Президент

Оглавление: Введение Глава 1. Становление института Президента в России Глава 2. Выборы, вступление в должность и прекращение полномочий Президента РФ 2.1. Выборы Президента РФ 2.2. Вступление в должность
2.3. Виды оснований прекращения полномочий Президента РФ Глава 3. Полномочия Главы государства в сфере осуществления законодательно, исполнительной и судебной власти Полномочия Президента РФ по формированию государственных органов Полномочия Президента в области обороны страны и обеспечения её безопасности Глава 4. Структура Администрации Президента Глава 5. Совет Безопасности РФ Глава 6. Конституционно - правовая ответственности Президента РФ Заключение Список использованной литературы

Введение В последние десятилетие институт Президента РФ приобрел большое значение. Это связано не только с особым правовым положением, которое он занимает. Институт президента в современной России является одним из ключевых в системе органов государственной власти. Его рациональное устройство и функционирование – важное условие обеспечения конституционализма в государстве. Политическое развитие России последних лет выявило ошибки, связанные с конституционным распределением властных полномочий между Федеральными органами государственной власти. Учитывая роль Президента в жизни современной России очень важно политическими и правовыми средствами обеспечить избрание на эту должность достойных людей. Дабы не повторять прошлых ошибок следует упорядочить законодательство, регламентирующее порядок избрания, деятельность и компетенцию Президента РФ. Президент РФ избранный всенародно, обладающий высоким положением в обществе и государстве, должен не только иметь большие права, но и иметь перед государством и обществом, перед народом не менее большие обязанности, за невыполнение которых должна быть предусмотрена конституционно-правовая ответственность Президента.
Глава 1. Становление института Президента в России Термин «президент» в буквальном переводе слатинского означает «сидящий впереди». В эпоху античности президентами называли тех, кто председательствовал на различных собраниях. В современном понимании президент республики — это глава государства. Родиной института президентов являются США. Именно там в 1787 г. Конституционный конвент учредил пост президента. В Европе первыми странами, где была введена должность президента в 1848 г., стали Франция и Швейцария. В настоящее время этот пост имеется более чем в 150 странах мира. В СССР должность президента была учреждена в 1990 г., а в РСФСР — в 1991 г. Правда, идея учреждения поста Президента СССР возникла давно. Впервые — при подготовке проекта Конституции СССР 1936 г. Но И.В. Сталин отверг идею института избираемого населением Председателя Президиума Верховного Совета. Вновь эта идея возникла в 1964 г., когда на заседании Конституционной комиссии, работавшей над проектом Конституции СССР — конституции периода развернутого строительства коммунизма, Н.С. Хрущев предложил учредить пост президента. При подготовке XIX Всесоюзной партконференции (1988 г.) и в ходе ее работы вновь после длительного перерыва также обсуждался вопрос о введении поста президента, но положительно он не был решен. Сама же идея продолжала жить, а затем была подхвачена в период конституцион­ных реформ, начатых в 1989 г. Межрегиональная депутатская группа ста­ла активно пропагандировать идею введения в СССР поста Президента СССР[1]. В 1990 г. этот вопрос стал предметом активного обсуждения на Внеочередном III Съезде народных депутатов СССР, который и учредил должность Президента СССР. Первым (и последним) Президентом СССР был избран М.С. Горбачев. Первым Президентом России был избран Б.Н. Ельцин. Законом «О Президенте РСФСР» Президент определялся как высшее должност­ное лицо и глава исполнительной власти РСФСР. Он мог издавать ука­зы на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда на­родных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Его указы не могли про­тиворечить Конституции и законам. Съезд или Верховный Совет на осно­вании заключения Конституционного Суда могли отменять президентские указы в случае их противоречия Конституции, законам, решениям Съезда и Верховного Совета РСФСР. Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л. А. Окуньков, глубоко исследовавший институт президента в России, обращает внимание на то обстоятельство, что в по­следующие годы на уровень высшей должности стали претендовать и ру­ководители других высших государственных органов. Может быть, по этой причине Конституция 1993 года и законодательство о государствен­ной службе вообще отказались от термина «высшее должностное лицо», исходя из самостоятельности трех ветвей власти. Имеется в виду, что статус, полномочия и ответственность этих лиц должны опреде­ляться специальными законами и иными нормативными актами[2]. Из прежнего Закона о Президенте в новую Конституцию не включен ряд нормативных положений, заслуживающих, по мнению Л. А. Окунькова, вни­мания. Так, согласно упомянутому Закону 1991 г. «Президент РСФСР не мо­жет быть народным депутатом. На время выполнения своих полномочий Президент приостанавливает свое членство в политических партиях и обще­ственных объединениях. Президент РСФСР не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях». Вопрос о приостановлении членства в политических партиях не утра­тил своей актуальности, и сейчас это положение, по мнению Л.А. Окунькова, следовало бы восстановить, учитывая характер и последствия партийного членства для Президента. Хотя высказываются и другие суждения, о формальном значении этой нормы для лиц, имеющих на этот счет твердые политические убеждения и избранных от тех политических партий, лидерами которых они являются. Думается, что в условиях острой полити­ческой конфронтации на данном этапе Президент должен как глава государства делать выбор в пользу беспартийности[3]. Эти суждения Л. А. Окунькова были высказаны в период, когда Прези­дентом России был Б.Н. Ельцин и существовали «условия острой полити­ческой конфронтации». В настоящее время, когда такой остроты в полити­ческой жизни страны нет, а Президентом России избран В.В. Путин, нам представляется, и мы уже об этом говорили раньше (§ 7 гл. VI), что нет не­обходимости ни теоретической, ни практической ратовать за «беспартий­ность» Президента, тем более что при любых обстоятельствах глава госу­дарства не может быть вне политики. Более того, по нашему мнению, Пре­зидент России — политик номер один. И от того, какую политику он осу­ществляет в стране, зависит очень многое. Замена Советов народных депутатов другой системой представитель­ных учреждений при одновременном усилении исполнительной власти и прерогатив Президента представлялась многим в 1993 году кардинальным решением развязки противоречий в системе государственной власти. Сам ход Конституционного совещания летом 1993 года, обширная полемика его участников по различным положениям проекта свидетельствуют об идее сконструировать такую модель сильной президентской власти, кото­рая была бы построена на классической доктрине разделения властей при руководящей и координирующей роли главы государства.
Представляя президентский проект конституции, один из ее авторов, С.С. Алексеев, так охарактеризовал новое содержание президентской влас­ти: «Глава государства — это глава. Его ответственность — за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный ап­парат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую куриру­ет Правительство. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Госу­дарственной Думы и Совета Федерации. Причем Федеральное Собрание _это законы. Правительство — это управление. Суды — это правосудие. Каждый занимается своим профессиональным делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского нача­ла, может быть, не в том виде, как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее»[4].
