Адміністративне судочинство: концептуальні підходи вчених Російської Федерації

ВСТУП Як відомо, одним з основних елементів правової держави є інститут судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому побудова такої держави неможливе без наявності адміністративного судочинства, що є індикатором захищеності прав і законних інтересів громадян і організацій, що охороняються державою. Останнім часом адміністративне судочинство сприймається в теорії

процесуального права та правозастосовчої практики як спірне процесуальне поняття, що не припускає однозначних доктринальних та офіційних оцінок. Актуальність та значимість його чіткого сприйняття очевидні перш за все в сенсі єдності судової практики. Згідно з статтею 118 Конституції Російської Федерації судова влада в країні здійснюється шляхом конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства. Відомо також, що раніше законодавець не виходив з поняття

„адміністративне судочинство”, в принципі виключаючи актуальність його практичного значення. Вирішення спорів в арбітражних судах будувалося на загальних принципах цивільного судочинства в не залежності від розглядаємих справ. Приватні і публічні спори вирішувалися згідно з цивільно-процесуальними нормами. В таких умовах обгрунтованим виглядало ставлення до „адміністративного судочинства” як до виключно судової діяльності, регламентованої нормами КпАП РСФРР, по розгляду справ про адміністративні правопорушення,

призначеню винному адміністративного стягнення та обжалування судових актів, за якими особа притягувалася до адміністративної відповідальності. Таким чином виникли передумови формування відокремленої адміністративної юстиції. Над цим питанням працювало багато російських вчених, запозичуючи досвід зарубіжних країн та створюючі власні моделі адміністративної юрисдикції. РОЗДІЛ I ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАКТИЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ

АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ 1.1 Передумови формування адміністративної юстиції Необхідність формування в Росії адміністративної юрисдикції практично одноголосно визнається вченими, що працюють над цією проблематикою. Виділяють також головні передумови її формування. Наприклад, Тихомиров вказуює на дві юридичні засади: по-перше, судова влада здійснюється шляхом конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства (конституційна засада),

по-друге, законодавцем припускається встановлення спеціальзованих федеральних судів по вирішенню адміністративних справ (законодавча засада). Інші автори приводять ряд аргументів більш загального значення: • велика вага в Росії державного регулювання, участі держави в структурах громадянського суспільства; • близкість російської правової системи до континетальної моделі • добре вивчений та традиційно популярний у російських вчених-юристів як до революції 1917 р так і після неї німецький та французький досвід організації системи

адміністративної юстиції • наявна необхідність надання судам права відміни незаконних актів управління • перевантаження російських судів та багаточисленні факти свавілля виконавчиї органів влади, що порушують права громадян. Одними з найголовніших передумов створення в Росії системи адміністративних судів на мою думку є необхідність реформування державної влади в країні, надання судовій владі більшої ефективності та оперативності, вдосконалення правового механізму забезпечення

прав та свобод фізичних та юридичних осіб. 1.2 Формування моделей адміністративного судоустрою Пропоновані на нинішньому етапі моделі адміністративного судоустрою в Росії зводяться до трьох різних форм. Перша модель створення адміністративної юрисдикції, ініціатором якої є Верховний Суд РФ, є змішане в організаційному плані, але самостійне в процесуальному відношенні адміністративне судочинство. Відповідно до цієї моделі структура федеральних судів повинна

складатися з чотирьох ланок: міжрайонний суд; колегія з адміністративних справах обласної ланки; 21 окружний суд і як вища ланка - Судова колегія з адміністративних справ Верховного Суду РФ. Дана модель припускає використання діючих судів. Прихильниками цієї моделі пропонується також передача на розгляд мирових суддів частини справ за адміністративним правопорушенням та про заперечування рішень територіальних органів самоврядування (нижче районного).

Друга модель передбачає використання чинних в даний час судів загальної юрисдикції та арбітражних судів для розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, шляхом створення в них спеціалізованих колегій. Цей варіант вирішення проблеми обгрунтовується тим, що створення спеціальної системи адміністративних судів пов'язане з чималими додатковими організаційними та фінансовими витратами для держави, яких у цей час не вистачає на існуючу і діючу судову систему.

