы и руководители управляемых американских территорий периодически собираются в столице. Эта ассоциация решает, по меньшей мере, две основные задачи: во-первых, воздействие на федеральную власть в целях учёта в её решениях интересов штатов, и, во-вторых, претворение в жизнь общенациональной политики. В штате имеется своя судебная власть во главе с верховным судом штата.

В судах штатов рассматривается подавляющее большинство уголовных и гражданских дел. Судебные системы штатов весьма разнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды (по уголовным делам), много различных специальных судов и судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних, безопасности дорожного движения, трудовых споров и др.; в прибрежных штатах — морские суды. Обычно судебная система штатов состоит из трех звеньев: мировые судьи (их нет на федеральном уровне),

которые называются по-разному, иногда полицейскими судьями; суды общей юрисдикции (суды графств, округов, которые одновременно являются апелляционными судами в штате); верховный суд штата. Верховный суд включает пять, семь или девять членов. Назначение на судейские должности в судах штатов производится по весь¬ма различным правилам. Судьи верховных судов и апелляционных инстанций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия

Сената либо ино¬го законодательного органа штата на срок 6—15 лет чаще всего с правом по¬вторного назначения. Однако большинство судей в штатах выбираются населением в ходе избирательных кампаний. Такая система при всей ее внешней демократичности давно уже стала в США предметом критики, ибо на первый план здесь нередко выступа¬ют интересы противоборствующих политических партий, стоящих за кандида¬тами, а не профессиональные и личные качества.

В результате во многих шта¬тах за последние десятилетия все чаще разрабатываются новые варианты сис¬темы занятия должностей. В основе этих вариантов обычно лежит так называ¬емый миссурийский план (впервые введен в 1940 г. в штате Миссури): гу¬бернатор штата назначает на должность судьи одного из трех кандидатов, предложенных ему специальной квалификационной комиссией экспертов, а после года его пребывания в должности проводятся выборы, в ходе которых население может либо одобрить, либо отменить это назначение.1

Важная роль в системе назначения судей, как и в решении многих других вопросов, в большинстве штатов принадлежит различным органам судебного самоуправления (судейский совет штата, судейские конференции, в которых участвуют все судьи штата, и др.). Список присяжных заседателей обычно составляется муниципальными органами при участии различных объединений граждан, а для рассмотрения конкретного дела присяжные определяются по жребию. Конгресс может принимать в союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих.

Слияние штатов в один возможно только при согласии Конгресса и законодательных собраний штатов. Федерация США — относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов. Со временем сфера компетенции федерации была расширена толкованиями

Верховного суда США на основе доктрины подразумеваемых в Конституции полномочий, а доктрина дуалистического федерализма на практике давно заменена концепцией кооперативного федерализма (сотрудничестве федерации и штатов). Иногда штаты протестуют против расширения полномочий федерации, обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенцию штатов. В то же время федерация ежегодно предоставляет штатам значительные

денежные субсидии (т.е. субвенции), проверяя их использование, В последние десятилетия федерация, стремясь разгрузить федеральный бюджет, передает штатам многие полномочия по решению социальных вопросов. Федерация (фактически Президент) может вмешиваться в дела штата, что обычно обосновывается ссылкой на ст. 11 Конституции, где говорится, что Президент обеспечивает точное соблюдение законов, может применять

вооруженные силы для восстановления порядка, функционирования государственных органов. Однако Конституция США и законодательные акты штатов налагают определённые ограничения на использование регулярной армии внутри страны. Федеральные войска применяются для исполнения законов в том случае, если штат противится этому или осложняет отправление правосудия, а также для подавления мятежей, внутренних беспорядков, если эти действия ущемляют конституционные права граждан, а власти штата не могут обеспечить

их защиту. После Второй мировой войны было около 10 случаев федерального вмешательства (в том числе на уровне отдельных городов тех или иных штатов). Верховный суд США признает вмешательство правомерным, если усматривает «явную и наличную опасность». Так, в 1962 г. губернатор штата Миссисипи отказался подчиниться решению федерального суда, запретившему отказывать чёрным американцам в поступлении в местный университет.

