--PAGE_BREAK--Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно негативным для развития экономики и динамики жизненного уровня населения. Даже самые экономически развитые страны, как правило, постоянно имеют дефицитный бюджет (от 10 до 30 %). Все зависит от причин его возникновения и направлений расходов государственных денежных средств. Если финансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для финансирования приоритетных отраслей, т.е. используются эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместят произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный дефицит неизбежно приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главными из которых является усилие инфляционных процессов.
Для покрытия дефицита бюджета правительства, как правило, прибегают к кредитам Центрального банка, а так же государственным займам.
Последние годы Федеральный бюджет принимается с профицитом, т.е. с превышением доходов над расходами. В структуре доходов Федерального бюджета наибольший удельный вес занимают налоговые доходы – 93,4%.
1.2. Местные бюджеты. Утверждение и исполнение местных бюджетов
Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Понятие местного бюджета нуждается в некоторых уточнениях.
Местный бюджет рассматривается в качестве одного из признаков самоуправляющейся территории, которая при условии наделения ее другими установленными законодательством признаками получает статус муниципального образования. К муниципальным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением органы МСУ осуществляют самостоятельно. В местных бюджетах могут быть предусмотрены – в качестве составной части – сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Термины «муниципальный» и «местный», а также словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
На уровне штатов земель областей, городов, районов действуют местные органы власти. Их деятельность финансируется за счет местных денежных фондов местных финансов. Как правило, они не являются составной частью государственного бюджета, относительно самостоятельны.
Несмотря на вторичную роль местных финансов в обществе (после государственного бюджета), их доля в финансовых системах всех государств составляет от 30 до 60%.
В современных условиях во всех странах наблюдается тенденция опережающего роста местных финансов по сравнению с финансами центральных правительств, что свидетельствует о возрастающей роли местных органов власти, как в экономических, так и в политических процессах общества.
Составными частями местных финансов являются: местные бюджеты, местные фонды специального назначения и финансы муниципальных предприятий.
Местный бюджет имеет такую же структуру, как и государственный. Он включает доходы и расходы местных органов власти, действует на территории административных единиц, органы которых его принимали. Доходная часть местного бюджета формируется за счет налоговых поступлений, части прибыли предприятий, являющих собственностью местных органов власти, субсидий и дотаций из центрального бюджета и муниципальных займов. Местные налоги, как правило, подразделяются на несколько групп. Первую группу во всех странах составляют налоги, которые используются исключительно для формирования местного бюджета: налог на землю, налоги на автомобили, на потребление газа и электричества, и ряд других. А вторая группа отражает специфику налоговой системы страны. В одной стране они используется для формирования доходной части бюджета, в другой – нет.
Особую группу налогов, поступающих в местный бюджет, составляют налоги на занятие торговлей и на выдачу лицензий.
Местные органы власти, распоряжаясь принадлежащей им собственностью, получают дополнительные средства в бюджет. Во всех странах они отдают землю в аренду, иногда ее продают, предоставляют населению возможность пользоваться за определенную плату муниципальными бассейнами, дорогами. В доходную часть бюджета поступают также штрафы, судебные пошлины, различные сборы (на уборку улиц, содержание кладбищ). Значительный процент в бюджете составляет плата за коммунальные услуги и за проезд в городском транспорте
В доходы муниципального бюджета зачисляются муниципальные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов Удмуртской Республики в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами Удмуртской Республики и закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законодательством и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Средства от указанных источников зачисляются непосредственно в муниципальный бюджет. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами муниципального бюджета.
Основой доходной части любого местного бюджета всегда являются собственные доходы:
а) местные налоги и сборы; другие местные доходы;
б) часть федеральных и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе.
Сумма превышения доходов над расходами муниципального бюджета по результатам отчетного года не подлежит изъятию органами государственной власти Российской Федерации и Удмуртской Республики. Органы государственной власти не вмешиваются в формирование, утверждение и исполнение муниципального бюджета, за исключением случаев целевого финансирования через муниципальный бюджет планов и программ, реализуемых на территории муниципального образования.
Расходование дотируемых средств подконтрольно органам государственной власти.
Как правило, доходная часть местных бюджетов недостаточна для финансирования деятельности связана не только с выполнением местных задач, но и участием в выполнении общегосударственных программ, правительство из государственного бюджета выделяет им финансовую помощь виде субсидий или субвенций. И субсидия, и субвенция – это государственная дотация местному бюджету. Их различие заключается в том, что субсидия – это дотация общего назначения (местные органы власти имеют право использовать ее по своему усмотрению, а субвенция – это дотация специального назначения, ее можно использовать только для финансирования строго определенного вида деятельности (например, строительства моста, здания, школы). Доля субсидий в доходах местных бюджетов составляет от 20 до 40%.
Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей так же может выступать одним из критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.
Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Бюджетный процесс — это регламентированная законодательством деятельность, по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а так же по контролю за их исполнением.
Участниками бюджетного процесса являются представительные и исполнительные органы местного самоуправления.
Что касается исполнительных органов местного самоуправления, то в бюджетном процессе они могут быть представлены местной администрацией, являющейся органом общей компетенции, финансовым отделом или управлением, муниципальным казначейством, отраслевыми муниципальными службами, муниципальной налоговой инспекцией.
Наличие таких органов вполне реально только для крупных муниципальных образований на уровне района или города значения субъекта Российской Федерации. Все эти органы вступают в отношения при подготовке проекта бюджета на очередной год. Эти отношения можно разделить на несколько групп.
Первую группу составляют отношения, возникающие между представительным и исполнительным органами местного самоуправления общей компетенции.
Вторую группу составляют отношения, возникающие между представительным органом местного самоуправления общей компетенции и финансовым органом этого исполнительного органа. То есть между администрацией района или города и ее финансовым управлением или отделом.
Третью группу составляют отношения, складывающиеся между финансовым органом и отраслевыми подразделениями при согласовании показателей для составления проекта местного бюджета.
Четвертую группу составляют отношения, складывающиеся между муниципальным казначейством, обслуживающим местный бюджет, и представительными, а также исполнительными органами местного самоуправления общей компетенции (администрацией).
