Кризис Фонда занятости и пути его преодоления

Содержание. Введение Этапы развития фонда занятости Формирование и перераспределение централизованной части фонда занятости Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов
Заключение Введение В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ) пережива­ет глубокий кризис. К числу общих причин ухудшения его финансо­вого положения можно отнести: - обострение экономического кризиса в стране и расширение прак­тики неплатежей во внебюджетные фонды (в том числе в Фонд занято­сти), результатом чего стал рост задолженности по пени и штрафам; - распространение взаимозачетов и перечислений страховых сборов продуктами питания и промышленными товарами, что при­вело к резкому сокращению денежной массы в региональных фондах занятости и выплате пособий товарами и продуктами питания; - уменьшение страховых отчислений работодателей в региональ­ные фонды занятости, абсолютное сокращение средств ФЗ и его цент­рализованной части; - решение о снижении ставки страхового сбора с 1996 г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки выплат пособий по без­работице и рост числа дотационных регионов. Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости За общими причинами, способствовавшими увеличению дефици­та средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формиро­вания его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отве­чать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуа­ции. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федера­ции" (далее - Закон о занятости) и официального признания безра­ботицы в России) можно выделить три этапа. Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро развива­ется региональная структура Государственной службы занятости, со­храняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остат­ки на счетах. В то же время к концу периода появляются очаги без­работицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК. Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безрабо­тицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.; регистриру­емая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, ло­кализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров зна­чительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий. Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются все при­меты кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число реги­онов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства - сокращается до двух. Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях систе­мы формирования и перераспределения средств Фонда занятости. Первая особенность - Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей. Несмот­ря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положе­ния о Государственном фонде занятости населения Российской Фе­дерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страхо­вые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взно­сы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с рабо­тодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о за­нятости), на практике в 90-е годы основным источником были обяза­тельные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени эконо­мического благополучия регионов: в регионах с относительно ста­бильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добро­вольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возврат­ные средства", в кризисных регионах - "перечисления из федераль­ной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно опре­деленный источник, как обязательные страховые сборы с работаю­щих, в действительности не используется. Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изме­нилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начис­ленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоя­щий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодате­ли регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в про­гнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых стра­нах Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само госу­дарство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефи­цита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обяза­тельств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характе­ризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д. Третья особенность - отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием средств Фонда занятости и соблюдени­ем финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные" годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г. - 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму отчислений работодателей при­нять за 100%, то доля их реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%. Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости рав­нялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы возможных поступлений. В последующий кризисный период она еще более увели­чилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).
Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости "кара­лись" государством начислением пени и штрафов, но только на бума­ге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либо простят за давностью лет, либо реструктурируют. "Умные" ди­ректора предприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находили причины для получения финансовой под­держки (беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотных средств.