С.С. Алексеев, уточнил концепцию о сущности президентско-парламентской республики, где глава государства — Прези­дент обеспечивает целостность государства, функционирование исполни­тельной власти, преодолевает кризисные ситуации, «где монополия зако­нодательной власти принадлежит Федеральному Собранию, которое осу­ществляет высший парламентский контроль, где реализуется на самом вы­соком уровне правосудие судом, — и все это в условиях развернутого, на­до надеяться, последовательного парламентаризма»[5]. По существу, С.С. Алексеев утверждал идею равной значимости для государства и общества Президента, парламента, исполнительной власти и судов, хотя, по мнению Л. А. Окунькова, как в самом проекте Конституции, так и в ее окончатель­ном виде, идею «последовательного парламентаризма» нельзя было уви­деть даже через мощнейшее увеличительное устройство»[6]. Форма правления, т.е. порядок организации и взаимоотношений выс­ших органов государства, зависит от многих факторов: соотношения соци­ально-политических сил, уровня правовой и политической культуры и т. д. Сложная обстановка перехода к рыночной экономике и острая социаль­ная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в ка­честве формы правления, по мнению ряда ученых, установлена президент­ская республика. Эту позицию разделяют многие современные авторы, а некоторые да­же считают Россию суперпрезидентским государством. Сторонники президентской республики в России исходят из того поло­жения, которое занимает Президент в государственном механизме фактически. И это действительно так. Но все же по сравнению с традиционными президентскими республиками Российская Федерация об­ладает рядом особенностей. Наряду с признаками президентской республики (это, в частности, кон­троль президента за деятельностью правительства) данная форма имеет (правда, незначительные) элементы парламентской республики, состоя­щие в том, что Государственная Дума может выразить недоверие прави­тельству (хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент). В тех государствах, где присутствуют элементы парламентаризма в президентской республике или элементы президентской республики в пар­ламентской, форму республиканского правления можно считать смешан­ной или полупрезидентской[7]. В полупрезидентской республике обычно президент избирается насе­лением путем прямых выборов; является главой государства; исполни­тельную власть президент осуществляет совместно с главой правительст­ва, которое должно пользоваться доверием парламента; правительство не­сет ответственность перед парламентом и частично перед президентом, который обладает правом роспуска парламента. Правда, по признанию Л.А. Окунькова, сравнение текстов российской и зарубежных конституций дает лишь поверхностное представление о сходстве тех или иных положений, а равно и достоинствах или недостат­ках различных формулировок. Сам по себе даже безупречный текст Кон­ституции с полным набором гарантий прав и свобод и общепризнанных принципов конституционного строя еще ничего не говорит о состоянии го­сударственности и общественного бытия. Во многих государствах Афри­ки, Латинской Америки внешне демократические конституции «сосущест­вуют» десятилетиями с диктаторским режимом государственной власти со всеми его последствиями для общества. В этом смысле говорить о прибли­жении или тяготении нашей Конституции к французскому аналогу на­столько верно, насколько «близки и схожи» наши российские будни с французским гражданским обществом, традициями, парламентаризмом, уважением личности в этом государстве. «Думается, — пишет Л. А. Окуньков, — хотя и имели в виду француз­ский опыт, что разработчики не смогли избежать внешне незаметного включения в текст Конституции апробированных методов руководства и легализации некоторых «партийных» механизмов и прерогатив власти. В результате Президент превратился в вершину государственной пирамиды, осуществляет единоличное руководство внешней политикой, всеми силовыми министерствами и ведомствами, обладает пропагандистским аппаратом, воздействующим на средства массовой информации. Многие элементы директивного руководства были сохранены и взяты в основу президентской власти. Это касается, в частности, опыта по подбору и расстановке кадров в высшем руководстве, в результате которой мы, как и прежде, остались с громоздкой, неуправляемой и неэффективной исполнительной вертикалью»[8]
Глава 2. Выборы, вступление в должность и прекращение полномочий Президента РФ 2.1. Выборы Президента РФ Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент Российской Федера­ции избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Результаты выборов Президента РФ определяются по мажоритарной системе Активное избирательное право обеспечивается отсутствием различно­го рода имущественных ограничений, ценза оседлости и обеспечивается включением всех граждан Российской Федерации в списки избирателей. Ограничение права избирать и быть избранным четко зафиксировано в ст. 32 Конституции, которая гласит: «Не имеют права избирать и быть избран­ными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащи­еся в местах лишения свободы по приговору суда». Что же касается пассивного избирательного права — права быть избранным Президентом, то оно включает ряд дополнительных условий, вы­текающих из особой роли и ответственности главы государства. Конститу­ция РФ (ст. 81) устанавливает два дополнительных условия. Первое — бо­лее высокий возраст для Президента по сравнению с активными из­бирателями. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. И второе — так называемый «ценз оседлости» — постоянное проживание в России не менее десяти лет. Условие постоянного проживания комментируется по-разному. Одни считают, что речь может идти только о проживании в России не менее де­сяти лет суммарно. Другие полагают, что требуется непрерывное постоян­ное проживание в течение указанного срока на день выборов. При отмене института прописки граждан и проживании значительного числа российских граждан за рубежом эта проблема из области теоретиче­ских дискуссий может стать практически актуальной. По мнению Л.А. Окунькова, требуется, по-видимому, официальное толкование этой нормы, исходящее из того, что Президентом не должно стать лицо, плохо знающее условия жизни и обстановку в нашем государстве[9].
Согласно прежнему Закону «О Президенте РСФСР», Президент из­бирался сроком на 5 лет. Теперь срок полномочий Президента составля­ет четыре года, по истечении которого должны быть проведены новые выборы. Согласно ч. 3 ст. 81 Конституции РФ одно и то же лицо не может за­нимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Это по­ложение направлено на обеспечение реальной преемственности в це­лях периодического замещения должности Президента и направлено на упорядоченную передачу власти от одного Президента другому.
Ограничение числа переизбраний препятствует авторитаристским тен­денциям единоличной власти, долгосрочному властвованию в государст­венных структурах сторонников одной политической партии (группиров­ки), поддерживающей курс Президента. Ясно, что при отсутствии возможности переизбрать Президента практически ничтожны шансы его оппози­ции мирным путем получить пост главы государства. Вместе с тем Конституция, по мнению ряда исследователей, сохраняет за бывшим Президентом возможность переизбрания на третий, четвертый и следующий срок, «лишь бы этот новый срок был отделен от первых двух «чужим» президентством»[10]. Выборы Президента Российской Федерации проводятся по едино­му федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пре­делами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу. В соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Рос­сийской Федерации» (1999 г.) граждане Российской Федерации, политиче­ские общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию, т.е. осуществлять деятельность, побуждающую или имеющую целью побу­дить избирателей к участию в выборах Президента, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата. Расходы на подготовку и проведение выборов Президента РФ про­изводятся за счет федерального бюджета. Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Подготовка к проведению выборов Президента РФ осуществляется от­крыто и гласно. Назначение Выборов Проведение выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией РФ, является обя­зательным. Выборы Президента РФ назначает Совет Федерации. Решение о назна­чении выборов должно быть принято не ранее чем за 150 дней и не позд­нее чем за 120 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах яв­ляется первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Решение о назначении выбо­ров подлежит официальному опубликованию в средствах массовой инфор­мации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если Совет Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации не назначит выборы Президента Российской Федера­ции, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ во второе или в третье воскресенье месяца, в котором проводилось голосо­вание на предыдущих общих выборах Президента РФ. Решение Цент­ральной избирательной комиссии Российской Федерации о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначе­нии выборов. В случае прекращения Президентом РФ исполнения своих полно­мочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает до­срочные выборы Президента РФ. Днем голосования в этом случае явля­ется последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом РФ. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опуб­ликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если Совет Федерации не назначит своевременно досрочные выборы Президента, выборы Президента РФ проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев о дня досрочного прекращения исполнения сво­их полномочий Президентом Российской Федерации. В случае досроч­ных выборов сроки осуществления избирательных действий сокращают­ся на четверть. Одной из главных особенностей третьих выборов Президента Россий­ской Федерации явилось то, что они проводились досрочно. В связи с прекращением первым Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным исполнения своих полномочий до истечения конституци­онного срока Совет Федерации 5 января 2000 года на основании статей 92 и 102 Конституции Российской Федерации назначил выборы Президента Российской Федерации на 26 марта 2000 года. Голосование и определение Решающая роль в выборе Президента принадлежит источнику власти — народу. Именно избиратели своим голосованием определяют кто достоин быть Президентом России. Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших уча­стие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней ус­тановленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования. Проблема активности избирателей на выборах является одной из наи­более значимых в избирательном процессе как с точки зрения уровня пра­вовой культуры избирателей, так и в плане признания легитимности фор­мируемой государственной власти. По данным социологических опросов ожидалось, что участие в выборах последнего Президента РФ примут от 60 до 76 процентов российских избирателей. Фактически в выборах Президента Российской Федерации 26 марта -2000 года приняли участие 75 181 073 избирателя, или 68,74 процента избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания (голосования. Всего Центральной избирательной комиссией РФ для наблюдения за последними выборами Президента было аккредитовано 1002 иностранных (международных) наблюдателя, представлявших 58 государств — 9 стран СНГ, 27 стран Европы, 5 стран Северной и Латинской Америки, 11 стран Азии, 5 стран Африки, Австралию и 87 международных и национальных организаций. По приглашению ЦИК России осуществляли наблюдение 826 представи­телей, в том числе от Государственной Думы — 126, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — 44, Совета Федерации — 6. В день голосования 26 марта 2000 г. иностранные (международные) на­блюдатели посетили около 3 тысяч избирательных участков в 37 субъектах Российской Федерации. Состоявшиеся выборы Президента обозначили дальнейший прогресс в деле консолидации демократической из­бирательной системы в Российской Федерации. Было особо подчеркну­то, что выборы прошли в атмосфере политической стабильности, в рам­ках нового законодательства, которое соответствует международно признанным демократическим принципам, обеспечивает плюрализм, равные условия и возможности выступления кандидатов на политической арене, а также высокий уровень открытости всех стадий избира­тельного процесса.
Вместе с тем иностранные наблюдатели высказали и ряд критических замечаний. Они затрагивали политические аспекты проведения избира­тельной кампании — роль средств массовой информации и использование так называемого административного ресурса. По мнению наблюдателей, на выборах в России сохраняется возмож­ность использования кандидатами преимуществ служебного положения, оказания влияния местными органами власти на избирательные комиссии Отмечены также некоторые «шероховатости» в работе самих избиратель­ных комиссий. Например, из-за сложной процедуры подсчета голосов чле­ны избирательных комиссий в ряде случаев не в полном объеме соблюдали установленный порядок. Вызвали у наблюдателей вопросы также защи­щенность избирательных бюллетеней и их хранение.