Пятую группу составляют отношения представительного органа местного самоуправления одного уровня с представительными органами других уровней местного самоуправления. Например, при составлении бюджета района возникает необходимость согласования показателей районного бюджета с сельскими муниципальными органами.
Шестую группу составляют отношения представительных органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это связано с субсидиями, субвенциями, дотациями, поступающими в местные бюджеты от субъектов Российской Федерации, а так же с необходимостью представления органами местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ показателей местного бюджета для составления консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Седьмую группу составляют отношения представительного органа местного самоуправления, складывающиеся с получателями бюджетных средств, при осуществлении контрольных проверок, проводимых комитетами и комиссиями представительного органа на предмет правильности расходования бюджетных средств.
Данные группы отношений вытекают из Бюджетного кодекса Российской Федерации, а так же из нормативных актов, принимаемых на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Таким образом, бюджетный процесс представляет собой нечто иное, как совокупность отношений между определенными группами участников. Отношения эти регулируются нормами права, содержащимися в Федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и нормативных актах органов местного самоуправления.
Исходя из этого, понятие бюджетного процесса можно определить следующим образом.
Бюджетный процесс на уровне местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами процессуального права отношений, складывающихся между органами местного самоуправления и другими участниками бюджетного процесса по поводу составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета.
Данное определение понятия бюджетного процесса отражает реальное положение вещей. Бюджетный процесс это целая система отношений с широким кругом участников. Бюджетный процесс на уровне местного самоуправления строится в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а также на основании нормативных актов, принимаемых самими органами местного самоуправления.
В соответствии со ст.9 Бюджетного кодекса РФ принятие нормативных правовых актов об установлении порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления вправе разрабатывать и утверждать положения о бюджетном процессе.
Изучение нормативных актов органов местного самоуправления свидетельствует, что такие документы приняты и действуют в ряде муниципальных образований.
Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:
— составление проектов бюджетов
— рассмотрение и утверждение бюджетов
— исполнение бюджетов
— исполнение отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение
Основные задачи бюджетного процесса:
- выявление материальных и финансовых резервов государства;
— максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;
- максимально точный расчет расходов бюджетов;
- согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;
- осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование – перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.
Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает исполнительный орган местного самоуправления за шесть месяцев до начала следующего финансового года. Постановлением главы администрации утверждается план организационных мероприятий по разработке проекта бюджета, устанавливаются сроки и конкретные исполнители по направлениям.
На основании этого решения финансовый орган организует разработку проекта местного бюджета. Для этого он собирает предложения от всех служб хозяйственной и бюджетной сферы по основным показателям местного бюджета. Для этого он собирает предложения от всех служб хозяйственной и бюджетной сферы по основным показателям местного бюджета, согласовывает их и составляет проект бюджета по доходам и расходам.
Составление проекта бюджета осуществляется на основе прогноза экономического и социального развития муниципального образования и его административно-территориальных образований, основных направлений бюджетно-финансовой политики и бюджетной классификации.
Финансовый орган представляет разработанный проект бюджета исполнительному органу местного самоуправления. Исполнительный орган, как правило, проводит согласование показателей статей бюджета с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организациями, а затем обсуждает проект бюджета на своем заседании. На заседание исполнительного органа приглашаются руководители муниципальных учреждений, предприятий, организаций.
После рассмотрения проекта бюджета исполнительным органом местного самоуправления глава исполнительного органа готовит бюджетное послание с проектом бюджет направляет его на рассмотрение представительному органу местного самоуправления.
Бюджетное послание главы исполнительного органа местного самоуправления включает:
· сведения об исполнении бюджета муниципального образования за соответствующий период текущего года и предполагаемые результаты исполнения бюджета за год;
· предварительные итоги социально-экономического развития муниципального образования за текущий год;
· основные направления бюджетной политики на следующий год;
· прогноз бюджета на следующий год;
· проект нормативного правового акта представительного органа «О бюджете муниципального образования на соответствующий год»;
продолжение
--PAGE_BREAK--· программы социально-экономического развития, предусмотренные к финансированию в следующем году за счет средств муниципального образования, бюджетных фондов и других источников финансирования;
· затраты и обоснования по доходам и расходам бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе по каждому бюджетному фонду;
· протоколы разногласий.
Этот пакет документов должен предусматривать взаимосвязанный механизм, обеспечивающий нормальное функционирование местных финансов.
Комиссии (комитеты) представительного органа рассматривают на своих заседаниях бюджетное послание и проект бюджета. В заседаниях комиссии при необходимости могут участвовать представители исполнительного органа местного самоуправления.
Согласительная комиссия проводит согласительные процедуры и принимает окончательное решение.
Бюджетное планирование – важнейшая составная часть финансового планирования, подчинения требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его нормативно правовую базу и организационную основу, а так же вопросы теории и методологии составления бюджетов государств. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый и др.
Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст.14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет), как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Финансовая база местного самоуправления создается в процессе формирования местных бюджетов. Бюджет — это механизм распределения общественных фондов потребления между группами населения и отраслями народного хозяйства.
Функции местного бюджета:
- формирование денежных фондов;
- распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
— контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий под ведомственных местному самоуправлению.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.
Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
Органы государственной власти гарантируют:
— право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
— право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
— компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.
Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.
В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованьями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.
За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10% (в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях) превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28% до 21%, а доля расходов возросла с 29% до 31%.
Таким образом, без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджета муниципальных образований, проблему решить невозможно (в настоящее время БК РФ – ст. 60 – закрепил за местными бюджетами в полном размере только государственную пошлину и местные налоги и сборы).
Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.
Мировой опыт свидетельствует, что формирование бюджета, вся экономическая деятельность зоны как автономной хозрасчетной единицы должны основываться на собственном бюджете, формирующимся в частности доходов от налоговых поступлений предприятий, организации и частных лиц, находящихся от таможенных сборов, а так же от собственной предпринимательской деятельности администрации зоны, если таковая будет осуществляться.