Третя модель у створенні адміністративної юрисдикції містить менш принципову позицію і полягає в створення Вищого Адміністративного Суду РФ і 8 - 10 його філій в найбільших регіонах країни, які розглядали б по першій інстанції скарги на органи управління і федеральні служби суб'єктів Федерації. Розгляд інших справ, що виникають з адміністративно - правових відносин, передбачається здійснювати

в спеціалізованих колегіях в рамках діючих судів рівня суб'єктів Федерації. Аналізуючи три моделі побудови адміністративної юрисдикції, необхідно відзначити, що вони не вирішують комплексу всіх проблем. Зрозуміло, ці точки зору мають право на існування і розгляд цих справ у спеціалізованих колегіях все ж таки краще, ніж те, що ми маємо на сьогоднішній день. Однак зазначені форми організації судочинства не забезпечать ефективного здійснення компетентного,

незалежного, відокремленого вирішення питань у сфері судового контролю за законністю управлінської діяльності. У обгрунтування такого висновку можна навести наступні аргументи. Там, де однією із сторін (зацікавлених осіб) у справі виступають органи, що здійснюють управлінську діяльність і забезпечують суди приміщеннями, обладнанням, а часом і житлом, земельними ділянками, важко буде чекати від суддів об'єктивності та неупередженості при винесенні

ними рішень. І цей фактор не можна не враховувати при вирішенні судоустройственних питань. Життя показує, що, оскільки суди загальної юрисдикції та почасти арбітражні суди організовані з адміністративно - територіальним принципом, вплив на суддівську незалежність можливо як опосередковано, так і безпосередньо. Неможливо побудувати на засадах суворої адміністративної системності адміністративне судоустрій, якщо, наприклад, частина справ буде розглядатися світовими суддями, а

інша - в судах загальної юрисдикції та арбітражних судах. Світові судді, покликані розглядати нескладні категорії цивільних і кримінальних справ і які мають досить велику навантаження, не зможуть в скорочені терміни забезпечити якісне розгляд справ, що виникають з адміністративно - правових відносин. Тут, на мій погляд, необхідна строга спеціалізація.

Ці обставини, які не можна не враховувати, говорять про те, що розгляд справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, має здійснюватися виключно в спеціалізованих судах. РОЗДІЛ II ПЕРСПЕКТИВИ ТА ЗАКОНОДАВЧІ КРОКИ ЩОДО СТВОРЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ 2.1 Формування адміністративної юстиції на законодавчому рівні Важливим кроком на шляху формування системи адміністративної юстиції стало прийняття 22 листопада 2000

Державною Думою в першому читанні проекту федерального конституційного закону "Про федеральні адміністративні суди в Російській Федерації", внесеного Верховним Судом РФ у порядку законодавчої ініціативи 19 вересня 2000 (зі змінами і доповненнями від 31 жовтня 2000 р.). Усвідомлення важливості створення адміністративних судів з метою підвищення рівня захисту прав людини, доступності правосуддя, бажання допомогти законодавцю в доробці

проекту реалізуються в обговоренні та вироблення пропозицій щодо його вдосконалення як на сторінках юридичної періодики, так і в рамках спеціальних семінарів і конференцій. Крім того, суб'єктами Російської Федерації прийнято величезна кількість нормативних правових актів, регулюють публічні правовідносини. Суперечливість багатьох з них негативно позначилася на всіх сферах державного управління, виникла необхідність оскарження даних нормативних актів зацікавленими

особами в судах. Все це і прискорило постановку питання про створення адміністративної юрисдикції в Росії, розробку і прийняття закону про адміністративні суди, а також Адміністративно-процесуального кодексу. У даному випадку мова йде про створення нової галузі права - адміністративного процесуального - зі своїми, тільки йому притаманними завданнями, принципами, нормами та інститутами. Треба відзначити, що в дореволюційної

Росії не було адміністративної юрисдикції в повному її сенсі. Деякі функції адміністративної юстиції виконували Державна Рада, а також губернські присутності (наприклад, за селянським, фабричних і гірничо - заводським справах, в промисловий податок, військової повинності і т.д.), які не дозволяли всіх виникаючих процесуальних проблем.