Признание выборов несостоявшимися и недействительными В соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» Центральная избирательная комиссии признает выборы Президента РФ несостоявшимися в случае: а) если в выборах приняли участие менее поло­вины избирателей, включенных в списки изби­рателей на момент окончания голосования; б) если число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отноше­нию к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрирован­ным кандидатам), меньше чем число голосов избирателей, поданных про­тив всех кандидатов. Центральная избирательная комиссия РФ признает выборы Президен­та РФ недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или уста­новлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; б) в случае, если количество избирательных участков, где итоги голо­сования признаны недействительными, составляет не менее одной четвер­той от общего количества избирательных участков; в) по решению суда. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривает, что в случае, если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президен­та Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия назна­чает повторное голосование по выборам Президента РФ по двум зареги­стрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов из­бирателей. Повторное голосование проводится через 21 день после дня голосова­ния на общих выборах. Если до проведения повторного голосования один из зарегистрирован­ных кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру, по решению Центральной избирательной комис­сии Российской Федерации второй кандидатурой для проведения повтор­ного голосования признается зарегистрированный кандидат, получивший на общих выборах наибольшее число голосов избирателей после кандида­тур, по которым Центральная избирательная комиссия Российской Феде­рации первоначально назначила повторное голосование. В этом случае по­вторное голосование проводится в первое воскресенье по истечении 14 дней со дня подачи заявления. По итогам повторного голосования избранным на должность Пре­зидента Российской Федерации считается зарегистрированный кан­дидат, получивший при голосовании большее число голосов избира­телей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу го­лосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного канди­дата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за заре­гистрированного кандидата, набравшего большее число голосов из­бирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов[11]. В случае, если выборы Президента Российской Федерации признаны несостоявшимися, недействительными либо если на день проведения по­вторного голосования оба зарегистрированных кандидата, по которым на­значено повторное голосование, сняли свои кандидатуры, либо если при повторном голосовании ни один зарегистрированный кандидат не был из­бран на должность Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации назначает повторные вы­боры Президента Российской Федерации. Голосование на повторных выборах Президента Российской Федерации проводится не позднее чем через четыре месяца со дня первоначаль­ных выборов либо не позднее чем через три месяца со дня признания вы­боров несостоявшимися или недействительными. Выдвижение и регистрация кандидатов, другие избирательные дейст­вия, связанные с проведением повторных выборов Президента Россий­ской Федерации, осуществляются в порядке, установленном Федераль­ным законом «О выборах Президента Российской Федерации». Правда, при проведении повторных выборов Президента Российской Федерации сроки избирательных действий по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации могут быть сокращены, но не более чем на одну треть. При проведении повторных выборов Президента Российской Федера­ции кандидатами не могут быть вновь выдвинуты те кандидаты, действия (бездействие) которых послужили основанием для признания общих вы­боров или выборов при повторном голосовании недействительными, 2.2. Вступление в должность Избранный Президент Российской Федерации вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избран­ного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступле­ния в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента Российской Федерации, — на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации общих результатов выборов Президента Российской Фе­дерации. Процедура вступления Президента РФ в должность заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в при­сутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конститу­ции. Он сформулирован следующим образом: «Клянусь при осуществ­лении полномочий Президента Российской Федерации уважать и ох­ранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно слу­жить народу». Резиденцией Президента РФ является столица России — Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России. Указом Президента от 5 августа 1996 г. установлены официальные сим­волы президентской власти и их использование при вступлении в долж­ность вновь избранного Президента Российской Федерации. Этими символами являются: штандарт (флаг) Президента Россий­ской Федерации; Знак Президента Российской Федерации; специаль­но изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции Российской Федерации.
Знак Президента Российской Федерации возлагается на Президента как главу государства на период его полномочий Председателем Совета Федерации. Использование Знака определяется нормами Государственно­го протокола. На специальном экземпляре текста Конституции Российской Федера­ции Президент приносит присягу.
Официальные символы президентской власти передаются вновь из­бранному Президенту во время процедуры вступления в должность после принесения им присяги. Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч. 1 ст. 92 Конституции). Избранный и вступивший в должность Президент РФ обладает непри­косновенностью. Правда, в ст. 91 Конституции РФ, закрепившей непри­косновенность Президента РФ, не раскрывается ее содержание, что влечет за собой различные подходы к ее пониманию. В целях устранения ошибок при толковании «неприкосновенности» Президента РФ необходимо раскрыть содержания этого института в зако­не о Президенте РФ. 2.3. Виды оснований прекращения полномочий Президента РФ Полномочия Президента государства могут быть прекращены по разным основаниям. Как правило, эти основания предусматриваются законами. Однако на практике имеют место слу­чаи, когда полномочия президента прекращаются по основаниям, не предусмотренным законодательством. Например, первый и последний Президент СССР М.С. Горбачев сложил с себя полно­мочия в связи с ликвидацией СССР, хотя Конституция СССР 1977 г. не предусматривала такого основания прекращения существование самого госу­дарства. Примером нелегитимного прекращения полномочий президента может служить утрата власти в результате революции, когда власть президента или насильственно ликвидируется, или переходит в другие руки в резуль­тате ее захвата вопреки закону. Правовыми основаниями прекращения полномочий президента являются те основания, которые предусмотрены законодательством (выборы другого президента, уход в отставку, упразднение поста пре­зидента и др.). Прекращение полномочий президента может быть осуществлено по истечении предусмотренного конституцией срока пребывания в этой должности и досрочно. Конституция РФ (ст. 92) предусматривает несколько оснований прекра­щения полномочий Президента РФ. Рассмотрим каждое из них. Истечение Срока В ч. 1 ст. 92 Конституции РФ установлено, что Президент прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Фе­дерации. Это обычный порядок прекращения полномочий. В остальных случаях, о которых пойдет речь ниже, полномочия могут быть прекращены досрочно. Отставка Президента Президент РФ прекращает исполнение своих полномочий досрочно в случае отставки — до­бровольного ухода с должности Президента. Так именно поступил Б.Н. Ельцин 31 декабря 1999 года. Процедура ухода в отставку, к сожалению, в законе не регламентирова­на, хотя потребность в этом имеется. В законе, по нашему мнению, должны быть указаны форма выражения Президентом своей воли (ско­рее всего, это должно быть письменное заявление), мотивы, побудившие Президента принять такое решение (такие мотивы могут носить личный характер — преклонный возраст, состояние здоровья; политические, г~ несогласие с политикой Федерального Собрания и других органов государственной власти в связи с образовавшимся экономическим, полити­ческим кризисом и т. д.) Действующее законодательство (ст. 82 Конституции РФ) предусматри­вает порядок вступления Президента в должность, принесение народу присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Феде­рации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда, но не регулирует порядок ухода Президента в отставку. Возникают вопросы: кому должно быть адресовано его заявление об отставке, достаточно ли Президенту заявить о своей отставке или эту от­ставку какой-то государственный орган (или органы) должен рассмотреть и принять по нему решение о принятии отставки или о ее отклонении? Ведь при всем уважении к личности, занимающей должность Президен­та, нельзя отрицать возможности заявления об отставке под давлением ка­ких-то сил, под влиянием временного расстройства здоровья, в состоянии временной депрессии и т. п. Если закон предусматривает возможность принятия решения об отклонении заявления об отставке Председателя Правительства, то почему такой вариант должен быть исключен в отно­шении заявления об отставке Президента? Ответ на этот вопрос должен быть дан в будущем законодательстве. На наш взгляд, это может быть предусмотрено и Конституцией, и федеральным законом «О Президенте Российской Федерации». Стойкая неспособность Президент РФ прекращает исполнение полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ). К сожалению, и это основание для прекраще­ния полномочий Президента должным образом не регламентировано и 'вызывает много вопросов. В частности, не совсем ясно: «стойкая неспо­собность по состоянию здоровья осуществлять полномочия» является основанием для прекращения полномочий Президента по воле последне­го или вопреки его воле? Нет ответа в законодательстве и на вопросы, кто и каким образом устанавливает сам факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии, как обеспечить такого рода решение, кто его об­народует и т.д. В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации этой конституционной нормы. В связи с этим Конституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. принял По­становление по делу о толковании положений ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конститу­ции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадле­жащие ему полномочия[12]. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Го­сударственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнару­жившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений в их взаимосвязи. В своем Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что, исходя из занимаемого Президентом РФ места в системе органов государственной власти, а также его конституционного статуса, Конституция РФ закрепля­ет неприкосновенность Президента РФ, а также другие правовые средст­ва, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Пре­зидентом РФ принадлежащих ему конституционных полномочий и непре­рывность функционирования института главы государства. Содержание и назначение ст. 92 (ч. 2) Конституции РФ, предусматри­вающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются уста­новлением в ст. 91 Конституции РФ положения о неприкосновенности Президента РФ.
Досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих полномо­чий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществ­лять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его консти­туционных полномочий либо иным образом осуществлять свои полномо­чия в соответствии с требованиями Конституции РФ. В таком случае — в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания — воле­изъявление Президента РФ может не являться обязательной предпосыл­кой досрочного прекращения его полномочий. По смыслу ч. 2 ст. 92 Кон-
ции Российской Федерации во взаимосвязи с ч. 1 и 3 той же статьи и ч. 1 ст. 93, приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом РФ своих полномочий или добровольной его отставкой. Досрочное прекращение полномочий Президента РФ в случае стой­кой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежа­щие ему полномочия является элементом конституционного статуса Пре­зидента РФ и в силу этого правовое регулирование порядка (процедуры) прекращения полномочий Президента РФ по указанному основанию имеет конституционный характер. Определение соответствующего по­рядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положе­ний Конституции РФ требований, с тем чтобы обеспечивались непрерыв­ность и стабильность осуществления полномочий Президента РФ, ис­ключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти. Порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ в слу­чае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принад­лежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При том должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента РФ. По смыслу ст. 92 (ч. 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 10, 78 (ч. 4), 82 (ч. 2), 92 (ч. 1) и 93 (ч. 1) при определении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. В соответствии со ст. 92 (ч. 3) Конституции РФ в случае досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий их исполне­ние до вступления в должность вновь избранного Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ[13]. Анализируя содержание Постановления Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г., следует признать, что данное Конституционным Судом толкование ч. 2 ст. 92 Конституции не внесло достаточной ясности. Видимо, целесообразно этот вопрос решить законодательным путем — в Федеральном законе «О Президенте Российской Федерации».