Нельзя сказать, что в регионах не понимали необходимости ук­репления финансовой дисциплины. Так, в 1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости были вынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Но сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в Фонд занятости сохранилось и по сей день. Таблица 1 Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплате страховых взносов* Показатели 1993г. 1995 г. 1997 г. 1998 г. 1. Среднемесячная начисленная зарплата за 9 месяцев, тыс. руб. 43,0 421,6 988,0 1055,0 2. Среднемесячная численность занятых в экономике, млн.чел. 57,3 56,2 56,6 57,8 3. Среднемесячная сумма начис­ленной зарплаты, млрд. руб. 2389,3 23839,4 56915,9 60979,6 4. Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев исходя т уста­новленного законом норматива отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% (с1997г.), млрд. руб. 430.1 4291,1 7683,6 8232,2 5. Реальные поступления от работо­дателей за 9 месяцев, млрд. руб. 306,7 3231,5 5082,9 5366,7 6. Предполагаемая задолженность работодателей Фонду за 9 месяцев, млрд,руб. [4-5] 123,3 1661,6 2600,8 2865,5 7. Доля уплаченных работодателями страховых сборов в ФЗ по отноше­нию к среднемесячной начислен­ной зарплате [(5:9 мес.)/3], % 1,42 1,51 0,99 0,98 8. Уровень собираемости страхо­вых взносов [5/4],% 71,3 75,3 66,2 65,2 * Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану, кото­рые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и Башкорто­стана; отсутствуют Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды занятости не испытывали дефицита средств на реализацию активных программ заня­тости. К началу 1995 г. в таких регионах существовали значительные переходящие остатки на счетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их средств. Однако к концу года они сократились до 19%. Можно предположить, что решение Государственной думы РФ о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд занято­сти с 2 до 1,5% было вызвано: низким уровнем регистрируемой без­работицы; реальным полуторапроцентным уровнем поступлений стра­ховых сборов от работодателей, фактически достаточным для финан­сирования текущих расходов Фонда занятости; наличием значитель­ных переходящих остатков на счетах фондов занятости. Однако при этом не был принят во внимание ряд факторов: - уровень регистрируемой безработицы не отражает реальную ситуацию на российском рынке труда; - признаки экономического "выздоровления" страны еще не проявились, более того, стали обостряться проблемы в сфере финан­совой деятельности предприятий (неплатежи, расширение практики взаимозачетов); - средства в Фонд занятости во многом собирались за счет ре­гионов с низким уровнем безработицы и высокой численностью заня­тых. Так, среднее число занятых в регионах с уровнем регистрируе­мой безработицы менее У/о составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемой безработицы свыше У/о - 475 тыс. человек; - отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не разрабо­тан такой необходимый финансовый документ, как инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд занятости, поэтому ре­гионы вынуждены пользоваться инструкцией Фонда обязательно­го медицинского страхования, что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их сокращению). Четвертая особенность - несоответствие принципа форми­рования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходо­вания его средств (по месту жительства). В результате в невы­годном положении оказываются регионы с относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно низкой средней региональ­ной заработной платой, поскольку поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-за неплатежеспособности предприя­тий, а расходы на все программы, особенно пассивной политики, объек­тивно возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком труда, высокой средней заработной платой и практической невозможно­стью приобретения жилья трудовыми мигрантами (высокая сто­имость жилья и его аренды, ограничения при прописке/регистра­ции). Ярким примером здесь служит Москва, активно использую­щая рабочую силу из соседних регионов. Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере складывается за счет вре­менных мигрантов из других регионов, а выплаты из него охватыва­ют только безработных, проживающих (зарегистрированных) в го­роде. Таким образом, существующие в настоящее время принципы формирования Фонда занятости и система выплат пособий по без­работице не учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того, маятниковая миграция отрицательно сказывается как на вели­чине региональных фондов занятости, так и на работе служб заня­тости, у которых остается меньше средств на проведение других (в том числе активных) мероприятий на рынке труда.
Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием централизованной части Фонда заня­тости, а также единой для всех регионов системы критериев ее распределения и перераспределения. Последней особенности уделим особое внимание, поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективности действующего государственного механизма перераспределения средств между регионами.
Формирование и перераспределение централизованной части Фонда занятости Известно, что федеральная часть Фонда занятости образуется за счет 20-процентных отчислений из территориальных фондов за­нятости. Ее основное предназначение изначально состояло в пере­распределении средств между регионами и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией на рынке труда для реализации программ активной и пассивной политики. Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования федераль­ной части Фонда занятости характеризовалась: низким уровнем от­числений регионов (10%); наличием единственного источника по­ступлений - отчислений работодателей (в % к фонду оплаты труда); отсутствием вклада государства в ее формирование; существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимос­ти от ситуации на региональном рынке труда. Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось: наличием достаточных финансовых средств в региональных фондах занятости; значительным превышением доходов над расходами в ре­гиональных фондах; низким уровнем регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его дифференциацией по регионам и за­метным превышением числа регионов-доноров над числом регионов-реципиентов; изменением уровня безработицы под влиянием струк­турных, а не кризисных колебаний спроса и предложения труда, есте­ственных в переходный период. К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия сложив­шейся системы формирования федеральной (или централизованной) части Фонда занятости изменившимся условиям. Во-первых, расходы региональных фондов практически сравнялись с доходами. Во-вто­рых, резко увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям руководите­лей региональных служб, переход в группу дотационных регионов на­чинается при превышении 3,5-процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло число дотационных регионов, получающих не только прямые, но и косвенные дотации из федеральной части Фонда. Практика финансовых взаимоотношений регионов с федераль­ным центром свидетельствовала об отсутствии какой бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед ним своих финансо­вых обязательств. В 1995 г. центр "позволял" себе недополучать уста­новленную законом норму и прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов-неплательщиков составляла 1/^ от числа последних. Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и Агин­ский Бурятский автономный округ перечисляли в федеральную часть менее 5% вместо законодательно установленных 20%. Несформированность системы критериев выделения средств реги­онам из федеральной части ФЗ нередко приводила к спонтанному и необоснованному расходованию федеральных средств. Это выражалось: - в дотировании регионов-доноров, перечислявших в федеральную часть средства в размере менее законодательно установленного уровня; В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получали дотации из федеральной части Фонда занятости. Например, дотации Белгородской области (с уровнем реги­стрируемой безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в центр) составили 14% расходов регионального фонда занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы - 1,7%, уровень отчислений в центр - 6,5%) - 84%. - в дотировании регионов, значительная часть расходов кото­рых шла на покупку ценных бумаг; В 1995 г. Республика Марий Эл (уровень безработицы - 3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных бумаг, получила из федеральной части ФЗ не толь­ко прямые финансовые "вливания", составившие 35,9% расходов ее регионального фонда, но и косвенные дотации, перечисляя на федеральный уровень в пять раз мень­ше средств, чем было определено законом. - в неэффективном по своим последствиям расходовании средств на программы финансовой поддержки предприятий в отдельных регионах. Проанализировав расходы фондов занятости трех регионов, которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра (Орловская, Новгородская области и Республика Северная Осетия-Алания), мы выяснили, что в этих регионах осуществ­лялись колоссальные проекты по финансовой поддержке предприятий, на финанси­рование которых было направлено от 24 до 56,6% всех расходов региональных фон­дов. Можно предположить, что дотации из центра были если не полностью, то в значительной мере связаны с осуществлением этих проектов. Поскольку показатели регистрируемой безработицы в названных регионах различались, последствия фи­нансовых "вливаний" должны были привести к изменению уровня безработицы и финансового положения региональных фондов занятости. Однако два года спустя все три региона, сохранив относительно низкий уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевой отметки перечисления в федеральную часть Фонда и пере­шли в разряд либо косвенных (Орловская область), либо полных реципиентов (Нов­городская область и Республика Северная Осетия-Алания). В связи с ростом числа дотационных регионов и усилением на­грузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. возникла объективная потребность в изменении основного принципа ее форми­рования и поэтапном повышении удельного веса централизованной части Фонда. В том же году было принято решение о двукратном увеличении размера отчислений в федеральную часть Фонда занято­сти. Попытка повысить долю централизуемых средств до 50% прова­лилась, поскольку при обсуждении данного вопроса в Федеральном собрании против выступили руководители ряда благополучных ре­гионов, прежде всего Москвы, привыкшие рассматривать фонд заня­тости своих регионов как составную часть региональных бюджетов. Другой причиной крайне осторожного отношения многих руководи­телей служб занятости в регионах к идее централизации Фонда было отсутствие законодательно установленного механизма перераспреде­ления средств, единого для всех регионов, исключающего возможность распределения ресурсов из федеральной части по приказам мини­стерства, то есть субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также неэффективность использования дотационных средств. В 1997-1998 гг. возникла принципиально иная ситуация, по сути, поставившая под сомнение само существование федеральной части Фонда занятости. Средний уровень отчислений в федеральную часть снизился с 12% в 1995 г. (за 9 месяцев) до 6,8% в 1997 г. и до 5,6% в 1998 г. В результате федеральная часть Фонда уменьшилась более чем в два раза. Возможности центра маневрировать средствами сократи­лись и его влияние на ситуацию в регионах упало. Средства, реально перераспределенные центром в регионы-реципиенты, уменьшились с 365 млрд. руб. в 1995 г. до 132 млрд. в 1997 г. и 130 млрд руб. в 1998 г. без учета зачета 20-процентной части между регионами и центром (см. табл. 2). Как следствие по 46 регионам суммы выделенных дота­ций значительно сократились в абсолютном выражении. Задолженность регионов-доноров в 1997-1998 гг. составляла около половины планиру­емого объема федеральной части Фонда. Таким образом, в эти годы центр фактически не контролировал ее формирование.
Таблица 2 Реально перечисленные и распределенные средства централизованной части ФЗ за 9 месяцев 1995, 1997 и 1998 гг.