Средства государственного бюджета, необходимые для развития инфраструктуры свободно экономических зон (СЭЗ) и других целей, могут быть предоставлены ей, как правило, на условиях долгосрочного кредита, а не безвозмездно. Все финансовые отношения расположенных на территории СЭЗ предприятий с государственным бюджетом опосредуется администрацией и собственным бюджетом зоны, что является важным фактором ее экономической самостоятельности и условием эффективного управления хозяйственной деятельностью, проводимой на ее территории. Такой порядок создает прочную основу для последовательного соблюдения принципа исковой ответственности по своим финансовым обязательствам.
Мировой опыт так же показывает, что даже при отсутствии дефицита бюджета зоны, ее финансирование только за счет свободных средств не возможно.
Одной из форм финансирования является широко применяемая за рубежом практика налоговых кредитов, предусматривающая, что в течение определенного срока (например, 5 лет) все налоги и бюджетные платежи, собираемые на территории зоны, остаются в распоряжении зональных органов управления.
Дополнительные средства могут быть получены от предприятий, расположенных на территории зоны и других регионов страны, если они будут иметь возможность вкладывать свои средства в капитал акционерных компаний, действующих в СЭЗ, в том числе капитал расположенных там предприятий с иностранными инвестициями. При этом дивиденды на приобретение акции или доля в распределяемой прибыли совместных предприятий (в том числе в иностранной валюте) должны использоваться и для финансирования хозяйственной деятельности за пределами зоны. Движение капиталов из других регионов страны в зону может быть направлено со стороны банков, в том числе с иностранным участием, в форме предоставления кредитов или приобретения акций компаний зоны и получение соответствующего дохода.
Важную роль в формировании бюджетной и налоговой политики в зоне играет страхование коммерческих рисков, которое, как правило, осуществляют страховые компании.
Таково в принципе построение налоговой политики свободных экономических зон, позволяющее конструировать финансовые отношения в них зависимости от специфики целей.
Утверждение бюджета. Доработанный и уточненный проект бюджета вносится на заседании представительного органа местного самоуправления. Бюджет рассматривается на сессии представительного органа и утверждается в форме нормативного правового акта. Нормативный акт должен содержать статьи доходов и расходов с указанием источников доходов, а так же расходов, в соответствии с ведомственной структурой бюджета муниципального образования, суммы дотаций и субвенций.
В случае если представительный орган местного самоуправления не утверждает бюджет до начала следующего финансового года, то исполнительный орган имеет право расходовать средства по статьям текущих расходов бюджета в размере одной трети части соответствующих расходов последнего квартала предыдущего финансового года.
Исполнение бюджета. Бюджет муниципального образования исполняется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также направление предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.
Исполнительный орган организует на основе исполнение бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов, составляемой согласно объему и срокам финансирования расходов, утвержденных нормативным правовым актом о бюджете на очередной финансовый год.
Роспись бюджетных расходов составляет финансовым органом, входящим в систему исполнительного органа местного самоуправления, в течении 10 дней после утверждения бюджета и направляется в исполнительный орган местного самоуправления и его контрольно-счетную палату, если она имеется. Роспись бюджетных расходов утверждается руководителем финансового органа.
Финансовый орган доводит уведомления о бюджетных назначениях до всех бюджетополучателей не позднее 17 дней со дня утверждения росписи. В процессе исполнения бюджета исполнительный орган местного самоуправления, если он наделен такими полномочиями по уставу, вправе вносить изменения, по доходам и расходам бюджета в пределах, утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. Финансирование бюджетных организаций производится по трем статьям: заработная плата; текущие расходы; капитальные вложения, на основании смет доходов и расходов с расчетными показателями к ним.
Решения исполнительного органа местного самоуправления, принятые в пределах своей компетенции, в том числе по изменениям цен и тарифов, влияющие на уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета, если изменения приводят к увеличению установленного предельного дефицита бюджета, подлежат утверждению представительным органом местного самоуправления.
В ходе исполнения бюджета по предложению исполнительного органа может быть введен секвестр бюджета (секвестирование – пропорциональное уменьшение доходов по статьям). В этом случае исполнительный орган местного самоуправления выносит проект решения о секвестре на рассмотрение представительного органа. Последний принимает соответствующие решение. На стадии исполнения бюджета, естественно, действует механизм контроля за правильностью его исполнения.
Сбалансированность бюджета города является необходимым условием бюджетно-финансовой политики.
Превышение расходов над доходами составляет дефицит бюджета. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат защищенные статьи и текущие расходы.
Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объемов поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, органами местного самоуправления может быть введен режим сокращения расходов в соответствии со статьями 229, 230 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти Удмуртской Республики в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные муниципальные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов муниципальных бюджетов.
Минимально необходимые расходы муниципальных бюджетов устанавливаются законами Удмуртской Республики на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Доходная часть минимальных муниципальных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом Удмуртской Республики доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального муниципального бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти Удмуртской Республики передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета Удмуртской Республики, при этом свободные переходящие остатки муниципальных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.
Отчет об исполнении бюджета. Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи – документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Исполнение бюджета по доходам предусматривает:
— перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
- распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;
- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.
Отчет об исполнении бюджета города публикуется в средствах массовой информации.
1.3. Законодательные основы местных финансов. Установление и обеспечение минимального уровня местных бюджетов
Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.
Положения Федерального закона распространяются на все муниципальные образования. В отношении закрытых административно — территориальных образований настоящий Федеральный закон действует в части, не противоречащей Закону Российской Федерации «О закрытом административно — территориальном образовании». В доходы муниципального бюджета зачисляются муниципальные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов федерации закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законодательством и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Средства от указанных источников зачисляются непосредственно в муниципальный бюджет. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами муниципального бюджета.
продолжение
--PAGE_BREAK--Сумма превышения доходов над расходами муниципального бюджета по результатам отчетного года не подлежит изъятию органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Органы государственной власти не вмешиваются в формирование, утверждение и исполнение муниципального бюджета, за исключением случаев целевого финансирования через муниципальный бюджет планов и программ, реализуемых на территории муниципального образования.
Расходование дотируемых средств подконтрольно органам государственной власти. В доходной и расходной частях муниципального бюджета раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов федерации. В муниципальном бюджете могут предусматриваться в качестве составной части сметы расходов отдельных территорий, входящих в состав муниципального образования.