Отрешение Президента от должности Президент РФ прекращает исполнение пол­номочий досрочно и в случае отрешения его от должности (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ). Такое решение принимается вопреки воле Прези­дента. Основанием отрешения Президента от должности являются выдвину­тые Государственной Думой обвинения в государственной измене или совер­шении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступле­ния и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленно­го порядка выдвижения обвинения (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ). Отрешение Президента от должности проводится в три этапа. Первый этап сводится к выдвижению Государственной Думой об­винения в совершении Президентом тяжкого преступления. Инициатива в принятии такого решения может исходить от группы депутатов Го­сударственной Думы численностью не менее 1/3 от общего числа. Для рас­смотрения данного вопроса на заседании Государственной Думы требуется заключение специальной комиссии, образованной самой Государствен­ной Думой. Решение принимается квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты. На втором этапе надлежит получить заключение Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков тяжкого преступления. Кон­ституционный Суд дает заключение о том, что установленный порядок вы­движения обвинения против Президента был соблюден. Третий этап процедуры отрешения Президента РФ от должности включает принятие Советом Федерации решения по этому вопросу. Решение выносится на основании рассмотрения всех материалов, под­тверждающих правильность решений Государственной Думы, заключений Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Вопрос считается решенным положительно, если за отрешение проголосует не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Однако это решение должно быть принято в течение трех месяцев после выдвижения Госу­дарственной Думой обвинения против Президента. Если решение в указанный срок не будет принято, то обвинения против Президента считают­ся отклоненными (ст. 93 Конституции РФ). В 1999 г. Государственной Думой была предпринята попытка отрешить от должности Президента Б.Н. Ельцина. Но уже на первом этапе процеду­ры эта попытка потерпела неудачу: при рассмотрении в Государственной Думе за решение о выдвижении обвинения Б.Н. Ельцину проголосовало менее двух третей депутатов. Но независимо от этого в процессе обсуждения вопросов отрешения Президента от власти всплыли нерешенные в действующем законодатель­стве проблемы, в частности, неурегулированность нормами права проце­дуры предъявления обвинения и дачи заключения Верховным Судом РФ. И это действительно так. Во-первых, не регламентирован вопрос о процес­суальном порядке рассмотрения Верховным Судом РФ признаков преступ­ления в действиях главы государства. Во-вторых, неясно, кто в Верховном Суде должен давать заключение — коллегия, президиум или пленум Вер­ховного Суда. И, в-третьих, при отсутствии нормативных актов, регламен­тирующих эту процедуру, Конституционный Суд РФ просто не может про­верить соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения[14]. Кроме того, следует признать, что процедура отрешения Президента РФ от власти настолько сложна, что делает почти нереальным само отре­шение от власти. Мы отдаем себе отчет в том, что отрешение от власти Президента — достаточно ответственное решение. И здесь недопустимы легкость и упрощенность процедуры. Это одна крайность. Другая — в чрезмерном ее усложнении. Нужна золотая, разумная середина.
Глава 3. Полномочия Главы государства в сфере осуществления законодательно, исполнительной и судебной власти. Президент как глава Российского государства взаимодействует со всеми ветвями власти. Президент взаимодействуя с Федеральным Собранием: - Президент РФ обладает правом вето на законы принятые Федеральным Собранием.
- обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; - вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
- вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; - назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской федерации в иностранных государствах и международных организациях. Президент взаимодействуя с Государственной Думой: - назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; - представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка; - ставит перед Государственной Думе вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка; - назначает выборы Государственной Думы; - распускает Государственную Думу; - вносит законопроекты в Государственную Думу; - вправе отклонить федеральный закон и возвратить его в Государственную Думу на новое рассмотрение; Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента для отрешения его от должности. Президент взаимодействуя с Советом Федерации: - представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, высшего арбитражного Суда; а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; - вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора. - Совет Федерации может отрешить от должности Президента; утверждает указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения. Президент взаимодействуя с Правительством РФ: - принимает решение об отставке Правительства; - по предложению председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров; - имеет право отменять постановления Правительства. Глядя на полномочия Президента РФ во взаимоотношениях с Правительством РФ очень трудно разграничить полномочия между ними. Л.А. Окуньков в своей статье говорит о том, что «после принятия Конституции РФ было покончено с жестким разделением властей, типичным для президентской формы правления. Президент Российской Федерации не отвечает за состояние исполнительной власти, но имеет ключевые полномочия по руководству ею и может прямо вмешиваться в дела Правительства. Президент стал главным действующим лицом на политической сцене, а Правительство, хотя и декларировалось самостоятельным конституционным органом, осуществляющим исполнительную власть, превратилось в исполнителя президентских указаний, полностью зависимого в своей деятельности от усмотрения Президента. В частности, многие экономические и политические преобразования прошли под знаком президентского правотворчества. Президент должен осуществлять свои функции через Правительство, а не за него. «Имеет место дублирование в работе Президента и Правительства».[15] Президент во взаимодействии с судебной властью: - представляет Совету Федерации для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - самостоятельно назначает судей других федеральных судов; - вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ по запросам Совета Федерации дает заключение о соблюдении обвинения Президента в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления. Президент наделен правом принимать более эффективные меры, влекущие за собой роспуск представительных органов и отрешение от должности высших должностных лиц субъектов РФ и глав местного самоуправления. В свою очередь, специфика судебной власти позволяет судам оказывать заметное влияние на издание и действие актов Президента. Это выражается в том, что акты, издаваемые Президентом РФ, являются объектом судебного контроля. Компетенция Президента РФ Под функциями Президента РФ понимаются направления его деятельности. Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ: 1) Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод че­ловека и гражданина; 2) Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принима­ет меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; 3) Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; 4) Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; 5) Президент РФ представляет Российскую Федерацию внутри стран и в международных отношениях. Под полномочиями Президента РФ понимается совокупность предоставленных ему прав и обязанностей, необходимых для выполнен! возложенных на него функций. круг предоставленных Президенту полномочий очень широк. Их можно классифицировать по направлениям деятельности, а также по сферам взаимодействия Президента РФ с органами различных ветвей государственной власти. Но в Конституции некоторые функции и полномочия Президента сформулированы в слишком общей форме, например, как «определе­ние основных направлений внутренней и внешней политики государ­ства». В результате в Основном законе страны не нашли своего долж­ного закрепления функции и полномочия Президента России в осуще­ствлении таких важных внутренних функций российского государства, как: экономическая, которая отражает степень участия государства в управлении экономикой страны, его способность содействовать или препятствовать развитию экономических сил страны, создавать надле­жащие условия для реализации экономических и социальных прав на­селения; социальная функция государства, которая призвана обеспе­чивать все права, предусмотренные ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, в том числе на такой жизненный уровень человека, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояние его самого, его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по неза­висящим от него обстоятельствам; функция развития научно-техниче­ского прогресса и культуры, способная обеспечить развитие высоких технологии, а также духовных сфер общества — литературы, театра, кинематографии, музыки, изобразительного искусства, сохранности памятников истории и культуры и т.д.; экологическая функция, на­правленная на сохранение природной среды, рациональное использо­вание и воспроизводство ее ресурсов, улучшение среды обитания че­ловека.
Действующая Конституция закрепляет явно недостаточно полномочий за Президентом России в отношениях с субъектами РФ. Обращая внимание на эту особенность, М.В. Баглай пишет: «Полномочия Прези­дента как главы федеративного государства прописаны в Конституции РФ очень скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции»[16].
