Зарубежный опыт организации государственного управления в унитарном государстве на примере Франции

СОДЕРЖАНИЕ


I. Введение II. Конституция Пятой Республики III. Отдельные органы государственной власти 1) Центральные органы государственной власти 2) Региональное и местное самоуправление купить шторы клиника наркологическая
3) Органы судебной власти Франции IV. Особенности государственной службы во Франции V. Заключение Список использованной литературы
I. ВВЕДЕНИЕ Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства имеют националь­ные полицейские силы и строгий контроль над местной полици­ей. Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией. Боль­шинство унитарных европейских государств имеют сегодня бю­рократию, структурированную по французскому образцу. Именно по этой причине темой своей курсовой работы я выбрала организацию государственного управления во Франции.[1] Во Франции раньше, чем в других западноевропей­ских странах, завершился процесс централизации, произошло обо­собление госаппарата от гражданского общества, возникла про­фессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. Политическая система Франции сформировывалась на протяжении многих лет и даже веков. Франция по праву считается колыбелью республиканских идей. В середи­не XVIII века, с окончанием объединения страны и консолида­цией абсолютизма, происходит постепенная централизация ад­министративно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожа­ются, на место старой администрации приходят новые учрежде­ния, подчиняющиеся приказам, идущим из центра. В период Великой французской революции продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии па государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых доброволь­ных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государ­ством и гражданами. При Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ва­тиканом, давший государству эффективный контроль над церко­вью, выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, ор­ганизовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные эле­менты французской бюрократической системы из двух институ­тов французского общества — армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине, унификации. Именно в этот период были созданы основные институты французского государства и сформировались традиции французской бюрократии. Далее в курсовой работе будет детально рассмотрена организация государственной власти во Франции, отдельные ее ветви, специфические особенности.
II. КОНСТИТУЦИЯ ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКИ. Ныне существующая конституция была принята в 1958 г. Она установила в стране президентский режим и новую, Пятую республику. Конституция состоит из преамбулы, 17 разделов и 93 статей. Главная черта Конституции 1958 г. - концентрация политической власти в руках исполнительных органов. Французская центральная исполнительная власть имеет "двухглавую" структуру: она включает Президента Республики и Премьер-министра. Полномочия главы государства значительно расширялись. Статья 5 Конституции закрепляет за ним обязанность обеспечивать “своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства”.[2] В этой же статье провозглашается, что президент является “гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и договоров”.[3] Президент, обладающий собственными важнейшими полномочиями, осуществляемыми без контрассигнации членов правительства, должен нести ответственность за наиболее общие направления деятельности государства. На Премьер-министра, назначаемого Президентом, возложена обязанность представлять и осуществлять иные акты исполнительной власти. Он должен проводить в жизнь политику, исходя из общих ориентаций Президента. Правительство несет политическую ответственность перед Национальным собранием и уголовную перед обеими палатами парламента. Однако, юридическая иерархия исполнительной власти фактически не существует на практике с самого начала существования Пятой Республики установился обычай ответственности Правительства перед Президентом страны, т.е. был введен монизм исполнительной власти. Сосредоточение власти в руках главы государства и Правительства - одно из проявлений конституционно-автоританой тенденции во французском государственном механизме, которая всегда был ему присуща. Избираемый помимо парламента путем всеобщего и прямого голосования, Президент находится на вершине иерархии органов государственной власти. Хотя формально-юридические полномочия Президента оставались неизменными за все время существования Пятой Республики, поправка, установившая ныне действующий порядок замещения поста главы государства, укрепила и без того его господствующее положение. Еще одна особенность Конституции 1958 г. - учреждение Конституционного совета, органа, ранее не известного французской истории. Раздел 1 Конституции "О суверенитете" определил основные девизы и принципы страны. Девиз: "Свобода, Равенство, Братство". Принцип: "Правление народа, по воле народа и для народа". Статья 3 определяет носителя национального суверенитета - народ, признает равноправие мужчин и женщин в области реализации гражданских и политических прав. В статье 4 сформулировано отношение государства к политическим партиям. Раздел II посвящен Президенту Республики, его компетенции, порядку и процедуре его избрания. Раздел содержится в ст.5-19. В разделе III регламентируется деятельность Правительства Франции (ст. 20-23). Раздел IV посвящен Парламенту страны, деятельности его палат, взаимоотношениям Парламента и Правительства. Продолжение изложения взаимоотношений Парламента и Правительства содержится в отдельном разделе V, Система взаимоотношений законодательной и исполнительной властей изложена в ст-34-51. В разделе VI специально закреплены нормы "О международных договорах и соглашениях", что особенно важно для современной Франции в условиях интеграции в Европейское Сообщество (ст.52-55). В Конституции Франции в разделе VII регламентируется деятельность Конституционного совета. Это исключительно интересный орган, И пример Франции может быть достаточно назидательным для России. Так, в состав сверх девяти членов в Конституционный совет пожизненно входят бывшие президенты Республики. Таким образом, "отставные президенты" имея большой опыт управления страной, помогают в решении важных проблем.