После безрезультатных переговоров с губернатором президент Дж. Кеннеди направил в этот университет, ставший из-за местных расистов ареной беспорядков, судебных исполнителей и переведенные в его распоряжение подразделение национальной гвардии. Таким образом, США являются относительно централизованной федерацией со значительной самостоятельностью штатов и определёнными возможностями федеральных властей по обеспечению конституционного порядка в субъектах

федерации. Местное самоуправление Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно-территориального деления, которое входит в компетенцию штатов. Законы штатов о местном самоуправлении обычно содержат схемы-рекомендации. В Массачусетсе предлагается пять вариантов, в Нью-Джерси — 14. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны и регулируются хартиями

самоуправления и местными кодексами самоуправления. В настоящее время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства; города; бороу; вилиджи; тауны и тауншипы. Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида. Большинство штатов (кроме Коннектикута и

Род-Айленда) делятся на графства, которых насчитывается 3042. В каждом графстве население избирает совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т. д. В одних графствах численный состав советов очень мал (3-5 членов), в других - более многочисленный (до 30-50 членов). В некоторых графствах совет графства не избирается непосредственно населением, а

формируется из должностных лиц сельских районов. В части штатов совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определять размер выплачиваемого им жалования. Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда наряду с советами графств местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от советов.

В разных штатах число этих выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства. Большим авторитетом в графстве пользуется фигура шерифа, который обычно избирается населением на два - четыре года. Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т. п. Надзор за соблюдением законов составляет главную обязанность атторнея графства, который чаще

всего избирается местным населением, но иногда назначается атторнеем штата или даже губернатором. Атторней занимается расследованием преступлений, представляет интересы графства в суде. Расследование дел об убийстве проводит коронер, обычно также избираемый местным населением. Асессор графства занимается определением размеров налогов и регулирует практически все вопроса сбора налогов, а аудитор в графстве наблюдает за правильностью расходования денежных средств и осуществляет

контрольно-ревизионные функции. Если казначей графства выполняет функции руководителя финансовой службы графства, то на клерка графства возложены функции секретаря совета графства. В последнее время под влиянием Национальной муниципальной лиги все больше графств стали использовать на своей территории (по аналогии с городами) форму управления «совет-менеджер», которая имеет свои разновидности в зависимости от характера взаимоотношений менеджера с советом, способа замещения должности менеджера

и круга его полномочий. Менеджер назначается советом графства, который устанавливает оклад менеджера и может уволить его по своему усмотрению. В ряде штатов предусмотрено право жителей графства отзывать членов совета графства отказывающихся уволить менеджера, против которого проголосовала большая часть населения графства. Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют

мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами — группу примерно однородных поселков. В мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей (таун-митинги), на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (совет из трех-пяти человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания граждан выбирают также

некоторых должностных лиц: казначея, констебля — ответственного за общественный порядок, надзирателя за бедными и др. Есть местные омбудсманы (главным образом в городах). Одна из их задач — защита бедняков, безработных, иммигрантов, потребителей. Контроль за местным самоуправлением осуществляют департаменты местного самоуправлении при губернаторах штатов. Специалисты по государственному управлению в

США считают форму тауншипов устаревшей, неудобной, неэффективной, обреченной на постепенное исчезновение. Более чем в половине городов США система органов власти построена на основе модели «совет-мэр». Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель «совет-мэр» - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым

от совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Мэр избирается чаще всего сроком на четыре - пять лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра: обычно не моложе 30 лет и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде штатов устанавливается срок не менее трех лет).

Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/з голосов членов совета при повторном голосовании в совете.

Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка, контроль за деятельностью местной полиции. Разновидность системы «совет-мэр» с так называемым «слабым» мэром, преобладавшая вплоть до начала XX в характеризуется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области

оперативного управления, особенно в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. К компетенции «сильного совета» относится назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального административного аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности городских исполнительных

органов власти. В настоящее время модель «совет - слабый мэр» существует в первоначальном виде в основном в небольших поселениях - примерно в двух третях городов США с населением от 5 до 10 тыс. человек. Другая, более распространенная сегодня разновидность модели «совет-мэр», при которой мэр юридически возглавляет исполнительную власть муниципалитета («сильный» мэр), начала приобретать в США популярность с 80-х гг.