Недостаточная правовая регламентация функций и особенно полномо­чий Президента по их реализации, а также неполная исследованность дан­ной проблематики создают определенные сложности в классификации полномочий и раскрытии их содержания. Между тем, целый ряд полномочий, например, при чрезвычайном положении, в области внешней политики и т.д., Президент реализует не непосредственно, а через другие государственные органы, относящиеся к законодательной или исполнительной ветвям власти. Следовательно, чис­тота критерия для классификации полномочий не выдерживается, а отсю­да и неизбежность дублирования. Если обратиться к монографии Л. А. Окунькова, в которой исследуется правовой статус Президента России, то мы увидим, что автор в полномочия Президент включает те его права и обязанности, которые закреплены в различных сферах его деятельности (в области кадровой политики, обо­роны и обеспечения безопасности страны, в области внешней политики и т.п.), и не включает в полномочия Президента РФ те его права и обязанно­сти, которые реализуются через взаимодействие Президента РФ с другими государственными органами, представляющими все ветви власти — Феде­ральное Собрание, Правительство РФ, суды. Такой подход Л. А. Окунькова с методологиче­ских позиций более правильный, ибо в основе его лежит единый критерий классификации — сфера деятельности Президента, а не государственные органы, через которые он реализует свои полномочия. Но при таком под­ходе и при отсутствии научных исследований всего комплекса полномочий Президента многие его полномочия, которые реализуются им посредством взаимодействия с государственными органами всех ветвей власти, могут остаться за пределами нашего внимания, что искусственно и неоправдан­но сузит объем полномочий Президента. Во избежание этого мы сознательно пойдем на то, чтобы при изложе­нии полномочий Президента РФ исходить не из одного, а двух критериев их классификации: а) по направлениям деятельности и б) по сферам взаи­модействия Президента РФ с государственными органами всех ветвей го­сударственной власти. Это повлечет за собой некоторые повторения, но при таком подходе они неизбежны. Президент РФ - гарант конституции Президент России как глава государства наряду с традиционными представительскими функциями призван выполнять ответственную задачу по определению основных направлений внут­ренней и внешней политики нашей страны, по обеспечению реализации этого курса. В литературе справедливо подмечено, что в отличие от тех глав зарубежных государств, которые «царствуют, но не управляют», в России Президент не только конституционный глава государства, но и центральное действующее лицо в его политической жизни[17]. Особое место Президента как главы государства подчеркивается его функцией гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции). Каждый из органов (институтов) государственной власти в рамках сво­ей компетенции обязан выполнять функции, которые направлены на реа­лизацию Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако каждый из них лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача охранять устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность, только при этих услови­ях все иные органы государственной власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном консти­туционном режиме. Для Президента обеспечение выполнения Конституции как на­правление деятельности имеет приоритетное значение. Главное на­значение Президента как гаранта Конституции — принимать все необходимые меры по обеспечению защиты конституционных прав граждан, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Деятельность Президента нацелена на создание необходимых условий для упрочения консти­туционного строя, незамедлительного устранения нарушений Кон­ституции. Активное использование Президентом своих полномочий и дозво­ленных законом средств политического, правового и общественного воздействия в этом направлении является главной гарантией действия Конституции. Л. А. Окуньков в своей монографии совершенно справед­ливо замечает, что в Конституции (ни буквально, ни по смыслу) не гово­рится о верховном контроле Президента. Более того, как показывает отече­ственная и зарубежная практика, на федеральном уровне факты вторжения в компетенцию государственных органов более типичны для Президента, чем для Правительства и парламента[18]. Будучи главой государства, Президент представляет Российскую Фе­дерацию внутри страны и в международных отношениях. Именно в этом качестве Президент обеспечивает устойчивость и преемственность механизма государственной власти, координацию и взаимодействие всех органов государственной власти. Президент «призван цементиро­вать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государствен­ной власти»[19]. Как глава государства Президент определяет основные на­правления внутренней и внешней политики, имеющее значение не толь­ко для исполнительной власти, но и для органов, представляющих дру­гие ветви власти. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган го­сударства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более, ког­да при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государст­ва и правам человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффек­тивности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, — естественно, не втор­гаясь в прерогативы парламента»[20]. «Среди многочисленных указов и распоряжений Президента, приня­тых в последние годы, — пишет Л.А. Окуньков, — крайне мало реше­ний, которые содержат предписания в адрес конкретных органов власти, нарушивших Конституцию России, и в которых содержится принципи­альная оценка допущенных нарушений. Будучи гарантом Конституции Российской Федерации, Президент должен принимать все необходимые меры по ее соблюдению и обеспечению верховенства (высшей юридиче­ской силы) на территории России. Однако в течение более двух лет со времени вступления в силу Конституции действенных мер по приведе­нию в соответствие с ней конституций и уставов субъектов Федерации не принималось.
Заключение договоров о разграничении полномочий между Россий­ской Федерацией и республиками, входящими в ее состав, не решало про­блемы, так как после подписания договоров большинство республик не привели в соответствие с федеральной Конституцией некоторые положе­ния своих конституций. Со стороны Президента не было ни одного запроса в Конституционный Суд о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных поло­жений упомянутых актов ряда республик и некоторых других субъектов Федерации, хотя о них хорошо известно властным структурам и широкой юридической общественности.
Лишь 5 октября 1995 г. был издан Указ по вопросу обеспечения соот­ветствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нор­мативных актов краев, областей и других субъектов Федерации Конститу­ции Российской Федерации и федеральным законам1. Признавая недопус­тимым нарушение Конституции и федеральных законов органами государ­ственной власти субъектов Федерации при разработке и принятии ими нормативных правовых актов, Президент предложил этим органам устра­нить имеющиеся противоречия с положениями Конституции и федераль­ными законами. Можно предположить, что при невыполнении этого пред­писания упомянутыми органами Президент обратится в Конституционный Суд с конкретными запросами по поводу тех положений конституций, за­конов и иных актов, которые до сих пор не приведены в соответствие с фе­деральной Конституцией. Пока таких обращений Президента в Конститу­ционный Суд не было. Нельзя не обратить внимания на запоздалость предписаний этого Ука­за о неукоснительном соблюдении положений Конституции при подготов­ке и принятии основополагающих правовых актов субъектов Федерации. Как известно, большинство конституций и уставов в регионах уже приня­ты. Особенно актуален и безотлагателен пересмотр тех из них, где имеют­ся положения, не согласующиеся с основами конституционного строя Рос­сийской Федерации, ее государственной целостностью, единством систе­мы государственной власти, равноправием граждан и другими конститу­ционными принципами»[21]. Еще одно замечание по этому поводу. И после 1996 г. вплоть до ухода в отставку Б.Н. Ельцина положение в стране, к сожалению, в лучшую сто­рону не изменялось. По-прежнему многие конституционные нормы нару­шались, в том числе и самим Президентом, по-прежнему не принимались меры к тем, кто игнорировал Основной закон России — Конституцию РФ. И только после избрания Президентом РФ В.В. Путина положение нача­ло меняться. Страна почувствовала, что у Конституции действительно есть гарант.
Обеспечение Президентом РФ согласованного функционирования всех органов государственной власти. Сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению согласованной деятельности органов государственной власти. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной вла­сти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов госу­дарственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъ­ектами РФ[22]. Законодатель не перечисляет все случаи, при которых Президент РФ может использовать согласительные процедуры. Но в некоторых закона прямо предусматривается использование Президентом России согласи­тельных процедур. Такое указание, например, имеется в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» от 29 июля 2000 г. В нем говорится, что Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соот­ветствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными закона­ми и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Но в случае возникновения разногласий Президент РФ использует со­гласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения со­гласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Конституция не раскрывает понятие согласительных процедур. Следо­вательно, Президент свободен в выборе конкретных согласительных про­цедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласия. Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согла­сования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Наиболее распространенная форма решения спора, к которой часто прибегают стороны, — это непосредственные переговоры. Значение непо­средственных переговоров особенно велико потому, что при их помощи имеется возможность не только найти выход из спорной ситуации, но и предотвратить сам конфликт. Следует приветствовать включение в догово­ры и соглашения как между Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами, положений о проведении взаимных консультаций по интере­сующим участников вопросам. В качестве примера действенности согласительных процедур под руко­водством Президента можно привести переговоры о достижении общих Целей в деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, партий, профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28 апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками, что, несомненно, ста­билизировало политическую ситуацию в стране. Образование согласительных комиссий и организация переговоров сторон уже использовались Президентом для достижения согласия сто­рон. В последнем случае нередко переговоры проводятся либо им лич­но, либо с участием представителей Президента. Проводились перего­воры об урегулировании спорных вопросов о правовом положении го­рода Норильска и находящихся в нем предприятий между Краснояр­ским краем и Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом. После того как на завершающей стадии в переговорах принял участие помощник Президента Российской Федерации, между спорящими сто­ронами 2 ноября 1995 г. был заключен Договор «О бюджетных отноше­ниях между органами государственной власти Красноярского края и ор­ганами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) ав­тономного округа». Если применение согласительных процедур не приведет к согласо­ванному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда. Конституционный Суд Россий­ской Федерации, вправе разрешать споры о соответствии Конституции ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции). Возможность обращения Президента в суд в случаях, предусмотрен­ных ст. 85 Конституции, установлена и в других федеральных законах. Так, в ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР указано, что. Верховный Суд Российской Федерации по первой инстанции рассматривает дела «по разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации*} между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции». Согласительные процедуры, как следует из ст. 85 Конституции, могут применяться Президентом практически во всех случаях обнаружив­шихся разногласий[23].