Раздел VIII Конституции "О судебной власти", дополняют в IX, Х разделах "Высокая палата правосудия" и "Об уголовной ответственности членов Правительства". В разделе XI Конституции регулируется деятельность Экономического и социального совета, который по запросу Правительства дает свое заключение по проектам законов, ордонансов и декретов, которые представляются ему на рассмотрение.
Раздел XII Конституции "О территориальных коллективах" регулирует взаимодействие территориальных коллективов: коммун, департаментов, заморских территорий. Раздел XIII "О сообществе" утверждает, что все государства Сообщества пользуются автономией, самоуправлением, демократически и свободно распоряжаются своими собственными делами. Все граждане Сообщества, (а по Конституции существует только одно гражданство Сообщества), независимо от своего происхождения, расы или вероисповедания, равноправны. Они имеют одинаковые обязанности. Далее в разделе, в статье 78 изложена компетенция Сообщества, а в статьях 80-85 указаны органы власти и управления Сообществом. В статьях 86-87 - освещаются вопросы изменения статуса Сообщества и др. Раздел XVI содержит положения о порядке пересмотра Конституции. В целом, Конституция Франции представляет собой Основной закон неделимого, светского, демократического и социального государства с республиканской формой правления, в котором достаточно четко определена сфера компетенции Президента, Парламента; процедура, применяемая при постановке вопроса об ответственности Правительства перед Национальным собранием и др.[4]
III. ОТДЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1) Центральные органы государственной власти
Особенностью управления французским государством при четком в соответствии принципу разделения власти является некоторый приоритет исполнительной власти перед законодательной. В Пятой Республике центральная исполнительная власть представлена Президентом и Правительством. Президент обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Президенту принадлежат важные личные полномочия и ответственность за судьбу страны. Показателями широких полномочий Президента Франции могут служить положения статьи 16 Конституции: "Когда институты Республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных государственных властей прекращено, Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром, председателями палат, а также с Конституционным советом. Он информирует об этом нацию в своем послании. Из приведенной статьи Конституции усматривается право Президента на роспуск Национального Собрания. Лишь в трех случаях: во-первых, в соответствии со ст. 16 (последний абзац) Президент не может распустить Национальное собрание в период осуществления чрезвычайных полномочий; во-вторых, не может быть произведен роспуск Национального собрания в течение года, последующего после предыдущего роспуска; в-третьих, временным Президентом республики (т.е. когда функции Президента временно исполняет председатель Сената). Одним их самых серьезных полномочий Президента, закрепленных в статье 11 Конституции является право проводить национальный референдум (об этом подробно указывалось в разделе о референдуме). Роль Президента значительно возрастает, когда на основании статьи 16 Конституции, он решает ввести в стране чрезвычайное положение. Указанная норма, закрепленная в Конституции позволяет Президенту ввести настоящую единоличную диктатуру, во время осуществления которой он принимает все меры, которые, по его мнению, диктуются обстоятельствами. Из текста Конституции не ясно, достаточно ли серьезными являются меры контроля за деятельностью Президента, поскольку не контролируется сам момент введения чрезвычайного положения. В Конституции фигурируют ни к чему не обязывающие фразы, что глава государства лишь должен получить "официальную консультацию" у Премьер-министра, председателей парламентский палат и Конституционного совета. Полученные "мнения" этих лиц не обязательно исполнять. В соответствии с Конституцией, Президент практически полностью формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников (лишь мелкие государственные служащие назначаются декретами министров). Президент - глава вооруженных сил, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Хотя Конституция не содержит права Президента вводить в действие стратегические ядерные силы. это право было предусмотрено декретом от 14 января 1964 г[5]. Президент заключает и ратифицирует международные договоры (за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламентом). В части осуществления судебной власти Президент обладает правом помилования. Статья 64 Конституции наделяет Президента особыми полномочиями как гаранта независимости судебной власти. Являясь центральным органом исполнительной власти, во взаимоотношениях с Правительством (также элементом центральной власти), Президент председательствует в Совете Министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые в нем; принимает участие в рассмотрении законопроектов Правительства; назначает на гражданские и военные должности, аккредитует послов и чрезвычайных посланников в иностранных государствах, Широта полномочий Президента во многом зависит и от личности Президента. Многие положения Конституций и создавались под определенную "сильную личность". На практике Президенты иногда очень широко толкуют положения Конституции, регламентирующие их полномочия. Достаточно осмыслить статью 13 Конституции, чтобы сделать вывод о неограниченных возможностях использовать ряд ее положений для расширения роли и значения Президента. Президент в своей повседневной деятельности пользуется услугами личного аппарата, состоящего порой не из одной сотни человек. В состав аппарата входят: кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, несколько чиновников для особых поручений. Все сотрудники этих служб назначаются Президентом лично. Центральным коллегиальным органом Исполнительной власти во Франции является Правительство. В состав Правительства входят Премьер-министр и министры. Конституция различает два понятия: Совет министров - как собрание министров под представительством Президента Республики, и Кабинет министров - как собрание министров под председательством Премьер-министра. Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по Конституции правительству. Все акты, исходящие от этого органа, подписываются Президентом. Премьер-министр может председательствовать в Совете министров в очень редких случаях и только на основании специальных полномочий, предоставленных Президентом по определенной повестке дня.
