Организационно-правовые основы бюджетной системы РФ
Бюджетные отношения в государстве осуществляются на базе определенных правовых норм, совокупность которых образует бюджетное право. Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные отношения, возникающие в связи с формированием бюджетов, распределением и использованием бюджетных средств.
Бюджетное право является важнейшей частью финансового права и состоит из общей и особенной частей.
Общую часть бюджетного права образуют нормы, закрепляющие самые общие принципы и методы деятельности органов государственного управления и местного самоуправления в бюджетной сфере, а также основные полномочия субъектов бюджетных правоотношений.
Субъектами бюджетных правоотношений являются: государство, национально-государственные и административно-территориальные образования (РФ и ее субъекты, которые участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы в интересах РФ или субъектов РФ в целом); представительные и исполнительные органы государственной и местной власти; организации – получатели бюджетных средств
К бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.
Нормы общей части бюджетного права конкретизируются в особенной части.
Источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты различной юридической силы, которые можно условно разделить на две группы: нормативные акты, устанавливающие общие правила для участников бюджетных отношений; финансово-плановые акты, к которым относятся собственно бюджеты, финансовые планы ведомств, сметы учреждений и т.д.
Основным источником бюджетного права в РФ является Конституция РФ. Конституция устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации (ст. 5). В главе 3 Конституции, посвященной федеративному устройству России, определяются предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения.
Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения
Предметы ведения РФ
Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ
Предметы ведения субъектов РФ
Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением
Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон
Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления
Федеральная государственная собственность и управление ею
Разграничение государственной собственности
Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ
В разграничение государственной собственности опросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами
Установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
Природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры
Федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития
Установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ
Федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе
Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта
Внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира
Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ
Внешнеэкономические отношения РФ;
Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение
Оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования
Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий
Определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ
Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды
Судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности
Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариаткадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат
Федеральное коллизионное право
Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей
Федеративное устройство и территория РФ
Метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет
Государственные награды и почетные звания РФ
Федеральная государственная служба
Кроме того, в Конституции (ст. 132) закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.
В развитие основных положений в сфере бюджетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты, составляющие собственно бюджетное законодательство РФ.
Бюджетное законодательство включает в себя Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним: федеральные законы о федеральном бюджете; законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ; нормативные правовые акты муниципальных образований о местных бюджетах; иные федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения; нормы международного права.
Бюджетный кодекс РФ
Федеральный закон “Бюджетный кодекс РФ” был принят в 1998 году и является важнейшим документом, регулирующим бюджетные правоотношения. В первой части Бюджетного кодекса фиксируются определения базовых понятий бюджетного права, компетенция органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений.
Компетенция органов власти различных уровней в области бюджетных правоотношений
Компетенция органов власти РФ
Компетенция органов власти субъектов РФ
Компетенция органов местного самоуправления
Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ
Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ
Установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов
Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ
Составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов
Составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов
Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ
Распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами
Определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов
Определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением
Определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ
Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов
Определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации
Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов
Определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом
Установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ
Определение порядка осуществления муниципальных заимствований
Установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам
Осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом
Составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам
Установление федеральными законами порядка осуществления заимствований РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления, управления долгом РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления
Установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов
Осуществление государственных заимствований РФ и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом РФ
Определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов РФ
Установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ
Осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам
Установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов
Установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг
Утверждение бюджетной классификации РФ
Установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ
Формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований
Определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью
Установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ
Вторая часть Бюджетного кодекса РФ называется “Бюджетная система РФ” и описывает бюджетное устройство РФ, доходы, расходы, дефицит, профицит бюджетов. В третьей части Бюджетного кодекса описывается состав участников, процедуры и стадии бюджетного процесса, осуществляемого в РФ. Четвертая часть посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Наконец, пятая часть - заключительные положения.
Среди прочих федеральных законов, относящихся к источникам бюджетного права необходимо выделить Федеральный закон “О бюджетной классификации РФ”.
Бюджетной классификацией называют группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов бюджетов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы РФ.
Определение и состав бюджетной классификации описаны в Бюджетном кодексе РФ, в то время как подробное описание каждой из группировок приводится в ФЗ “О бюджетной классификации РФ”.
Бюджетная классификация включает в себя следующие виды группировок: классификация доходов бюджетов РФ; функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга; классификацию видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;
Классификация доходов бюджетов РФ
Доходы бюджетов РФ подразделяются на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.
Группами бюджетных доходов являются: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные перечисления; доходы целевых бюджетных фондов; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
Каждая из групп включает в себя ряд подгрупп. Например, группа налоговых доходов включает в себя такие подгруппы как: налоги на прибыль; налоги на товары и услуги. лицензионные и регистрационные сборы; налоги на имущество; платежи за пользование природными ресурсами; налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции; прочие налоги, пошлины и сборы.
В рамках подгрупп выделяют статьи и подстатьи.