Но в любом случае исключается передача дела в международный суд, поскольку речь идет о внутренних вопросах жизни одного государства. Полномочия Президента РФ по формированию государственных органов Полномочия Президента по формированию органов государственной власти регулируются в двух основных формах:
а) Президент в пределах своей компетенции со­здает новые или упраздняет уже имеющиеся ор­ганы государственной власти б) Президент в пределах своей компетенции назначает или участвует в назначении, а также освобождает или участвует в освобождении соответ­ствующих должностных лиц. Полномочия Президента в области кадровой политики относятся к чис­лу важнейших полномочий главы государства, позволяют ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах государственных орга­нов свою команду. Но кроме того следует иметь в виду, что Конституция не отдает право назначения должностных лиц безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения. Не­которые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие — по представлению или после консультации с соответствующими федеральными государственными ор­ганами, или по их предложению. Основные полномочия Президента РФ в области кадровой политики закреплены в ст. 83 Конституции РФ. Президент с согласия Государст­венной Думы назначает Председателя Правительства РФ. Согласие Государственной Думы дается в форме постановления, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Данное Государственной Думой согласие на назначение конкретного лица Председателем Правительства не связано сроком полномочий Думы и дей­ствует до тех пор, пока Правительство либо не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента РФ, либо пока оно не уйдет в отставку по решению Президента. После вступления в должность или после отставки Правительства Пре­зидент вносит предложение о кандидатуре Председателя Правительства не позднее двухнедельного срока. Если предложенная Президентом кандида­тура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена Президентом в течение недели (ст. 111 и 117 Конституции). Это направлено на то, чтобы Правительство как носитель исполнительной власти в стране действовало практически без сколько-нибудь продолжи­тельных интервалов. В соответствии со ст. 83 Конституции Президент принимает реше­ние об отставке Правительства Российской Федерации. При этом, если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Госу­дарственной Думы, то решение об отставке Правительства принимается Президентом самостоятельно. Президент назначает на должность и освобождает от должности за­местителей Председателя Правительства и федеральных министров (ст. 83). Условием реализации этого правомочия является то, что ука­занное назначение на должности н освобождение от них производится «по предложению Председателя Правительства», причем не оговарива­ется, в каком порядке и в какой форме это предложение делается, хотя, по нашему мнению, эти процедуры следовало бы закрепить законодательно, что позволило бы избегать случайных, неоправданных назначений на столь высокие должности. Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции РФ представ­ляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Су* да Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской!« Федерации, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении! от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Что же касается судей других федеральных судов, то они назначаются непосредственно Президентом РФ. В п. «г» ч. 1 ст. 83 Конституции РФ, сказано, что Президент Российской Федерации «представляет Госу­дарственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председате­ля Центрального банка Российской Федерации; ставит вопрос перед Госу­дарственной Думой об освобождении от должности Председателя Цент­рального банка Российской Федерации». Такой порядок назначения и освобождения Председателя Государст­венного банка РФ обеспечивает независимость Центрального банка Рос­сии от других органов государственной власти. Президент назначает и освобождает высшее командование Воору­женных Сил России, так как Президент по должности является Вер­ховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Фе­дерации. Президент России назначает и отзывает после консультаций с соот­ветствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Со­брания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В Конституции не сказано, с какими именно комитетами и комиссиями проводятся консультации. Это определяет сам Совет Федерации. Обычно консультации проводятся с теми комитетами и комиссиями, в компетенцию которых входят вопросы внешней политики. Согласно той же ст. 83 Конституции РФ Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; формирует Администрацию Президента Российской Федерации; назначает и освобождает полномочных представителей Президен­та Российской Федерации. Значительное число должностных лиц, указанных в ст. 83 Конституции (так же как и судьи «других федеральных судов»), назначаются и освобож­даются от должности лично Президентом Российской Федерации. Что же касается работников аппарата Администрации Президента, Со­вета Безопасности РФ, вновь созданного Государственного Совета РФ. то естественно, что абсолютное большинство из них назначается и освобож­дается не Президентом, а руководителями аппаратов этих государствен­ных органов. Полномочия Президента в области обороны страны и обеспечения её безопасности. Организация обороны страны, обеспечение ее безопасности — одна из главных функций главы государства. Здесь Президент не только принимает конкретные, оперативные меры и обеспечивает согласо­ванное функционирование всех органов. Его прямая обязанность, и об этом, произнося присягу, Президент клянется на­роду — «защищать суверенитет и независимость, безопасность и целост­ность государства» (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ). Присяга отнюдь не чисто символический акт вступления в должность. Во многих странах нарушение Президентом присяги народу может по­влечь ответственность в виде отрешения от должности[24]. Конкретные полномочия Президента в организации обороны страны и обеспечении ее безопасности весьма обширны и разнообразны. Конститу­ция определяет их, как правило, в общем виде, а дальнейшая конкретиза­ция осуществляется федеральными законами и указами Президента. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ст. 87 Конституции). Согласно Закону об обороне он утверждает концепцию и планы строительства Вооруженных Сил, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и на­копления мобилизационных резервов и оперативного оборудования.
Президент, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, утверждает военную доктрину Российской Федерации. Военная доктрина определяет военно-политическую деятельность нашего государства. Этот документ содержит военно-политические, во­енные, военно-технические и экономические основы системы официаль­но принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных интересов Российской Федера­ции. Основные положения военной доктрины гарантируют строгое со­блюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно-правовых норм и принципов, определяют сугубо оборонительную на­правленность деятельности по обеспечению военной безопасности Рос­сийской Федерации.
Президент РФ в соответствии с пунктом «ж» ст. 83 Конституции РФ и Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» формирует и возглав­ляет Совет Безопасности. Согласно утвержденному Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. (в редакции Указа Президента РФ от 15 ноября 1999 г.) Положению о Совете Безопасности Российской Федерации, этот конституционный орган осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, про­ведение единой государственной политики в области обеспечения безо­пасности. Этот орган призван обеспечивать условия для реализации Пре­зидентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, ее независимости и Государственной целостности.
Полномочия Президента РФ в области внешней политике. В соответствии с Конституцией РФ Президент России не только определяет основные направления внешней политики государства ( 3 ст. 80), но также осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86). Таким образом, Президент РФ выступает ключевой фигурой в решении внешнеполитических вопросов Российской Федерации. Осуществляя внешнеполитический курс, Президент устанавливает прямые контакты с главами других государств (в частности, путем госу­дарственных визитов в зарубежные страны, приема глав зарубежных госу­дарств в своей стране, переговоров с ними, определения взаимных интере­сов, установления сотрудничества, посещения влиятельных международ­ных организаций и выступления в их центрах), систематически ведет пря­мые телефонные переговоры с главами государств и премьер-министрами некоторых сопредельных стран и других государств, участвует лично в важнейших международных совещаниях и т.п. Президент полномочен вести переговоры и подписывать междуна­родные договоры как глава государства, представляющий Российскую Федерацию в международных отношениях. Это соответствует междуна­родному обычаю, в соответствии с которым за главой государства при­знается право осуществлять свои конституционные полномочия, в част­ности вести переговоры, заключать соглашения и договоры на террито­рии как своей страны, так и иностранного государства при временном на ней пребывании. При этом глава государства не нуждается в специ­альных полномочиях, поскольку он ими обладает по занимаемой им должности. Президент подписывает также ратификационные грамоты, т.е. доку­менты, свидетельствующие об утверждении федеральным законом между­народного договора Российской Федерации. Если договор двусторонний, то стороны обмениваются ратификационными грамотами, если же договор1 многосторонний, то его участники сдают все ратификационные грамоту одному из участников договора — депозитарию. Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуем" мых при нем дипломатических представителей. Эта процедура нередко со­провождается обменом мнениями по вопросам, имеющим существенное политическое значение, и потому не может считаться, как об этом иногда говорят, чисто протокольной. Ратификационная грамота направляется гла­вой иностранного государства Президенту России и удостоверяет, что ука­занное в ней лицо, т.е. дипломатический представитель, представляет ин­тересы направившего его государства и его словам и действиям надлежит верить. Направление отзывной грамоты означает прекращение полномо­чий указанного в ней лица. Руководство Президента внешней политикой в значительной степени проводится через Министерство иностранных дел, которое подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за Прези­дентом Конституцией и законодательными актами Российской Фе­дерации. Иные полномочия Президента РФ Кроме упомянутых выше, Президент РФ наде­лен также некоторыми иными полномочиями. По Конституции РФ (п. «в» ст. 84) Президенту РФ предоставлено пра­во назначения всероссийского референдума. При этом следует обратить внимание читателя, что Президент, обладая правом назначения всероссий­ского референдума, сам не отнесен законом к числу субъектов, могущих инициировать назначение референдума. Инициатива проведения референдума в РФ принадлежит: а) не менее чем двум миллионам граждан, имеющих право на участие в референдуме и б) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ. Таким образом, Президент имеет право назначить рефе­рендум, но не инициировать его. . К полномочиям Президента РФ Конституцией отнесено решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. В Конституции не кон­кретизируется, какие конкретно вопросы гражданства решаются Президентом России. Что же касается порядка предоставления Президентом России полити­ческого убежища, то они урегулированы Конституцией более подробно. В ст. 63 сказано, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответст­вии с общепризнанными нормами международного права. Не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убежде­ния, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Право убежища не распространяется на лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также осужденных за соверше­ние преступления. Их выдача осуществляется на основе федерального за­кона или международного договора (ч. 2 ст. 63 Конституции). В нашей стране до сих пор не приняты законы, регулирующие во­просы учреждения наград и награждения ими, а поэтому эти вопросы регламентируются актами Президента РФ. Государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации. В целях совершенствования системы государственных наград Россий­ской Федерации Президент Российской Федерации 8 августа 2000 г. издал Указ «Об утверждении Статуса Ордена Святого Георгия, Положения о зна­ке отличия — Георгиевском Кресте и их описаний»1. Таким образом, Президент издает указы об учреждении государствен­ных наград; о награждении ими; вручает награды; имеет в составе Адми­нистрации Президента Управление по государственным наградам. Госу­дарственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федера­ции, иностранные граждане, лица без гражданства. [25]
В системе государственных наград, как мы уже говорили, возрождены, в частности, военный орден Святого Георгия и знак отличия — Георгиев­ский Крест и сохраняются военные ордена Суворова, Ушакова, Кутузова, Александра Невского, Нахимова, награждение которыми производится за подвиги и отличия в боях по защите Отечества при нападении на Россий­скую Федерацию внешнего противника.