Деятельность Правительства регламентирована в разделе III Конституции. Хотя выше было очень много сказано о неограниченных полномочиях Президента Франции, статья 20 Конституции придает Правительству также высокий авторитет: "Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы".
В статье 21 Конституции говорится о полномочиях Премьер-министра: "Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов. С соблюдением статьи 13 Конституции он осуществляет регламентарные полномочия и назначает на гражданские и военные должности . В случае необходимости он замещает Президента Республики в качестве председателя на заседаниях советов и комитетов, упомянутых в статье 15[6]". "В исключительных случаях он может замещать Президента Республики в качестве председателя на заседаниях Совета Министров по определенному поручению Президента и с определенной повесткой дня". Из текста Конституции можно сделать следующие выводы о роли Премьер-министра. Его полномочия как координатора работы министерств достаточно широки. Премьер-министр контролирует работу министров, дает указания о составлении важнейших актов (бюджет, экономические планы и т.д.). Премьер-министр обладает значительными правами в отношении Парламента. Часть этих полномочий он осуществляет лично, часть в сотрудничестве с Президентом. В соответствии со статьей 29 Конституции по требованию Премьер-министра может быть собран Парламент на внеочередную сессию. Премьер-министр обладает правом законодательной инициативы, лично участвует в работе парламентских комиссий и в палатах парламента. В любое время Премьер-министр может выступить в любой из палат Парламента. В разделе Конституции "Об отношениях между Парламентом и Правительством", в статье 34 ограничена законодательная компетенция Парламента. Вместе с тем, Премьер-министр наделяется более широкими правами в части отмены или изменения законов и ордонансов, действовавших до издания нынешней Конституции 1958 г. Фактически Премьер-министр выступает как законодатель. У Премьер-министра, также как и у Президента, имеется достаточно многочисленный аппарат. Он состоит из собственного комитета Премьер-министра, генерального секретариата планирования, генерального секретариата национальной обороны, юридической и технической службы и др. Также в распоряжении Премьер-министра находится генеральный секретариат Правительства с его многочисленными службами. Правительство назначается следующим образом: Президент Республики подбирает кандидатуру на пост Премьер-министра и назначает его. Премьер-министр подбирает министров и представляет Президенту, который их назначает. Полномочия Правительства делятся на осуществляемые им коллегиально и осуществляемые лично Премьер-министром. Статья 23 Конституции запрещает совмещать функции члена Правительства с осуществлением любого парламентского мандата, с любой должностью профессионального представительства общенационального характера, с государственной службой или профессиональной деятельностью. Органический закон устанавливает порядок замещения лиц, обладающих вышеуказанными мандатами, функциями или должностями, Высшим законодательным органом Франции является Парламент. Его компетенция закреплена в разделе IV Конституции. Парламент состоит из двух палат: Национальное собрание и Сенат. Своеобразие французского Парламента состоит в том, что согласно статье 24 Конституции: "Депутаты Национального собрания избираются прямым голосованием. Сенат избирается путем косвенного голосования. Он обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики. Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате[7]". Национальное собрание - нижняя палата, а Сенат - верхняя палата Парламента. Парламент собирается на сессию один раз в году: она открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний день июня. Сессия должна длиться не более 120 дней. Исключение составляют обстоятельства чрезвычайного положения и сессия может собраться помимо обычного регламента после переизбрания Национального собрания, если второй четверг после выборов не приходится на обычную сессию. Чрезвычайные сессии парламента созываются с определенной повесткой дня либо по требованию Премьер-министра, либо большинства членов Национального собрания. Председатель Национального собрания избирается на продолжительность легистратуры, т.