Функциональная классификация расходов бюджетов РФ
Функциональная классификация является группировкой расходов бюджетов всех уровней и отражает направления бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Функциональная классификация расходов включает в себя четыре уровня. Первый уровень – разделы, отражающие направления расходования бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Примеры разделов функциональной классификации расходов: государственное управление и местное самоуправление; судебная власть; национальная оборона; образование
В пределах разделов выделяют подразделы, конкретизирующие направления расходования бюджетных средств. Например, в рамках раздела “образование” бюджетные средства направляются на дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование и т.д., которые являются подразделами раздела “Образование” функциональной классификации расходов.
Третий уровень функциональной классификации расходов составляют целевые статьи, которые отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации. В качестве примеров целевых статей, выделяемых в рамках раздела “образование” функциональной классификации можно назвать “ведомственные расходы на образование”, а также расходы на реализацию федеральных целевых программ “Дети России” и “Молодежь России”.
Наконец, четвертым уровнем функциональной классификации являются виды расходов, которые детализируют направления расходования бюджетных средств в пределах целевых статей. Так, например, видом расходов в рамках целевой статьи “ведомственные расходы на образование” подраздела “дошкольное образование” раздела “образование” функциональной классификации расходов является финансирование “детских дошкольных учреждений”.
Экономической классификацией расходов называют группировку расходов бюджетов по их “экономическому содержанию”. Это означает, что расходы группируются в зависимости от целей: финансирование текущих расходов; финансирование капитальных расходов; предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.
К текущим расходам относят закупки товаров и оплату услуг; выплату процентов; субсидии, субвенции и текущие трансферты, а также оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом. Капитальные расходы включают капитальные вложения в основные фонды; создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов; капитальные трансферты.
Ведомственная классификация расходов бюджетов отражает распределение средств по главным распорядителям и распорядителям (на местном уровне) средств соответствующих бюджетов. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете.
Перечень главных распорядителей бюджетных средств в субъектах РФ устанавливается законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ.
Перечень распорядителей средств местных бюджетов утверждается решением представительных органов местного самоуправления.
Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов – группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для финансирования дефицитов бюджетов.
Классификация источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов - группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.
Классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, видов муниципального долга - группировка долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Классификация видов государственных внешних долгов РФ, субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ является группировкой государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Важную роль в бюджетном процессе играет Налоговый кодекс РФ. Первая часть Налогового кодекса[1] была принята в 1998 году после пяти лет согласований. Основная задача, которую решает этот закон, – кодификация правил, регулирующих взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков. В первом разделе помимо определения основных понятий, установления законодательных основ налоговой системы, описываются виды налогов и сборов, взимаемые на всех уровнях бюджетной системы РФ. Второй раздел, в основном, посвящен правам и обязанностям налогоплательщиков и налоговых агентов. В третьем разделе описывается система налоговых органов, действующих в РФ, их полномочия и обязанности.
Прочие разделы первой части Налогового кодекса (всего их семь) посвящены правилам уплаты налогов и сборов, налоговой отчетности и налоговому контролю, ответственности за совершение налоговых правонарушений и т.д.
Вторая часть Налогового кодекса была принята в 2000 г.[2] Во второй части подробно описываются виды налогов и порядок их взимания.
Помимо системообразующих нормативных актов, которыми являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о бюджетной классификации, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, субъектов РФ или муниципальных образований), а также отчеты об исполнении бюджета.
Законы о федеральном бюджете рассматриваются Государственной Думой в четырех чтениях. К настоящему моменту законы о федеральном бюджете имеют устоявшуюся структуру и определенную внутреннюю логику. Как правило, закон о бюджете включает в себя текстовую часть и приложения. Текстовая часть закона в последние годы содержит около 150 статей.
В виде приложений публикуются поступления доходов в федеральный бюджет, распределение расходов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации, ведомственная классификация расходов федерального бюджета, распределение средств из различных фондов в рамках межбюджетных отношений, перечень федеральных целевых программ и др.
Отчет об исполнении бюджета готовится органами государственной власти, исполняющими бюджет, и рассматривается органами представительной власти. Он может приниматься в форме закона или решения. На федеральном уровне отчет об исполнении бюджета должен передаваться Правительством РФ в Государственную Думу и Счетную палату РФ не позднее 1 июня года, следующего за отчетным. После написания Счетной палатой РФ заключения на отчет об исполнении бюджета, Государственная Дума в течение 1,5 месяцев должна рассмотреть, принять его в виде закона или отклонить.
В реальности сроки принятия отчета об исполнении в значительной степени отклоняются от утвержденных Бюджетным кодексом. Так отчет об исполнении федерального бюджета на 2001 год был принят лишь в июне 2003 года, а за ряд лет отчеты об исполнении федерального бюджета так и не были приняты вообще, хотя их принятие является необходимым условием завершения бюджетного цикла.
Список использованной литературы
1. www.budgetrf.ru
2. Бюджетный кодекс РФ
3. Конституция РФ
4. Налоговый кодекс РФ
5. Федеральный закон “О бюджетной классификации РФ
[1] Федеральный закон “Налоговый кодекс РФ. Часть первая” №146-ФЗ от 31.07.1998
[2]Федеральный закон “Налоговый кодекс РФ. Часть вторая” № 117-ФЗ от 05.08.2000