Платежи предприятий, их филиалов и структурных подразделений вносятся в муниципальный бюджет по месту их нахождения. Внесение платежей предприятиями, имеющими филиалы на территориях нескольких муниципальных образований, производится в бюджеты соответствующих муниципальных образований.
Несмотря на юридическую самостоятельность бюджета, тем не менее, получая из центрального бюджета 30-40% доходов, местные органы власти вынуждены в своей деятельности постоянно принимать во внимание решения центрального правительства. В противном случае дотации могут быть сокращены либо совсем прекращены.
Хронический дефицит бюджета заставляет местные органы власти искать дополнительные источники финансирования своей деятельности. Наряду с налоговыми поступлениями, дотациями государства, местные органы власти в целях пополнения своего бюджета прибегают к займам. Используются они, как правило, для финансирования капитальных вложений в местную экономику.
Основной формой займов является выпуск «муниципальных облигаций», реализуемых на рынке ценных бумаг вместе с правительственными. Следует отметить, что операции с ценными бумагами местных органов власти контролируется центральным правительством. Дело в том, что операции с ценными бумагами влияют на состояние денежного обращения в стране. Поэтому выпуск облигаций местными органами власти всегда согласовывается с правительством и центральными банком. Последний строго устанавливает предельное количество выпускаемых облигаций. Срок обращения местных облигаций колеблется от 10 до 60 лет. Чаще выпускаются облигации на длительный срок. Размещаться они могут не только на «своей» территории, но и за пределами (в других штатах, областях, городах и районах).
Органы государственной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.
Доходная часть и источники минимальных местных бюджетов обеспечиваются путем их закрепления на долговременной основе Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ, законом субъекта РФ». В случаях, если доходная часть минимального бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают им иные доходные источники соответствующего бюджета (федерального и субъекта РФ); при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.
Органы МСУ должны удовлетворять основные жизненные потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.
Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органа государственной статистики в установленном порядке.
2. МЕСТНЫЕ НАЛОГИ В РОССИИ И СТРАНАХ ЗАПАДА
2.1. Местные налоги в России
2.1.1 Исторические аспекты возникновения местных налогов
Местные налоги — налоги, которые установлены Налоговым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Два налога являются обязательными для местных органов самоуправления: земельный налог, налог на имущество физических лиц. В этой связи доля собственных налоговых доходов местных бюджетов находится на катастрофически низком уровне. В рамках межбюджетного регулирования в настоящее время к доходам местных бюджетов можно отнести поступления от следующих федеральных и региональных налогов: на первом месте – налог на доходы физических лиц. Это один из главных источников доходов, поступающих в местные бюджеты. Его величины в муниципалитетах страны находится в интервале 50–80 % от доходной части местных бюджетов. На втором месте находятся имущественные налоги на физических лиц, организации, земельный налог. Налог на прибыль в размере 2 % также поступает в местные бюджеты. Одной из возможностей пополнить местные бюджеты – взимание налога на право розничной торговли подакцизными товарами. Кроме того, можно передать право взимать акциз по некоторым видам подакцизных товаров на местный уровень, например, по таким подакцизным товарам, как пиво и ювелирные изделия.
Существенные пробелы в налоговой системе России сегодня очевидны всем. Экономисты, предприниматели, директора государственных предприятий единодушны — надо пересмотреть налоговое законодательство так, чтобы оно стимулировало производственную сферу, служило делу развития районов и территорий. При этом многие ссылаются на положительный опыт западных стран в применении ими налогового обложения на местном уровне.
До Октябрьской революции в России существовала система местных налогов, которые не были связаны с государственными и поступали в доход земства К ним относились: промышленный сбор, взимаемый с торговых документов; сбор с недвижимости, уплачиваемый с промышленных помещений; подомовой налог, введенный с 1863 г. вместо ранее действовавшего подушного налога. С 1920 г. начинается процесс сокращения местных налогов и повышается роль союзных налогов, как основных источников доходов бюджетов всех уровней.
Законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ» предусматривался перечень местных налогов и сборов, вначале включающий 21, а позже дополненный еще двумя налогами. Органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей. Конституционность данного положения Закона была подтверждена постановлением Конституционного суда РФ 21 марта 1997 г. Местные органы самоуправления имеют право предоставлять целевые налоговые льготы на основе налоговых соглашений в пределах сумм, зачисляемых в их бюджеты, предприятиям любых организационно — правовых форм и форм собственности в случае выполнения ими особо важных заказов по социально-экономическому развитию территорий или оказания особо важных услуг населению данной территории. Ставки местных налогов и сборов также могут быть уменьшены по решению местных органов, но в пределах доходных источников соответствующих бюджетов. К основным местным налогам, установленным федеральными законами и взимаемым на территории страны относятся: налог на имущество физических лиц; земельный налог. По некоторым налогам федеральными законами предусмотрены предельные размеры ставок. Так, налог на имущество физических лиц составляет 0,1 % его инвентаризационной стоимости. По некоторым видам налогов ограничений нет, и их введение и ставка зависят от местных органов управления.
2.1.2. Налог на землю
Налогоплательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.
Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.
Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог.
Не признаются объектом налогообложения:
1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
4) земельные участки из состава земель лесного фонда;
5) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.
Налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со статьей 389 Налогового Кодекса РФ.
Кадастровая стоимость земельного участка определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.
Налоговым периодом признается календарный год.
Отчетными периодами для налогоплательщиков — организаций и физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями, признаются первый квартал, второй квартал и третий квартал календарного года.
Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:
· 0,3 процента в отношении земельных участков:
отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства;
приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства;
· 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.
2.1.3. Налог на имущество физических лиц
Плательщиками налога являются физические лица, владеющие имуществом на территории России.
Объектом налогообложения признается недвижимость: жилые дома, квартиры, дачи, гаражи, иные строения, помещения и сооружения.
Ставки налога: до 1999г. налог взимался по единой ставке — 0,1% от инвентаризационной стоимости имущества. С 1999г. ставки зависят от общей инвентаризационной стоимости имущества и составляют в Ижевске:
— стоимость имущества до 300 000 руб. — 0,1%
— от 300 000 руб. до 500 000 руб. — 0,25%
— от 500 000 руб. до 700 000 руб. — 0,5%
— от 700 000 руб. до 1 000 000 руб. — 0,75%
— свыше 1 000 000 руб. — 1%
С 2005 года налоговая база изменилась, ею будет рыночная стоимость недвижимости.