е. всего времени, на которое избраны члены палаты, а Председатель Сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты. Открытие и закрытие сессий осуществляется декретом Президента Республики. Законы принимаются Парламентом (статья 34 Конституции). Любой законопроект или законодательное предложение последовательно рассматриваются в обеих палатах Парламента для того, чтобы был принят идентичный текст. Во французском Конституционном праве существует различие между законопроектами и законодательными предложениями. Законопроекты вносятся Правительством Франции, а законодательные предложения - членами Парламента. Если в результате разногласий между палатами законопроект или законодательное предложение не было принято после двух чтений в каждой палате или, если правительство потребует его срочного обсуждения, то после одного чтения в каждой из палат Премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить акт, касающийся положений, по которым остаются разногласия. Текст, выработанный смешанной комиссией, может быть представлен Правительством на одобрение обеих палат. Ни одна поправка к нему не может быть принята без согласия правительства. Парламент принимает проекты финансовых законов. Если Национальное собрание не приняло решения по проекту в первом чтении в течение сорока дней после его внесения, Правительство передает проект на рассмотрение Сената, который должен принять решение в течение пятнадцатидневного срока. Конституция очень подробно регламентирует все случаи отклонений законопроектов и законодательных предложений, однако даже без подробного изложения в настоящем пособии видно, что законодательная власть во Франции более ограничена, чем исполнительная. И все же права члена Парламента достаточно защищены Конституцией (статья 26). Член Парламента обладает правом депутатской неприкосновенности (иммунитетом). Это означает, что ни один член Парламента не может подвергаться преследованию, розыску, аресту, заключению или суду за высказанные мнения или за голосование при исполнении им своих функций. Ни один член Парламента во время сессии не может подвергаться преследованию или аресту за преступления или проступки без разрешения палаты, в состав которой он входит, за исключением случаев задержания на месте преступления.
Парламент сам вправе учреждать комиссии по расследованию и контролю и особые комиссии (по снятию парламентской неприкосновенности и т.д.). Правовое положение членов Парламента существенно не отличается от избранных представителей других стран. Они рассматриваются как представители всей нации и выполняют свои функции на основе представительного, а не императивного мандата, который в соответствии со статьей 27 Конституции является недействительным.
Для того, чтобы сделать окончательный вывод о полномочиях Парламента, достаточно ознакомиться с перечнем законодательных актов, которые им принимаются (эти законы перечислены в статье 34 конституции). Все области, находящиеся за пределами упомянутых в этой статье, отнесены к ведению исполнительных органов власти[8]. Центральными органами конституционного контроля во Франции являются: Конституционный совет и Государственный совет. Конституционность актов, исходящих от государственных органов, рассматривается различными органами: от парламента - Конституционным советом, от органов исполнительной власти - Государственным советом. Компетенция Конституционного совета разнообразна. Совет рассматривает жалобы, связанные с правильностью избрания членов Парламента, вопросы неизбираемости и несовместимости должностей, возникающие в отношении членов Парламента. Совет обсуждает регламенты палат Парламента до их применения для проверки их соответствия Конституции. Конституционный совет обладает широкой компетенцией относительно выборов Президента (участвует в подготовке выборов, в производстве операций по выборам и в объявлении их результатов). Совет дает консультации Правительству по организации выборов, кандидатуры на пост Президента представляются в Совет, и он составляет их список; Совет проверяет правильность выдвижения кандидатов, публикует составленный им список. На практике Конституционный совет рассматривает жалобы, участвует при введении в стране чрезвычайного положения (статья 16 Конституции) наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты, Основная же функция Конституционного совета - рассмотрение соответствия законодательных и иных нормативных актов Конституции страны, а также контроль за соответствием международных договоров Основному закону. Кроме того, на Конституционный совет возложены обязанности по разрешению споров о распределении компетенции между законодательной и исполнительной властью[9]. Государственный совет выступает как высший орган административной юстиции и как консультативный орган Правительства. В первом случае Совет осуществляет контроль за деятельностью административных органов. Совет выполняет также обязанности кассационной инстанции в отношении апелляционных административных судов, и в отношении дел, поступающих из Счетной палаты, Суда бюджетной дисциплины и т.д[10]. В соответствии со ст. 38 и ст. 39 Конституции он дает предварительные заключения по законопроектам Правительства. Совет консультирует Правительство и министров по юридическим вопросам. Высший орган магистратуры - высший административный орган по делам французских судей и прокуроров. Обеспечивает независимость судебной власти.