Указом Президента от 30 декабря 1995 г. установлены почетные звания и утверждены Положения о почетных званиях, а распоряжением Прези­дента от 3 апреля 1997 г. утверждена Инструкция о порядке вручения ор­денов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации. Между тем государственные награды и почетные звания находятся в ведении Российской Федерации (п. «с» ст. 71), и по этим вопросам долж­ны приниматься федеральные законы (ч. 1 ст. 76). Президент только на­граждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания. Президент наделен правом помилования. Помилование — это акт верховной власти, полностью или частично освобождающий осужденного от наказания либо заменяющий назначенное ему судом наказание более мягким. Актом помилования может также сниматься судимость с лиц, от­бывших наказание. Акты помилования носят всегда персональный харак­тер, т. е. они принимаются в отношении конкретного лица или нескольких определенных лиц. Виды Правовых актов Президента РФ Свои полномочия Президент реализует прежде всего в принятии правовых актов. Перечень правовых актов президента РФ закреплен в ст. 90 Конституции РФ: 1. Указы (ч.1 ст.90) 2. Распоряжения (ч.1 ст.90) 3. законопроекты президента РФ, направляемые в Государственную Думу ( п. «г» ст.84); 4. Запросы Президента РФ, направляемы в Конституционный Суд РФ (ч.2 и ч.5 ст.125 Конституции РФ); 5. Ежегодные послания Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст.84) 6. Представления президента РФ, в которых содержатся предложения Президента РФ Совету Федерации по кандидатурам для назначения на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также предложения о назначении и освобождении Генерального Прокурора РФ; предложения Государственной Думе РФ о кандидатуре Председателя Правительства РФ (п. «а» ст.83, ч.1 и ч.2 ст.111) и Председателя Центрального банка России (п. «г» ст.83) Но не только Конституция РФ определяет виды правовых актов, издаваемых Президентом РФ. Например, федеральный закон «Об обороне» (1996г.) предусматривает, что Президент РФ как главнокомандующий издает директивы и приказы, которые обязательны для исполнения лишь Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами.
Глава 4. Структура Администрации Президента В соответствии с Указом от 6 июня 2000 г. Администрация Президента сформирована в следующей структуре. Администрацию Президента России возглавляет Руководитель Адми­нистрации Президента РФ, который имеет 10 заместителей, в том числе первых. Образованы следующие самостоятельные подразделения: Главное территориальное управление Президента Российской Феде, рации (на базе ликвидированного Территориального управления Прези­дента РФ, Управления Президента РФ по координации деятельности пол­номочных представителей Президента РФ в регионах РФ, Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления); Главное управление внутренней политики Президента РФ (на ба­зе ликвидированных Управления Президента РФ по вопросам внутрен­ней политики, Управления Президента РФ по политическому планиро­ванию, Управления Президента РФ по связям с общественностью и культуре); аппарат Совета Безопасности; Главное контрольное управление Президента РФ; Главное государственно-правовое управление Президента РФ; Секретариат Руководителя Администрации Президента РФ; Управление Президента РФ по внешней политике; Управление кадров Президента; Экономическое управление Президента РФ; Экспертное управление Президента РФ; Управление Президента РФ по государственным наградам; Управление Президента РФ по вопросам гражданства; Управление Президента РФ по вопросам помилования; Управление протокола Президента РФ; Управление пресс-службы Президента РФ; Организационное управление Президента РФ; Канцелярия Президента РФ; Управление информационного и документационного обеспечении Президента РФ; Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан; Референтура Президента РФ (на правах управления), в состав ко­торой входят референты Президента РФ Управление Президента РФ по вопросам казачества; аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В состав Администрации Президента РФ входят также следующие должностные лица: полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации РФ, в Государственной Думе, в Конституционном Суде РФ; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах; пресс-секретарь Президента РФ; руководитель протокола Президента РФ; заведующий Канцелярией Президента РФ; помощники Президента РФ; советники Президента РФ; старший референт Президента РФ (возглавляет Референ-туру Президента РФ). Функции Администрации президента функции Администрации входит: подготовка законопроектов для внесения в Государственную Думу; подготовка указов, рас­поряжений, посланий, предупреждений и обращений Президента; осуществление контроля и проверки исполне­ния федеральных законов и указов Президента; обеспечение взаимо­действия с политическими партиями и общественными объединения­ми; обеспечение координации деятельности федеральных органов по реализации основ государственной политики в области обеспечения прав человека, свободы средств массовой информации; обеспечение -взаимодействия с государственными органами и должностными ли­пами зарубежных государств и международными выступлениями; обеспечение реализации государственной политики в области кадров .и государственной службы, подготовка обращений в Конституцион­ный Суд РФ; подготовка выступлений Президента; обеспечение взаи­модействия с палатами Федерального Собрания и другими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; плани­рование рабочего графика Президента и др.

Глава 5. Совет Безопасности РФ Конституции РФ закреплено право Президента формировать и возглавлять Совет Безопасности РФ, статус которого определяется фе­деральным законом (п. «ж» ст. 83). Что представляет собой Совет Безопасности РФ? Это — конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федера­ции по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интере­сов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения бе­зопасности.
Совет Безопасности является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целост­ности. В настоящее время правовой статус Совета Безопасности определяется Конституцией РФ, Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. Положением о Совете Безопасности РФ, утвержденном Указом Президента РФ, от 2 августа 1999 г. (в редакции Указа Президента РФ от 15 ноября 1999 r.-j № 1528), указами и распоряжениями Президента РФ.
Основные функции Совета Безопасности Основными функциями Совета Безопасностиявляются: рассмотрение вопросов внутренней, внешней и, военной политики Российской Федерации в об­ласти обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия внутренней, внешней и военной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, ведения экономических санкций, информационного развития, разработки стратегии обеспечения и мер по охране независимости и государственной целостности Российской Федерации; рассмотрение законопроектов по вопросам внутренней, внешней и во­йной политики в области обеспечения безопасности личности, общества j государства, обороноспособности страны, военно-технического сотруд­ничества, введения экономических санкций, разработки стратегии обеспечения и мер по охране независимости и государственной целостности Российской Федерации, представление рекомендаций по ним Президенту Российской Федерации; подготовка проектов указов Президента Российской Федерации по во­просам обеспечения безопасности личности, общества и государства, обо­роноспособности страны, военно-технического сотрудничества, развития глобальных информационных систем, контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность; организация и координация разработки стратегии в области внутрен­ней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности Российской Федерации, оценка внутрен­них и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности и выявление их источников; осуществление контроля за реализацией федеральными органами ис­полнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безо­пасности Российской Федерации; рассмотрение вопросов создания, контроля, поддержания в готовнос­ти сил и средств обеспечения безопасности, а также вопросов их дея­тельности; рассмотрение и оценка информации о состоянии безопасности Россий­ской Федерации и факторах, угрожающих ей; накопление, анализ и обработка информации о функционировании системы обеспечения безопасности Российской Федерации, выработка реко­мендаций по ее совершенствованию, организация разработки федераль­ных программ в области обеспечения безопасности Российской Федера­ции, а также оценка их эффективности; организация подготовки федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществление контроля за ходом их реализации; организация научных исследований в области обеспечения безопасно­сти личности, общества и государства; решение иных задач в сфере обеспечения безопасности личности, об­щества и государства в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации и решениями Президента Российской Федерации. Состав Совета безопасности Совет Безопасности формируется Президентом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законом «О безопасности». Постоянные члены Совета Безо­пасности назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности РФ. В настоящее время в состав Совета Безопасности входят: Председатель Совета Безопасности — Президент РФ. Постоянные члены Совета Безопасности: Председатель Правительства РФ; Секретарь Совета Безопасности РФ; Министр иностранных дел РФ; Директор Федеральной службы безопасности РФ; Министр обороны РФ. Члены Совета безопасности РФ: Председатели палат парламента России; Руководитель Администрации Президента РФ; Все полномочные представители Президента РФ в федеральных ок­ругах; Директор Службы внешней разведки; Генеральный директор федерального агентства правительственной свя­зи и информации при Президенте РФ; ° Генеральный прокурор РФ; Министр внутренних дел РФ; Директор федеральной пограничной службы России; Министр юстиции РФ; Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Порядок работы Совета Безопасности Работой Совета Безопасности руководит Председатель Совета Безопасности РФ. Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе в соответствии с плана- I, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания Совета Безосности. Повестку дня и порядок рассмотрения вопросов на заседаниях Совета опасности определяет Председатель Совета Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности. Заседания Совета Безопасности ведет Председатель Совета Безопасности. Секретарь Совета Безопасности проводит рабочие совещания с члена Совета Безопасности. Присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных членов и членов Совета Безопасности обязательно. Делегирование постоянным членом и членом Совета Безопасности своих полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании постоян­ными членами Совета Безопасности простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Сове­та Безопасности. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляют­ся указами Президента Российской Федерации, иные решения — прото­колами. Проекты указов Президента РФ, выносимые на заседания Совета Безопасности, предварительно рассматриваются на заседаниях членов Совета Безопасности, проводимых под руководством Секретаря Совета Безопас­ности. Члены Совета Безопасности обладают равными правами при при­нятии решений.