Льготы по налогу:
1. налог не взимается с жилых строений с жилой площадью до 50 кв.м. и хозяйственных строений и сооружений общей площадью до 50 кв.м., расположенных на участках садоводческих и дачных кооперативов граждан
2. от налога освобождаются герои СССР и РФ, участники ВОВ, инвалиды 1 и 2 группы, «чернобыльцы», пенсионеры, лица, служившие в Афганистане.
2.1.4. Совершенствование процедуры уплаты местных налогов
Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.
Для устранения этих недостатков необходимо:
1) расширить налоговые полномочия органов власти местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 процентов поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) отказаться от практики централизации поступлений по местным налогам в вышестоящие бюджеты;
5) обеспечить уплату налогов, поступающих местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.
Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:
а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;
б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
в) налоговые полномочия органов власти местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие муниципальные образования;
г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);
е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих местные особенности.
При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:
1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
продолжение
--PAGE_BREAK--2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределителный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;
6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.
Предполагается, что в период реализации Программы наиболее существенными изменениями в разграничении налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы должны стать:
а) законодательное закрепление на долгосрочной основе 100 процентов поступлений по налогу на доходы физических лиц за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе — с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);
б) законодательное закрепление на долгосрочной основе не менее 70 процентов поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);
в) повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего, по углеводородному сырью);
г) корректировка пропорций и механизма расщепления поступлений налога с продаж между региональными и местными бюджетами (разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную и выравнивающую части);
д) замена регионального налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость;
Этот принцип не выполнен. Изначально так и предполагалось сделать, но на данный момент отменен налог на недвижимость, а действуют региональный налог на имущество организаций, местные — налог на имущество физических лиц и земельный налог.
е) закрепление 100 процентов поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход, единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.
На местном уровне существует проблема недостаточности собственных доходов.
В современных условиях проведения административной реформы в стране проблема недостаточности собственных доходов местных бюджетов может отрицательно сказаться на всех направлениях проведения административной реформы.
В Российской Федерации 89 регионов и большое количество муниципальных образований. В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделены такие муниципальные образования, как муниципальные районы и поселения.
В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о формировании доходной базы бюджетов новых муниципальных образований, в частности, поселений. Кроме того, новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» построена на признании положения статьи 12 Конституции РФ, а именно: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, со стороны государства исключается контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения, в том числе и по налогообложению. Статья 132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, в том числе устанавливают местные налоги и сборы. При этом каких-либо ограничений приведенная конституционная норма не содержит. Как показывает исторический опыт, право обложения налогами и сборами в России принадлежало органам местного самоуправления – общинам – изначально, и государственная власть постепенно все больше вмешивалась в дела самоуправляющихся общин, ограничивая их фискальные полномочия при помощи различных юридических механизмов.
Правительством РФ в Государственную Думу РФ внесен законопроект о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части реформирования межбюджетных отношений и финансовых основ местного самоуправления.
Целью данной реформы являлось создание и введение, начиная с 2006 года, новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ, разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.
Законопроект, кроме федерального бюджета и бюджетов субъектов российской Федерации, предусматривает разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) – муниципальных районов и поселений. Одна из идей реформы местного самоуправления заключается в том, как обеспечить в необходимом объеме финансирование муниципалитетов и из каких источников.
Кроме того, законопроектом уточняется понятие «собственные доходы бюджетов» (под которыми понимаются все виды доходов, за исключением субвенций на реализацию «делегированных» полномочий) и «безвозмездные перечисления» (в частности, из состава финансовой помощи бюджетам других уровней исключаются субвенции на выполнение «делегированных» полномочий).
Одновременно в Бюджетном Кодексе Российской Федерации предполагается ввести нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предлагается передать полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты, соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации.
При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации вменяется обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 20 % налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
1. разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней (типов);
2. определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе – перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.
Законопроектом также предусматривается отказ от практики централизации местных (региональных) налогов в бюджеты более высокого уровня. Вместе с отказом от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных (местных) налогов и установления БК РФ нормативов по целому ряду налоговых доходов на уровне 100 %, это означает существенный шаг к реализации принципа «один налог – один бюджет».
Местные органы самоуправления в России представляют территории с разным социальным уровнем развития населения и разными климатическими особенностями. Так, в особом социальном и климатическом положении находятся малочисленные народы Севера. В этой связи для данной категории населения на местном уровне необходимо выработать особый механизм налогообложения.
Анализ зарубежного опыта налогообложения может оказать большую пользу в реформировании местного налогообложения. Общая величина местных сборов в странах Запада оценивается величинами от одной до двух третей бюджета того или иного муниципалитета. Недостающее восполняется трансфертами с более высокого административного уровня – будь то штат, федеральная земля, федерация. За рубежом также взимаются: налог на игорный бизнес, налог на гостиничные услуги, сбор за регистрацию автомобилей, налог на парковку автомобилей.
Зарубежная практика финансового обеспечения муниципалитетов показывает, что разработанные системы местных сборов способствуют развитию экономик территорий, повышению потребительского спроса, жизненного уровня населения. Современные западные системы местного налогообложения во многом основываются на классических воззрениях, особенно при наличии на местах немалого количества собственных объектов обложения, передачи им в основном имущественных налогов, ограниченно используют косвенные налоги.
Можно предложить совершенствование системы местных налогов. В рамках федерального закона, гарантирующего нечрезмерность общего налогового бремени путем установления экономически обоснованных ограничений соответствующих полномочий региональных и местных органов, эти органы должны сами определять состав вводимых ими налогов, руководствуясь только и исключительно собственной фискальной выгодой. Утверждения о загромождении налоговой системы значительным числом нецентральных местных налогов и сборов не могут быть приняты во внимание, так как в настоящее время многие из них реально взимаются под иными названиями.
Следует выявить и юридически закрепить за муниципальными образованиями те налоги, которые в настоящее время взимаются нелегально под видом иных платежей, то есть провести так называемую «инвентаризацию незаконных платежей».