2) Региональное и местное самоуправление Вся система местных органов Франции строится в соответствии с административно-территориальным делением. Они представлены коммунами, департаментами и регионами, где являются выборными органами. Основу территориальной организации составляют коммуны. Коммуна насчитывает приблизительно 36 тыс. человек, управляется муниципальным советом и мэром, который является органом исполнительной власти. Совет управляет делами коммуны. Он принимает решения по вопросам, затрагивающим интересы ее граждан по всем социальным проблемам: распоряжается имуществом, создает необходимые службы (больницы, рынки, дороги, музеи, школы и т.д.). Основной единицей административно-территориального деления Франции являются департаменты. В стране они представлены в числе 96 внутренних и так называемых заморских департаментов. К ведению департаментского Совета относится принятие местного бюджета и контроль за его исполнением, организация департаментских служб, управление имуществом департамента. Исполнительным органом департамента является председатель генерального совета (ранее это называлось службой префекта). Председатель подготавливает и исполняет решения Совета, несет ответственность за управление департаментом, является распорядителем кредитов, а также главой административных и технических служб департамента[11]. Самой крупной единицей в административном делении Франции является регион. Регионы имеются и в заморских территориях. В принципе, регион похож на департамент. У них примерно одни и те же органы власти и управления. Однако в отличие от департамента в каждом регионе учреждены экономические и социальные комитеты и региональный комитет по займам. В регионе действует своя счетная палата. Региональный совет избирает своего председателя, который является исполнительной властью в регионе. Французское местное и региональное управление строится на основе сочетания управления и самоуправления. Управление осуществляют назначаемые чиновники (комиссары Республики, супрефекты и др.). Самоуправление предоставлено выборным органам согласно Европейской хартии о местном самоуправлении (Приложение 1). Комиссар Республики назначается в каждый департамент Советом министров. В регионе комиссар Республики наиболее значительного департамента является комиссаром региона. Комиссар Республики представляет "каждого из министров" и "несет ответственность за национальные интересы, за соблюдение законов и поддержание общественного порядка", (статья 34 Закона от 2 марта 1982 г.[12]). Финансовый контроль осуществляет региональная счетная палата. Она проверяет счета местных коллективов, их законность и "надлежащее использование кредитов, фондов и ценностей". В Париже государство представлено двумя должностными лицами - Комиссаром Республики и Префектом полиции. Париж одновременно представляет и коммуну, и департамент, а его органом является Совет Парижа.
3) Органы судебной власти Франции Судебная система Франции регламентируется в Разделе VIII Конституции "О судебной власти". Как уже указывалось выше, Президент страны в соответствии со статьей 64 Конституции является гарантом независимости судебной власти. "Статус судей устанавливается органическим законом". "Судьи несменяемы"[13]. Французское правосудие основывается на принципах: коллегиальности (есть, однако, исключения), профессионализма, независимости, которая обеспечивается рядом гарантий (несменяемость не распространяется на магистратов административной юстиции). Закон 1977 г. установил, что расходы на осуществление правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел возлагаются на государство. Это правило не распространяется на уголовную—юстицию. Доступность правосудия - это еще один из показателей демократичности французского правосудия в том случае, когда речь идет о защите имущественных прав. Что же касается уголовной юстиции, то совершенно справедливо закон подходит к тому, чтобы осужденное за преступление лицо само несло расходы в отношении причиненного ущерба, как обществу, так и отдельным лицам.
Следующий немаловажный принцип - равенство перед правосудием и нейтральность судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела (в первой и апелляционной инстанции). Законом предусмотрена также возможность кассационного обжалования. По общему правилу (за исключением суда присяжных) уголовные и гражданские суды находятся в одном судебном учреждении.
Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на две ветви - собственно судебную систему и систему административных судов. Есть еще и суды по специальным назначениям. Низшую ступень в системе судов общей юрисдикции занимают трибуналы малой инстанции. Дела в таком трибунале рассматриваются судьей единолично. Однако при каждом из них состоит несколько магистратов (это судьи трибунала большой инстанции, командируемые в суды низших звеньев на три года). Трибунал малой инстанции рассматривает дела незначительные с суммой иска до 20 тыс. франков. Решения таких судов апелляционному обжалованию не подлежат. При рассмотрении уголовных дел этот суд называется трибуналом полиции. Трибунал большой инстанции приходится один на департамент (в больших департаментах их бывает несколько). Эти трибуналы делятся на палаты: по гражданским делам и исправительный суд. Апелляционный суд всегда выносит решения коллегиально. Гражданско-правовая часть апелляционного суда состоит из двух палат: по гражданским и социальным делам. Имеется также палата по торговым делам. Одной из функций обвинительной палаты является функция дисциплинарного суда в отношении офицеров судебной полиции (офицеров МВД, военной жандармерии и т.д.). Есть также палата жандармерии по делам несовершеннолетних. В каждом департаменте есть суд присяжных. В состав суда присяжных входят три члена, а его председатель обязательно является членом Апелляционного суда. Кроме судей в суде присяжных присутствуют присяжные заседатели. Их девять. Их подбирают по спискам избирателей. Во Франции действуют судебные органы специального назначения: торговые суды, военные суды (исправительный трибунал и суд присяжных и др.). На вершине судебной системы находится кассационный суд. Прокуратура представлена прокурорами при судах разных уровней. Генеральный прокурор с заместителями находится при апелляционном суде. Прокуратура при кассационном суде включает генерального прокурора, его первого заместителя и заместителей. Все прокуроры подчинены министру юстиции.