1995 г. 1997 г.* 1998г. Собрано отчислений от работодателей, млрд. руб. 3262 5511 5366 Реально перечислено в федеральную часть ФЗ, млрд. руб. 483 230 298 Перечисления в федеральную часть ФЗ по отноше­нию к 20% собранных средств от работодателей, % 74 21 28 Перечислено из 'центра в регионы в виде прямых дотаций, млрд. руб. 365 132 130 Прямые дотации из центра по отношению к 20%, собранных средств от работодателей, % 56 12 12 - Данные приведены без учета инфляции Уровень инфляции за период с сен­тября 1995 г по сентябрь 1997 г составил 150% Однако несмотря на неуклонное ухудшение финансового состоя­ния Фонда занятости, система формирования и расходования его средств не изменилась и по сей день: - подавляющая часть регионов по-прежнему не выполняет фи­нансовые обязательства по перечислениям в федеральную часть, В 1998 г полностью перечислили средства только два региона - Москва и Оренбургская область (соответственно 23,7 и 21,1%). В результаты федеральная часть ФЗ за 9 месяцев 1998 г. на 68% формировалась за счет названных регионов (на C'i% -за счет Москвы и на 4% - Оренбургской области) - отсутствуют четко выраженные критерии регулирования фи­нансовых взаимоотношений центра и регионов, в связи с чем дотиро­вание ряда регионов представляется необоснованным или неэффек­тивным (см. табл. 3 и 4). Таблица 3 содержит данные о регионах, которые в соответствии с распоряжени­ями Министерства труда РФ получили дотации из центра в 1997 г в двух формах прямые дотации и зачет 20% отчислений в федеральную часть ФЗ Это было бы обоснованным, если бы в данных регионах наблюдался высокий уровень безработи цы или он резко повысился Но названным критериям удовлетворяют регионы, вклю ченныс в таблицу 4, которые не только осуществляли платежи в центр, но и не Таблица 3 Регионы с относительно низким уровнем безработицы, получавшие прямые и косвенные дотации из центра в 1997 г. Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95 Уровень, регистрируе- мой безработи-цы на 1.10.97 Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г. Перечис-ления из центра в% к расходам за 9месяцев 1997 г. Карачаево-Черкесская обл. 3,8 1,7 0,0 6,56 Усть-Ордынский Бурятский АО 1.7 1,8 0,0 16,97 Калужская область 2,5 2,0 0,0 2,58 Республика Тьхва 2,5 2,2 0,0 18,98 Кабардино-балкарская Республика 2,8 2,5 0,0 9,25 Еврейская АО 2,9 1.5 0,0 8,36 Таблица 4 Регионы с уровнем безработицы, намного превосходящем среднероссийский показатель, не получавшие дотации из центра в 1997 г. Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95 Уровень, регистрируемой безработицы на 1.10.97 Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г. Перечис-ления из центра в% к расходам за 9месяцев 1997 г. Самарская область 1,6 3,9 1,17 0,00 Эвенкийский АО 1,4 5,6 0,00 0,00 Читинская область 2,2 6,1 2,80 0,00 Вологодская область 2.4 4.4 3,57 0,00 Красноярский край 2,4 3,7 0,85 0,00 Пермская область 4,0 3,8 0,73 0,00 Корякский АО 4,2 6,5 2,52 0,00 получали дотации от него. Исключение здесь составляет Карачаево-черкесская Рес­публика, где, по всей видимости, произошло искусственное снижение уровня регист­рируемой безработицы и дотации пошли на выплату задолженности по пособиям. Таким образом, складывавшаяся на протяжении последних пяти лет "свободная" практика финансовых взаимоотношений центра и регионов привела к фактической самоликвидации механизма форми­рования и перераспределения федеральной части Фонда занятости. Если в 1995 г. можно было говорить о поэтапном переходе к центра­лизации средств фонда занятости, то в настоящее время - о его пол­ной одномоментной централизации, разумеется, при условии разра­ботки единых для всех регионов критериев распределения средств из централизованного Фонда занятости.