Кроме того, серьезного обсуждения заслуживает вопрос о создании целевых бюджетных фондов на региональном уровне для поддержки данных сельских населенных пунктов и ликвидации ветхих строений. Доходная часть целевых бюджетных фондов может формироваться за счет следующих источников:
1) поступления от применения упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход;
2) для формирования доходной части целевых бюджетных фондов можно предложить ввести сбор с автозаправочных станций, сеть которых достаточно быстро развивается. Ставку данного сбора можно установить в размере 1 % от оборота. Средства, которые автозаправочные станции будут уплачивать в бюджет, могут быть приняты ими в качестве внереализационых расходов, уменьшающих налогооблагаемую прибыль;
3) анализ доходной базы муниципалитетов в динамике показывает, что значительно быстрее растут доходы урбанизированных муниципалитетов. А доходы сельских районов – падают. Это требует от российского законодателя большей гибкости в установлении налоговых полномочий сельских муниципалитетов. К сожалению, единственное, что пока предпринял законодатель в этой сфере, – это освобождение от налога на доходы физических лиц, для которых применяется упрощенная система налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей (статья 217 НК РФ). Вместо этого следует обратиться к изысканию дополнительных источников доходов, в частности, такой дополнительный доход может извлекаться из обложения объектов незавершенного строительства, которых к сельской местности достаточно много. Введение данного налога осложняется проведением мероприятий по инвентаризации недостроенных объектов, что сопряжено с финансовыми затратами;
4) налог на имущество физических лиц может должен быть модифицирован, с учетом предоставления права органам местного самоуправления вводить поправочные коэффициенты, в зависимости от реальной стоимости имущества, учитываемой для целей налогообложения.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что закрепленный в статьях 14 и 15 НК РФ перечень местных налогов и сборов нуждается в расширении. При этом в основу такого расширения следует положить наиболее эффективные налоги и сборы, которые в настоящее время взимаются под иными наименованиями и законодательством о налогах и сборах не регулируются.
2.2. Местные налоги в странах Запада
2.2.1. Характеристика местных налогов. Механизм налогообложения
В настоящее время весьма актуальным для российской экономики является проблема местного налогообложения. В этой связи интересно было бы узнать, как решается она в странах Запада.
В большинстве зарубежных стран местные налоги являются основным методом мобилизации финансовых ресурсов в местные бюджеты, поскольку на их долю в доходах местных органов развитых государств приходится от 30% (Япония, Великобритания) до 70% (США) всех налоговых поступлений. За счет их поступлений финансируются затраты на развитие транспорта, строительство школ, больниц, прочих объектов инфраструктуры, расходы на реконструкцию городов, благоустройство дорог и т.п., что свидетельствует об их важной роли в социально-экономическом развитии местных территорий. Для большинства развитых стран характерна множественность местных налогов и сборов; их количество колеблется от 20 до 100 разновидностей (в Италии — свыше 70, во Франции — более 50). Наиболее распространенными среди них являются прямые налоги — с имущества, земельный, промысловый, на прибыль, подоходный и др., а также косвенные — налоги с продаж, акциз.
Местное обложение отличает регрессивность, поскольку недостаточно учитывает доходность различных социальных групп, не имеет необлагаемого минимума. Как правило, у местных органов отсутствует право налоговой инициативы. Введение местных налогов санкционируется или одобряется центральной властью. Все зарубежные местные налоги и сборы можно разделить на четыре группы: 1) собственно местные налоги, устанавливаемые местными органами самоуправления взимаемые только на данной территории (поимущественный, поземельный, промысловый налог, акцизы, налог с продаж); 2) надбавки к государственным налогам в пользу местных бюджетов, устанавливаемые местными органами; 3) налоги, взимаемые в виде платы за услуги, предоставляемые на данной территории (налог за проживание в гостинице, за пользование коммунальными услугами); 4) налоги, определяющие социально-экономическую политику местных органов управления, например, экологические налоги, ориентированные на стимулирование развитие экологически чистых производств.
В условиях усиления роли местных органов власти в регулировании различных аспектов социально-экономической жизни в индустриальных странах Запада существенно возрастает значение местных налогов в общей налоговой политике.
Механизм распределения и перераспределения государственных финансовых ресурсов между центральными и местными органами, масштабы налоговой компетенции каждого уровня власти, наделение их налоговыми источниками в соответствии с выполняемыми функциями и принципами автономии определяются конституционным устройством страны. В зависимости от того, на скольких уровнях осуществляется разделение прерогатив власти в стране, налоговая система может быть двух- и трехзвенной. Так, в странах с федеративным делением (США, Германия, Канада) налоговая политика осуществляется на трех уровнях: правительственном, региональном (штатами, департаментами, землями и т. п.) и местными органами власти (муниципалитетами, графствами, коммунами и др.). В государствах, не имеющих федеративного деления (Франция, Япония и др.), существует двухуровневая налоговая система, основанная на общегосударственных и местных налогах. Для предприятия и отдельного предпринимателя общая сумма всех налогов, как правило, не превышает одной трети от их доходов.
Местные налоги играют важную роль в социально-экономическом развитии соответствующих территориальных единиц (города, района, графства, штата, земли и т. п.). Из местных бюджетов финансируются затраты на развитие транспорта, водо- и газоснабжения, на строительство школ, больниц и прочих объектов социальной инфраструктуры, покрываются расходы на реконструкцию городов, благоустройство дорог и парков, коммунальное и жилищное строительство. Кроме того, за счет местных бюджетов содержатся местные административные органы, полиция и суд.
продолжение
--PAGE_BREAK--Доходная часть бюджетов местных органов власти складывается главным образом из налоговых поступлений (30 процентов в Японии, 54 во Франции, 65 процентов в США), а также субсидий и дотаций из центральных бюджетов. Так, в США, например, субсидии местным органам власти, поступающие из бюджетов штата, составляют 33 процента их доходов, а дотации из федерального бюджета — 7 процентов. Государственные субсидии в общей сумме доходов общин Германии составляют 26 процентов. Во Франции поступления из центрального бюджета обеспечивают примерно 30 процентов доходов местных органов власти. В последнее время наметилась тенденция к сокращению субсидий и дотаций из центрального бюджета во многих странах.