Для системи адміністративної юрисдикції, як уже зазначено, характерно віднесення до її відання адміністративно - правових конфліктів, які пов'язані із захистом прав і законних інтересів як фізичних, так і юридичних осіб. У зв'язку з цим подібні суперечки мають свой специфічний адміністративно - правовий характер, особливе положення його суб'єктів (учасників спірного правовідносини), особливий порядок розгляду

і дозволи і т.д що обумовлює необхідність їх спеціального правового і процесуального правового врегулювання. При цьому треба відзначити, що, будучи членом Ради Європи, Росія повинна привести рівень захисту прав і свобод людини у відповідність з європейськими та світовими стандартами. Це відноситься і до створення в нашій країні самостійного адміністративного судочинства з урахуванням,

звичайно, російської специфіки. Необхідність такого кроку диктується ще й тим, що в даний час норми, що регулюють вирішення публічно правових конфліктів, розкидані по різних галузях законодавства, що ускладнює їх застосування та забезпечення єдиної правової політики. Разом з тим публічно - правові відносини є особлива сфера, яка повинна мати своє самостійне матеріальне і процесуальне право, призначене для того, щоб регулювати автономну юрисдикцію, незалежну від

інших ланок судової системи. Адже нерідко громадяни та юридичні особи навіть не знають, до якого суду їм звертатися за судовим захистом своїх суб'єктивних прав і свобод - до суду загальної юрисдикції або арбітражний суд. Державна Дума розглянула 22 листопада 2000 проекти двох федеральних конституційних законів - "Про федеральні адміністративні суди в Російській Федерації"

і "Про внесення доповнень до Федерального конституційного закону "Про судову систему в Російській Федерації", підготовлені Верховним Судом РФ, і прийняла їх у першому читанні. Однак коли будуть прийняті ці закони - невідомо. Це, природно, утруднює вирішення багатьох організаційних питань, у тому числі і процесуальних - про підвідомчості цих справ.

Безперечно, що до підвідомчості спеціалізованих адміністративних судів повинні бути віднесені справи, що виникають з адміністративно- правових відносин (яких нараховується близько 18 категорій), що розглядаються нині різними судами - загальної юрисдикції та арбітражними. З моменту прийняття Конституції РФ, у якій прямо передбачено адміністративне судочинство, серед вчених і практиків немає єдиного думки з питань понять "адміністративна юрисдикція", "адміністративна

юстиція" і „адміністративно-юрисдикційний процес", а також майбутнього адміністративного судоустрою та судочинства. Але важливіше те, що при великій кількості різних точок зору всі сходяться в єдиній думці про те, що однією зі сторін завжди виступає орган, що здійснює управлінську діяльність, і відносини між даними органом та громадянами носять складний імперативний характер. 2.2 Створення системи адміністративних судів

За основу формування майбутніх адміністративних судів, на мій погляд, доцільно взяти наступну ієрархічну структуру: нижню ланку повинен представляти міжрайонний суд, далі - суд рівня суб'єкта Федерації, окружний суд. Замикати всю цю ієрархію повинен Вищий Адміністративний Суд РФ. Створення досить простою і доступною для населення подібної чотириланкової системи в структурі адміністративного судоустрою

і судочинства з'явиться оптимальним рішенням. Так, міжрайонний суд може об'єднувати кілька районів у плані розгляду справ, що виникають з адміністративно - правових відносин. Зробити адміністративні суди доступними для населення можна, наприклад, шляхом створення міжрайонних судів по дільничної системі. Міжрайонний суд міг би включати в себе декілька (3-4) суміжних районів. Зовсім не обов'язково, щоб усі судді були зосереджені в одному місці.