6.ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ Корни французской бюрократической систе­мы уходят во времена абсолютизма. Суть французской государственной службы - закрытая и подробно регламентированная систе­ма административной карьеры. Правовой статус француз­ского карьерного чиновника регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части. Также система ориентирова­на на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, останется там всю свою трудовую карьеру. Итак, юридической основной ее статуса явля­ются Конституция 1958 г Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения общего статута центральной госслужбы[14]. Помимо общего статута, некоторые виды госслужбы регламенти­руются особыми и специальными статутами, ко­торые принимаются декретом Государственного Совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными ис­точниками права в данном отношении являются также решения Конституционного Совета и ад­министративных судов. Президент, который утверж­дает ряд назначений, сделанных министрами, управ­ляет межведомственным штатом гражданских ад­министраторов, а также в целом отвечает за поли­тику в области центральной государственной службы. На практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство - Генеральное уп­равление администрации и госслужбы. На нем лежат контрольно-координационные функции в области кадровой политики. Вместе с ним факти­ческое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства экономики и финан­сов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или косвенно затрагивающие фи­нансовые вопросы госслужбы. Компетенция дру­гих министерств ограничена в основном решени­ями по индивидуальным вопросам - назначение, прием в штат, повышение, дисциплинарные ме­ры, перевод на пенсию. Защита корпоративных интересов чиновни­ков возложена на консультативные органы - Высший совет центральной госслужбы, паритет­ные административные комиссии, паритетные технические комитеты гигиены и безопасности. Эти ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа представителей ад­министрации и делегируемых профсоюзными ор­ганизациями чиновников. Иногда их даже назы­вают органами самоуправления чиновников. Чиновником по французскому праву является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий - понятие бо­лее широкое: это лицо, основной деятельностью которого является несение административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чи­новники - госслужащие, но не все госслужащие -чиновники. Если чиновник по определению свя­зан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвое­ния ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или во всяком случае не до конца интегрированные в си­стему, не полностью "свои". К таким категориям относятся: 1) почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной задачи на условиях повременной оплаты; 2) работ­ники по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продле­ния; 3) помощники, т.е. служащие, нанятые без контракта, односторонним решением админист­рации для выполнения временной работы; 4) чиновники-стаже­ры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат. Таким образом, есть несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают в госаппарате, но гарантии и привиле­гии, предусмотренные статусом чиновника, на них не распространяется. Теперь рассмотрим структуру полноправно­го чиновничества французского государства - его "белой кости". В основе ее лежат четыре категории: А, В, С и Д. Высшая - "А" - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, занимающихся раз­работкой концепций и руководством (атташе, гражданские администраторы и т.д.). В катего­рию "В" входят чиновники среднего звена, имею­щие дипломы бакалавров или равноценные им (ад­министративные секретари, контролеры и пр.). По­следующие две категории охватывают работников практического уровня с более низ­ким образованием. Как правило, вся карьера чи­новника проходит внутри одной категории. Пере­ход в более высокую скорее исключение. Внутри каждой категории действует индексированная шкала, устанавливающая минимальный и макси­мальный оклады входящих в нее чиновников.
Каждая категория охватывает несколько ран­гов. Ранги, пожалуй, - основное звено карьерной классификации. Ранг дает своему владельцу пра­во на занятие ряда соответствующих ему должно­стей и является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, защитой от пре­вратностей административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступе­ней и рангов.