Однако возникший хронический дефицит региональных фондов занятости заставил центр (Министерство труда РФ) предпринять опре­деленные шаги по изменению сложившейся ситуации. В конце 1997 г. было принято "Положение о распределении средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, централизуемых на федеральном уровне', в котором содержится уточняющая форму­лировка, касающаяся использования федеральной части Фонда. В со­ответствии с п. 2.2. Положения эти средства могут использоваться на: - восполнение дефицита бюджета региональных фондов занятости (не менее 80%), предполагающее выделение дотаций регионам для: - денежных выплат безработным (текущие выплаты пособий по безработице, включая погашение задолженности; возмещение Пенси­онному фонду расходов в связи с оплатой досрочных пенсий безра­ботным; выплата стипендий безработным, проходящим обучение по направлению служб занятости; финансирование доплат к заработку безработным в период их участия в общественных работах); - оплаты труда основного штата служб занятости (специалис­тов и профконсультантов) в регионах; - образование резерва (до 20%), который расходуется на: - погашение задолженности по пособиям на территориях, харак­теризующихся критической ситуацией на рынке труда; - аудит фондов занятости; - повышение квалификации работников федерального органа исполнительной власти (то есть Минтруда РФ)2 и органов феде­ральной государственной службы занятости; - осуществление научно-исследовательской и информацион­но-издательской деятельности, развитие автоматизированной инфор­мационной системы "Занятость". Правда, Положение не уточняет, на каком уровне - федеральном или региональном. Однако данные о региональных расходах Фонда занятости позволяют предположить, что речь в данном случае идет о федеральном уровне, то есть о Министерстве труда. Целесообразность финансирования этой про­граммы из средств работодателей регионов (а не федерального бюд­жета) вызывает большие сомнения. ' Постановление Минтруда РФ от 25 ноября 1997 г. № 59. 2 Вызывает удивление расходование средств Фонда занятости на повышение квалификации сотрудников Министерства труда РФ, которые должны финансиро­ваться из средств федерального бюджета, а не за счет отчислений работодателей в регионах. Целесообразно перераспределять эти средства на повышение квалифика­ции сотрудников районных служб занятости, которые работают непосредственно с населением на местах и действительно нуждаются в повышении квалификации. Таким образом, принятое положение практически сводит на нет возможности реализации активных программ занятости в регионах с критической ситуацией на рынке труда, поскольку выделяемые из резерв­ной части средства предназначены только для погашения задолженно­сти по выплатам пособий, а направляемые на восполнение дефицита -для материальных выплат безработным, включая пособия по безработице. Минтруд РФ определил следующие условия предоставления дотаций из центра: - повышение уровня сбора страховых взносов с работодателей. Вместо того чтобы усилить через финансовые органы (например, нало­говую службу), ввести жесткие административные санкции за неис­полнение финансовой дисциплины, ответственность за сбор средств перекладывается Положением на службы занятости (что, по опреде­лению, не входит в их компетенцию) и в отношении последних ус­танавливаются карательные санкции за недобор средств ("если не повысите сбор, не дадим дотации"); - "реализацию мероприятий по возврату, включая реструктури­зацию задолженности ., средств Фонда занятости, выделенных им на создание дополнительных рабочих мест" (п. 3.2. Положения); - сокращение, а в случае необходимости и прекращение оказа­ния финансовой помощи работодателям; - централизацию средств на региональном уровне. То есть к идее централизации Министерство труда пока пришло только применительно к регионам, нуждающимся в дотациях из центра. Отметим, что практиче­ски во всех регионах России фонды занятости уже несколько лет центра­лизованы, а принятое Положение лишь утвердило имеющуюся практику; - сокращение расходов на содержание органов федеральной служ­бы занятости, в первую очередь на приобретение оборудования. Други­ми словами, те регионы, где безработица растет и потребность в персо­нале служб занятости и их оснащении оборудованием намного пре­восходит соответствующую потребность регионов с относительно бла­гополучной ситуацией на рынке труда, вынуждены пользоваться уста­ревшей и часто выходящей из строя техникой, приобретенной в начале 90-х годов, что неизбежно снижает эффективность работы и ведет к увеличению нагрузки на персонал. По данным наших обследований, в районах с высоким уровнем безработицы в среднем на одного сотруд­ника службы занятости приходится от 40 до 70 клиентов в день, то есть каждому из них специалист может уделить не более 3-5 минут. Однако, как показывают данные Министерства труда РФ за 1998 г., объективные критерии выделения дотаций еще не разра­ботаны. Например, в прошлом году дотации выделялись девяти ре­гионам с низким уровнем безработицы, причем в трех из них (Ор­ловская и Саратовская области и Карачаево-черкесская Республи­ка) данный показатель был в два раза ниже среднероссийского, а перечисления в федеральную часть составляли 0%. Но если Орлов­ской области была выделена косвенная дотация (в форме зачета 20% отчислений в федеральную часть ФЗ), то две другие получили прямые финансовые "вливания". В то же время десяти регионам, где уровень безработицы в полто­ра-два раза превосходил среднероссийский показатель, прямая фи­нансовая помощь не оказывалась вообще, хотя четыре из них осуществ­ляли, пусть в небольшом объеме, платежи в федеральную часть Фонда занятости. По всей видимости, эти регионы не выполняли условия, раз­работанные Минтрудом, в отличие от вышеназванных девяти регионов. Вызывает недоумение и размер финансовых "вливаний". Поче­му, например, самые большие дотации (после Республики Ингушетия) были выделены Республике Марий Эл (33% от расходов ее фонда занятости), где уровень безработицы был на 0,2% ниже среднероссийского показателя, а Удмуртская Республика получила средства в два раза меньше, хотя входит в группу регионов с самым высоким уров­нем регистрируемой безработицы? Или почему из года в год прямые финансовые "вливания" (хотя и небольшие) получает Калужская область? В ней безработица никогда не превышала средний уровень, но при этом она не перечисляла ни копейки в федеральную часть Фонда на протяжении последних трех лет.