Цілком можливо розмістити суддів адміністративного суду (нижчої ланки), як і світових, по районах. Суд рівня суб'єкта Федерації міг би розглядати в якості суду другої інстанції справи, розглянуті міжрайонним судом. Крім того, в як суд першої інстанції - справи, в яких беруть участь посадові особи та організації суб'єкта Федерації. Окружні адміністративні суди могли б розглядати по першій

інстанції справи, що виникають з публічно - правових відносин і мають підвищений суспільне значення, що вимагають високого професіоналізму і абсолютної незалежності. Здається, за кількістю окружних судів можна погодитися з пропозицією авторів законопроекту, що представляють Верховний Суд РФ, тобто створити 21 адміністративний суд. Ці ж суди могли б розглядати і в якості другої інстанції справи, розглянуті по першій

інстанції судами рівня суб'єкта Федерації. Вищий Адміністративний Суд РФ міг би розглядати по першій інстанції справи, що мають особливо важливе державне значення, а також виступати в як суду другої інстанції щодо справ, розглянутих окружними адміністративними судами по першій інстанції. На мій погляд, реалізувати концепцію самостійного адміністративного судочинства можна шляхом вилучення із судів загальної юрисдикції та арбітражних судів справ адміністративно - правового

характеру. Передача цих справ до адміністративних судів значно знизить навантаження і тим самим вивільнить певну кількість суддів, що дозволить вирішити в деякій ступеня і кадрове питання. Залишається лише сподіватися, що проводиться оновлення всього російського законодавства, в тому числі і створення самостійної галузі адміністративно-процесуального права, дозволить продовжити і завершити активізований останніми роками процес законодавчого оформлення адміністративної юрисдикції,

кінцева мета якої повинна полягати у всемірної захисту прав і законних інтересів громадян і організацій від чиновницького свавілля. ВИСНОВКИ Останнім часом адміністративне судочинство сприймається в теорії процесуального права та правозастосовчої практики як спірне процесуальне поняття, що не припускає однозначних доктринальних та офіційних оцінок. Актуальність та значимість його чіткого сприйняття очевидні перш за все в сенсі

єдності судової практики. Необхідність формування в Росії адміністративної юрисдикції практично одноголосно визнається вченими, що працюють над цією проблематикою. Виділяють також певні передумови її формування. Поряд із прийняттям законодавчих актів щодо створення адміністративної юстиції та системи адміністративних судів в науці існують погляди та моделі щодо формування такої системи.

Сучасні російські вчені пропонують створити єдину систему федеральних адміністративних судів, відокремлених від загальної юрисдикції. Таким чином судовий контроль у сфері державного управління буде здійснюватися компетентним органом, який не буде залежити від органів державної адміністрації та від судів загальної юрисдикції. Існує і інша думка, що також заслуговує уваги. Верховний Суд РФ пропонує створити адміністративні суди у системі судів загальної юрисдикції.

Існуюче в даний час змішання різних правових інститутів при реалізації адміністративного судочинства судами різної підвідомчості неприпустимо. Виходячи із зазначених доводів, створення в Росії абсолютно самостійного, спеціалізованого адміністративного судочинства з'явиться найбільш відповідним цілям побудови правової держави. Правові основи, закладені в законодавстві за часів

Радянського Союзу, і досі домінують у правових системах пострадянського простору. Вони суперечать не лише правовим нормам цивілізованого світу, а й самій логіці соціального та економічного розвитку нормального демократичного суспільства. Особливо актуальним це питання є для сучасного адміністративного права. Різноманітні адміністративно-правові норми, які регламентують організацію діяльності у різних сферах суспільного життя, містяться в численних, прийнятих у різний

час нормативних актах. Увесь цей нормативний матеріал потребує певної систематизації. Під систематизацією розуміють впорядкування й удосконалення чинного законодавства та іншого нормативно-правового матеріалу шляхом його оброблення й викладення за певною системою у вигляді збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних тощо) чи у формі зведених (зібраних) кодифікованих актів. На відміну від норм деяких галузей права, об’єднати всі норми адміністративного

права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об’єктивних причин. Адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість в управлінській сфері характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матеріалу й обмежує можливість його