Должность - понятие, отдельное от ранга. Это - конкретная рабочая позиция и соответству­ющая ей ставка в бюджетном расписании. Адми­нистративный орган самостоятельно назначает чиновника на должность, адекватную его рангу. Каждому рангу соответствует ряд должностей. Согласно французскому праву понятия чинов­ника и работника по контракту являются взаимо­исключающими. Чиновник сам не может вести переговоры об условиях своей работы. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом нормам. Но, с другой стороны, ему и не может быть навязано ничего, не предусмотренного ста­тутом. При конфликте с нанимателем дело рас­сматривает не обычный, а специальный админис­тративный суд. Кроме того, права чиновника за­щищают профсоюзы. Допуск к государственным должностям. Принцип равного доступа закреплен в Конститу­ции, предполагая запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кан­дидата. Однако этот принцип не является абсо­лютным. Если кандидат выражает свои взгляды образом, несовместимым с должностью, на кото­рую он претендует (например, резко критикует политику правительства, на службу к которому нанимается), это служит основанием для откло-н^Цйя его кандидатуры. Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом. Принцип и технология конкурсного набора. Конкурс считается наиболее демократичным и эффективным способом отбора, поскольку поз­воляет выделить способных, основываясь исклю­чительно на их заслугах и талантах. Впрочем, не­смотря на эти несомненные достоинства, кон­курс, тем не менее, критикуют как за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают люди, имеющие лучшую ака­демическую подготовку, т.е. учившиеся в приви­легированных учебных заведениях. Закон определяет конкурс, как способ распреде­ления ограниченного числа госдолжностей посред­ством испытаний, позволяющих независимому кол­легиальному органу - жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть либо исключительно "внешним" (еще его называют "учебным"), т.е. предназна­ченным только для кандидатов, лишь предпола­гающих поступить на госслужбу, либо "внутрен­ним", или "конкурсом чиновников", т.е. для .продвижения служащих, уже имеющих опреде­ленный стаж, либо открытым и для тех, и для дру­гих, что на практике чаще всего и бывает. Поста­новление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность кото­рой определяет Административный суд. Жюри формирует орган, обладающий полно­мочиями назначать на открывающие должности. Оно должно быть беспристрастным и подчинять­ся лишь регламенту конкурса. По результатам ис­пытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатовответствии с полученными оценками. Оно вправо вообще не одобрить ни одного кандидата либ( представить их меньше, чем число вакантны) должностей, а также составить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает лишь воз можность, а не право претендовать на должность Само назначение производится органом ил^ лицом, объявившим конкурс. Он связан рекомен дацией жюри, поскольку должен придерживатьс» представленного этим жюри списка, а также уста­новленной ранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение не сразу приобретает статус чиновника, а получаеэ должность чиновника-стажера либо ученика на срок и условиях, о которых говорилось выше. Административный суд контролирует закон­ность конкурсов и производимых по их итогам на­значений. Любой участник конкурса имеет праве обжаловать его результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превыше­ния власти. Если жалоба признана правильной, те итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново. Правда, на практике это случается редко Внеконкурсные процедуры набора. Принциг конкурсного отбора не является универсальным Закон и общий статут допускают и другие проце­дуры: использование списков пригодности, про­фессиональные экзамены или даже произволь­ный выбор. Есть перечень высших должностей. назначение на которые производится по реше­нию правительства. Это так называемые полити­ческие должности - генеральный секретарь пра­вительства, директор центральной администра­ции, префект, посол и т.д., причем этот перечень не является исчерпывающим и может дополнять­ся правительством с согласия суда. Однако лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее ранее на госслужбе, не приобретает посредством такого назначения статуса чиновника. Решения о назначениях данного уровня, разу­меется, принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять лояльность правительству. При этом их могут уволить без всяких проступков с их стороны по одним лишь соображениям целе­сообразности. Если человек до этого "политичес­кого" назначения не имел статуса чиновника, то он покидает государственную службу. Существу­ют и внеконкурсные способы набора, а также по­луфилантропические назначения. Ряд должнос­тей считается "зарезервированным" для лиц, по­страдавших при оказании услуг Отечеству, -инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов. При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего про­шедших его вносят в список с особым порядкомназначений. С целью поощрить внутреннее про­движение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на осно­вании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора из числа лиц, уже состоя­щих на госслужбе. В результате чиновники, набранные по кон­курсу, составляют менее половины штата. Одна­ко все они, независимо от способа их приема на госслужбу, имеют право на карьеру. Прохождение карьеры. Приобретая статус так называемого карьерного чиновника, человек входит в своего рода "касту". Теперь он, как пра­вило, будет работать на госслужбе, постепенно поднимаясь по ступеням классов и рангов. От­крывающиеся перед чиновником перспективы карьеры - один из главных, с точки зрения при­влекательности, атрибутов системы закрытой госслужбы. Чиновник может быть откомандиро­ван в другое учреждение, международную или да­же частную организацию на срок до пяти лет, но при этом он не теряет права на продвижение и пенсию. Другое дело, если его выводят из штата после истечения срока откомандирования либо переводят в так называемый резерв. Последний статус обычно связан с болезнью или иными лич­ными обстоятельствами.
Оценка службы. Перспективы карьеры зави­сят от оценки работы чиновника его руководите­лем. Оценка производится ежегодно и включает цифровой показатель по шкале от 0 до 20 и пись­менные примечания руководителя. Она вносится в учетную карточку работника и сообщается ему. Служащий может вносить в карточку свои заме­чания, а также обжаловать оценку в администра­тивном суде. Впрочем, на практике до этого дохо­дит нечасто: паритетные административные ко­миссии, играющие роль посредника и имеющие право потребовать пересмотра оценки, если со­чтут несогласие с ней служащего обоснованным, обычно сглаживают конфликт[15].