Для большинства зарубежных государств характерна множественность местных налогов, прямых и косвенных (до 100 разновидностей в целом по странам). Исключение составляет Великобритания, где источником налоговых поступлений в доходы местных бюджетов до последнего периода служил единственный налог — подушный.
По системе, разработанной шотландским экономистом Майсоном, подушный налог представляет собой единый универсальный налог, который выплачивают все, достигшие 18 лет. Фактически подушный налог — это подоходный налог на уровне муниципалитетов. Он установлен в размере 300 ф. ст. в год и дает треть поступлений в казну. В 1993-94 г.г. финансовом году на смену подушному налогу пришла новая система налогообложения — муниципальный налог с собственности, который определяется исходя из стоимости того или иного вида недвижимости.
2.2.2. Множественность налогов
При всем разнообразии систем местного налогообложения существует ряд налогов, которые взимаются в большинстве стран. Это налоги на доходы (подоходный налог с физических лиц и корпораций в США, Германии и Франции, подушный налог в Великобритании, налог с наследства), налоги на недвижимость (поимущественный в США и Японии, поземельный в Германии, Франции, земельный налог со строений и налог на жилище во Франции), налоги на деятельность (налог на профессию во Франции, промысловый налог в Германии), налоги с товарооборота (налог с продаж в США, налог на добавленную стоимость в Германии и Франции, акцизы на бензин, табак, спиртные напитки), различного рода сборы и платежи (за автомобиль, парковку, открытие ресторанов, увеселительные зрелища, на охоту, защиту окружающей среды, собак, выдачу различного рода лицензий и документов).
Основу автономии местных органов составляет поимущественный налог, сбор которого и распоряжение полученными средствами происходят исключительно на местном уровне. Объектами обложения этим налогом служат земля, строения (промышленные и жилищные) и другие виды недвижимости. Базой обложения почти во всех странах является оценочная стоимость имущества. Поскольку обложение и изъятие поимущественного налога происходит согласно законодательству местных органов самоуправления, то ставки налога различны и устанавливаются как в процентном отношении от стоимости имущества, так и в виде твердой суммы с единицы стоимости имущества. В связи с достаточно редкой переоценкой имущества (в среднем раз в 10 лет) поимущественный налог не является гибким инструментом финансовой политики, проводимой на местах.
Наибольшее фискальное значение на уровне местных органов имеет налог с продаж. Так, например, в США на этот вид налогообложения приходится порядка 32 процентов всех налоговых поступлений местных властей. Сбор налога производится на уровне штатов по ставке от 3 до 7 процентов, а затем поступившие средства возвращаются местному органу, на территории которого они взяты. По законодательству США объектом обложения общим налогом с продаж является не только валовая выручка от реализации на каждой стадии обращения товара, но и оборот по оказанию услуг населению, что значительно расширяет налоговую базу штатов и муниципалитетов в условиях роста сферы услуг.
Муниципалитеты в США могут вводить собственные налоги с розничных продаж только в том случае, если это допускается законодательством своего штата. По мнению американских экономистов, право местного органа самоуправления на введение налога с продаж может породить проблему «налоговых границ». Иными словами, если муниципалитет принимает решение о введении налога в городе, а графство, в котором этот город расположен, такого налога не вводит, то розничные торговцы могут переместить свои предприятия за черту города, с тем, чтобы избежать налогообложения. Подобная ситуация может привести к «расползанию» городов и потере доходов местных бюджетов, поэтому американские эксперты полагают, что рациональней вводить местные налоги с продаж на уровне среднего звена местного самоуправления.
2.2.3. Разграничение налоговых сфер
По мнению западных специалистов, формирование налоговых систем каждого уровня может осуществляться как путем введения собственных налогов, так и посредством разделения совместных налогов. Например, в ФРГ согласно законодательству не допускается параллельное взимание одинаковых налогов на уровне федерации и общин, то есть на местах могут взиматься только те налоги, которые не имеют аналогов в федеральном бюджете. В ряде же стран местные налоги начисляются как надбавка к налогам центрального правительства. Они устанавливаются в определенном проценте к государственным налогам, собираемым на территории местных органов власти. Таким образом, в Италии в местные бюджеты попадает часть сборов по поземельному и сельскохозяйственному налогам. В США, ФРГ и Франции на местные органы власти возложен сбор подоходного налога (с физических лиц и с компаний) и налога на добавленную стоимость (в ФРГ и Франции), при этом при передаче собранной суммы в госбюджет определенный процент финансовых средств оседает на местах и используется для решения местных проблем.
В последнее десятилетие роль местных органов в функционировании государственной власти на Западе значительно возросла, что нашло отражение в законодательстве и существующей практике. Так, например, американская федерация основывается на принципе жесткого разграничения сфер деятельности федеральных властей, властей штатов и местных органов власти. Особенностью взаимоотношений федерального правительства с правительствами штатов в финансовой сфере является минимальное вмешательство федерального правительства в процесс реализации программ на местном уровне. Местные органы власти в США автономны в проведении налогово-бюджетной политики и обладают широкими правами по введению налогов и сборов. Местные бюджеты не учитываются в итоге федерального бюджета, и единого общегосударственного бюджета в стране нет.
В период нахождения у власти правительства Р. Рейгана (1980-1988 годы) была провозглашена концепция «нового федерализма», в соответствии, с которой были сокращены размеры федеральной помощи органам местного самоуправления и расширены их полномочия по использованию собственных финансовых ресурсов. Во Франции законом «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов», принятом в 1982 году, была в значительной степени повышена самостоятельность власти на местах, а все звенья финансовой системы стали автономными.
Автономная налоговая политика местных властей в странах Запада не идет вразрез с финансовой политикой государства в целом. Напротив, расширение самостоятельности органов местного самоуправления придает большую маневренность финансовой системе страны, позволяя решать экономические проблемы регионального и местного уровня, не отвлекая средств из центрального бюджета. Используя гибкость налогового механизма на местах — возможность вводить новые виды налогов и сборов, повышать или снижать ставки, применять налоговые льготы, — финансовая политика региональных и городских органов власти способствует стабильному развитию национальной экономики и уменьшению дефицита госбюджета.