кодифікації. Законодавчі акти постійно доповнюються та уточнюються. Необхідність створення самостійних адміністративних судів і відповідно Адміністративно-процесуального кодексу Російської Федерації обумовлена необхідністю виконання наступних завдань: забезпечення повної незалежності суддів від владних структур; здійснення спеціалізації суддів з розгляду справ саме даної категорії,

що забезпечить можливість якісного розгляду і вирішення зазначених справ; можливість за умови розгляду справ у спеціалізованих судах в гранично короткий термін усунути допущені порушення прав і законних інтересів великої кількості фізичних і юридичних осіб, скоротити час розгляду справ, дисциплінувати адміністративні органи; значне полегшення доступу громадян до правосуддя; вдосконалення правового механізму забезпечення прав і свобод як фізичних, так і юридичних осіб.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ 1. Абова Т. Е. Арбитражный суд в судебной системе России // ГиП. 2000. № 9. С. 5—14. 2. Абрамов С. Н. К разработке проектов кодексов: в советском праве не может быть административного иска // Соц. законность. 1947. № 3. С. 8. 3. Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе:

Автореф. дисс. канд. юрид. наук Екатеринбург, 2000. 4. Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие М 1996. 5. Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 5—32. 6. Административная юстиция в новых европейских демократиях:

Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Пер. с англ. / Ред. Д. Дж. Галлиган и др. К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999. 7. Алехин А. П Козлов Ю. М Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учеб.

М.: ТЕИС, 1996| С. 114—118. 8. Артамонов А. Н. Формирование научных взглядов на развитие административной юстиции в России // ЖРП. 1998. № 8. С. 131—134. 9. Бойков О. В. О некоторых вопросах подведомственности арбитражным судам споров в сфере управления // Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М.: БЕК, 1996.

С. 156—168. 10. Бахрах; Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М.: БЕК, 1996. С. 56—61. 11. Бахрах; Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 6—17. 12. Бахрах; Д. Н Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования //

СГП. 1975. № 8. С. 13—21. 13. Бойцова В. В. Нужна ли нам административная юстиция? //СЮ. 1993. № 7. С. 12—13. 14. Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1. С. 123—125. 15. Боннер А. Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // СГП. 1992. № 2. С. 141— 149. 16. Демин А. А. Суды административной юстиции:

Сравнительный анализ зарубежного опыта // Вести. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. № 1. С. 46—53. 17. Демин А. А. Понятие, административного процесса и административный процессуальный кодекс Российской Федерации // Вести. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 4. С. 18—33. 18. Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-

процессуального законодательства Российской Федерации // ГиП. 2000. № 11. С. 5—12. 19. Дурнев В. Нужен административный суд // СЮ. 1988. № 6. С. 25—26. 20. Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М 1925. 21. Манохин В. М Адушкин Ю. С Багишаев 3. А. Российское административное право: Учеб. М.: Юристъ,

1996. 22. Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: Понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // ГиП. 2001. № 2. С. 15—20. 23. Масленников М. Я. Административный процесс: От виртуальной абстракции к реальной кодификации // Правовая наука и реформа юридического образования:

Сб. науч. трудов. Вып. 12: 24. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1972. 25. Пилипенко Ю. С Каримуллин Р. И. Российская судебная система в контексте нового Федерального конституционного закона // ЖРП. 1998. № 1. С. 23—32. 26. Ремнев В. И. Право жалобы и административная юстиция в

СССР // СГП. 1986. № 6. С. 22—32. 27. Соловьева А. К. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход // Правоведение.1999.№ 1. С. 66—72. 28. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М 1998. С. 712—792. 29. Тихомиров Ю. А. О концепции развития административного права и процесса //

ГиП. 1998. № 1. С. 5—14. 30. Якуба О. М. О судебном решении по делам, возникающим из административно-правовых отношений // СГП. 1981. № 2. С. 41—42. 31. Яркое В. В. Современные проблемы доступа к правосудию в Российской Федерации // Рос. юрид. журнал. 2001. № 1. С. 16—29.