Приведенные примеры наглядно показывают, что несмотря на принятие Положения, ситуация с распределением средств федераль­ной части Фонда занятости практически не изменилась. Разработан­ный Минтрудом документ - лишь камуфляж, прикрывающий бездея­тельность центра и создающий видимость объективного распределе­ния средств ФЗ между регионами.
Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов Для того чтобы оценить реальную значимость дотаций, выделяе­мых из центра, с точки зрения потребности регионов с критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источ­никах формирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях из центра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев для определения "донорства". Если следовать логике, то к числу доноров нужно относить регионы, которые в полном объеме выполняют свои обязательства по перечислениям в центр, соблюдают установленный законом нор­матив (с 1995 г. составляющий 20%) и формируют централизован­ную часть Фонда занятости. Логично также предположить, что до­норами могут быть регионы с относительно благополучной эконо­мической ситуацией, низким уровнем безработицы, где большин­ство предприятий работает и соответственно осуществляет плате­жи, в том числе и во внебюджетные фонды. Таким образом, при­знак донорства может быть определен с помощью двух показате­лей: уровня безработицы (в данном случае мы используем показа­тели регистрируемой безработицы) в регионе и доли перечисле­ний в федеральную часть Фонда занятости (рассчитываемой как отношение средств, перечисленных регионом в центр, к сумме по­ступлений страховых сборов с работодателей в фонд занятости того же региона за соответствующий период). Однако сформировать группу регионов-доноров по этим двум показателям не удалось даже в относительно "чистом" 1995 году. По показателю уровня безработицы численность группы доноров составила 384, а по показателю уровня платежей в федеральную часть ФЗ - 40. На первый взгляд разница образовалась за счет тех регионов, где уро­вень безработицы незначительно превосходил среднероссийский по­казатель. В действительности ситуация оказалась намного сложнее. Во-первых, в группе регионов-доноров по показателю уровня безработицы в 1995 г. было семь регионов, перечислявших в феде­ральную часть Фонда занятости в 2-6 раз меньше законодательно установленного уровня в 20%. По сути, эти регионы-доноры с позволе­ния центра произвели себя в разряд косвенных реципиентов, полу­чая дотации в форме "недоперечислений" в федеральную часть Фон­да занятости. Кроме того, в нее входили четыре региона, не выполняв­шие свои обязательства по платежам в централизованную часть Фон­да занятости и получавшие дотации из центра, иногда в значитель­ном объеме. Самые большие дотации из центра получили Агинский Бурятский АО (уровень безработицы - 1,7%) и Орловская область (уровень безработицы - 2,4%) - они составили соответственно 85 и 27% средств их фондов занятости. При этом перечисления в центр обоих регионов не превысили 6,5%. Эти регионы-доноры благодаря центру были произведены в разряд регионов-реципиентов, Во-вторых, в группе регионов-доноров по показателю уровня пе­речислений в федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. оказа­лось восемь регионов с уровнем безработицы, превышающем средне-российский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром, а также четыре региона с уровнем безработицы, превы­шающем среднероссийский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром и при этом получавших дотации. Первым шагом при формировании группы доноров стало выде­ление регионов по следующим основным признакам: - низкий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем или незначительное его превышение; - наличие перечислений в федеральную часть Фонда занятости; - отсутствие дотаций из централизованной части ФЗ. Затем мы сгруппировали регионы по признаку выполнения своих обязательств перед центром, то есть по уровню отчислений в феде­ральную часть Фонда занятости. В итоге сформировалась следующая структура группы регионов-доноров по состоянию на 1995 г.: - полные доноры (34 региона) - регионы, полностью перечисляв­шие законодательно установленную норму в 20% (с учетом незавер­шенности отчетного финансового года доля реальных отчислений составляла от 15 до 23% поступлений от работодателей); - частичные доноры. (7 регионов) - регионы, перечислявшие в центр менее законодательно установленной нормы (от 10 до 14% вместо 20%); - потенциальные доноры (7 регионов), перечислявшие в центр менее 5% собранных с работодателей средств. Таким образом, в 1995 г. группа регионов-доноров насчитывала 41 регион за исключением