XIX в. «Сильный» мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении совета. Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, используя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния на муниципалитет. При «сильном» мэре им обычно формируется «команда» помощников - профессионалов, своего рода личный кабинет, где разрабатываются и через который осуществляются планы мэра.

Модель «совет - сильный мэр» преобладает в больших городах США. Комиссионная система управления является наименее популярной моделью местного управления. При этой модели местного управления население избирает обычно на четыре года муниципальный совет, состоящий из трех - пяти человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа - муниципального совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти

муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции. «Комиссионная» модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип «разделения властей» и поэтому недемократична. Считается, что эта модель может развиваться в самых различных направлениях и принимать непредсказуемые формы, особенно если члены совета, договорившись, не будут вникать в дела других управлений и служб

и тем самым «развяжут» друг другу руки. Совет-менеджер (управляющий). Значительно большей популярностью по сравнению с «комиссионной» моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный совет назначает - т. е. фактически нанимает - менеджера (управляющего). Модель «совет-менеджер» имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу - менеджеру.

При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным советом. В этом случае совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Кроме того, совет может всегда уволить менеджера, если признает его работу неудовлетворительной

или же по другой причине, которую совет сочтет убедительной. Согласно хартиям различных муниципальных образований основные обязанности менеджера можно свести к следующим: координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей; готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета; контролировать исполнение решений совета; представлять совету рекомендации, требующие его решения.

Следует отметить, что и при данной модели возможно существование поста мэра, выполняющего церемониальные функции. Чаще всего мэром избирается один из членов совета. Он не имеет права вето, и в очень редких случаях ему предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, например, в случае чрезвычайного положения на территории муниципалитета. Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные,

экологические, противопожарные, транспортные и др.). Округа существуют в границах штата, иногда охватывают территорию нескольких графств. В таких округах население избирает либо комитеты (советы), либо должностных лиц, либо орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профилю округа. Заключение Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других

местных органов; они выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты, приобретать объекты собственности и распоряжаться ими имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам. В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы

по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.), Представителем власти штата на местах (обычно только в графствах) является шериф, который утверждается штатом (обычно губернатором) из числа местных деятелей. Индейское общинное самоуправление организовано в соответствии с федеральным законом «О реорганизации индейских поселений» 1934 г. Тогда Министерство внутренних дел разработало для индейских общин типовые

конституции или хартии, которые затем представлялись на рассмотрение населения резерваций. Совершеннолетние избиратели (достигшие 21 года) избирают совет и председателя. Совет образует комиссии, комитеты, бюро, управления. Совет также создаёт общинные суды, которые отправляют правосудие по гражданским, уголовным и административным делам. Общинным судам подчиняется и полиция резерваций.

В целом, для американской модели местного самоуправления характерна высокая степень самостоятельности, автономности территориальных образований, что во многом связано с историческими традициями и достигнутым уровнем демократии. Литература: 1. Лафитский В.И. Контрольные полномочия Конгресса США // Институты конституционного права иностранных государств. М.: «Городец-издат», 2002. 2. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах.

М.: Юрид. лит 1994. 3. Правовые системы стран мира, Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я.Сухарев. 2-е изд. М.: Изд-во НОРМА, 2001. 4. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации: научное издание /п.А.Толстых. М.: Канон +,

2006. 5. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М.: Юрид. лит 1993. 6. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит 1994. 7. Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. – М.: Изд-во «Весь Мир», 2004. 8. Цаликова М.Б. Президент и Конгресс США на международной арене // Конституционное и муниципальное право.

2001. № 3. 9. Цит. по Федерализм: теория, институты. Отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М.: Юристъ, 2001. 10. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – 4-е изд перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. С. 393. 11. Шалягин Д. Полиция в системе органов местного самоуправления

США // Российская юстиция. 1996. № 8. 12. Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2003.