Виды и механизмы повышения. Есть два вида повышения - по ступени и по рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано с выслугой лет, чем с достоинствами ра­ботника: хорошие оценки могут ускорить повы­шение, но плохие не могут ему воспрепятство­вать, если чиновник достиг максимального стажа на данной ступени. В последнем случае повыше­ние является правом чиновника и происходит ав­томатически. Другое дело - повышение ранга. Необходимый стаж работы - лишь предвари­тельное условие. Далее на первое место выступа­ют заслуги претендента, оцениваемые одним из трех способов: внесением в список лиц, представ­ленных к повышению, профессиональным экза­меном перед включением в эти списки и обыч­ным конкурсным профессиональным отбором Органы, присваивающие более высокий ранг, полностью связаны не только списками, но и оче­редностью претендентов в них. Число вакансий всегда ограничено, ибо структура штата - про­цент носителей каждого ранга - величина постоян­ная. Система профэкзаменов в принципе позволяет отдельным чиновникам "перескочить" через ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола - воз­можность апелляции в паритетные администра­тивные комиссии, в Высший совет центральной госслужбы или в административный суд. Напри­мер, отмена последним списков на повышение обязывает администрацию составить новые спис­ки и пересмотреть уже сделанные повышения. Прекращение карьеры. Нормальный способ прекращения - достижение предельного возрас­та. Для так называемых "подвижных" чиновников он составляет 60, для "оседлых" - 65 лет. Этот рубеж императивен. Смягчающие меры в основ­ном направлены не на продление срока службы, а на более ранний "мягкий" выход из нее (напри­мер, право на досрочное прекращение службы с трехгодичным отпуском или переводом на пол­ставки). Кроме того, любой чиновник может при стаже 15 лет попросить выхода на пенсию, кото­рая будет выплачиваться ему по достижении пен­сионного возраста. Источник пенсий - отчисле­ния из оклада чиновника (7%) и взносы государст­ва. Размер пенсии ограничен 75% от последнего оклада. Чиновник может быть снят с работы в качест­ве высшей дисциплинарной санкции по соответ­ствующей процедуре. Эта "высшая мера" автома­тически влечет потерю права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритет­ной комиссии по доказанной профнепригодности, а также по Закону об освобождении (по сущест­ву, сокращении) кадров. В этом последнем случае он получает право на пособие. Даже после прекращения карьеры чиновник сохраняет по отношению к государству обяза­тельства сдержанности и беспристрастности. По­следнее выражается в запрете на занятие некото­рыми видами частной деятельности. Очень важная черта французской госслужбы - корпора­тивная связанность ее членов, особенно в высшем эшелоне, т.е. в категории "А". Помимо формаль­ных моментов, этот круг людей объединяют со­знание принадлежности к административной эли­те государства и многолетние неформальные свя­зи. По сути, категория "А" делится на ряд неформальных "корпусов" ("grand corps"): Фи­нансовая инспекция. Государственный Совет, Счетная палата, дипломатический корпус и кор­пус префектов, - попадая в которые, люди оста­ются их членами на протяжении всей своей карь­еры, даже если переходят на работу в частный сектор. Источником пополнения этих корпусов является прежде всего Национальная школа ад­министрации (Ecole Nationale d' Administration) и в меньшей степени - Политехническая школа (Ecole Polytechnique)[16]. Эти люди оказывают значи­тельное влияние на политическую жизнь страны и часто сами входят в состав правительственных кабинетов. Словом, корпоративность, даже не без элементов кастовости, - характерная черта французской госслужбы.
7.ЗАКЛЮЧЕНИЕ
[1] Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.151 [2] Конституция и законодательные акты Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр. 311 [3] Конституция и законодательные акты Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр.312 [4] Конституционное право зарубежных стран. Ивашкевич Е.Ф. Учебное пособие. Витебск, 2002г. стр. 59 [5] Грибов В.М. Франция. Государство и политика. \\ История, №2, 2003г стр.81 [6] Конституционное право зарубежных стран. Ивашкевич Е.Ф. Учебное пособие. Витебск, 2002г. стр. 56 [7] Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.169 [8] Червяков А. "Институты власти во Франции" // МЭиМО 1994 г. № 8 стр.48 [9] Крутогоров М.А. Конституционный Совет Франции. М, 1993г. [10] Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.172 [11] Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. Евдокимов В.Б. Старцев Я.Ю. Учебное пособие. М, 2001г. стр. 198 [12] Конституция и законодательные акты Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр.352 [13] Конституция и законодательные акты Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр. 354 [14] Конституция и законодательные акты Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр.358 [15] Оболонский А.В. Государственная служба во Франции. \\ Государство и право. №11, 2000 г. стр. 54 [16] Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.161