Глава 6. Конституционно - правовая ответственности Президента РФ Действующая Конституция РФ предусматривает лишь один вид конституционно-правовой от­ветственности Президента РФ — его отреше­ние от должности в случаях и в порядке, преду­смотренных Конституцией, о чем мы уже гово­рили выше. Особенность правового положения Президента в том, что он одновременно — и субъект конституционной ответственности (от­ветственный за нарушение конституционных норм) и лицо, полномочное применять санкции конституционной ответственности к иным структурам и должностным лицам.
Это свойство характерно не только для Президента РФ, но и для многих других субъектов конституционно-правовых от­ношений (высших должностных лиц субъектов РФ, глав муниципальных образований и др.). Из занимаемого Президентом положения вытекает, необходимость признания особого характера последствий нарушения им Конституции РФ — общественная опасность здесь максимальна».
Максимальная общественная опасность последствий нарушения Президентом Конституции РФ вытекает из того высокого положения, которое занимает Президент России как глава государства, как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, как высшее долж­ностное лицо страны, наделенное очень широкими и важными полномо­чиями, от действий или бездействия которого зависит во многом жизнь всей страны, всего народа и каждого отдельного человека, их настоящее и будущее. Именно поэтому Президент России, избранный всенародно, обладающий высоким положением в обществе и государстве, должен не только иметь большие права, но и иметь перед государством и обществом, перед народом не менее большие обязанности, за невыполнение которых долж­на быть предусмотрена конституционно-правовая ответственность Пре­зидента. Между тем, как отмечено выше - Конституция РФ не говорит ни об одной обязанности Президента РФ прямо. Единственное, при усло­вии замены в ч. 1 ст. 82 Конституции РФ слов «клянясь» на «обязуюсь» по­лучаются следующие обязанности Президента, при нарушении которых должна наступать его ответственность: обязанность уважать и охранять права и свободы человека и гражда­нина; обязанность соблюдать и защищать Конституцию РФ; обязанность защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства; обязанность верно служить народу»[26]. Что касается обязанностей уважать права и свободы человека и гражданина и соблюдать Конституцию РФ, то, по мнению Н.М. Колосо­вой, конституционным деликтом здесь может быть лишь очевидное на­рушение Конституции РФ. Например, если бы Президент РФ своим Указом запретил все политические партии и движения, то можно было бы говорить о нарушении ч. 3 ст. 13 Конституции РФ, где сказано, что в Российской Федерации признаются политическое многообразие, мно­гопартийность[27] . Президент должен нести ответственность и за нарушение других своих обязанностей. Но, к сожалению, эти обязанности сформулированы слиш­ком широко, расплывчато, неопределенно, что, безусловно, не может не вызвать сложностей при реализации конституционно-правовой ответст­венности. В своей монографии Л.А. Окуньков совершенно справедливо обраща­ет внимание и на то обстоятельство, что Президент не только должен вы­полнять конституционные обязанности, но и не злоупотреблять конститу­ционными правами. При этом он выделяет следующие правомочия (пра­ва) Президента РФ, злоупотребление которыми является основанием для привлечения его к конституционной ответственности: право определять основные направления внутренней и внешней поли­тики государства (ч. 3 ст. 80); право принять решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83); право распустить Государственную Думу (п. «б» ст. 84, ст. 109); право законодательной инициативы (п. «г» ст. 84); право «вето» (ст. 107); ^ право вводить военное положение (ст. 87); право вводить чрезвычайное положение (ст. 88)[28]. Президент может злоупотреблять не толь­ко этими, но и другими правами, например, правом предлагать кандида­туры на должность Председателя Правительства РФ, судей Конституци­онного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда, Гене­рального прокурора РФ, правом назначения и освобождения заместите­лей Председателя Совета Министров, министров РФ и т.д. Но для обвине­ния Президента в злоупотреблении правами явно недостаточно одного факта необоснованного, ошибочного использования того или иного пра­ва. Ошибаться могут все. Для наступления конституционно-правовой от­ветственности необходимо наличие всех элементов конституционно-пра­вового нарушения. Как за нарушение суверенитета, незави­симости государства, так и за невыполнение своих конституционных обязанностей Президент может и должен нести конституционно-право­вую ответственность только при наличии вины. Объективное вменение недопустимо как в случае невыполнения Президентом своих конститу­ционно-правовых обязанностей, так и в случаях злоупотребления им своими правами. К сожалению, в настоящее время российское законодательство практи­чески не использует институт «злоупотребления правами» в целом и институт «злоупотребления правами Президента», в частности. Речь может идти в основном о научной разработке проблемы с дальнейшей реализаци­ей ее на практике. То же самое можно сказать и об ответственности Пре­зидента за невыполнение им своих конституционных обязанностей. Тот и другой аспекты конституционно-правовой ответственности нуждаются в глубоком и всестороннем изучении. Одним из важнейших вопросов этих исследований должны стать про­блема санкций за нарушение Президентом конституционно-правовых норм и механизм их применения. По мнению Л.А. Окунькова, в случае невыполнения Президентом РФ своих конституционных обязанностей «характерные санкции — это выра­жение недоверия Президенту РФ, отрешение его от должности», а негатив­ными последствиями в случае злоупотребления Президентом своими пра­вами «могут быть отмена незаконного решения Президента РФ, преодоле­ние президентского вето, ограничение его прав (последнее не нашло отра­жения в действующем законодательстве)»2. По нашему мнению, во-первых, даже не все перечисленные Н.М. Колосовой санкции, например «недоверие Президенту РФ», «ограничение его прав», нашли свое законодательное закрепление, во-вторых, до конца не разработан механизм уже предусмотренной Конституцией ответственности (отрешение от должнос­ти), а в-третьих, набор санкций должен быть более разнообразным, сами санкции более гибкими, предусматривающими, например, такие меры, как предупреждение, что позволит в необходимых случаях избежать примене­ния такой крайней меры, как отрешение Президента от должности.
Заключение С учетом сказанного, я полностью поддерживаю предложение Л.А. Окунькова о необходимости принятия федерального закона, где, в част­ности, были бы конкретно сформулированы обязанности Президента, его полномочия, санкции за конкретные конституционные деликты, механизм привлечения Президента к ответственности, детализирована процедура «импичмента». Но надо не забывать, что по прежнему многое зависит от главы государства, и то как он поведет дальнейшую политику во многом предопределит состояние страны в целом. Да, много говорится о наделении президента чересчур огромными полномочиями. Но я хочу заметить, что история Россия показывает, что сильный лидер с огромной властью может вывести нашу страну из любого кризиса. Поэтому я считаю, что это если и надо говорить об уменьшении власти Президента то это должно быть личное мнение других, хотя и оно имеет право на жизнь. А если говорить о возможности злоупотребления властью Президентом РФ, то это зависит от конкретной личности, от чистоты помыслов. Сегодняшний Президент В.В. Путин, я считаю является примером для истории России и может, вскоре занять место наравне с Петром I. После 70-летнего застоя вызванного правлением верхушки лидеров коммунистической партии сегодняшнему человеку, я думаю приятно видеть сравнительного молодого, полного сил главу государства. Чего стоит пример общения В.В. Путина с гражданами РФ в Прямом эфире. Наблюдаются огромные тенденции сближения Президента РФ с гражданами России. Наконец лидер нашего государства действительно может называться избранным с согласия всего народа и представителем всего государства.

Список использованной литературы 1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1999. 2. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. — 2000. 3. Конституция РФ. Комментарий М.-1993г. 4. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и
политическая практика. — М., 1996. 5. Радченко И.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. — М., 2000. 6. Федеральный закон «О выборах Президента РФ» // Собран Законодательства Российской Федерации, 2000 №1 7. Чиркин В.Е Президентская власть. //Государство и право 1997 №5 [1] См.: Радченко И.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. — М., 2000. С. 35—38. [2] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. — М., 1996. С. 13—14. [3] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. — М., 1996. С. 14. [4] Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 1. — М., 1995. [5] Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 2. — М., 1995. [6] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. — М., 1996. С. 18. [7] См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М, 1999. С. 157—161 [8] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. — М., 1996. С. [9] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Констнтущи и политическая практика. — М., 1996. С. 25 [10] Конституция Российской Федерации. Комментарий. — М., 1994. С. 406. [11] Федеральный закон «О выборах Президента РФ» // Собран Законодательства Российской Федерации, 2000 №1 [12] Российская газета. 2000. 21 июня [13] Российская газета. 2000. 21 июня [14] См.: Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. — Саратов, 2000. С. 102 [15] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая j практика. — М., 1996. С. 54. [16] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1999. С. 414. [17] См.: Окуньков Л.А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России. /Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 1999. [18] См.: Окуньков Л.А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России. /Под рея. Ю.А. Тихомирова. — М., 1999. С. 136. [19] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1999. С. 388. [20] Баглай М.В. Там же. С. 390. [21] Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практи­ка- — М.,1996. С.104—105. [22] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1999. [23] См.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. — М„ 1996. С. 45—46. [24] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая j практика. — М., 1996. С. 54. [25] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая j практика. — М., 1996. [26] Конституция РФ. Комментарий М.-1993г. [27] См.: Колосова Н.М. Там же. С. 70 [28] См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. — 2000. С. 72.