потенциальных доноров (по формальным признакам они полностью соответствовали донорам), которых центр объединил в группу косвенных реципиентов, многократно понизив им норму отчислений в федеральную часть Фонда занятости. Основными характеристиками большой группы регионов-ре­ципиентов в 1995 г. являлись: относительно высокий уровень реги­стрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показа­телем; наличие прямых или косвенных дотаций из федеральной части Фонда занятости. Но и здесь состав группы оказался неодно­родным как по степени нуждаемости в дотациях из центра, так и по размерам выделенных дотаций. Поэтому мы включили в группу реципиентов следующие регионы: - полностью выполнявшие свои обязательства перед центром и получавшие от него дотации. При этом размер отчислений в феде­ральную часть превосходил размер дотаций. Таких регионов было 4; - производившие отчисления в федеральную часть Фонда заня­тости в небольшом объеме и получавшие дотации из центра. Однако размер полученных дотаций превосходил размер отчислений в феде­ральную часть ФЗ. Таких регионов в 1995 г. насчитывалось 225; - не производившие платежи в центр и получавшие значитель­ные дотации из федеральной части Фонда занятости, то есть "чис­тые" реципиенты. В эту группу вошли 12 регионов. В 1997 г. в соотношении регионов-доноров и регионов-реципи­ентов произошли кардинальные изменения. Во-первых, практически перестала существовать группа доноров. По показателю регистрируемой безработицы численный состав груп­пы уменьшился почти в два раза (с 41 до 23 регионов), а по показате­лю уровня отчислений в центр - в 20 (!) раз (с 40 до 2 регионов). Полными донорами в 1997 г. остались только Москва и Оренбург­ская область. Численность регионов-полных реципиентов увеличи­лась более чем в три раза (с 12 до 43 регионов). Во-вторых, 32 региона лишь формально сохранили донорские признаки, а фактически перешли в группу дотационных регионов. При этом большая их часть (24 региона) перечисляла в центр значи­тельно меньше 20%: максимальный уровень отчислений в этой группе составил 8,7% (Ханты-Мансийский АО), а минимальный не превысил 2% (Ставропольский край, С.-Петербург, Московская область и др.). Восемь регионов, сохранивших донорские признаки по уровню без­работицы (который либо не изменился, либо несколько увеличился, не превысив среднероссийский показатель), полностью прекратили платежи в федеральную часть Фонда занятости, то есть также пере­шли в состав группы косвенных реципиентов. Это - Смоленская об­ласть, Республика Адыгея, Орловская область и др.
В-третьих, 5 регионов, бывших в 1995 г. донорами по уровню отчис­лений в федеральную часть ФЗ, перешли в группу полных реципиетов, прекратив платежи в центр и получая от него дотации (Усть-Ордын­ский Бурятский АО, Республика Тыва, Нижегородская область и др.). При этом первые два региона в 1995 г. относились к группе полных доноров по двум вышеназванным признакам, а в 1997 г. остались тако­выми только по уровню безработицы, который не превысил 2,2%.
Совершенствование механизма распределения средств ФЗ в соот­ветствии с новым Положением заключалось, во-первых, в том, что финансовая помощь рассматривается как целевая дотация (п.1.2.). Во-вторых, такая дотация может осуществляться (п.1.3.) в виде: пря­мых финансовых отчислений из централизуемых на федеральном уровне средств Фонда занятости; взаимозачета средств, подлежащих перечислению в центр; одновременно в той и другой форме. С точки зрения предшествующего опыта взаимоотношений цент­ра и регионов Положение не внесло ничего нового. Если же предполо­жить, что целью его принятия были упорядочение их взаимоотношений и отработка на практике неких критериев финансовых "вливаний" в те или иные регионы, то достичь ее Минтруду не удалось. Об этом наглядно свидетельствуют данные о формировании централизованной части Фонда занятости и выделенных дотациях регионам в 1998 г.: - централизованная часть Фонда занятости на 87,3% формирова­лась за счет поступлений из 10 регионов, при этом в большей степени -за счет Москвы. Еще 10 регионов перечисляли в центр символические суммы, доля которых не превышала 2% (см. табл. 5); - уровень безработицы по-прежнему не имел значения с точки зрения выполнения регионом своих финансовых обязательств перед Таблица 5 Формирование федеральной части Фонда занятости в 1998 г. (в %) Доля отчисленийв сумме поступлений от работодателей отчислений Доля средств, перечисленныхрегионом в сумме федеральной части ФЗ­ Уровень безработицы в 1998г. Россия в целом 5,6 100,0 2,6 Москва 23,7 64,1 0,7 Оренбургская область 21,1 4,7 0,8 Липецкая область 15,9 1,8 1,0 С.