3. РОЛЬ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ В ФОРМИРОВАНИИ ДОХОДОВ
МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
3.1. Доходы бюджета города Сарапула
Группы доходов бюджета состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды дохода по источникам и способам их получения. Все бюджетные доходы объединяются в четыре группы:
1. налоговые доходы
2. неналогоые доходы
3. безвозмездные перечисления
4. перечисления от государственных бюджетных фондов
Доходы местных бюджетов и динамику их изменения за 2007-2008 г.г. можно проследить по данным, приведенным в таблице 1.
Таблица 1
Доходы бюджета г. Сарапула в 2007-2008 г.г.
Тыс. руб.
Код бюджетной классификации
Наименование доходов
Утвержднов бюджете на 2007г.
Утверждено в бюджете на 2008г.
1 00 00000 00 0000 000
ДОХОДЫ
278801,00
338664,00
продолжение табл. 1
1 01 00000 00 0000 000
НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ, ДОХОДЫ
152430,00
193154,00
1 01 02000 01 0000 110
Налог на доходы физических лиц
152430,00
193154,00
1 05 00000 00 0000 000
НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД
30098,00
33871,00
1 05 02000 02 0000 110
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
29898,00
33171,00
1 05 03000 01 0000 110
Единый сельскохозяйственный налог
200,00
700,00
1 06 00000 00 0000 000
НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО
20538,00
21990,00
1 06 01020 04 0000 110
Налог на имущество физических лиц, взимаемый по ставкам, применяемым к объектам налогообложения, расположенным в границах городских округов
3955,00
5407,00
1 06 06000 00 0000 110
Земельный налог
16583,00
16583,00
1 08 00000 00 0000 000
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОШЛИНА, СБОРЫ
5223,00
6955,00
1 11 00000 00 0000 000
ДОХОДЫ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
28304,00
34892,00
1 12 00000 00 0000 000
ПЛАТЕЖИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
1870,00
2336,00
1 14 00000 00 0000 000
ДОХОДЫ ОТ ПРОДАЖИ МАТЕРИАЛЬНЫХ
И НЕМАТЕРИАЛЬНЫХ АКТИВОВ
34992,00
36518,00
1 16 00000 00 0000 000
ШТРАФЫ, САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА
4946,00
6559,00
1 17 00000 00 0000 000
ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ
400,00
2389,00
2 00 00000 00 0000 000
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ
398309,00
439976,00
3 00 00000 00 0000 000
ДОХОДЫ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
142132,20
76595,00
ИТОГО ДОХОДОВ
819242,20
855235,00
ДЕФИЦИТ
32370,00
27417,00
БАЛАНС
851612,20
882652,00
В 2008 году ожидается увеличение доходов бюджета на 4,39% или 35 993 тыс. руб. Основными источниками доходов бюджета являются:
— налоги на прибыль, доходы (налог на доходы физических лиц) 193 154 тыс. руб. или 22,6% общей суммы доходов. В 2008 году предполагается их увеличение на 26,67% по сравнению с 2007 годом или на 40 724 тыс. руб.
— налоги на совокупный доход 33 871 тыс. руб. или 3,9%. Данный пункт включает Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 33 171 тыс. руб. и Единый сельскохозяйственный налог 700 тыс. руб. В 2008 году предполагается увеличение данных доходов на 12,54% или 3 773 тыс. руб.
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 34 892 тыс. руб. или 4,08% от общей суммы доходов бюджета. В 2008 году ожидается рост доходов на 23,28% или 6588 тыс. руб.
— доходы от продажи материальных и нематериальных активов 35 518 тыс. руб. или 4,15% от общей суммы доходов бюджета. В 2008 году запланирован рост данных доходов на 4,36% или 1526 тыс. руб.
— безвозмездные поступления (безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) 439 976 тыс. руб. или 51,44% от общей суммы доходов бюджета. В 2008 году ожидается рост поступлений на 10,46% или 41667 тыс. руб.
— доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 76 595 тыс. руб. или 8,96% от общей суммы доходов бюджета. Несмотря на то, что данные доходы входят в группу основных приносящих доход, в 2008 году предполагается их снижение на 53,89% или 65537 тыс. руб.
Наименьшую долю дохода в бюджет на 2008 год принесут:
— государственные пошлины, сборы 6 955 тыс. руб. или 0,81% от общей суммы доходов бюджета.
— платежи за пользование природными ресурсами 2 336 тыс. руб. или 0,27% от общей суммы доходов бюджета.
— штрафы, санкции, возмещение ущерба 6 559 тыс. руб. или 0,77% от общей суммы дохода бюджета.
— прочие неналоговые доходы 2 389 тыс. руб. или 0,28% от общей суммы доходов бюджета.
Решением Сарапульской городской думы утверждены источники внутреннего финансирования дефицита бюджета г. Сарапула согласно данных приведенным в таблице 2.
Таблица 2
Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета г. Сарапула в 2007-2008 г.г
Тыс. руб.
КОД
Наименование источников
Сумма на 2007 год
Сумма на 2008 год
02 01 00 00 00 0000 000
Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанные в валюте Российской Федерации
7000,0
27417,0
02 01 00 00 00 0000 700
Получение кредитов по кредитным соглашениям и договорам, заключенным от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанным в валюте Российской Федерации
83900,0
40000,0
02 01 00 00 00 0000 800
Погашение кредитов по кредитным соглашениям и договорам, заключенным от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанным в валюте Российской Федерации
76900,0
-12583,0
06 00 00 00 00 0000 430
Продажа (уменьшение стоимости) земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности
4490,0
08 00 00 00 00 0000 000
Остатки средств бюджетов
20880,0
0,0
ИТОГО
32370,0
27417,0
Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов
Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.
Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений.
В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов.
Установление указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.
Доходы местных бюджетов от местных налогов и динамику их изменения за 2007-2008 г.г. можно проследить по данным, приведенным в таблице 3.
Таблица 3
Доходы бюджета г. Сарапула от местных налогов в 2007-2008 г.г.
продолжение
--PAGE_BREAK--