-Петербург 11,1 8,6 1,3 Республика Бурятия 9,1 0,7 2,9 Рязанская область 7,4 0,5 1,8 Тверская область 5,4 0,7 1,3 Курская область 4,5 0,4 1,5 Другие регионы не более 2% 12,3 от 1,2 до 4,7 центром. Например, перечисления Корякского АО, уровень безрабо­тицы в котором - один из самых высоких в России, составили 7,1% собранных в регионе средств, а Республики Саха (Якутия) сокра­тились до нуля. Отметим, что уровень безработицы в последней все­гда был одним из самых низких в стране, но она никогда не "балова­ла" центр своими ресурсами, перечисляя в несколько раз меньше установленной законом нормы; - полными донорами (по критерию исполнения законодательной нормы отчислений) по-прежнему оставались два региона, с известной долей условности к ним можно отнести еще один - Липецкую область; - шесть регионов полностью прекратили свои отчисления в центр (Ростовская, Пермская, Челябинская, Иркутская области. Ал­тайский край и Республика Саха (Якутия)) и перешли в разряд косвенных реципиентов, - пять регионов перешли из группы косвенных реципиентов в группу полных реципиентов, то есть, помимо взаимозачета 20-процент­ных отчислений, стали получать прямые финансовые "вливания", при этом в трех из них уровень безработицы был значительно ниже сред-нероссийского показателя Здесь представляет интерес политика центра с точки зрения разра­ботанного им же Положения. Например, Саратовская область и Респуб­лика Хакасия не различаются по доле финансовых "вливаний", хотя по уровню безработицы разрыв между ними достигает почти трехкрат­ной величины, при этом в первой этот показатель по сравнению с 1997 г. снизился, а во второй - возрос. Аналогичная ситуация наблю­дается и при сопоставлении Смоленской и Магаданской областей. Особо остановимся на избирательном отношении центра к реги­онам-реципиентам. Если руководствоваться справкой, подготовленной Министерством труда РФ, о дотациях, выделенных из централизован­ных средств Государственного фонда занятости населения регионам за 9 месяцев 1998 г. и за 1998 г в целом, то официально к дотационным Минтруд отнес 62 региона, 55 из которых получали прямые финан­совые "вливания", а 7 регионов - дотации в форме взаимозачета 20%. Последние, согласно данным справки, можно отнести к косвенным реципиентам. Однако расчеты, проведенные на основании другого документа того же министерства "Формирование и расходование Государственного фонда занятости", показывают, что численность ре­гионов-косвенных реципиентов составляет 27. Несмотря на низкий уровень безработицы на протяжении послед­них лет, ряду регионов (Ростовская область, Республика Саха (Яку­тия), Краснодарский и Ставропольский края, Курская область, Респуб­лика Татарстан и др.) разрешается не выполнять свои обязательства по перечислениям в федеральную часть Фонда. Подобное положение, скорее всего, связано с реализацией специальных программ занятос­ти. Но если бы единая система критериев перераспределения феде­ральной части Фонда занятости была разработана, это автоматичес­ки исключило бы названные регионы из числа косвенных реципиен­тов, так как по всем объективным показателям они должны быть донорами и нести административную и финансовую ответственность за невыполнение своих обязательств.
Заключение Изменение принципов и источников формирования средств на вып­лату пособий по безработице является, на наш взгляд, одной из важней­ших задач ближайшего будущего. Для ее решения необходимо: - во-первых, централизовать Фонд занятости на федеральном уровне с одновременной разработкой единой системы критериев рас­пределения средств между регионами;
- во-вторых, увеличить страховые взносы с работодателей и ввести обязательные страховые взносы с работающих граждан (то есть реали­зовать на практике положение, зафиксированное в Законе о занятости); - в-третьих, освободить Фонд занятости от дополнительной финансовой нагрузки, которую нужно возложить на соответствующие внебюджетные фонды: оплата больничных листов безработных дол­жна производиться из Фонда социального страхования (в настоящее время расходы Фонда занятости на оплату больничных листов со­ставляют 1-2% его расходов); досрочные пенсии целесообразно вып­лачивать из Пенсионного фонда без последующей компенсации из Фонда занятости; выплату детских пособий нельзя осуществлять из средств Фонда занятости (на эти цели направляется в среднем по стране 7% общих расходов Фонда занятости); - в-четвертых, разработать действенную систему страхования от безработицы, предполагающую соответствующие изменения Закона о занятости. Литература Источник данных таблиц: -данные госслужбы занятости -«Российский статистический ежегодник», 1998г. -«Вопросы экономики» 11 // Фонд занятости в России -